Mögliche Schwerpunkte der Novellierung des Behindertengleichstellungsgesetzes

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1 Mögliche Schwerpunkte der Novellierung des Behindertengleichstellungsgesetzes Die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, bei allen politischen Entscheidungen, die die Menschen mit Behinderungen betreffen, die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) zu berücksichtigen. Im Koalitionsvertrag vom 14. Dezember 2013 haben CDU/CSU und SPD die inklusive Gesellschaft als Leitidee der neuen Bundesregierung definiert. Wichtige Etappenziele sind mehr Teilhabe, Selbstbestimmung und Barrierefreiheit im Alltag (Koalitionsvertrag Deutschlands Zukunft gestalten, 18. LP). Dies erfordert einen gesicherten gesetzlichen Rahmen. Um die Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes (BGG) in der Praxis zu erleichtern, Regelungslücken zu schließen und das Gesetz an geänderte gesellschaftliche und technische Entwicklungen anzupassen, sind - auch unter Berücksichtigung der UN-BRK - Änderungen und Klarstellungen erforderlich. Der beabsichtigten Novellierung des BGG sollen die folgenden Schwerpunkte zugrunde liegen, die die Fachabteilung für Behindertenpolitik im BMAS in Fortführung des Beteiligungsprozesses zur Diskussion vorlegt. 1

2 1. Anpassung des Behinderungsbegriffs Nach Artikel 1 Satz 2 UN-BRK zählen zu den Menschen mit Behinderungen Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. Der Behinderungsbegriff wurde mit Schaffung des Sozialgesetzbuchs IX neu definiert und gleichlautend in das Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) übernommen. Er berücksichtigt die Inhalte der Internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF) der Weltgesundheitsorganisation. Der deutsche Begriff der Behinderung stellt nicht nur auf gesundheitliche Funktionsbeeinträchtigungen ab, sondern nimmt auch die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am gesellschaftlichen Leben in den Blick. Der Behinderungsbegriff im BGG kann im Sinne der UN-BRK ausgelegt werden. Dies ist schon im Rahmen der Ratifizierung der UN-BRK festgestellt worden. Aus Gründen der Rechtsklarheit und um das Bewusstsein für das Verständnis von Behinderung im Sinne der UN-BRK weiter zu schärfen sowie die Rechtsanwendung in der Praxis zu unterstützen, wollen wir den Behinderungsbegriff im BGG anpassen. Dies selbstverständlich in Abstimmung mit dem Prozess zum Bundesteilhabegesetz. 2

3 2. Barrierefreiheit 2.1 Abbau von Barrieren bei Bestandsgebäuden des Bundes 8 Absatz 1 BGG enthält die grundsätzliche Pflicht des Bundes zum barrierefreien Bauen. Seit das BGG im Jahr 2002 in Kraft getreten ist, hat der Bund zivile Neubauten sowie große zivile Um- und Erweiterungsbauten entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik grundsätzlich barrierefrei zu gestalten. Aus fachlicher Sicht und unter Berücksichtigung der UN-BRK wollen wir diese bereits bestehende Selbstverpflichtung des Bundes mit der Novellierung des BGG erweitern. Wir prüfen eine Erweiterung auch auf bereits bestehende zivile Bauten mit dem Ziel, im BGG eine Verpflichtung zur schrittweisen barrierefreien Umgestaltung der zivilen Bestandsbauten des Bundes zu verankern. Für die Umsetzung dieser Verpflichtung werden angemessene Übergangsfristen vorgesehen. 2.2 Barrierefreie Informationstechnik in der Bundesverwaltung 11 Absatz 1 BGG verpflichtet die Bundesverwaltung, ihre Internetauftritte schrittweise technisch so zu gestalten, dass sie von behinderten Menschen grundsätzlich uneingeschränkt genutzt werden können. Konkretisiert wird dies durch die Regelungen der Barrierefreien-Informationstechnik-Verordnung (BITV 2.0). Die Bundesverwaltung wird mit diesen Vorschriften im Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern gebunden. Auf das Innenverhältnis zwischen Bundesverwaltung und den Beschäftigten finden die Vorschriften des BGG und der BITV 2.0 zur barrierefreien Informationstechnik hingegen keine Anwendung. Wir prüfen, die Verpflichtung der BITV 2.0 weiterzuentwickeln, so dass diese auch den beim Bund beschäftigten Menschen mit Behinderungen bei ihrer Arbeit zugute kommen. Konkret in Betracht kommt z.b. eine Einbeziehung des behördeninternen Intranets in den 11 Absatz 1 BGG. Auch prüfen wir die Einführung einer Selbstverpflichtung des Bundes, die am Arbeitsplatz von Beschäftigten der Bundesbehörden eingesetzte Informationstechnik grundsätzlich barrierefrei zur Verfügung zu stellen. Das würde auch bedeuten, dass Barrierefreiheit bei der Beschaffung von Software zu berücksichtigen und als Vergabekriterium aufzunehmen wäre. 3

4 2.3 Barrierefreiheit bei Zuwendungen durch Bundesverwaltung Ziel des Behindertengleichstellungsgesetzes ist es gemäß 1 BGG: [ ] die Benachteiligung von behinderten Menschen zu beseitigen und zu verhindern sowie die gleichberechtigte Teilhabe von behinderten Menschen am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten und ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen. Dabei wird besonderen Bedürfnissen Rechnung getragen. Das BGG bindet Träger öffentlicher Gewalt. Es enthält ein Benachteiligungsverbot für Träger öffentlicher Gewalt und verpflichtet sie zur Herstellung von Barrierefreiheit. Insbesondere bei der Gewährung einer Zuwendung oder sonstigen Leistung durch Träger öffentlicher Gewalt sollten die Träger öffentlicher Gewalt die Ziele des BGG berücksichtigen und darauf hinwirken, dass die Zuwendungsnehmerin oder der Zuwendungsnehmer die Ziele dieses Gesetzes ebenfalls beachtet. Wir wollen dies im BGG entsprechend klarstellend verankern. Damit würde sich der Anwendungsbereich insofern mittelbar auf Dritte erstrecken und die Ziele des BGG würden auch im Privatrechtsbereich Berücksichtigung finden, soweit sie eine Zuwendung des Bundes erhalten. 4

5 3. Leichte Sprache Der Anwendungsbereich des derzeit geltenden BGG umfasst grundsätzlich alle Gruppen von Menschen mit Behinderungen, auch Menschen mit sogenannter Lernbehinderung oder geistiger Behinderung. So regelt 10 Absatz 1 Satz 1 BGG bereits, dass Träger öffentlicher Gewalt bei der Gestaltung von schriftlichen Bescheiden, Allgemeinverfügungen, öffentlichrechtlichen Verträgen und Vordrucken eine Behinderung zu berücksichtigen haben. Dazu zählen ausweislich der Gesetzesbegründung aus dem Jahr 2002 auch Anforderungen an die Verständlichkeit für Menschen mit kognitiven Einschränkungen. Die Barrierefreie- Informationstechnik-Verordnung (BITV 2.0) enthält seit dem Jahr 2011 erstmals Verpflichtungen der Bundesbehörden zur Bereitstellung von Informationen in Leichter Sprache in ihren Webauftritten. Wir wollen die Novellierung des BGG zum Anlass nehmen, Lücken im Recht bei der barrierefreien Kommunikation für Menschen mit kognitiven Einschränkungen zu schließen. Im BGG gibt es bereits Ansprüche für hör- und sprachbehinderte Menschen auf Verwendung von Gebärdensprache und anderen geeigneten Kommunikationshilfen ( 9 BGG) sowie für blinde und sehbehinderte Menschen auf Zugänglichmachung z.b. von Bescheiden in einer für sie wahrnehmbaren Form ( 10 BGG). Für Menschen mit sogenannter Lernbehinderung oder geistiger Behinderung stellen komplizierte Inhalte Barrieren dar, die durch Verwendung von einfacher und verständlicher Sprache überwunden werden können. Wenn dies nicht ausreichend ist, kommt das Instrument der Leichten Sprache in Betracht. Wir wollen Regelungen zur Verwendung von einfacher und verständlicher Sprache und zur Verwendung von Leichter Sprache, z.b. zur Erläuterung eines Bescheides oder Vordruckes, einführen. Ein regelhafter Anspruch auf Bescheiderteilung in Leichter Sprache selbst ist nicht vorgesehen. Um das nötige Know-How in den Behörden dazu aufzubauen, werden Übergangsfristen erforderlich sein. 5

6 4. Benachteiligungsverbot 7 Absatz 2 BGG (Benachteiligungsverbot für Träger öffentlicher Gewalt) konkretisiert das Benachteiligungsverbot des Artikels 3 Absatz 3 Satz 2 des Grundgesetzes. Es kann in Übereinstimmung mit der UN-BRK ausgelegt werden. Wir prüfen, mit der Novellierung des BGG das Konzept der angemessenen Vorkehrungen der UN-BRK klarstellend im BGG zu verankern. Nach der Begriffsbestimmung gemäß Artikel 2 Unterabsatz 4 der UN-BRK sind angemessene Vorkehrungen notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können. Ob eine Benachteiligung wegen der Versagung angemessener Vorkehrungen vorliegt, ist nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu entscheiden. Daher kann im Gesetz die Ermöglichung und Schaffung angemessener Vorkehrungen nur allgemein gefordert werden. Angemessene Vorkehrungen können z.b. sein die Hinzuziehung von Gebärdensprachdolmetscherinnen oder -dolmetschern, die Übersetzung in Leichte Sprache oder die Verwendung von einfacher und verständlicher Sprache, die Bereitstellung einer barrierefreien PDF-Datei oder eine bauliche Veränderung, wie die Einrichtung einer Rampe oder eines Aufzugs. Begrenzt wird die Pflicht zum Treffen angemessener Vorkehrungen dadurch, dass die Maßnahmen die Träger öffentlicher Gewalt nicht unverhältnismäßig oder unbillig belasten dürfen. Zusätzlich kommt in Betracht, 7 Absatz 2 BGG um Belästigungen als Form der Benachteiligung zu ergänzen und das BGG insofern an das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ( 3 Absatz 3 und 4 AGG) anzugleichen. Diese Ergänzung würde vor allem Frauen zugute kommen, da vor allem sie von Belästigungen betroffen sind. 6

7 5. Frauen mit Behinderungen Die Berücksichtigung der besonderen Belange behinderter Frauen ist seit Inkrafttreten des BGG in der zentralen Vorschrift des 2 BGG vorgegeben. Geregelt ist darin auch die Zulässigkeit besonderer Maßnahmen zur Förderung behinderter Frauen. Wir wollen mit einer Ergänzung des Gesetzestexts noch stärker dafür zu sensibilisieren, dass Frauen mit Behinderungen Benachteiligungen wegen mehrerer Gründe, d.h. wegen ihrer Behinderung und wegen ihres Geschlechts, ausgesetzt sind. Bei der Ergänzung würde es sich um eine Klarstellung handeln. Schon in der Gesetzesbegründung aus dem Jahr 2001 wurde darauf hingewiesen, dass gerade Frauen mit Behinderungen oft in doppelter Hinsicht Benachteiligungen erleiden, indem sie gleichzeitig der benachteiligten Gruppe der Frauen als auch der benachteiligten Gruppe der behinderten Menschen angehören. Der Aspekt der mehrfachen Diskriminierung von Frauen mit Behinderungen ist auch Gegenstand der UN- BRK. Artikel 6 der UN-BRK greift den Aspekt der mehrfachen Diskriminierung von Frauen und Mädchen mit Behinderungen auf und gibt den Vertragsstaaten vor, in dieser Hinsicht Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass Frauen und Mädchen mit Behinderungen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll und gleichberechtigt genießen können. 7

8 6. Kommunikation von Menschen mit Hör- und Sprachbehinderungen Mit Inkrafttreten des BGG im Jahre 2002 wurden die Deutsche Gebärdensprache als eigenständige Sprache und lautsprachbegleitende Gebärden als Kommunikationsform der deutschen Sprache anerkannt (vgl. 6 BGG). Kommunikation von Menschen mit Hör- und Sprachbehinderungen ist vielfältig. Menschen mit Hör- und Sprachbehinderungen haben dementsprechend unterschiedliche Anforderungen an die Kommunikation mit Trägern öffentlicher Gewalt. Deshalb regelt 9 BGG in Verbindung mit der Kommunikationshilfenverordnung bereits das Recht hör- oder sprachbehinderter Menschen, im Verwaltungsverfahren in Deutscher Gebärdensprache, mit lautsprachbegleitenden Gebärden oder über andere geeignete Kommunikationshilfen zu kommunizieren. Entsprechende Regelungen sind bereits im 17 SGB I und im 19 SGB X angelegt. Diese Regelungen wollen wir an 9 BGG anpassen. Hörbehinderte Menschen haben bereits im Sozialverwaltungsverfahren und bei der Ausführung von Sozialleistungen das Recht auf Verwendung von Deutscher Gebärdensprache. 17 SGB I verpflichtet die Sozialleistungsträger zudem dazu, die durch die Verwendung der Gebärdensprache und anderer Kommunikationshilfen entstehenden Kosten zu tragen. Die Lücke im Hinblick auf die Rechte sprachbehinderter Menschen wollen wir durch eine Anpassung der genannten Vorschriften in den Sozialgesetzbüchern an 9 schließen und neben der Deutschen Gebärdensprache die lautsprachbegleitenden Gebärden und andere geeignete Kommunikationshilfen in den Gesetzestexten gleichrangig nebeneinander aufführen. 8

9 7. Verbandsklagerecht Mit 13 BGG wurde im Jahre 2002 ein öffentlich-rechtliches Verbandsklagerecht eingeführt. Von diesem Instrument wurde allerdings bislang kaum Gebrauch gemacht. In der Rechtspraxis spielen Verbandsklagen nach dem BGG bislang fast keine Rolle. Seitens der Verbände wird das im BGG verankerte Verbandsklagerecht aber als unerlässliches Instrument bezeichnet. Wir prüfen, die Wirksamkeit der Verbandsklage durch eine Öffnung der Klageart zu stärken. Bislang sind Verbandsklagen auf Feststellungsklagen begrenzt. Insbesondere um der Herstellung von Barrierefreiheit zur weiteren Umsetzung zu verhelfen, wollen wir deshalb künftig auch andere Klagearten, wie die Leistungsklage, im Rahmen einer Verbandsklage zulassen. Darüber hinaus prüfen wir, den Katalog verbandsklagefähiger Gegenstände in 13 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 BGG punktuell auszuweiten. 8. Schlichtungsstelle und -verfahren Wir prüfen, bei der Behindertenbeauftragten eine Schlichtungsstelle mit neutralen schlichtenden Personen einzurichten und die Möglichkeit von Schlichtungsverfahren einzuführen. Ein niedrigschwelliges, auf rasche Einigung abzielendes kostenfreies Schlichtungsverfahren könnte das Vorverfahren vor Verbandsklagen ersetzen. In Österreich wurde mit dem Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz, das am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, ein Schlichtungsverfahren eingeführt. Es hat hohe Einigungsquoten zu verzeichnen und ist im Rahmen der Evaluierung des österreichischen Bundes- Behindertengleichstellungsgesetzes sehr positiv bewertet worden. 9

10 9. Partizipation fördern Eine stärkere Einbindung der Organisationen behinderter Menschen in den fachpolitischen Diskurs setzt insbesondere bei kleineren Organisationen eine Stärkung ihrer finanziellen Ressourcen voraus. Deshalb wollen wir die finanzielle Förderung der Partizipation von Verbänden von Menschen mit Behinderungen, insbesondere von Selbstvertretungsorganisationen, rechtlich im BGG verankern. Ziel der Förderung ist, den Verbänden eine aktive und umfassende Teilhabe an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten zu ermöglichen. Damit wird die Partizipation von Menschen mit Behinderungen an politischen Entscheidungsprozessen und Maßnahmen gefördert. Insbesondere Organisationen, in denen Menschen mit Behinderungen auf allen Ebenen, also unter den Mitgliedern und auf der Leitungsebene, mehrheitlich vertreten sind (sogenannte Selbstvertretungsorganisationen) sollen von dieser Förderung profitieren. Dieses Vorhaben entspricht Vorgaben der UN-BRK und steht im Einklang mit der Leitidee der inklusiven Gesellschaft, zu der sich die Bundesregierung im Koalitionsvertrag Deutschlands Zukunft gestalten der 18. Legislaturperiode zwischen CDU, CSU und SPD bekannt hat. Die Vertragsstaaten haben sich nach Artikel 29b der UN-BRK dazu verpflichtet, aktiv ein Umfeld zu fördern, in dem Menschen mit Behinderungen ohne Diskriminierung und gleichberechtigt mit anderen wirksam und umfassend an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten mitwirken können, und ihre Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten zu begünstigen. Artikel 4 Absatz 3 der UN-BRK fordert von den Vertragsstaaten, bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften und politischen Konzepten zur Durchführung des Übereinkommens und bei anderen Entscheidungsprozessen in Fragen, die Menschen mit Behinderungen betreffen, enge Konsultationen mit den Menschen mit Behinderungen über die sie vertretenden Organisationen durchzuführen und sie aktiv einzubeziehen. 10

11 10. Geltungsbereich klarstellen Das BGG verpflichtet Träger öffentlicher Gewalt. 7 Absatz 1 Satz 1 BGG zählt die Normadressaten auf Bundesebene auf. Er lautet: Die Dienststellen und sonstigen Einrichtungen der Bundesverwaltung, einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sollen im Rahmen ihres jeweiligen Aufgabenbereichs die in 1 genannten Ziele aktiv fördern und bei der Planung von Maßnahmen beachten. Zur Klarstellung prüfen wir, in den Geltungsbereich des BGG ausdrücklich auch Beliehene und andere Bundesorgane, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben, aufzunehmen. Beliehene unterliegen als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung denselben Pflichten wie die Träger öffentlicher Gewalt. Zu anderen Bundesorganen im oben genannten Sinne zählt u.a. die Verwaltung des Deutschen Bundestages und Bundesgerichte, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben. 11