Menschenrechte als Grundlage der Weltvergemeinschaftung? Die Diskrepanz zwischen Normanerkennung und Normeinhaltung

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1 Menschenrechte als Grundlage der Weltvergemeinschaftung? Die Diskrepanz zwischen Normanerkennung und Normeinhaltung von Thomas Risse Beitrag für Volker Rittberger (Hrsg.), Weltpolitik heute Adresse des Autors: Arbeitsstelle Transatlantische Außen- und Sicherheitspolitik Otto Suhr Institut für Politikwissenschaft Freie Universität Berlin Ihnestr Berlin Tel.: +49 (0) Fax: +49 (0) Web:

2 Einleitung Vor mehr als einem halben Jahrhundert wurde die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte im Dezember 1948 veröffentlicht. 1 Wie sieht dagegen die Lage der Menschenrechte zu Beginn des 21. Jahrhunderts aus? Können wir von den Menschenrechten als Grundlage einer Weltvergemeinschaftung oder gar eines gemeinsamen Weltethos sprechen, die die Menschheit als globale Gemeinschaft konstitutieren? Und nach welchen Kriterien wird man zu der Einschätzung gelangen können, dass Menschenrechte universale Gültigkeit über alle politischen, sozio-ökonomischen und kulturellen Systeme hinweg erlangen? Über diese Fragen wird seit Jahrzehnten eine heftige philosophische und theologische Diskussion geführt, die Vertreter aller Weltreligionen und philosophischen Ansätze umfasst (vgl. z. B. Küng 1990, 1995, Küng und Kuschel 1993; Hoppe 2002; Schwartländer 1978). Wenn man als empirisch arbeitender Politikwissenschaftler zu diesen Diskussionen Stellung bezieht, wird aus einer eher normativen Frage (sollen Menschenrechte die Grundlage eines Weltethos bilden?) zunächst ein empirisch-analytisch zu behandelndes Problem (woran können wir erkennen, ob und dass Menschenrechte Grundlage einer Weltvergemeinschaftung bilden?). Es müssen also Indikatoren gebildet werden, anhand derer wir die universale Geltung der Menschenrechte beurteilen können. Hier bietet die Forschung über die Anerkennung und Einhaltung internationaler Normen ( compliance, vgl. z. B. Raustiala und Slaughter 2002; Chayes und Chayes 1995; Börzel und Risse 2002) eine Reihe von Kriterien an, die bei der Beantwortung der Frage herangezogen werden können. Damit internationale Menschenrechte universale Gültigkeit erlangen können, müssen sie erstens positiv verrechtlicht sein in internationalen Abkommen und Institutionen; sie müssen legalisiert sein. Dabei kann der Grad der Legalisierung wiederum anhand dreier Kriterien bestimmt werden (vgl. dazu Abbott, et al. 2000; Goldstein, et al. 2000): 1. Verpflichtungscharakter (wie stark ist der Grad der Verpflichtung, den Staaten als Vertragsparteien internationaler Abkommen eingehen? Handelt es sich eher um Absichtserklärungen wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte oder um völkerrechtlich verbindliche Abmachungen wie die beiden Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen?); 1 Dieser Beitrag beruht auf einem Vortrag, den ich am an der Universität Tübingen gehalten habe. Ich danke den Teilnehmerinnen und Teilnehmern an der Diskussion, insbesondere Volker Rittberger, für ihre kritischen Kommentare.

3 2 2. Präzision der Regeln (wie genau schreiben die internationalen Normen bestimmte Verhaltensweisen vor? Wieviel Interpretationsspielraum verbleibt den Vertragsparteien bei der Normeinhaltung?); 3. Kontrolle der Vertragseinhaltung (wie ist die Überwachung der Vertragseinhaltung geregelt? Wird das monitoring an Dritte delegiert, z. B. unabhängige Gerichte?). Als zweiten Indikator für die universale Geltung der Menschenrechte könnte man angeben, ob die diversen internationalen Menschenrechtsabkommen von einer hinreichend großen Anzahl von Vertragsparteien (im allgemeinen Staaten) aus allen Weltregionen unterzeichnet und ratifiziert worden sind, welche regionale Menschenrechtsinstitutionen bestehen und ob und wie diese sich voneinander unterscheiden. Als dritten Indikator für die Menschenrechte als Grundlage der Weltvergemeinschaftung wären die Menschenrechtsdiskurse in den verschiedenen Weltregionen zu nennen. Geniessen grundlegende Menschenrechte mehr oder weniger konsensualen Status in allen Weltregionen, quer über alle philosophischen Traditionen und Weltreligionen? Welche inter- und intrakulturellen Unterschiede bestehen hier? Diese drei Indikatoren zusammengenommen bestimmen den Grad der Anerkennung der internationalen Menschenrechte als Grundlage einer Weltvergemeinschaftung. Aber was nützt eine universale Anerkennung der Menschenrechte als Weltethos, wenn die entsprechenden Normen vor Ort am Ende nicht oder nur wenig eingehalten werden? Als vierter Indikator käme deshalb das Ausmaß dessen hinzu, in dem die internationalen Menschenrechtsnormen in den einzelnen Ländern verwirklicht sind und in dem ein effektiver Menschenrechsschutz quer über alle Weltregionen hinweg besteht. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass Normverletzungen per se noch nicht bedeuten, dass Menschenrechte überhaupt keine Geltung besitzen. Sporadische Verletzungen internationaler Normen sind noch kein Grund, die Gültigkeit dieser Normen in Frage zu stellen, da geltende Normen selten vollständig, sondern zumeist mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eingehalten werden. Bei diesem vierten Indikator müssen wir also zwischen sporadischen und systematischen Menschenrechtsverletzungen unterscheiden. Nur letztere können als Indiz dafür genommen werden, dass es mit der Normeinhaltung nicht zum Besten bestellt ist, was wiederum das universale Ethos Menschenrechte zumindest teilweise in Frage stellen würde.

4 3 Im folgenden versuche ich, anhand der vier Indikatoren Beurteilungsmaßstäbe dafür zu entwickeln, ob wir von den Menschenrechten als kulturellen Universalien und Bestandteil einer Weltvergemeinschaftung sprechen können, die auch konkrete Wirkungen vor Ort erzielen. Das Ergebnis dieser Analyse läßt sich in zwei Thesen zusammenfassen: 1. Zu Beginn des 21. Jahrhundert werden die wichtigsten Menschenrechte weltweit anerkannt, und zwar von der weit überwiegenden Mehrzahl der Staaten. Was grundlegende Freiheits- und Bürgerrechte angeht, so kann man durchaus von einem kulturellen Konsens der internationalen Gemeinschaft sprechen, so dass hier die Grundlage einer Weltvergemeinschaftung gegeben wäre. 2. Im Unterschied zur fast universalen Anerkennung internationaler Menschenrechtsnormen sind wir zu Beginn des 21. Jahrhunderts von der Einhaltung und effektiven Durchsetzung selbst elementarer Grund- und Bürgerrechte vor Ort noch weit entfernt. Dies gilt umso mehr, als Menschenrechtsverletzungen in vielen Teilen der Welt immer weniger von staatlichen Akteuren ausgehen, sondern Verbrechen gegen die Menschlichkeit in den Krisenregionen der Welt immer mehr auch von nicht-staatlichen Akteuren begangen werden. Dies ist eine der wichtigsten Herausforderung an die Durchsetzung der Einhaltung ( compliance ) von Menschenrechten zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Insgesamt klafft also eine Lücke zwischen Menschenrechtsanerkennung und ihrer Einhaltung, die gesondert zu erklären ist. Im zweiten Teil dieses Beitrags werde ich daher darauf eingehen, welche Möglichkeiten bestehen, diese Kluft zu verringern. Normanerkennung: Die universale Geltung der Menschenrechte Wenn man die oben erläuterten Verrechtlichungskriterien anlegt als ersten Indikator für die weltweite Anerkennung der Menschenrechte, dann gehört das internationale Menschenrechtsregime heute zu den am stärksten instutionalisierten Bereichen der internationalen Beziehungen, was sowohl die Regelungsdichte als auch die Präzision der Regeln angeht. Zwischen 1926 und 1995 wurden insgesamt 92 internationale Empfehlungen und Übereinkünfte weltweit verabschiedet, zunächst im Rahmen des Völkerbundes, dann im heutigen System der Vereinten Nationen (UN; Überblick in Forsythe 2000; Donnelly 2003; Schmitz und Sikkink 2002). Zu erwähnen sind hier beispielsweise die Konvention gegen den Völkermord von 1948, die Konvention gegen alle Formen der Rassendiskriminierung von 1965,

5 4 die beiden UN-Konventionen über Bürgerliche und Politische Rechte sowie über Ökonomische, Soziale und Kulturelle Rechte von 1966, die Anti-Folter-Konvention von 1984, vielfältige arbeits- und sozialrechtliche Abkommen im Rahmen der Internationalen Arbeits- Organisation (IAO), frauenrechtliche Konventionen, beispielsweise die Konvention von 1979 zur Abschaffung aller Formen von Diskriminierung gegen Frauen, verschiedene Abkommen über die Rechte von Kindern, insbesondere die Kinderrechtskonvention von 1989, internationale Anstrengungen, die Rechte von Minderheiten und der Urbevölkerungen ( indigenous people ) in speziellen Abkommen zu spezifizieren. Diese internationalen Abkommen unterscheiden sich allerdings zum Teil drastisch, was die Präzision und Klarheit der niedergelegten Normen angeht. Auch die Überwachung der Normeinhaltung ist recht unterschiedlich geregelt. Die beiden UN-Menschenrechtskonventionen ebenso wie die Anti-Folterkonvention sehen beispielsweise regelmäßige Berichte der Vertragsparteien vor, die an gesonderte (zwischenstaatliche) Ausschüsse zu richten sind, die der Vertragsüberwachung dienen (z.b. das UN-Menschenrechtskomitee). Bei den arbeits- und sozialrechtlichen Abkommen ist die Internationale Arbeitsorganisation für die Überwachung der Normeinhaltung zuständig. Viele internationale Menschenrechtsabkommen sehen außerdem die Möglichkeit der Individual- und/oder Staatenbeschwerde gegen andere menschenrechtsverletzende Staaten vor. Schließlich ist darauf zu verweisen, dass der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Möglichkeit hat (die er seit dem Ende des Kalten Krieges auch häufig wahrgenommen hat), schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen nach Kapitel 7 der UN-Charta zu Bedrohungen des Weltfriedens zu erklären, gegen die die internationale Gemeinschaft dann notfalls auch militärisch vorgehen kann. Insgesamt ist also die Verrechtlichung des globalen Menschenrechtsregimes weit fortgeschritten und braucht den Vergleich mit anderen Regimen etwas denjenigen im Umweltbereich kaum zu scheuen. Das ist umso erstaunlicher, als es bei den Menschenrechten um die Einschränkung der Befugnisse souveräner Nationalstaaten und ihrer Regierungen gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern geht. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass wir auf der globalen Ebene von supranationalen Institutionen des Menschenrechtsschutzes noch entfernt sind (vgl. das oben angegebene dritte Kriterium der Legalisierung, die Delegation der Kontrolle über die Vertragseinhaltung an Dritte). Bei

6 5 fast allen internationalen Menschenrechtsabkommen erfolgt die Kontrolle und Überwachung mittels zwischenstaatlicher Gremien, d.h. die Staatenwelt sitzt letztlich über sich selbst zu Gericht. Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) ist die erste globale Institution, die im Menschenrechtsbereich supranationales Recht sprechen kann allerdings im wesentlichen in Fällen von Völkermord und anderen Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Ob der IStGH seine Aufgabenbestimmung wird effektiv wahrnehmen können, ist angesichts des vehementen Widerstandes der Vereinigten Staaten gegen den Gerichtshof durchaus noch fraglich. Zum globalen Menschenrechtsschutz kommen die verschiedenen regionalen Menschrechtsregime. Diese unterscheiden sich allerdings drastisch hinsichtlich des Grades der Verrechtlichung. Das europäische ist das am stärksten legalisierte Menschenrechtsregime mit dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof, der von Individuen aus den Unterzeichnerstaaten angerufen werden kann. Hier wird also supranationales Recht gesprochen, was einem Höchstmaß an internationaler Verrechtlichung entspricht. Ähnlich stark verregelt ist das amerikanische Menschenrechtsregime im Rahmen der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), dessen Regeleinhaltung seit 1979 ebenfalls von einem supranationalen Gericht überwacht wird, dem Inter-Amerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte. Im Vergleich dazu sind die arabischen und afrikanischen Menschenrechtsregime wesentlich schwächer institutionalisiert wurde die Afrikanische Charta der Rechte der Menschen und Völker verabschiedet und die Afrikanischen Kommission für die Rechte der Menschen und der Völker eingerichtet. Letztere verfügte allerdings bis in die 1990er Jahre hinein kaum über nennenswerte Ressourcen. Erst 1998 wurde ein Afrikanischer Menschenrechtsgerichtshof eingerichtet. Noch weniger spezifisch in Bezug auf die Regelsetzung und die Vertragsüberwachung ist die Arabische Menschenrechtscharta von In Asien fehlt nach wie ein regionales Menschenrechtsregime (bei der asiatischen Menschenrechtscharta von 1996 handelt es sich nicht um ein zwischenstaatliches Abkommen, sondern um eine Erklärung von verschiedenen Menschenrechts-NGOs). Damit ergibt sich ein klarer Zusammenhang zwischen der Anzahl der liberalen Demokratien in einer Weltregion und dem Grad der Verrechtlichung des Menschenrechtsschutzes in den regionalen Abkommen und bei den Überwachungsinstrumenten. Anders ausgedrückt: Der Schutz der Menschenrechte ist regional umso stärker ausgeprägt, je weniger er nötig ist, nämlich in den Teilen der Welt, die maßgeblich von rechtsstaatlichen und liberalen Demokratien dominiert sind. Trotz dieser Varianz in den Ausprägungen der regionalen Regime ergibt sich ingesamt ein hohes Maß an internationaler Verrechtlichung des Menschenrechtsschutzes, wenn man die drei oben diskutierten Kriterien der Legalisierung heranzieht. Auch der zweite Indikator für internationale

7 6 Normanerkennung, die Anzahl der Vertragsparteien der verschiedenen internationalen Abkommen, erzielt hohe Werte. Seit 1994 gibt es keinen einzigen Staat mehr, der nicht mindestens einer der zentralen Menschenrechtskonventionen der UN beigetreten ist. Mit zentral sind solche Abkommen gemeint, die ein eigenes Berichtsverfahren institutionalisiert haben. Mit anderen Worten, jeder Staat ist heute in mindestens einem Bereich der Menschenrechte international berichtspflichtig (vgl. zu den Daten Liese 2001). Spitzenreiter mit 191 Unterzeichnerstaaten im Jahre 2002 ist die Kinderrechtskonvention. Dagegen verzeichnet die Anti-Folter-Konvention von 1984 nur etwas mehr als 120 Vertragsparteien. Wenn man die Anzahl der Unterzeichnerstaaten der Fakultativprotokolle heranzieht, die u.a. Berichtspflichten und Beschwerdeverfahren spezifizieren, dann reduzieren sich die Zahlen allerdings drastisch. Die Bereitschaft der Staatenwelt, Einschränkungen ihrer Souveränität nach innen hinzunehmen und vor allem Befugnisse bei der Vertragsüberwachung an unabhängige Kommissionen bis hin zu supranationalen Gerichten abzugeben, ist denn doch nicht allzu stark ausgeprägt. Dennoch wird man aus diesen Daten den Schluss ziehen können, dass Menschenrechte heute universale Geltung genießen. Mit Finnemore und Sikkink kann man von einer Normenkaskade im Bereich der internationalen Menschenrechte sprechen (Finnemore und Sikkink 1998). Damit ist gemeint, daß es heute zum guten Ton in der internationalen Politik gehört, internationalen Menschenrechtsabkommen beizutreten. Internationale Menschenrechte regulieren nicht nur das Verhalten von Staaten und Regierungen gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern. Die Anerkennung internationaler Menschenrechtsnormen ist inzwischen konstitutiv für die Staatenwelt. Wer zivilisiertes Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft sein will, wer dazu gehören und nicht zu den Schurkenstaaten gezählt werden will, muss wohl oder übel die universale Geltung der Menschenrechte anerkennen. Spätestens mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes kann der Menschenrechtsdiskurs als dominanter Diskurs im internationalen System gelten (vgl. den dritten Indikator der Normanerkennung). Es scheint sich also tatsächlich ein auf den Menschenrechten beruhendes Weltethos (Küng 1995) herauszubilden. Da die Träger der Rechte aber nicht Staaten, sondern eben Individuen einzig und allein aufgrund der Tatsache ihres gemeinsamen Menschseins sind, bedeutet die universale Anerkennung von Menschenrechten ein Stück Weltvergemeinschaftung statt nur Weltvergesellschaftung (zur Differenz zwischen Vergesellschaftung und Vergemeinschaftung vgl. Tönnies 1979 (1878)). Insofern es sich um internationale und global dokumentierte und in internationalen Abkommen niedergelegte Rechte von Bürgerinnen und Bürger handelt, impliziert dies eine internationale politi-

8 7 sche Werte- und Weltgemeinschaft, gegenüber der sich Staaten verpflichten, ihre Bürgerinnen und Bürgern in bestimmter Weise zu behandeln. Wenn auch kein Weltstaat mit legitimem Gewaltmonopol und sanktionsbewehrter Rechtsdurchsetzungskompetenz existiert, so konstuiert sich doch über die weltweite Anerkennung von Menschenrechten als Teil des Völkerrechts eine globale politische Ordnung, eine Weltgemeinschaft, eine global polity. Dadurch dass die Staatengemeinschaft Menschenrechte als individuelle Rechte zum Bestandteil internationaler Verfahren und Regelungsmechanismen macht, hört sie auf, lediglich Staatengemeinschaft zu sein, die zwischenstaatliche Abkommen abschließt. Sondern sie konstituiert sich auch als Völkergemeinschaft oder Weltbürger/innen/gemeinschaft. Wir haben es also bei dem internationalen Menschenrechtsregime mit einem eigentümlichen Zwitter zwischen zwischenstaatlichem Völkerrecht in der Staatenwelt und gesellschaftsweltlichen Regelungen zu tun, insofern Träger der Rechte die Individuen sind (zu der Begrifflichkeit von Staatenwelt und Gesellschaftswelt vgl. Czempiel 1999). Nun sind gegen diese liberal-kosmopolitische These und gegen den dominanten Menschenrechtsdiskurs vor allem zwei Bedenken vorgebracht worden, die es im einzelnen zu erörtern gilt. Ich nehme dazu als Politikwissenschaftler Stellung, nicht als Philosoph (für einen guten Überblick der philosophischen und theologischen Diskussion vgl. Hoppe 2002). Der erste Einwand bezeichnet Menschenrechte, insbesondere die bürgerlichen Freiheitsrechte als Bestandteil der globalen Hegemonie des Westens oder gar der USA im internationalen System, die durch das Ende des kalten Krieges und den Wegfall des globalen Wettbewerbers um die richtige politische Ordnung - Sozialismus und Kommunismus - noch verstärkt wurde. Hinter diesen Argumenten steht ein neo-gramscianisches Verständnis von Hegemonie. Danach gründet sich eine hegemoniale Weltherrschaft nicht nur auf überlegene materielle Machtressourcen, sondern muss auch die Dominanz in den Diskursen über die Weltordnungsvorstellungen erzielen (vgl. dazu grundlegend Cox 1983, 1986). Nun ist nicht zu leugnen, dass die modernen Menschenrechtsvereinbarungen von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte über die beiden UN-Konventionen historisch gesehen auf westliche Vorstellungen, die Philosophien der Aufklärung und darüber hinaus auf christliches Gedankengut zurückgehen. Das gilt übrigens auch für die ökonomischen, sozialen und kulturellen Rechte: Es ist historisch falsch, dass diese Rechte im Zuge der Entkolonialisierung durch die Entwicklungsländer oder gar die ehemalige Sowjetunion auf die internationale Tagesordnung gelangt und gegen westliche Vorstellungen durchgesetzt worden seien. Denn im Grunde handelt es sich bei den öko-

9 8 nomischen und Sozialrechtsbestimmungen um die Internationalisierung wohlfahrtsstaatlicher, also wiederum westlich-europäischer, Vorstellungen (Donnelly 2003, 64-65). Aber aus der Tatsache, dass bestimmte Gedanken, Ideen und Werte historisch kontingent entstanden sind (vgl. auch die Herkunft der Mathematik aus Arabien), folgt keineswegs, dass sie nicht allgemeingültig seien oder universalen Charakter hätten bzw. nicht anschlussfähig seien an andere Weltphilosophien oder Religionen. Das eine hat mit dem anderen wenig zu tun. Aus historischer Kontingenz kann man keine kulturelle Gebundenheit ableiten. In der Tat läßt sich plausibel machen, dass die Idee der Menschenrechte vereinbar ist mit fast allen großen Weltreligionen und philosophien, solange diese grundsätzlich eine Trennung von politisch-rechtlichem Bereich einerseits und religiöser Sphäre andererseits zulassen (dazu Hoppe 2002, 94-99). Wer an dieser Stelle Zweifel an der Vereinbarkeit des islamischen Rechtsverständnisses der schari a mit modernen Menschenrechtsvorstellungen äußert, sei daran erinnert, dass es in Europa Jahrhunderte gedauert hat, bis Menschen- und Bürgerrechte gegen kirchliche und weltliche Herrschaft durchgesetzt worden waren. Aber selbst wenn man die These akzeptiert, Menschenrechtsvorstellungen seien Ausdruck westlicher Hegemonie, dann hat man es mit einem eigenartigen Paradox zu tun. Denn Menschen- und Grundrechte gleich welcher Art sind inhärent herrschaftskritisch, weil sie Rechte der Menschen als Menschen gegenüber politischer, ökonomischer und sozialer Herrschaft definieren. Menschenrechtsvorstellungen wohnt daher von vorneherein ein emanzipatorisches Potential inne, und dieses Potential wurde von den vielfältigen herrschaftskritischen sozialen Bewegungen seit Jahrhunderten immer wieder genutzt, um ihre Rechte zur Geltung zu bringen von den Antisklaverei-Bewegungen des 18./19. Jahrhunderts bis hin zu den modernen Frauenbewegungen (ohne die es nicht zu den Frauenrechtskonventionen gekommen wäre) und den heutigen Bewegungen für die Rechte der eingeborenen Urbevölkerungen ( indigenous peoples ) bzw. nationalen und ethnischen Minderheiten (vgl. zur Geschichte der sozialen Bewegungen und ihres Einflusses auf die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes Korey 1998). Wenn das westliche Herrschaft ist, dann handelte es sich jedenfalls um eine inhärent herrschaftskritische Hegemonie ein gewisser Widerspruch in sich. Der zweite Einwand gegen die Universalisierbarkeit von Menschenrechtsvorstellungen lautet, Menschen- und Grundrechte seien Ausdruck einer westlich-europäischen Kultur des Individualismus und von daher ungeeignet, als Teil eines universalen Ethos zu dienen. Ein solches universales Ethos sei wegen der kulturellen Gebundenheit von Wertüberzeugungen auch gar nicht möglich. Hier geht es nicht um westliche Hegemonie, sondern hinter dieser Argumentation stehen kultur-relativistische

10 9 Vorstellungen in ihren verschiedenen Ausprägungen, sei es im Sinne von Huntingtons Kampf der Kulturen (Huntington 1996; dazu kritisch Müller 1998), der Debatte der 1990er Jahre über asiatische Werte, oder gar postmoderner Argumente, die die Möglichkeit universalisierbarer Werteüberzeugungen generell bestreiten. Nun ist sicher richtig, dass hinter vielen Letztbegründungen von Menschenrechten naturrechtliche und besitzindividualistische Vorstellungen stehen. Insofern sind diese Begründungen vom sozio-kulturellen Kontext abhängig, in dem sie entstanden sind. Aber daraus zu konstruieren, dass liberale Demokratien individuelle Rechte absolut setzen (so der malaysische Premier Mahathir in der Debatte über asiatische Werte ), macht wenig Sinn. Auch liberalwestliche Gesellschaften beruhen auf dem Versuch, eine Balance zwischen individuellen Rechten und Pflichten gegenüber der Gemeinschaft zu artikulieren und aufrechtzuerhalten. Booth und Donnelly setzen sich in drei Punkten mit der kultur-relativistischen Argumentation auseinander (Booth 1999; Donnelly 2003; vgl. auch Hoppe 2002; Schwartländer 1978): 1. Kultureller Relativismus übertreibt die Geschlossenheit moderner Gesellschaften und Kulturen, in die ihre angeblich einzigartigen ethischen Werte eingebettet sind. Kultur wird hier reifiziert, als etwas objektiv gegebenes, unveränderbares. Kultur und kulturelle Identitäten werden essentialisiert, und ihre grundlegend gesellschaftliche Konstruiertheit wird übersehen. Als seien der Islam (der angeblich nicht demokratiefähig ist) oder die asiatische Kultur (der angeblich Menschenrechte fremd sind) hermetisch abgeschlossene Wertesysteme, die über Jahrhunderte unbeeinflusst geblieben sind von Kontakten mit der Außenwelt. Übersehen wird auch, dass häufig kulturelle Wertesysteme Gegenstand politischer und sozialer Auseinandersetzungen und Kämpfe sind. Wer z. B. argumentiert, dass Genitalverstümmlung Teil kultureller Praktiken islamischer Gesellschaften sei, der sollte die Kontroversen über eben diese Praktiken unter ägyptischen Muslimen zur Kenntnis nehmen. 2. Hinter kultur-relativistischen Argumenten verbergen sich häufig Herrschaftsinteressen. Wenn die chinesische Führung Menschenrechte als westlichen Imperialismus brandmarkt bzw. asiatische Regierungschefs diese als asiatischen Werten fremd bezeichnen, dann muss die Rückfrage zumindest gestellt werden, ob es wirklich um Werte gehe oder nicht vielmehr um Herrschaftssicherung. 3. Kultur-relativistische Argumentation hat ethische und politische Implikationen, insofern sie inter- und wohl auch intra-kulturelle Kommunikation gerade verhindert den vielbeschworenen Dialog der Kulturen. Wenn wir uns à la Huntington 1996 in mehr oder weniger hermetisch abgeschlossenen Zivilisationen bewegen, die auf je eigenen und inkompatiblen Wertesystemen beruhen, dann bleibt wirklich nur noch der clash of civilizations. Ernsthafter inter-

11 10 kultureller Dialog hingegen bedeutet Differenzierung, Vergleiche zu ziehen, bedeutet auch Verständnisse von Politik und Staat wechselseitig zu kritisieren (beispielsweise westlicher Individualismus versus islamisches Staatsverständnis als Topoi inter-kultureller Kommunikation). Und es bedeutet, dass wir unsere kulturelle Eingebundenheit sehen, aber gleichzeitig für veränderbar halten warum sollten wir sonst in einen Dialog eintreten, um von anderen zu lernen? Es stellt sich also heraus, dass kultur-relativistische Argumente, die kulturelle Werteprägungen als primordial, essentialistisch und damit nicht veränderbar ausgeben, diese kulturellen Prägungen gerade nicht ernst nehmen und damit inter-kulturelle Kommunikation über die Menschenrechte gerade verhindern. Interessanterweise wird kultureller Relativismus gerade von den vielfältigen sozialen und politischen Bewegungen in allen Teilen der Welt immer wieder auch empirisch falsifiziert, weil diese sich auf internationale Menschen- und Grundrechte berufen, um ihre Forderungen zu erheben, und nur am Rande auf asiatische oder islamische Werte. Festzuhalten bleibt also an dieser Stelle, dass internationale Menschenrechte zu Beginn des 21. Jahrhunderts weltweite Anerkennung gefunden haben und als Grundlage einer Weltvergemeinschaftung gelten können. Diese finden ihren Niederschlag in der zunehmenden Verrechtlichung des internationalen Menschenrechtsschutzes bis hin zur Einrichtung des IStGH, in der universalen Anerkennung der Menschenrechte durch fast die gesamte Staatengemeinschaft und in der Tatsache, dass sich der Menschenrechtsdiskurs im Sachbereich Herrschaft inzwischen weitgehend durchgesetzt hat gegen alle Zweifel an ihrer Universalisierbarkeit. Allerdings ist die weltweite Normanerkennung der Menschenrechte nicht zu verwechseln mit ihrer universalen Einhaltung. Darauf wird im folgenden einzugehen sein. Defizite der Normeinhaltung trotz universaler Normanerkennung In krassem Gegensatz zu der hohen Anzahl internationaler Menschenrechtsabkommen und -normen und zu der Anerkennung dieser Normen durch die meisten Staaten steht ein Befund, der sich in jedem Bericht von Amnesty International, von Human Rights Watch, des US-amerikanischen State Department oder des deutschen Auswärtigen Amtes nachlesen läßt: Um die Einhaltung selbst grundlegender Menschenrechte wie etwa des Folterverbots steht es nach wie vor nicht zum besten. Nach wie vor werden weltweit elementare Menschenrechte verletzt. Nach wie vor wird überall auf der Welt gefoltert. Quantitative Studien weltweiter Menschenrechtsverletzungen zeigen nur wenig

12 11 Fortschritt bei der Normeinhaltung durch die Staaten; offenbar gibt es kaum einen Zusammenhang zwischen der Ratifizierung internationaler Menschenrechtsabkommen und der tatsächlichen Einhaltung der entsprechenden Normen im Innern der Staaten (Hamm 1999; Keith 1999). Was aber bringt die Diskussion um die Menschenrechte als Grundlage eines Weltethos, einer Weltzivilreligion o.ä., wenn wir in jedem Amnesty-Bericht nachlesen können, dass nach wie vor Millionen von Menschen die elementarsten Menschenrechte vorenthalten bleiben? Offenbar sind verbale und sogar juristische Anerkennung internationaler Normen vielfach abgekoppelt von den tatsächlichen Praktiken in vielen Staaten. Internationale und universale Normanerkennung ist zwar eine notwendige, aber keineswegs eine hinreichende Bedingung für die Durchsetzung der Menschenrechte vor Ort. Die Entkopplung von Normanerkennung und Normeinhaltung ( compliance ) zu erklären (vgl. Powell und DiMaggio 1991) wird damit zur wichtigsten Aufgabe der Sozialwissenschaften auf dem Gebiet der internationalen Menschenrechtspolitik. Die Frage stellt sich also, wie die große Varianz in der Durchsetzung der Menschenrechte vor Ort zu erklären ist. Wie kommt es beispielsweise, dass in den 1990er Jahren die menschenrechtliche Entwicklung in Osteuropa, weiten Teilen Lateinamerikas, Asiens (z. B. Indonesien, Taiwan, Südkorea) und im südlichen Afrika große Fortschritte gemacht hat, die menschenrechtliche Lage dagegen in Russland seit Mitte der 90er Jahre stagniert und sie im Maghreb, in weiten Teilen des Mittleren Ostens und in der Volksrepublik China nur wenig vorangekommen ist? Die große Varianz bei der Durchsetzung der Menschenrechte vor Ort zu erklären, diese Frage stand im Mittelpunkt eines transatlantischen Forschungsprojekts, das aufgrund von detaillierten Länderstudien die Wirkungen internationaler Menschenrechtsnormen auf den politischen Wandel im Innern der Staaten systematisch analysiert hat. Dabei ging es darum, den Einfluß transnationaler Menschenrechtsnetzwerke bestehend u.a. aus internationalen Nicht-Regierungsorganisationen (IN- GOs), Kirchen, Gewerkschaften und politischen Stiftungen auf die innenpolitische Durchsetzung der Menschenrechte zu erforschen (vgl. auch Keck und Sikkink 1998). Im folgenden werden einige Ergebnisse dieser Untersuchungen präsentiert (vgl. Risse, et al. 2002, Risse, et al. 1999). Sie beruhen auf vergleichenden Fallstudien mit Paarvergleichen von elf Ländern des Südens aus allen Weltregionen: Nordafrika/Maghreb (Tunesien, Marokko; vgl. Gränzer 1999); Afrika südlich der Sahara (Kenia, Uganda, Südafrika; vgl. Schmitz 1999a, b; Black 1999; Klotz 1995), Lateinamerika (Guatemala, Chile, vgl. Ropp und Sikkink 1999), Südostasien (Indonesien, Philippinen, vgl. Jetschke 1999, 2000) und Osteuropa (Polen, ehemalige Tschechoslowakei, vgl. Thomas 1999, 2001). Inzwischen liegt eine weitere Arbeit vor (Liese 2001), die sich vor allem auf die Diskrepanz zwischen

13 12 Normanerkennung und Normeinhaltung bezieht und die neben Ägypten und der Türkei zwei demokratisch-westliche Länder Großbritannien und Israel analysiert. In den letzten Jahren ist es gelungen, einen Bestand an systematisch-vergleichenden Fallstudien zur innenpolitischen Durchsetzung internationaler Menschenrechte zu erarbeiten, die erstmals generalisierende Aussagen erlauben. Die meisten dieser Untersuchungen konzentrierten sich auf solche Menschenrechte, die sich auf die Freiheit von staatlicher Repression beziehen, also etwa das Folterverbot hat, das Verbot des Verschwindenlassens, der Inhaftierung ohne Gerichtsverfahren u.a. Die empirischen Untersuchungsergebnisse lassen sich in folgenden Thesen zusammenfassen: 1. Die Durchsetzung internationaler Menschenrechtsnormen in den Ländern des Südens hängt entscheidend davon ab, ob es transnationalen Menschenrechtsnetzwerken einschließlich Nicht-Regierungsorganisationen (INGOs) einerseits und der gesellschaftlichen Opposition im Innern der normverletzenden Staaten andererseits gelingt, autokratische Regime von oben und von unten unter Druck zu setzen. Internationaler ebenso wie innergesellschaftlicher Druck sind notwendige Bedingungen der Menschenrechtsdurchsetzung. Insbesondere in den frühen Phasen der Normdurchsetzung kommt es vor allem auf internationalen Druck an, wohingegen die Dynamik der Mobilisierung später auf die Gesellschaften der Länder übergeht. 2. Internationaler Druck auf menschenrechtsverletzende Staaten seitens der westlichen Welt und internationaler Organisationen führt dann zum Erfolg, wenn er diese (zivil-) gesellschaftliche Mobilisierung fördert. Dabei sind moralischer Druck und Taktiken des Beschämens mindestens ebenso relevant wie ökonomische und militärische Sanktionen. Besonders wichtig ist es, daß transnationale Akteure Strategien zur Nutzung neuer politischer Freiräume im Innern der Länder entwickeln, die aufgrund von taktischen Konzessionen menschenrechtsverletzender Regime entstehen. 3. Die besseren Argumente zählen bei der Mobilisierung der internationalen Öffentlichkeit ebenso wie bei der Auseinandersetzung mit normverletzenden Regimen. Das öffentliche Anprangern von Menschenrechtsverletzungen führt oft zu argumentativen Auseinandersetzungen mit autoritären Regimen. Diese öffentlichen Debatten zwischen Regierungen und Vertretern transnationaler Menschenrechtsnetzwerke ähneln Gerichtsverfahren, wobei die internationalen und häufig auch die nationalen Öffentlichkeiten Richter und Jury darstellen. Um diese Öffentlichkeiten überzeugen zu können, müssen sich strategisch handelnde Akteure an die Regeln der Argumentation innerhalb eines globalen Forums halten. Dieses Forum entfaltet eine zivilisierende Wirkung auf die Akteure, die sich zunächst im Zwang zur Rechtfertigung ausdrückt. Mittel- und langfristig führt diese Diskussion zum Ausschluß bestimmter Argumente und

14 13 Handlungsweisen. Es kommt zu einem Prozeß allmählicher rhetorischer Selbstbindung, zu argumentativen Zugeständnissen mit konkreten Handlungsfolgen, die von menschenrechtsverletzenden Regimen nicht ohne hohe ideelle und materielle Kosten wieder zurückgenommen werden können (vgl. dazu Risse 1999). 4. Völkerrechtliche Normen und rechtsstaatliche Verfahren sind unabdingbar für normkonformes Verhalten. Die Ratifikation internationaler Verträge und die Durchsetzung von Rechtsstaatlichkeit im Innern der Staaten ging in allen untersuchten Fällen der Einhaltung von Menschenrechtsnormen voraus. Allerdings handelt es sich dabei um eine notwendige, aber keineswegs hinreichende Bedingung (s.o.). In den meisten Fällen ist die Durchsetzung rechtsstaatlicher Verfahren eine Folge von Liberalisierungs- und Demokratisierungsprozessen. Hier ist die Verbindung zwischen unseren Forschungsergebnissen und der Transitions- und Demokratisierungsforschung zu sehen. Um den Prozess zu beschreiben, der zur schrittweisen Durchsetzung von Menschenrechten vor Ort führt, haben wir ein Spiralmodell des Menschenrechtswandels entwickelt, das im folgenden zusammengefasst vorgestellt wird (vgl. im einzelnen Risse, et al. 2002, Kap. 2). Das Spiralmodell baut auf dem sogenannten Bumerang-Effekt auf, den verschiedene Studien zur Wirkung von Menschenrechtsideen nachgewiesen haben (Brysk 1993; Sikkink 1993; Keck und Sikkink 1998). Ausgangspunkt ist eine Situation in einem repressiven Land, in dem die Opposition im Innern ihre Forderungen an die Regierung nicht mehr zu Gehör bringen kann. Ein Bumerang-Effekt entsteht, wenn es diesen Oppositionsgruppen gelingt, Verbindungen zu transnationalen Menschenrechtsnetzwerken, zu westlichen Staaten und zu internationalen Menschenrechtsorganisationen aufzunehmen, damit diese von außen auf die repressive Regierung Druck ausüben. Nationale Oppositionsgruppen, NGOs und soziale Bewegungen finden Verbündete in transnationalen Netzwerken, die wiederum internationale Menschenrechtsorganisationen, Geberinstitutionen, westliche Regierungen und die internationale Öffentlichkeit mobilisieren, um auf diese Weise den normverletzenden Staat zur Änderung seines Verhaltens zu bewegen. Transnationale Menschenrechtsnetzwerke versorgen die gesellschaftliche Opposition im repressiven Staat mit Zugangsmöglichkeiten zur Weltöffentlichkeit, mit Informationen und oft auch mit materiellen Ressourcen. Erst über solche transnationalen Verbindungen erfuhr die Weltöffentlichkeit von den Menschenrechtsverletzungen auf den Philippinen, in Chile nach Pinochets Militärputsch oder in Uganda unter dem Völkermörder Idi Amin bzw. seinem kaum weniger repressiven Nachfolger Milton Obote. Erst die transnationale Mobilisierung führte dazu, daß internationaler Druck auf menschenrechtsverletzende Regierungen ausgeübt werden konnte und die Verhältnisse auf diese Weise in Bewegung gerieten.

15 14 Das Spiralmodell des Menschenrechtswandels besteht im wesentlichen aus einer Reihe von Bumerang-Würfen, die in unterschiedlichen Phasen verschiedene Wirkungen erziehen. Ausgangspunkt des dynamischen Modells ist eine Situation in einem Land, in der eine repressive Regierung die Menschenrechte systematisch verletzt, während zugleich die innenpolitische gesellschaftliche Opposition zu schwach bzw. zu unterdrückt ist, um Wandlungsprozesse selbständig einleiten zu können. Dabei variierte der Grad der Unterdrückung in den von uns untersuchten Ländern stark vom Völkermord in Uganda unter Idi Amin bis zu weniger gravierenden Repressionen der Regierungen in Tunesien und Marokko. Die Phase der Repression kann sehr lange dauern, unter anderem deshalb, weil die Unterdrückungsmaßnahmen vieler menschenrechtsverletzender Regierungen gar nicht erst von den transnationalen Netzwerken aufgegriffen werden. Das Ausmaß der Unterdrückung determiniert außerdem im wesentlichen, ob Informationen über die Menschenrechtslage überhaupt nach außen gelangen können. Wenn die Informationsweitergabe über Menschenrechtsverletzungen an transnationale Menschenrechtsgruppen und internationale Organisationen gelingt und das normverletzende Verhalten der Regierung an die internationale Öffentlichkeit gelangt, dann kommt es zu einem Übergang in die nächste Phase des Modells. In der zweiten Phase des Leugnens setzt das transnationale Menschenrechtsnetzwerk den normverletzenden Staat auf die Tagesordnung der internationalen Öffentlichkeit. In Zusammenarbeit mit lokalen Menschenrechtsorganisationen werden Informationen über die Menschenrechtspraktiken im repressiven Staat veröffentlicht und verbreitet. Dies setzt zumindest minimale Kontakte zwischen lokalen Menschenrechtsgruppen und transnationalen Organisationen voraus. Die transnationalen Netzwerke versuchen nun, internationale Organisationen und westliche Staaten von der öffentlichen Meinung bis zu nationalen Regierungen zu mobilisieren. Es kommt zu moralischer Bewußtseinsbildung und Strategien des Beschämens (Liese 2001). Die westliche Öffentlichkeit und ihre Regierungen werden daran erinnert, daß Menschenrechte integrale Bestandteile der eigenen liberalen Identität darstellen. Menschenrechtsorganisationen verweisen auf Widersprüche in den Standards der Politik westlicher Staaten und internationaler Organisationen und kritisieren Leisetreterei, wenn es sich um einen Staat handelt, der von strategischer oder ökonomischer Bedeutung ist. Menschenrechtsorganisationen leisten auch argumentative Überzeugungsarbeit. Es reicht nicht aus, normverletzende Regierungen an den internationalen Pranger zu stellen. Die Behauptung von Menschenrechtsverletzungen muß mittels gesicherter Informationen nachgewiesen werden.

16 15 Die Zielgruppe der Bewußtseinsbildung ist in dieser Phase weniger die normverletzende Regierung selbst als die internationale Öffentlichkeit und die westliche Staatengemeinschaft. Wenn es gelingt, sie davon zu überzeugen, gegenüber dem repressiven Staat auf die Einhaltung der Menschenrechte zu pochen, kommt dieser international unter Druck. Die erste Reaktion der normverletzenden Regierung besteht fast immer darin, die Geltungsansprüche internationaler Menschenrechtsnormen generell zurückzuweisen. Leugnen bedeutet, daß die Regierung Kritik an ihrer Menschenrechtspraxis als illegitime Einmischung in die inneren Angelegenheiten ablehnt. Es geht hier nicht um die Zurückweisung einzelner Anschuldigungen, sondern um den Versuch, das Thema Menschenrechte insgesamt als berechtigtes Anliegen der internationalen Gemeinschaft abzuwehren. Darüber hinaus versuchen Regierungen oftmals, mittels nationalistischer Parolen innenpolitische Unterstützung gegen die internationale Kritik zu mobilisieren. Die repressive Regierung verfügt in dieser Phase noch über mehrere, gleichzeitig einsetzbare Gegenstrategien, um den anfänglichen internationalen Druck abzuwehren. Sie kann jeglichen Dialog ablehnen, die Repression erhöhen, die Opposition kooptieren oder versuchen, die Kritiker im In- und Ausland zu diskreditieren. Der erste Bumerang- Wurf kann dann sogar kontraproduktiv wirken, wenn es der repressiven Regierung gelingt, innenpolitische Unterstützung gegen die ausländischen Ignoranten, Kolonialisten oder Imperialisten zu mobilisieren. Seit dem wird in diesem Zusammenhang häufig auf den internationalen Terrorismus verwiesen, um internationalen Druck auf die eigene Menschenrechtspolitik abzuwehren. Trotzdem sieht sich der menschenrechtsverletzende Staat gezwungen, auf die internationale Kritik einzugehen und zu reagieren. Damit gesteht die Regierung implizit ein, daß ihre internationale Reputation bedroht ist. Andernfalls könnte sie den internationalen Druck durch Schweigen abwehren. Dabei wird die Geltung internationaler Menschenrechtsnormen kaum noch an sich geleugnet. Fast kein Staat bekennt sich offensiv zu Folterpraktiken oder dazu, seine innenpolitischen Gegner verschwinden zu lassen. Statt dessen wird zumeist auf einen angeblichen Normenkonflikt verwiesen, zum Beispiel auf den höheren Rang nationaler Souveränität oder auf die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus. Normverletzende Regierungen verfügen in der Phase des Leugnens nach wie vor über viele Möglichkeiten, mit äußerem Druck fertig zu werden. Der Übergang zur nächsten Phase wird damit zur größten Herausforderung für die transnationalen Menschenrechtsnetzwerke. Dieser Übergang hängt in erster Linie von der Stärke des internationalen Netzwerkes ab und davon, wie verwundbar die menschenrechtsverletzende Regierung gegenüber internationalem Druck ist (Keck und Sikkink 1998; Klotz 1995). Verwundbarkeit schließt dabei sowohl materielle wie normative Faktoren ein.

17 16 In dem Maße, in dem ein Staat seine Mitgliedschaft in einer internationalen Gemeinschaft liberaler Staaten für wertvoll erachtet, wird er gegenüber internationalem moralischem Druck verwundbar sein. Länder, die stark von militärischer oder wirtschaftlicher Hilfe abhängen, können ebenfalls westliche Proteste nicht einfach ignorieren. Je mehr es dem transnationalen Netzwerk gelingt, internationalen moralischen und materiellen Druck gegen das menschenrechtsverletzende Regime zu mobilisieren und je verwundbarer die Regierung gegenüber diesem internationalen Druck ist, desto eher wird die nächste Phase des Spiralmodells erreicht. Die Phase taktischer Konzessionen ist gekennzeichnet von einer zunehmenden Einschränkung der Handlungsfähigkeit repressiver Regime und einer umfassenden internationalen und innergesellschaftlichen Mobilisierung. Wenn diese Phase erreicht ist, dann entfaltet der Bumerang-Effekt seine größte Wirkung, und normverletzende Staaten geraten zunehmend von oben und von unten in Bedrängnis (dazu Brysk 1993). Von oben sind westliche Geberländer und internationale Organisationen zunehmend bereit, beispielsweise ihre Entwicklungshilfe zu koordinieren und von Fortschritten bei den Menschenrechten abhängig zu machen. Von unten verliert die gesellschaftliche Opposition zunehmend die Furcht vor Repression und beginnt mit eigenen Protestaktivitäten. Regierungen fühlen sich gezwungen, taktische Konzessionen an ihre Kritiker zu machen, um auf diese Weise ihren Handlungsspielraum nach innen und außen zu vergrößern. Gleichzeitig verlieren sie allmählich die Kontrolle über den Menschenrechtsdiskurs. Selbst kosmetische Verhaltensänderungen, etwa die Freilassung einer Anzahl politischer Gefangener oder die Zulassung beschränkter innenpolitischer Protestaktionen, kann in dieser Phase außerordentlich große Wirkungen entfalten. Sie erlauben der unterdrückten innenpolitischen Opposition, sich stärker zu artikulieren und den eigenen Spielraum für die Kritik an der Regierung zu vergrößern. Menschenrechte werden zu einem akzeptierten Thema der innenpolitischen Diskussion. Neue gesellschaftliche Akteure formieren sich, die Interessenformulierung existierender Gruppen ändert sich. Lokale Menschenrechtsaktivisten stehen nun unter dem weitgehenden Schutz der internationalen Netzwerke. Die wichtigsten Konsequenzen dieser Phase sind nicht nur das Nachlassen der Repression (dies kann sich in vielen Fällen auch wieder ändern), sondern vor allem die Stärkung und Mobilisierung der innergesellschaftlichen Opposition. Während die Stärke der transnationalen Netzwerke in den früheren Phasen für die Dynamik des Veränderungsprozesses verantwortlich ist, so verlagert sich nun das Zentrum des Protests in das Innere der normverletzenden Staaten. Die transnationalen Menschenrechtswerke haben jetzt die Funktion, die innergesellschaftliche Opposition

18 17 durch Herstellung internationaler Öffentlichkeit zu stärken und ihren Forderungen in der internationalen Arena Gehör zu verschaffen. Einige Staatsführungen beginnen deshalb einen Prozeß der kontrollierten Liberalisierung, in dessen Verlauf die herrschenden Eliten sich häufig über das Ausmaß der Reformen spalten (O'Donnell, et al. 1986; Przeworski 1986). Gleichzeitig verändern sich die kommunikativen Prozesse zwischen der normverletzenden Regierung und ihren Kritikern. Erstere lassen sich zunehmend auf den Menschenrechtsdiskurs ein, der Geltungsanspruch der internationalen Normen wird nicht mehr in Frage gestellt. Regierungen versuchen, die Kontrolle über den Diskurs wieder zu gewinnen, indem sie argumentative Zugeständnisse machen. Sie lassen sich auf Argumentation ein, verstricken sich aber damit zugleich in ihren eigenen Aussagen. Sie machen argumentative Konzessionen, um wieder als vollwertige Mitglieder der internationalen Gemeinschaft akzeptiert zu werden. Die Auseinandersetzung zwischen der Regierung und ihren innenpolitischen und internationalen Kritikern verlagert sich zunehmend von der Frage der Normgeltung auf die Klärung des Sachverhalts, ob und inwieweit es tatsächlich zu Menschenrechtsverletzungen gekommen sei. Solche Auseinandersetzungen finden gewöhnlich sowohl vor internationalen Foren, etwa vor der UN-Menschenrechtskommission und ihren Unterkomitees, als auch in den Arenen der innenpolitischen Öffentlichkeit statt. Beide Seiten benutzen Argumente, um ihre Positionen vor einer öffentlichen Zuhörerschaft zu rechtfertigen, sind aber nicht bereit, sich selbst in Frage stellen zu lassen. Wenn sie ihre jeweiligen Zuhörer für sich gewinnen wollen, können sie jedoch nicht einfach die gleichen Argumente immer und immer wieder neu vortragen. Die argumentative Auseinandersetzung wird auf diese Weise detaillierter und teilweise immer legalistischer. Im Laufe der Zeit verstricken sich beide Seiten häufig in ihre eigene Rhetorik. Sie lassen sich auf die Argumente der anderen taktisch ein, können aber diese Zugeständnisse nicht einfach zurücknehmen, wenn es ihnen nicht mehr paßt. Zugleich verändert sich das Beziehungsverhältnis zwischen normverletzenden Regierungen und ihren transnationalen und innenpolitischen Kritikern. Je detaillierter die Auseinandersetzung wird und je mehr sich beide Seiten auf die Argumente der anderen einlassen, desto weniger können sie sich noch gegenseitig als ausländische Ignoranten oder Schurkenstaaten beschimpfen. Am Ende dieses argumentativen Prozesses steht in vielen Fällen ein Dialog zwischen Regierung, gesellschaftlicher Opposition und transnationalen Netzwerken, bei dem es nicht mehr um die Geltung der Menschenrechte geht, sondern um die zur Normdurchsetzung notwendigen Schritte (Risse 1999).

19 18 In anderen Fällen halten menschenrechtsverletzende Regierungen an ihrem Kurs fest und provozieren damit eine Stärkung der oppositionellen Kräfte. Versuche eines Regimes, durch fortgesetzte Einschüchterungsmaßnahmen die Kontrolle zurückzuerlangen, werden vom transnationalen Menschenrechtsnetzwerk und der gesellschaftlichen Opposition zur weiteren Mobilisierung genutzt. Eine ähnliche Dynamik entsteht auch, wenn Regierungen versuchen, aus dem Argumentationsprozeß mit ihren Kritikern auszusteigen und sie in die frühere Rhetorik zurückfallen bzw. die Repression wieder verstärken. Angesichts einer voll mobilisierten gesellschaftlichen Opposition, die von oben durch die transnationalen Menschenrechtsnetzwerke, westliche Geberkoordination und internationale Organisationen unterstützt wird, verbleiben nur noch zwei Alternativen: Politikwandel oder Machtwechsel. Wenn es den innenpolitischen Kritikern gelingt, das Thema Menschenrechte zur konsensualen Basis der gesellschaftlichen Opposition gegen die Regierung zu machen und wenn die gesellschaftliche Mobilisierung von den transnationalen Netzwerken und der internationalen Öffentlichkeit unterstützt wird, dann sind repressive Regime entweder gezwungen, einen tiefgreifenden Politikwandel einzuleiten, oder ein Regimewechsel wird wahrscheinlich. In den von uns untersuchten Fällen war der Politikwandel fast immer Folge eines Regimewechsels als zentraler Bestandteil eines umfassenden Liberalisierungs- und Demokratisierungsprozesses. Lediglich in Marokko war es der König selbst, der eine Liberalisierungsphase in einer konstitutionellen Monarchie einleitete (vgl. Gränzer 1999). Wenn der Übergang in die Phase des präskriptiven Status gelingt, dann beziehen sich die Akteure regelmäßig auf die Menschenrechte, um ihr eigenes Verhalten und das anderer Akteure zu beschreiben und zu kommentieren. In diesem Fall sind die Geltungsansprüche der Norm nicht länger kontrovers, selbst wenn das tatsächliche Verhalten weiterhin die Regeln verletzt. Hinzu kommt, daß die Regierungen mit der Institutionalisierung der Menschenrechte beginnen. In dieser Phase kommt es zur Umsetzung von Menschenrechtsnormen in die nationale Gesetzgebung und nationale Praxis und damit zum Übergang in normgeleitetes Verhalten. Internationale Normen ohne präskriptiven Status im Innern der Staaten haben keine dauerhafte Wirkung auf das tatsächliche Verhalten der Regierungen gegenüber ihren Bürger/innen. Aber können wir sicher sein, daß Regierungen tatsächlich die Gültigkeit der Menschenrechtsnormen akzeptieren und nicht einfach instrumentell-strategisch darauf eingehen, wenn sie beispielsweise mit der UN-Menschenrechtskommission, westlichen Regierungen oder internationalen Organisationen ver-