Einzelhandel in der Raumordnung nach der Novelle des LROP 10. Fachtagung der unteren Landesplanungsbehörden am Rechtsanwältin Anna Henze

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1 Einzelhandel in der Raumordnung nach der Novelle des LROP 10. Fachtagung der unteren Landesplanungsbehörden am Rechtsanwältin Anna Henze Paratus Legal 1

2 Agenda Überblick zu den Änderungen im Bereich Einzelhandel Auswahl maßgeblicher Änderungen für Regionalplanung Kritischer Blick & Ausblick Anlage: Ergänzendes, Begriffsbestimmungen & einschlägige Rechtsprechung Paratus Legal 2

3 Überblick über die Änderungen im Bereich Einzelhandel Paratus Legal 3

4 Änderungen im Bereich Versorgungsstrukturen Einzelhandel LROP 2016 (Entwurf): Abschnitt 2.3 konzentriert sich nunmehr auf den Einzelhandel (eigentlich EinzelhandelsGROßPROJEKTE), andere Versorgungsangebote wurden in den Bereich der Siedlungsstruktur (Abschnitt 2.2) verlagert. Neufestlegung des Kongruenzgebotes und Regelung der einzelhandelsbezogenen Verflechtungsbereiche (Kongruenzräume) Herbeiführung der Bestimmtheit des Kongruenzgebots für den grundzentralen Verflechtungsbereich Definition von Begriffen, insbesondere Einzelhandelsgroßprojekte, Einzelhandelsagglomeration und Sortimente Erfordernis grenzüberschreitender Abstimmungen Möglichkeit der Festlegung von Standorten mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung Regelung zulässiger Ausnahmen zum Integrationsgebot Paratus Legal 4

5 Träger der Regionalplanung als Adressat im LROP 2016 Ermächtigung zur Festlegung des aperiodischen mittel- und oberzentralen Verflechtungsbereiches (Abschnitt 2.3, Ziffer 03, S. 4) Ermächtigung im Einzelfall zur Festlegung von Standorten für Einzelhandelsgroßprojekte mit aperiodischem Kernsortiment außerhalb des kongruenten Zentralen Ortes in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum (Abschnitt 2.3, Ziffer 03, S. 9). Ermächtigung zur Festlegung von Standorten mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung (Abschnitt 2.3, Ziffer 10) Paratus Legal 5

6 Neuregelung Kongruenzgebot - Festlegung des aperiodischen mittel- und oberzentralen Verflechtungsbereiches - Paratus Legal 6

7 Regelung LROP 2012(Z) 2.3, 03, S. 1-2 Kongruenzgebot Ausgangslage Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen (Kongruenzgebot). Nds. OVG (Urteil vom , 1 KN 152/10): Warensortiment? entsprechen? Verflechtungsbereich war nach dem im LROP vorgegebenen Rahmen nicht bestimmbar. Kein Zielcharakter des Kongruenzgebots aufgrund fehlender Bestimmtheit Paratus Legal 7

8 Neuregelung Kongruenzgebot Regelung LROP , 03, S. 1-9 Kongruenzgebot grundzentral (Z): In einem Grundzentrum darf das Einzugsgebiet eines neuen Einzelhandelsgroßprojektes den grundzentralen Verflechtungsbereich als Kongruenzraum nicht wesentlich überschreiten. In einem Mittel- oder Oberzentrum darf das Einzugsgebiet eines neuen Einzelhandelsgroßprojektes in Bezug auf seine periodischen Sortimente den grundzentralen Verflechtungs-bereich als Kongruenzraum nicht wesentlich überschreiten. Kongruenzraum maßgeblich! Knüpft jedoch an Verflechtungsbereich (Abschnitt 2.2 Ziffer 03 Sätze 8 und 9), allerdings funktionsbezogen, d.h. auf die Versorgung mit Gütern des periodischen und aperiodischen Bedarfs bezogen. Kongruenzgebot aperiodisch mittel- und oberzentral (G): In einem Mittel- oder Oberzentrum soll das Einzugsgebiet eines neuen Einzelhandelsgroßprojektes in Bezug auf seine aperiodischen Sortimente den maßgeblichen Kongruenzraum nicht wesentlich überschreiten. [ ] Wesentliche Überschreitung (nicht mehr entsprechen ) Kongruenzgebot = Einzelhandelsgroßprojekt darf höchsten so bemessen sein, dass sein Einzugsgebiet dem Versorgungsauftrag des jeweiligen Zentralen Ortes entspricht und der Umsatz im Wesentlichen durch Kaufkraft aus dem maßgeblichen Kongruenzraum erwirtschaftet wird (Begr.). Prüfung der 30%-Schwelle (Wesentlichkeit der Überschreitung) Paratus Legal 8

9 LROP 2016, Abschnitt 2.2: Anknüpfungspunkt Verflechtungsbereich 03 8 (Z) Der grundzentrale Verflechtungsbereich eines Zentralen Ortes ist das jeweilige Gemeinde- oder das Samtgemeindegebiet. 9 (Z) Werden in einer Gemeinde oder Samtgemeinde mehrere Zentrale Orte festgelegt, sind abweichend von Satz 8 die jeweiligen grundzentralen Verflechtungsbereiche in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Benehmen mit der Gemeinde oder Samtgemeinde zu bestimmen. Standards? 05 1 (Z) Art und Umfang der zentralörtlichen Einrichtungen und Angebote sind an der Nachfrage der zu versorgenden Bevölkerung und der Wirtschaft im Verflechtungsbereich auszurichten. 2 Sofern funktionsbezogene mittel- und oberzentrale Verflechtungsbereiche abgegrenzt werden, sollen Erreichbarkeiten und gewachsene Strukturen berücksichtigt werden. Paratus Legal 9

10 Herausforderungen Erreichbarkeit als neue räumliche Dimension: Verlagerung von Festlegungsschwierigkeiten auf Regional-planung/ in die Arbeitshilfe? Umsetzbarkeit? (Methodik der Erreichbarkeitsräume, Anlage 7, hatte bspw. ÖPNV/SPNV nicht berücksichtigt) Risiko uneinheitliche Kriterien Vorrang der regionalen Betrachtung? Konflikte mit Ziel der Verkehrsvermeidung vermeiden (vgl. Nds. OVG, Garbsen-Urteil) Überlagerung Kongruenzräume: Entflechtung zu prüfen Paratus Legal 10

11 Funktionsbezogene Verflechtungsbereiche Ober- und Mittelzentren Ermittlung der Kongruenzräume durch untere Landesplanungsbehörde (Prüfung als Grundsatz des Raumordnung) oder Festlegung in RROP (auch als Ziel der Raumordnung möglich) Umsetzung durch Regionalplanung: 4(Z) Der maßgebliche Kongruenzraum gemäß Satz 3 ist von der unteren Landesplanungsbehörde unter Berücksichtigung insbesondere der zentralörtlichen Versorgungsaufträge der Standortgemeinde sowie benachbarter Zentraler Orte, der verkehrlichen Erreichbarkeit der betreffenden Zentralen Orte, von grenzüberschreitenden Verflechtungen und der Marktgebiete von Mittel- und Oberzentren auf Grundlage kommunaler Einzelhandelskonzepte zu ermitteln, sofern er nicht im Regionalen Raumordnungsprogramm festgelegt ist. Satz 4 = MINDESTVORAUSSETZUNGEN Paratus Legal 11

12 Festlegung nach Begründung zum LROP Bestimmung unter Berücksichtigung gewachsener Siedlungsstrukturen aus zentralörtlichen Versorgungsaufgaben des betreffenden Ober- bzw. Mittelzentrums und dem räumlichen Abstand zu benachbarten Ober- bzw. Mittelzentren sowie regionalen Erfordernissen Zentralörtlicher Versorgungsauftrag: Grad der überörtlichen Bedeutung der zentralen Einrichtungen und Angebote; darauf ausgerichtetes Nachfragepotential der Bevölkerung und Wirtschaft und angestrebte Versorgungslage des betreffenden Raumes (spezialisierter höherer Bedarf, gehobener und allgemeiner/täglicher Grundbedarf). Keine Differenzierung zwischen gehobenen und spezialisiertem höheren Bedarf im Bereich Einzelhandel für Zuordnung bestimmter Warensortimente zu den zentralörtlichen Bedarfsstufen (Begr., Nds. OVG). Berücksichtigung von Erreichbarkeiten (wesentliches Beurteilungskriterium!) Ziel: flächendeckende überörtliche Versorgungsstruktur mit möglichst kurzen Wegen Daneben ÖPNV-Anbindung, Pendlerbeziehungen und sozialräumliche Verflechtungen berücksichtigungsfähig Berücksichtigung kommunaler Einzelhandelskonzepte, soweit vorliegend (generalisierte Marktgebiete = Analyse der Kundenströme im Zentralen Ort über alle Branchen und Sortimente). Auswirkungsanalysen dürfen sich jedoch nicht am Kunden (Kundebefragungen) orientieren (ML). Ergänzend Arbeitshilfe Paratus Legal 12

13 Kriterien zur Festlegung eines bestimmten bzw. bestimmbaren Verflechtungsbereichs nach Nds. OVG Räumliche und sachliche Bestimmtheit Hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen Verbindliche Festlegung der Mindestanforderungen Entscheidungskorridor und Soll-Bestimmungen ggü. planende Gemeinde zulässig, solange überörtliche Anweisung, d. h. Raumordnungsinteresse, als Anweisung deutlich wird (Bestimmbarkeit). zeichnerische Festlegung des Verflechtungsbereichs Aufzählung von Gemeindegebieten/textliche Nennung der jeweiligen Verflechtungsbereiche Bestimmbarkeit durch Auslegung (Anwendung fachwissenschaftlicher Methoden; anerkannter Standards) Bei Kriterienanwendung: einheitlich und an jeweiliger zentraler Ebene orientierte anwendbare Kriterien zur Bestimmung der Verflechtungsbereiche Unterscheidung vom Einzugsbereich Paratus Legal 13

14 Prüfung Kongruenzgebot im Einzelfall (Begr. LROP) 1. Ermittlung des zu erwartenden stationär erzielten Gesamtumsatzes des Vorhabens 2. Unterscheidung zwischen Umsatzherkunft aus dem Kongruenzraum und Umsatzherkunft von außerhalb des Kongruenzraumes Errechnung des Umsatzanteils, der auf den Kongruenzraum des Zentralen Ortes entfallen wird. 3. Umsatzanteil, der insgesamt mit Kaufkraft von außerhalb erzielt wird, darf 30 % des Gesamtumsatzes nicht überschreiten (maßgeblich sind Kaufkraftströme, nicht Umsatzverteilungen, die i. R. d. Beeinträchtigungsverbotes zu prüfen sind). Paratus Legal 14

15 Standorte mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung Paratus Legal 15

16 Standorte mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung Regelung LROP 2012 (Z) 2.3, 03, S. 3 Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte jenseits der Gemeindegrenze des kongruenten Zentralen Ortes in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen. 4Voraussetzung ist, dass den Grundsätzen und Zielen zur Entwicklung der Versorgungsstrukturen in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des kongruenten Zentralen Ortes. Regelung LROP 2016 Abschnitt 2.3 Ziffer 10 1(Z) Abweichend von Ziffer 02 Satz 1 sowie den Ziffern 03 bis 05 sind neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente auf mind. 90 vom Hundert der Verkaufsfläche periodische Sortimente sind, auch zulässig, wenn sie an Standorten errichtet werden, die im Regionalen Raumordnungsprogramm als Standorte mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung festgelegt sind, [ ] 2(Z) Die Standorte mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung dürfen die Funktion und Leistungsfähigkeit der Zentralen Orte nicht beeinträchtigen und sind im Benehmen mit der jeweiligen Gemeindeoder Samtgemeinde festzulegen. 3(G) Sie sollen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein. 4(Z) Das Regionale Raumordnungsprogramm muss für jeden dieser Standorte einen zu versorgenden Bereich festlegen. Paratus Legal 16

17 Herausforderungen Regionalplanerisches Einzelhandelskonzept erforderlich? Teilräumliche Festlegung möglich, dennoch regionale Betrachtung und Konzeption Dokumentations- und Begründungsaufwand Hoher Aufwand & Dauer zur Festlegung der Standorte Abstimmungs- und Berücksichtigungspflichten) Paratus Legal 17

18 Ausnahme vom Integrationsgebot Paratus Legal 18

19 Integrationsgebot Abschnitt 2.3, Ziffer 05 (Z): 1 Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente zentrenrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot). 2 Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein. Leitvorstellung: attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz Innenstadt und damit einhergehend eine nachhaltige Nutzung der vorhandenen Siedlungs- und Versorgungsstrukturen. Zentrenrelevant = Sortimentskatalog gemäß Begründung zum LROP städtebaulich integrierte Lage = enger räumlicher und funktionaler Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen nach 2 Abs. 2 BauGB und 9 Abs. 2a BauGB. Zentraler Versorgungsbereich = räumlich abgrenzbarer Bereich einer Gemeinde, dem aufgrund tatsächlich vorhandener oder planerisch ausgewiesener Einzelhandelsnutzung eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. In größeren Gemeinden auch ein oder mehrere Haupt- und Nebenzentren möglich. Einzelhandelskonzepte sind in diesem Zusammenhang keine Planung und müssen daher den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen. Paratus Legal 19

20 Ziffer 06 (Z) Ausnahme Einzelfallbewertung durch Träger der Regionalplanung Neue Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten sind auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des Zentralen Ortes zulässig, a) wenn die Verkaufsfläche für zentrenrelevante Randsortimente nicht mehr als 10 vom Hundert der Gesamtverkaufsfläche und höchstens 800 m² beträgt oder b) wenn sich aus einem verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzept die Raumverträglichkeit eines größeren Randsortiments ergibt und sichergestellt wird, dass der als raumverträglich zugelassene Umfang der Verkaufsfläche für das zentrenrelevante Randsortiment auf das geprüfte Einzelhandels-großprojekt beschränkt bleibt. Voraussetzungen: Bewertung auf Grundlage eines hinreichen konkreten und verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzeptes Feststellung der Raumverträglichkeit Paratus Legal 20

21 Ausnahme zum Integrationsgebot nach Abschnitt 2.3, Ziffer 05, S. 3 Ausnahmeregelung in Bezug auf Waren des täglichen Bedarfs können aus städtebaulichen Gründen zugelassen werden. Voraussetzungen: Die Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein. Kernsortimente sind zu mindestens 90% periodische Sortimente Grundlage muss ein städtebauliches Konzept sein welches sich mit der Versorgungsstruktur auseinandersetzt. Nicht vorhabenbezogener B-Plan. Vorhaben muss noch innerhalb des zentralen Siedlungsgebietes des Zentralen Ortes im räumlichen Zusammenhang mit Wohnbebauung sein Vorhaben muss zumindest teilweise an Wohnbebauung angrenzen städtebauliche oder siedlungsstrukturelle Gründe stehen der Einhaltung des Integrationsgebots entgegen. Erhalt gewachsener baulicher Strukturen Rücksichtnahme auf ein historisch wertvolles Ortsbild verkehrliche Gründe Paratus Legal 21

22 Ausblick Paratus Legal 22

23 Raumordnungsrechtliche Prüfung als Standard? Künftige Einzelhandelsplanung? Sicherstellung der Deckung des künftigen Bedarfs? Entwicklung nahversorgungsschwacher Gemeinden? Abhilfe durch Standorte herausgehobener Bedeutung? Abhilfe durch Ausnahme zum Integrationsgebot Missbrauchsgefahr bei Ausnahme zum Integrationsgebot aus städtebaulichen Gründen? Benachteiligung Bestandsunternehmen? Paratus Legal 23

24 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit Paratus Legal 24

25 Download Präsentation: Paratus Legal 25

26 Anlage Paratus Legal 26

27 Abschnitt 2.3, Ziffer 02, Sätze 2 und 3 Großflächiger Einzelhandel nicht wohnortbezogene Nahversorgung (überwiegende Fußläufigkeit: max. Gehzeit von 10 Min m); Kundenkreis > 50% aus fußläufigem Einzugsbereich; mind. 90 % der Verkaufsfläche mit nahversorgungsrelevantem (= periodischem) Sortiment (Fehlende Grundlage für 50%-Schwelle; Fußläufigkeit als sinnvolles Kriterium (Flächenland) oder nicht < 800 m 2 oder nicht bei Widerlegen der Regelvermutung Paratus Legal 27

28 Begriff Einzelhandelsgroßprojekt nach LROP 2016 Definitionen aufgenommen (Abschnitt 2.3, Ziffer 02, S. 2 und 3) Einzelhandelsgroßprojekte: Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe gemäß 11 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3 BauNVO einschließlich Hersteller-Direktverkaufszentren und Agglomerationen = mehrere selbständige, ggf. jeweils für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe, die räumlich konzentriert angesiedelt sind oder angesiedelt werden sollen und von denen in ihrer Gesamtbetrachtung raumbedeutsame Auswirkungen wie von einem Einzelhandelsgroßprojekt ausgehen oder ausgehen können. Hersteller-DVZ bereits vorher geregelt, Agglomerationen nicht. Paratus Legal 28

29 Großflächiger Einzelhandel in Raumordnung und Bodenrecht Raumordnerische und städtebauliche Relevanz aufgrund der Auswirkungen durch Bauart und Nutzung Ziel LROP: Entwicklung und Stabilisierung ausgeglichener Versorgungsstrukturen durch räumliche Steuerung des großflächigen Einzelhandels. Erfüllung des eigenen Versorgungsauftrags und Vermeidung negativer Auswirkungen auf die Versorgungsstrukturen der Nachbargemeinden 15 ROG i. V. m. 1 S. 2 Nr. 19 RoV: Durchführung eines Raumordnungsverfahrens, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben. Nr und 18.8 der Anlage 1 zu 3b Abs. 1 UVPG: Umweltverträglichkeitsprüfung ab m 2 Geschossfläche Anknüpfung des LROP an städtebauliche Vorschrift 11 Abs. 3 BauNVO (Ziel: Gleichklang) Zweck BauNVO: Regelung der Zulässigkeit aufgrund der bei Ansiedlung im Allgemeinen ausgehenden negativen städtebaulichen Auswirkungen (Sicherung der verbrauchernahen Versorgung und Erhaltung und Entwicklung zentrale Versorgungsbereiche, 1 Abs. 6 Nr. 4 und Nr. 8a BauGB) großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen [in diesem Sinne] sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des 3 BImSchG Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen [in diesem Sinne] sind in der Regel anzunehmen, wenn die Geschoßfläche qm überschreitet. Paratus Legal 29

30 Hersteller-Direktverkaufszentrum Vielzahl von Direktverkaufsstellen der Hersteller unter einem Dach Verkauf von Markenwaren (vornehmlich Textilien, Schuhe und Lederwaren) unter Ausschaltung des Einzelhandels an Letztverbraucher Wesentlich niedrigere Preise als beim herkömmlichen Facheinzelhandel Üblicherweise Verkaufsflächengröße ab m 2 Paratus Legal 30

31 Sortimente Periodische Sortimente sind Sortimente mit kurzfristigem Beschaffungsrhythmus, insbesondere Nahrungs- und Genussmittel (einschließlich Getränke) und Drogeriewaren (Gesundheits- und Körperpflegeartikel). Zuzüglich von der Verkaufsflächengröße untergeordnete Warengruppen, z. B. Schnittblumen und Zeitungen/Zeitschriften. Aperiodische Sortimente sind Sortimente mit mittel- bis langfristigem Beschaffungsrhythmus, zum Beispiel Bekleidung, Unterhaltungselektronik, Haushaltswaren, Glas, Porzellan, Keramik, Spielwaren und Sportartikel oder Möbel. Paratus Legal 31

32 Rechtsprechungsüberblick Großflächiger Einzelhandelsbetrieb als Nahversorger, Nds. OVG 1. Senat, Beschluss vom , 1 MN 144/15 Voraussetzungen: funktionale Zuordnung zu Wohngebieten, fußläufige Erreichbarkeit, unwesentliche schädliche Umwelteinwirkungen, unwesentliche Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Zu den Anforderungen des Integrationsgebots, Nds. OVG 1. Senat, Beschluss vom , 1 MN 102/14 Begriff des Anschmiegens an einen zentralen Versorgungsbereich Lebensmittelmarkt mit 1000 m 2 Verkaufsfläche in Ortsteil einer ländlichen Gemeinde, Nds. OVG 1. Senat, Urteil vom , 1 KN 190/11 Voraussetzungen eines herausgehobenen Nahversorgungsstandorts Großflächiger Einzelhandel außerhalb der Innenstadt - hier in einem Grundzentrum, Nds. OVG 1. Senat, Beschluss vom , 1 ME 56/13 Zur Bestimmtheit des Raumordnungsziels "Integrationsgebot" Einschränkung von Einzelhandelsnutzung nach Zentrenkonzept, Nds. OVG 1. Senat, Urteil vom , 1 KN 216/08 Sicherung der wohnungsnahe Versorgung mit städtebaulichem Zentrenkonzept Zur Bestimmtheit raumordnungsrechtlicher Ziele, Kongruenzgebot, Nds. OVG 1. Senat, Urteil vom , 1 KN 152/10 Nachbargemeinde gegen Bebauungsplan für Hersteller-Direktverkaufszentrum, Nds. OVG 1. Senat, Urteil vom , 1 KN 215/10 Ausnahmeregelung im LROP für Hersteller-Direktverkaufszentrum Paratus Legal 32