Bürokratieabbau für Bürger Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland. Werner Jann Kai Wegrich Bastian Jantz Sylvia Veit

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1 Bürokratieabbau für Bürger Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland Werner Jann Kai Wegrich Bastian Jantz Sylvia Veit

2 Bürokratieabbau für Bürger Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland Werner Jann Kai Wegrich Bastian Jantz Sylvia Veit Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung 1

3 Herausgegeben von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Dr. Irina Mohr, Forum Berlin Copyright 2009 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Forum Berlin, Hiroshimastr. 17, Berlin Umschlaggestaltung: Pellens Kommunikationsdesign, Bonn Satz und Druck: Wagemann Medien GmbH ISBN:

4 Inhalt Zusammenfassung...5 Ausgangspunkt der Studie: Worum geht es?...5 Ergebnisse der Fallstudien: Vollzugsqualität statt Bürokratieabbau...6 Zukünftige Rolle des Bundes: Garant vergleichender Verfahren...7 Verwaltungspolitische Agenda: Bürger brauchen Bürokratie...8 Bürokratieabbau für Bürger Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland Bürokratieabbau für Bürger Übertragung eines Erfolgsrezepts? Eckpfeiler einer Erfolgsgeschichte Übertragbarkeit und Grenzen Was machen andere Länder? Und wie? Ziele und Aufbau der Studie Länderstudien Dänemark Frankreich Großbritannien Niederlande Österreich Ergebnisse der Länderstudien im Vergleich Die zukünftige Rolle des Bundes: Garant nachvollziehbarer und vergleichender Verfahren

5 4 Schlussfolgerungen für die verwaltungspolitische Agenda: Jenseits des Bürokratieabbaus Wissensbasis erweitern Qualitätsagenda statt Bürokratieabbau Bürger brauchen Bürokratie! Chancen des Föderalismus nutzen Leistungsvergleiche vorantreiben!...54 Bibliografie

6 Zusammenfassung Ausgangspunkt der Studie: Worum geht es? Bürokratieabbau hat in Deutschland Konjunktur immer noch und immer wieder. Während der Schwerpunkt der Bemühungen der Bundesregierung in den letzten Jahren eindeutig beim Bürokratieabbau für Unternehmen lag, wird seit einiger Zeit intensiv darüber diskutiert, ähnliche Maßnahmen auch für Bürgerinnen und Bürger einzuführen ( Bürokratieabbau für Bürger ). Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, das für den Bereich der Wirtschaft etablierte Verfahren des Standardkosten-Modells (SKM), mit dem die Belastung der Unternehmen und freien Berufe durch staatliche Regulierungen (Gesetze und Rechtsverordnungen) abgeschätzt wird und reduziert werden soll, auch für den Bereich der administrativen Belastung von Bürgerinnen und Bürgern zu übernehmen (SKM-Bürger). Allerdings stellt sich die Frage, ob dieses Verfahren, das für den Bereich der Wirtschaft durchaus positiv eingeschätzt wird, überhaupt ein geeigneter und Erfolg versprechender Ansatz ist, um die bürokratische Belastung von Bürgerinnen und Bürgern merkbar zu reduzieren. Zur Beantwortung dieser Frage ist es notwendig, sich darüber klar zu werden, worin überhaupt die Bürokratieproblematik aus Bürgersicht besteht. Was wird tatsächlich als bürokratische Belastung wahrgenommen, und lassen sich diese Belastungen durch die SKM-Methode messen und reduzieren? Die vorliegende explorative Studie versucht, sich diesem Problem zu nähern, indem sie die klassische Frage stellt: Was machen andere Länder? Der Blick richtet sich dabei auf die einschlägigen Erfahrungen unserer Nachbarländer, die schon oft Vorbilder der Verwaltungsreform waren, nämlich Dänemark, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande und Österreich. Zu diesen fünf Ländern wurden Fallstudien über die Bürokratieabbau- und Verwaltungsreformpolitik in Bezug auf die Bürgerperspektive durchgeführt. 5

7 Ergebnisse der Fallstudien: Vollzugsqualität statt Bürokratieabbau Die vergleichende Auswertung der Fallstudien kommt zu folgenden Ergebnissen: Das Standardkosten-Modell spielt in den Projekten für Bürgerinnen und Bürger eine viel geringere Rolle als in Projekten zum Bürokratieabbau für Unternehmen, in vielen Ländern spielt es überhaupt keine Rolle. Insgesamt spielt auch das Konzept Bürokratieabbau als Leitbild für Reformansätze an der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Bürger keine entscheidende Rolle, in den meisten Ländern wird der Begriff in diesem Zusammenhang überhaupt nicht verwendet. Stattdessen dominieren in der Reformkommunikation, und damit auch im framing der grundlegenden Problematik und ihrer Lösung, eher positiv besetzte Begriffe und Konzepte wie Servicequalität, Innovation, dezentrale Handlungsspielräume und ganzheitliche Bürgerperspektive. Wenn man die klassische Unterscheidung unterschiedlicher Dimensionen des überaus diffusen Bürokratiebegriffs verwendet wird deutlich, dass in ihren Programmen für Bürgerinnen und Bürger die meisten Länder nicht von der Regulierungsebene ausgehen und diese als Kernproblem ansehen, sondern als zentralen Ansatzpunkt ihrer Reformprogramme die intra- und interorganisatorische Ebene, also die Vollzugsebene in den Fokus nehmen. In der Problemwahrnehmung der Vergleichsländer sind auf staatliche Regulierungen zurückgehende Informationspflichten nicht die zentrale Ursache der Unzufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger. Im Vordergrund steht stattdessen die Qualität des Vollzugs, insbesondere dessen Schnelligkeit, Angemessenheit und Verlässlichkeit. Es ist unbestritten, dass die Qualität des Vollzugs zwar auch durch regulative Vorgaben beeinflusst wird, aber eben nicht ausschließlich. Gerade aus Bürgersicht sind häufig andere Faktoren entscheidender. Hierzu gehören Merkmale des Personals, der Erreichbarkeit, der schriftlichen Unterlagen, der Häufigkeit der Kontakte und der Organisation des Vollzugs. Zugespitzt könnte man argumentieren, dass SKM-Bürger in einigen Ländern allenfalls ein zusätzliches Element des Bürokratieabbaus für Bürger ist, während es in Deutsch- 6

8 land zumindest auf Bundesebene dominiert (trotz anderer Modernisierungsprojekte des Bundes wie einheitliche Behördenrufnummer 115 oder die Internetplattform Behördenfinder ). Die derzeitige durch die Anbindung des Bürgerthemas an das Reformprogramm für SKM-Wirtschaft verursachte Verengung der Diskussion ist mit dem Risiko einer überzogenen Instrumentenfixierung am falschen Ort verbunden. Bürokratieabbau für Bürger darf nicht auf eine Diskussion der Anpassung der SKM-Instrumente reduziert werden. Zukünftige Rolle des Bundes: Garant vergleichender Verfahren Für die zukünftige Rolle des Bundes (Bundesregierung und Nationaler Normenkontrollrat) im Bereich Bürokratieabbau für Bürger kommt die Studie zu folgenden Empfehlungen: Die Möglichkeiten des Bundes, den Vollzug von Bundesgesetzen zu verbessern, sind bekanntlich begrenzt. Dennoch sollte der Bund auf diesem Gebiet zukünftig aktiver agieren zumal die Position der Länder im Zuge der Föderalismusreform eher gestärkt wurde. Im Bereich der vorab Berücksichtigung von administrativen Lasten, die durch neue oder novellierte Bundesgesetze den Adressaten aufgeladen werden, sollten die bereits begonnenen Bemühungen zur Etablierung eines vereinfachten ex-ante-verfahrens SKM-Bürger fortgesetzt und verstetigt werden. Dieses Verfahren sollte auch in Zukunft durch den Nationalen Normenkontrollrat überprüft und einem regelmäßigen Monitoring unterzogen werden. Im Rahmen einer ex-post-betrachtung des vorhandenen Bundesrechts sollte auf eine Vollerhebung SKM-Bürger wie im Bereich Wirtschaft und auch auf die Formulierung allgemeiner Reduzierungsziele verzichtet werden. Der hierfür erforderliche Aufwand steht in keinem sinnvollen Verhältnis zu dem möglichen Nutzen. Stattdessen ist eine fallweise ex-post-untersuchung des Vollzugs von Bundesgesetzen ein geeigneter Ansatzpunkt, um vollzugshemmende Aspekte im Bundesrecht auf- 7

9 zuspüren und zu beseitigen, aber auch um Unterschiede der Vollzugsqualität zwischen Ländern und Kommunen zu identifizieren und damit zu kontinuierlichen Verbesserungen zu kommen. Solche Untersuchungen sollten verschiedene Bundesländer einbeziehen und gemeinsame Lösungen ermöglichen, insbesondere durch Vereinheitlichungen und Standards im Bereich des E-Government, wie sie durch den neuen Artikel 91c GG möglich sind. Insgesamt ist die Verbesserung des Vollzugs von Bundesgesetzen auch in Zukunft durch objektivierbare Verfahren zu unterstützen und voranzutreiben. Dazu gehören zum einen SKM-basierte Untersuchungen, aber vor allem auch Untersuchungen über eher subjektive Wahrnehmungen von Belastungen, also etwa Irritationslasten bei Bürgerinnen und Bürgern, aber auch bei den Beschäftigten. Diese Methoden sind kein Gegensatz, sondern liefern wichtige, komplementäre Erkenntnisse für die Durchsetzung genereller Ziele der Verbesserung des Vollzugs gegenüber spezialisierten Fachinteressen. Der Nationale Normenkontrollrat sollte eine aktive Rolle bei der Initiierung und Durchführung von vergleichenden Untersuchungen des Vollzugs von Bundesgesetzen spielen. Er sollte sich nicht nur als unabhängig gegenüber der Bundesregierung definieren, sondern auch gegenüber Landesregierungen und kommunalen Interessen, und diese Unabhängigkeit durch eigene Stellungnahmen und ggf. durch eigene Untersuchungen unterstreichen. Die Entwicklung von Synergien mit anderen Organisationen, insbesondere dem Bundesrechnungshof und auch den Landesrechnungshöfen sowie dem Bundesrat, sollte dabei ins Auge gefasst werden. Der Normenkontrollrat könnte damit schrittweise zu einem echten Bürokratie-TÜV weiterentwickelt werden. Verwaltungspolitische Agenda: Bürger brauchen Bürokratie Vor dem Hintergrund des Wissens um die klassischen Defizite der Verwaltungspolitik im föderalen System der BRD können folgende Empfehlungen für die konzeptionelle Weiterentwicklung der verwaltungspolitischen Agenda für Bürger gegeben werden: Angesichts der Popularität von Transparenz, Vergleichsstudien und Rankings ist es erstaunlich, wie wenig über das Bürokratieproblem aus Bürgersicht bekannt ist. Für eine 8

10 evidenzbasierte Reformpolitik sind die bisher vorliegenden empirischen Studien nicht ausreichend. Eine entscheidende Voraussetzung für sinnvolle Maßnahmen ist daher, unsere Wissensbasis zu erweitern ( keine Therapie ohne ausreichende Diagnose ). Die vorliegenden Informationen und Analysen sowie die inhaltlichen Schwerpunktsetzungen unserer Nachbarn weisen darauf hin, dass die Regulierungsebene, anders als bei Unternehmen, aus Bürgersicht nicht diejenige Bürokratiedimension ist, welche die meisten bürokratischen Irritationen auslöst. Es ist daher genauer zu analysieren, welche Vollzugsmerkmale überhaupt durch welche Regulierungen determiniert werden und inwieweit diese Merkmale problematisch sind. Die Beispiele innovativer Konzepte aus den Nachbarländern zeigen, dass das Prinzip der konstruierten Transparenz eine wichtige Rolle spielt aber eben nicht nur in Bezug auf die Regulierungsebene, sondern vor allem auf der Vollzugsebene. Mit anderen Worten beinhalten die in anderen Ländern vorgefundenen Konzepte jeweils Elemente von Leistungsvergleichen. Bei einer Anwendung im deutschen Kontext werden unweigerlich Unterschiede zwischen Bundesländern und auch zwischen Kommunen deutlich womit sie auf Widerstand und Ablehnung von Seiten der Betroffenen stoßen werden. Diese Widerstände müssen überwunden werden, um Leistungsvergleiche zu einem akzeptierten Verfahren der kontinuierlichen Verbesserung des Vollzugs von Bundesgesetzen (und anderen Gesetzen) zu machen. Es darf kein Zurück zu einem ungesteuerten Bürokratieabbau mit Projektgruppen, Maßnahmenlisten und dem mechanischen Abarbeiten von Vorschlagslisten geben. Leistungsvergleiche und die Verbesserung des Vollzugs von Bundesgesetzen insgesamt sind nur in Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen sinnvoll und möglich. Eine solche Zusammenarbeit hat es in der Vergangenheit in einzelnen Projekten gegeben. Diesen und anderen Formen der Mehrebenenkooperation hat es allerdings an institutionellen Mechanismen der Verstetigung gefehlt sobald die Projekte auf Widerstand in der Umsetzungsphase stießen, kam es zu einer schrittweisen und schleichenden Terminierung. Aktuell gibt es allerdings einen ersten, wichtigen Ansatzpunkt für eine Institutionalisierung die neu ins Grundgesetz aufgenommene Regelung des Art. 91d GG. Dieser vorsichtige Kompromissvorschlag sollte einen Ansatzpunkt bieten, um Leistungsvergleiche, die hohen Qualitätsstandards folgen, regelmäßig durchzuführen und zugleich die Regelungsebene des Bundes als möglichen Hemmschuh für innovative Vollzugsformen systematisch einbeziehen. 9

11 In Zukunft wird es darauf ankommen, die Chancen des Föderalismus zu nutzen, sowohl was den Vergleich, die Möglichkeiten des Experimentierens und des Lernens von anderen angeht, und nicht wie bisher die föderale Struktur als Bollwerk zur Verhinderung von Leistungsvergleichen und gemeinsamen Aktivitäten vorzuschieben. Vor dem Hintergrund der relativ geringen Relevanz der Regelungsebene und der großen Bedeutung von Servicequalität und Dienstleistungsorientierung der Verwaltung erscheint der Begriff Bürokratieabbau im Kontext der Bürgerthematik als irreführend. Der Begriff verschleiert eher die Probleme und lenkt die Aufmerksamkeit in die falsche Richtung. Zudem ist er populistisch und verstärkt Vorurteile, anstatt ihre Ursachen zu bekämpfen. Die zentrale Botschaft sollte stattdessen sein: Besserer Vollzug durch bessere Regulierung! Es sollte deutlich gemacht werden, dass Bürokratieabbau kein Selbstzweck ist, sondern dass effiziente und wirksame staatliche Programme eine funktionierende Bürokratie brauchen auf der Ebene der Regulierung und Regelgebundenheit, der Überwachung und Steuerung sowie der Spezialisierung und Professionalisierung, gerade auch im Interesse der Bürgerinnen und Bürger. Zugespitzt sollte die Botschaft lauten: Bürger brauchen Bürokratie! Notwendig ist eine systematische Qualitätsagenda statt der ewigen Wiederholung und Verfestigung von Vorurteilen durch den irreführenden Begriff Bürokratieabbau. 10

12 Bürokratieabbau für Bürger Internationale Erfahrungen und Lehren für Deutschland 1 Bürokratieabbau für Bürger Übertragung eines Erfolgsrezepts? Bürokratieabbau hat in Deutschland Konjunktur immer noch und immer wieder. Einerseits sind Klagen über Überregulierung und -bürokratisierung in Deutschland so tief in öffentlichen wie privaten Debatten verankert, dass die aktuelle Diskussion als eine Variation oder Neuauflage eines Klassikers betrachtet werden kann. Andererseits hat sich in den letzten Jahren aber etwas Grundlegendes geändert: Erstmals wird ein von einer Bundesregierung betriebener Ansatz zum Bürokratieabbau weit verbreitet als erfolgreich eingestuft. Die Rede ist von dem seit 2006 angewandten Standardkosten-Modell (SKM) zur Schätzung und Reduzierung von administrativen Lasten durch Regulierungen, also der Belastungen durch Gesetze und Rechtsverordnungen durch sogenannte Informationspflichten, die Unternehmen, aber auch Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen haben. Trotz der zu Beginn weit verbreiteten Skepsis wird der Ansatz über Parteiengrenzen hinweg und in den Ministerien als erfolgreich betrachtet. Insbesondere der Nationale Normenkontrollrat (NKR) als zentrale Institution der Qualitätssicherung hat eine bemerkenswert gute Reputation erlangt, und wird vielleicht nicht allseits geliebt, aber als unabhängiger watch dog und Treiber der Entwicklung für unverzichtbar gehalten. Der Schwerpunkt des Programms der Bundesregierung lag bislang beim Bürokratieabbau für Unternehmen im Sinne eines Konjunkturprogramms zum Nulltarif (so der NKR-Vorsitzende Johannes Ludewig). Zwar wurde bereits in der Koalitionsvereinbarung vom Herbst 2005 sowie in dem wenige Monate später verabschiedeten Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung (Bundesregierung 2006) eine Ausweitung des Ansatzes auf die Reduzierung unnötiger Bürokratie für Bürgerinnen und Bürger angekündigt, in der Praxis konzentrierten sich die Bemühungen aber weitgehend auf die administrativen Lasten von Unternehmen, ganz den internationalen Vorbildern entspre- 11

13 chend. Neben der Ausweitung der Schätzmethode des SKM auf sogenannte sonstige Kosten für die Wirtschaft also Erfüllungskosten jenseits der Informationspflichten ist das Thema SKM-Bürger jedoch in jüngerer Zeit zunehmend in den Vordergrund gerückt. Bürokratieabbau für Bürger ist derzeit einer der zentralen Diskussionspunkte für die Weiterentwicklung der Bürokratieabbau-Agenda. Seit 2008 wurden von unterschiedlicher Seite die Bemühungen zur Konkretisierung der Vorgaben der Koalitionsvereinbarung verstärkt (vgl. Tabelle 1). Und seit Anfang 2009 ist die ex-ante-schätzung der (zeitlichen) Belastung von Bürgerinnen und Bürgern mit Informationspflichten bei neuen Gesetzes- und Verordnungsentwürfen obligatorischer Teil der Vorbereitung von Regierungsvorlagen. Im Jahr 2009 wurden auch Bemühungen verstärkt, den Bestand an bürokratischen Lasten in einzelnen Rechtsbereichen bzw. Lebenslagen zu messen. Laut NKR haben die Ministerien bis zum Sommer 2009 dem Statistischen Bundesamt Informationspflichten von Bürgern gemeldet (NKR 2009: 32). Kurz: Es deutet sich eine Ausweitung der Erfolgsgeschichte Standardkosten-Modell (SKM-Wirtschaft) auf den Bereich Bürokratieabbau für Bürger (SKM-Bürger) an. Eine Frage, die in diesem Zusammenhang seit längerem diskutiert wird, ist, welche methodischen und organisatorischen Anpassungen notwendig sind, um das Modell in sinnvoller Form auf das Problem Bürokratieabbau für Bürger anzuwenden. In der vorliegenden Studie wollen wir aber eine andere, grundlegendere Frage stellen und beantworten: Ist das SKM-Modell für das Thema Bürokratieabbau für Bürger überhaupt ein geeigneter und Erfolg versprechender Ansatz? Welche Alternativen sind möglich und welche Ansätze können mit dem SKM-Ansatz kombiniert werden? Zur Auseinandersetzung mit diesen Fragen ist es notwendig, sich darüber klar zu werden, worin überhaupt die Bürokratieproblematik aus Bürgersicht besteht. Die methodischen und technischen Fragen nach Anpassungen des SKM-Modells ebenso wie die Problematik eines geeigneten Governance-Musters für den Reformbereich SKM-Bürger lassen sich letztlich nur auf Grundlage einer Analyse der spezifischen Problematik Bürokratieabbau für Bürger sinnvoll beantworten. 12

14 Tabelle 1: Aktivitäten zu Bürokratieabbau für Bürger auf Bundesebene Pilotstudie der Bertelsmann-Stiftung zum Lebenslagen-Konzept, Januar 2008 Beschluss des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau zur Klärung methodischer Fragen für SKM-Bürger, März 2008 Anpassung des Leitfadens für die ex-ante-abschätzung von Bürokratiekosten für Bürger, November 2008 Pilotmessungen SKM-Bürger im BMI (Melderecht) sowie im BMAS (Rente, Arbeitslosigkeit), 2008/09 Start des ex-ante-verfahrens zur Abschätzung von Bürokratiekosten für Bürger und Prüfung durch den NKR, Januar 2009 Gemeinschaftsprojekte von Bund, Ländern und Kommunen (Elterngeld, Wohngeld) seit 2/2009 Drittes Gemeinschaftsprojekt (BAföG) seit 7/2009 Die Bundesregierung hat sich bei der Formulierung des Programms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung konsequent an dem niederländischen Erfolgsmodell orientiert und ist in der Umsetzung der zentralen Eckpfeiler des Programms vielleicht sogar noch etwas gewissenhafter vorgegangen als die Kollegen und Kolleginnen in den Niederlanden. Wir wollen in dieser Studie an dieses Beispiel erfolgreichen Politiklernens von internationalen Erfahrungen anknüpfen. Unsere zentralen Fragen zur Eignung des SKM-Bürger-Ansatzes und möglicher Alternativen wollen wir daher auf Grundlage eines internationalen Vergleichs von Reformansätzen und -erfahrungen beantworten. Wir wollen klären, wie verbreitet SKM-Bürger im europäischen Ausland ist, welche Anpassungen ggf. vorgenommen bzw. welche alternativen Ansätze verwirklicht wurden. Ein auf diese Fragen ausgerichteter internationaler Vergleich soll als Grundlage für Vorschläge zur konzeptionellen Weiterentwicklung der Bürokratieabbau-Agenda in Deutschland mit Blick auf die Bürgerinnen und Bürger dienen. Bevor wir genauer die Ziele und das Design unserer vergleichenden Studie vorstellen, sollen zunächst die Hintergründe und Grundlagen der aktuellen Diskussion um die Frage eines SKM-Bürger-Projekts genauer erläutert werden. Zunächst rufen wir in Erinnerung, worin das Erfolgsrezept von SKM- 13

15 Wirtschaft besteht (und auch welche Grenzen das Modell und der damit verbundene Politikansatz haben), anschließend diskutieren wir die Probleme einer Übertragung des SKM auf Bürokratieabbau für Bürger. 1.1 Eckpfeiler einer Erfolgsgeschichte Das Standardkosten-Modell hat europaweit seit Anfang der 2000er-Jahre eine erstaunliche Entwicklung durchlebt. Während im Jahr 2002 neben den Niederlanden lediglich Dänemark an der Erprobung des Konzepts arbeitete, hat sich der Ansatz seitdem wie das sprichwörtliche Buschfeuer verbreitet (vgl. Wegrich 2009). Inzwischen ist das Ziel einer Reduzierung administrativer Lasten um 25 % zu einer EU-weiten Vorgabe geworden, und praktisch alle EU-Mitgliedstaaten wenden das SKM als Instrument zur Reduzierung von Bürokratielasten für die Wirtschaft an oder behaupten dies zumindest. Die rasche Diffusion des SKM in Europa hat sicher viel mit Moden und Anpassungszwängen zu tun, aber auch mit der in der Substanz liegenden Attraktivität des Ansatzes. Tabelle 2 fasst die wesentlichen Elemente des Erfolgsrezepts SKM-Wirtschaft zusammen. Tabelle 2: Erfolgsrezept von SKM-Wirtschaft Konzentration auf einen konkreten Teilbereich der Regulierungsfolgen Ex post: Quantifi zierung von Bürokratielasten, Formulierung von Reduktionszielen Ex ante: Berücksichtigung von Bürokratiekosten in der Gesetzgebung NKR als unabhängiges Kontrollgremium; Verpfl ichtung zur Publikation der NKR-Stellungnahmen zusammen mit dem Gesetzentwurf Zahlen und Transparenz verändern den politischen Aushandlungsprozess Die Methodik bietet demnach einen Ansatzpunkt, um die gesamten Kosten, die in Regulierungen enthaltene Informationspflichten bei ihren Adressaten verursachen (sog. 14

16 administrative Lasten oder Bürokratiekosten ), systematisch (ex post) abzuschätzen, Reduzierungsziele zu formulieren und deren Einhaltung in einzelnen Bereichen und Ministerien zu überprüfen. Zugleich ermöglicht es die Anwendung des Verfahrens auf neue Regulierungen (ex ante). Administrative Lasten von Regulierungen können dadurch auch bereits in der Politikformulierungsphase erkannt und im Prozess der inneradministrativen Abstimmung und politischen Mehrheitsfindung berücksichtigt werden (Jann/Wegrich 2008; Jantz/Veit 2009). Gleichzeitig hinterfragt der Ansatz inhaltliche politische Ziele nicht, sondern konzentriert sich auf die Optimierung der bürokratischen Umsetzung politisch gesetzter Ziele so wird beispielsweise kein bestimmter Umweltstandard infrage gestellt, sondern nur die bürokratischen Verfahren zur Kontrolle und Durchsetzung dieser Standards. Wie weit diese Entpolitisierung tatsächlich stimmt und durchgehalten werden kann, ist eine offene Frage, denn natürlich kann es erhebliche Wechselwirkungen zwischen administrativen und inhaltlichen Standards geben (die Dauer und Häufigkeit eines Berichts hat vermutlich Auswirkungen auf die Durchführung) und zudem kann die Trennlinie zwischen Informationspflichten und sonstigen Kosten nicht immer scharf gezogen werden. Für die Durchsetzung des Konzepts war aber diese Strategie des Verzichts auf eine allgemeine (notwendigerweise politische) Kosten-Nutzen-Abwägung von Regulierungen und der Konzentration auf die Informationspflichten (vor allem in der Reformkommunikation) eine Erfolgsbedingung. Als ein weiterer entscheidender Eckpfeiler des Erfolgs ist zudem die Rolle der Transparenz zu nennen, die durch die Produktion von Zahlen zu administrativen Lasten verbunden mit der Publikationspflicht der Stellungnahmen des NKR im ex-ante-verfahren hergestellt wird. Häufig wird Transparenz als Offenlegung objektiv vorhandener Informationen verstanden. Das SKM geht jedoch deutlich über die Veröffentlichung vorhandener Daten hinaus. Es konstruiert Daten auf der Grundlage eines anerkannten Schätzverfahrens und kombiniert dies mit einem Steuerungsmodell, das in der Kombination von Zielsteuerung (25 % Reduzierung) und Monitoring der Entwicklung durch den Nationalen Normenkontrollrat seine Wirkung entfaltet. Wie sich an den bisherigen Erfahrungen in den Niederlanden und auch in Deutschland zeigt, ist der Erfolg des Modells weniger auf der Ebene der tatsächlich erzielten Auswirkungen (Outcome) zu verorten: Unternehmen spüren Entlastungen bislang kaum, vor allem weil die meisten Reduzierungsmaßnahmen zu Entlastungseffekten führen, die zwar eine hohe Anzahl von Unternehmen betreffen, die aber aus Sicht des Einzelunternehmens 15

17 eher marginal sind. Der Erfolg des Projekts SKM-Wirtschaft ist daher eher in der veränderten Problemwahrnehmung und dem veränderten Umgang mit der Bürokratieproblematik insbesondere mit deren Kostenseite in den Ministerien zu sehen: Sie werden nun permanent dazu gezwungen, sich als Teil ihrer Regulierungstätigkeit mit dem Thema administrative Lasten und Kosten zu befassen und können diesen Aspekt nicht einfach ausblenden, obgleich diese Problematik aus Sicht des Fachspezialisten keine Priorität hat oder sogar den fachpolitischen Interessen entgegensteht. Mit anderen Worten: Die Balance zwischen Spezialisten in den Fachministerien und den für Bürokratieabbau zuständigen Generalisten hat sich verschoben. Die horizontale Koordination zu Themen des Bürokratieabbaus gleicht nicht mehr einem Häuserkampf um jeden Paragraphen, wie noch zu Zeiten Wolfgang Clements als Bundeswirtschaftsminister, der diesen Vergleich geprägt hat. Konstruierte Transparenz war demnach ein Mittel, um das zentrale Problem der geringen Durchsetzungsfähigkeit von Bürokratieabbau-Politik auf Bundesebene zu lösen oder zumindest abzufedern: das Blockadepotenzial der Spezialisten also der auf bestimmte Regelungsbereiche spezialisierten Fachbeamten in den Ressorts in der horizontalen Politikkoordination (vgl. Jann/Wegrich 2008). 1.2 Übertragbarkeit und Grenzen Kann dieses Erfolgsrezept auf die Thematik Bürokratieabbau für Bürger übertragen werden? Deutlich wurde bereits, dass für ein Projekt SKM-Bürger ein weniger klares Politik-Schnittmuster vorliegt als für SKM-Wirtschaft. Als nicht sinnvoll gilt insbesondere die Monetarisierung des Zeitaufwandes für die Erfüllung von Informationspflichten. Eine die Einkommensunterschiede berücksichtigende Berechnung monetärer Lasten würde kaum auf Akzeptanz stoßen und Durchschnittswerte wären nicht aussagekräftig. Außerdem greift für die meisten Gruppen von Bürgerinnen und Bürgern die Grundvorstellung nicht, dass die durch Bürokratieabbau frei werdende Zeit ökonomisch produktiv genutzt würde (obgleich man sich ausmalen kann, dass Ökonomen in der Lage wären, eine entsprechende Berechnung vorzunehmen). Auch die Anwendung des top-down-ansatzes, also das bei einzelnen Gesetzen und Rechtsverordnungen ansetzende Vorgehen zur Erfassung der Bürokratiekosten, erscheint für die Zielgruppe der Bürgerinnen und Bürger als problematisch. Noch stärker als in der Wirtschaft ist die Bürokratiebelastung von Bürgern durch spezifische Lebenslagen geprägt. Lebenslagen reichen von eher kurzfristigen Nachfragesituationen nach öffentlichen Leistungen (Heirat, Umzug, werdende 16

18 Eltern u. a.) bis hin zu mehr oder weniger dauerhaften Biografie-Konstellationen (Arbeitslosigkeit, Eltern behinderter Kinder, Ehrenamt). Demnach wäre eine Übertragung des SKM-Ansatzes in sinnvoller Form nur möglich, wenn diese Anpassungen Verzicht auf Monetarisierung und Fokussierung auf Lebenslagen vorgenommen werden. Allerdings sind diese beiden Komponenten (strikte Monetarisierung und Untersuchung einzelner Gesetze) wichtige Eckpfeiler des Erfolgsmodells SKM-Wirtschaft. Darüber, wie erfolgversprechend ein angepasstes Modell SKM-Bürger ist, wissen wir bislang viel zu wenig. Reicht es, einfach diese beiden Anpassungen vorzunehmen oder sind noch ganz andere Erfolgsbedingungen zu schaffen? Und wo liegt eigentlich genau das Problem des Bürokratieabbaus für Bürger, auf das SKM eine Antwort geben könnte? Zugespitzt lassen sich folgende Informations- und Wissensprobleme in Bezug auf die Übertragung des SKM-Ansatzes auf Bürger diagnostizieren: Zunächst besteht ein erhebliches Informationsdefizit in Bezug auf internationale Erfahrungen. Nur einige wenige Länder wenden SKM-Bürger an, und die damit vorliegenden Erfahrungen sind offensichtlich weniger eindeutig als beim Thema SKM- Wirtschaft. Dementsprechend ist auch der Import viel schwieriger und problematischer. Ein grundlegendes Problem besteht zudem hinsichtlich der Rolle der Bundesebene im Mehrebenensystem des bundesdeutschen Föderalismus. Unklar ist bislang, welche Reformpotenziale hinsichtlich des Bürokratieabbaus für Bürger überhaupt auf Bundesebene bestehen oder mit anderen Worten, an welcher Stelle der Bund bislang ein Hemmschuh für Bürokratieabbau für Bürger war sowie wo und wie er Entwicklungen positiv beeinflussen kann. Offensichtlich ist, dass bezüglich einer verbesserten Bürgerorientierung eine enge Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen, die ja bekanntermaßen für den Vollzug der meisten Bundesgesetze zuständig sind, eine zentrale Erfolgsbedingung ist. Aber wo hat es in diesem Zusammenarbeit bislang geklemmt und wie lässt sich dies ändern? Während es bei SKM-Wirtschaft durch die große Bedeutung des Bundes als Gesetzgeber vor allem um die horizontale Koordination innerhalb der Ministerialbürokratie (zwischen Spezialisten und Generalisten) ging, rückt mit dem Thema Bürokratieabbau für Bürger die vertikale Koordination zwischen Bund, Ländern und Gemeinden in den Vordergrund. Greift die institutionelle Innovation SKM plus NKR in diesem Kontext überhaupt und welche weiteren in- 17

19 stitutionellen Neuerungen sind ggf. notwendig, damit das Projekt erfolgreich verläuft? Möglicherweise können auch (aus ganz anderen Motivationen) bereits vorgenommene Innovationen, wie die neuen Grundgesetzartikel 91c und 91d zu E-Government und Leistungsvergleichen zwischen Ländern, genutzt werden. Ansätze zum Bürokratieabbau für Bürger gibt es nicht erst seit der Koalitionsvereinbarung 2005 und sie beschränken sich auch nicht auf das SKM. E-Government, die einheitliche Behördenhotline sowie die Bemühungen um eine bürgerfreundliche Verwaltungssprache sind Beispiele für parallele Reformprojekte auf Bundesebene, die auf höhere Dienstleistungsqualität und Serviceverbesserungen für Bürger zielen. Es stellt sich demnach die Frage, welche Synergieeffekte zwischen diesen Projekten und dem SKM-Bürger-Ansatz bestehen und welchen Mehrwert der SKM-Ansatz in diesem Zusammenhang bietet. Problematisch wird es, wenn diese Projekte unkoordiniert verlaufen, mögliche Synergien nicht genutzt und knappe Ressourcen nicht effizient eingesetzt werden. Schließlich besteht möglicherweise auch eine Wirksamkeitsproblematik. Ist der SKM-Ansatz die richtige Antwort auf das Bürokratieproblem aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger? Zur Beantwortung dieser Frage gilt es zu klären, welche Rolle Belastungen durch Informationspflichten aus Sicht der Bürger überhaupt spielen und welche anderen Belastungen und Irritationen aus Bürgersicht wahrgenommen werden. In der vorliegenden explorativen Studie können keine umfassenden Antworten auf diese grundlegenden Fragen entwickelt werden. Allerdings sollen konzeptionelle Grundlagen für eine Weiterentwicklung der Bürokratieabbau-Agenda gelegt werden und der internationale Vergleich ist ein wichtiger Baustein und Referenzpunkt für die Entwicklung entsprechender Vorschläge. 1.3 Was machen andere Länder? Und wie? Die vorliegende Studie setzt also bei der klassischen Frage an, wie die Politik anderer Länder im Bereich Bürokratieabbau für Bürger aussieht. Der Blick richtet sich dabei auf unsere Nachbarn, die oft auch Vorbilder für Ansätze der Verwaltungsreform und 18

20 better regulation sind. Gleichzeitig haben wir uns bei der Auswahl von Ländern auch von der Überlegung leiten lassen, dass die Länder unterschiedliche Merkmale abdecken sollten, die im Kontext von Bürokratieabbau und Verwaltungsreform relevant sind. So sind mit Großbritannien und Dänemark zwei Länder einbezogen, die beide als reformfreudig gelten, dabei aber unterschiedliche Stile pflegen das markt- und managementorientierte Großbritannien auf der einen Seite und das egalitäre und kooperationsorientierte Dänemark auf der anderen. Mit Frankreich und Österreich sind zwei Länder berücksichtigt, die nicht zu den üblichen Verdächtigen der Reformszene gehören, aber aufgrund verwaltungsstruktureller und -kultureller Prägungen (Föderalismus bei Österreich, Rechtsstaatstradition in Frankreich und Österreich) für Deutschland besonders interessant sind. Schließlich darf die Niederlande als Ursprungsland des Standardkosten- Modells und als das Land, das bereits frühzeitig mit einer Übertragung des SKM auf andere Adressatengruppen als Unternehmen begann in der Länderauswahl nicht fehlen. Zu diesen fünf Ländern haben wir Fallstudien über die Bürokratieabbau- und Verwaltungsreformpolitik in Bezug auf die Bürgerperspektive durchgeführt. Vor dem Hintergrund der oben dargestellten Informationsprobleme geht es in diesen Fallstudien aber nicht nur um die Anwendung des SKM-Ansatzes auf Bürger, sondern umfassender um folgende Fragestellungen: Wie wird Bürokratieabbau für Bürger bei unseren Nachbarn definiert und verstanden? Wird die Bürokratiebelastung von Bürgerinnen und Bürgern überhaupt als ein zentrales Problem wahrgenommen, und wenn ja, wie und wo wird dieses Problem verortet? Welche konkreten staatlichen Programme hat es in den letzten Jahren gegeben? Gibt es Erkenntnisse über die Wirkungen dieser Programme? Welche Alternativen oder Kombinationen mit anderen Ansätzen und Programmen gibt es? Um diese Fragen zu beantworten, werden in den Länderstudien die Bürokratieabbauprogramme der letzten zehn Jahre untersucht. Die Analyse basiert auf der Auswertung von Dokumenten (Beschlüsse, Parlaments- und Rechnungshofberichte etc.) sowie der 19

21 zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Literatur. Vereinzelt wurden Interviews mit Experten aus den Ländern geführt, vorwiegend zur Schließung von Informationsdefiziten. Die Analyse in den Fallstudien folgt einem einheitlichen Untersuchungsraster, das sich am Modell des Politikzyklus (vgl. Jann/Wegrich 2009) orientiert. Die Bürokratieabbau-Politik wird hierzu analytisch in die Phasen Problemwahrnehmung/Agenda-Setting, Programmformulierung, Vollzug und Wirkung eingeteilt. Die oben genannten Fragen orientieren sich bereits an dieser Phaseneinteilung. Während diese phasenorientierte Betrachtung nicht in der Hinsicht überzogen werden darf, dass Phasensprünge und frühe Rückmeldeschlaufen übersehen oder gar als problematisch betrachtet werden, ermöglicht diese Perspektive in Verbindung mit den genannten Analysefragen die vergleichende Auswertung der Fallstudien. Und diese vergleichende Analyse bildet die Grundlage für die Entwicklung von Vorschlägen für Deutschland wobei darauf geachtet wird, die Besonderheiten des institutionellen Rahmens und der Dynamik der Entwicklung zu berücksichtigen. 1.4 Ziele und Aufbau der Studie Wie bereits betont, geht es in dem Gutachten nicht um methodische oder technische Anpassungen des SKM-Ansatzes mit Blick auf Bürokratieabbau für Bürger. Hierzu liegen von Beratungsfirmen, Stiftungen etc. aber auch vom NKR schon eine Reihe von Informationen und Handreichungen vor (siehe NKR 2008, Bertelsmann-Stiftung 2008). Stattdessen zielt die vorliegende Studie auf Empfehlungen für die konzeptionelle Weiterentwicklung der Politik zum Bürokratieabbau für Bürger in Deutschland auf Bundesebene ab. Im Folgenden werden zunächst die Ergebnisse der Länderfallstudien in knapper Form präsentiert und verglichen (Kapitel 2). Darauf aufbauend werden zuerst konkrete Vorschläge zum weiteren Vorgehen auf Bundesebene vorgelegt (Kapitel 3) und danach allgemeinere Schlussfolgerungen für die konzeptionelle Weiterentwicklung der verwaltungspolitischen Agenda Bürokratieabbau für Bürger gezogen, in dem für einen offensiveren Umgang mit der Bürokratieproblematik geworben wird (Kapitel 4). 20

22 2 Länderstudien 2.1 Dänemark Bürokratieabbau ist in Dänemark 1 ähnlich wie in Deutschland spätestens seit Beginn der 1980er-Jahre ein verwaltungspolitischer Dauerbrenner. Der konservative Premierminister Schlüter startete 1983 ein großangelegtes Reformprogramm (das sog. Modernisierungsprogramm ), das vor allem auf eine Erhöhung der Handlungsfreiheiten für lokale Regierungen (Dezentralisierung) sowie eine Verringerung der Anzahl der Regulierungen für Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger (Deregulierung) abzielte. Während die Dezentralisierungsreformen der 1980er-Jahre zu dauerhaften Veränderungen der Aufgaben- und Kompetenzverteilung im politisch-administrativen System Dänemarks führten, konnten im Bereich der Deregulierung jedoch nur sehr moderate Erfolge erzielt werden (Grönnegård/Christensen 1991; Dalberg-Larsen 1997: 10). Mit der Wahl einer sozialdemokratischen Regierung im Jahr 1993 setzte sich dann ein etwas anderer Reformfokus durch. War Deregulierung das Hauptschlagwort der 1980er- Jahre, so wurde Regulierungs- und Servicequalität zum Mantra der 1990er-Jahre. Neben der Frage der Verbesserung von Output und Outcome des öffentlichen Sektors bildete die verbesserte Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern einen wichtigen Schwerpunkt in der Verwaltungsmodernisierung (z. B. durch user boards, Nutzerevaluationen und Bürgeranhörungen). Das Ziel des Bürokratieabbaus wurde in den 1990er-Jahren erstmals mit dem Gesetzgebungsverfahren verknüpft, indem ab 1993 die Darstellung der Folgen neuer Regelungsvorhaben für Unternehmen und ab 1998 der Folgen für Bürger verpflichtend gemacht wurde. Ob und wie diese Vorschriften in der Praxis umgesetzt werden, ist empirisch kaum erforscht. Es gibt keine zentrale Einheit, die Informationen über die durchgeführten Folgenabschätzungen und deren Qualität sammelt oder auswertet. Die rare wissenschaftliche Literatur zum Thema geht davon aus, dass die Vorschriften zur Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) in Dänemark nur in einer Minderheit der Fälle umgesetzt werden (Radaelli 2008). 2 1 Die Autoren danken Lene Holm Pedersen für wichtige Hintergrundinformationen zum Bürokratieabbau in Dänemark. 2 Zu den Ursachen für Implementationsdefizite von Gesetzesfolgenabschätzungen siehe Veit

23 Nach der Regierungsübernahme der liberal-konservativen Minderheitsregierung unter Ministerpräsident Fogh Rasmussen 2001 wurde der Deregulierungsfokus der 1980er-Jahre revitalisiert (Foss Hansen/Holm Pedersen 2006). Ziel war jedoch nicht vorrangig die Reduzierung der bloßen Anzahl staatlicher Regulierungen, sondern vielmehr die Verringerung der aus staatlichen Vorschriften resultierenden administrativen Lasten für Unternehmen und Bürger. Im August 2002 wurde ein knapp 200 heterogene Einzelmaßnahmen umfassendes Aktionsprogramm (Regeringen 2002) verabschiedet. Ein Teil der Maßnahmen des Aktionsprogramms ging auf Vorschläge der Kommunen zurück, die diese in Reaktion auf einen vom Innenministerium formulierten Freiheitsbrief eingereicht hatten, die übrigen Maßnahmen stammten aus den Ressorts. Während das Aktionsprogramm 2002 auf der Verlautbarungsebene eine Entlastung von Bürgern und Unternehmen als gleichwertige Ziele verkündete, lag der Hauptfokus der Modernisierungsbemühungen in der Praxis auf einem Bürokratieabbau für die Wirtschaft. In Dänemark war bereits 1999 auf Drängen des Parlaments hin mit einer jährlichen Messung der durch Regulierungen verursachten administrativen Lasten begonnen worden, indem man rund Unternehmen (die sogenannten Modell-Unternehmen) zu ihrem Zeitaufwand für die Erfüllung administrativer Aufgaben befragte. Das Messverfahren über Modell-Unternehmen wurde später durch das international rasant an Anerkennung gewinnende SKM (in Dänemark als AMVAB-Methode bezeichnet) ersetzt. Im Jahr 2002 legte die Regierung ein Reduzierungsziel der Bürokratiekosten für Unternehmen in Höhe von 25 % (netto) bis zum Jahr 2010 fest bis 2006 wurde unter Leitung der dem Wirtschaftsministerium unterstellten Danish Commerce and Companies Agency (DCCA) eine SKM-Bestandsmessung durchgeführt. Seit dem letzten Regierungswechsel 2007 hat sich der Reformfokus der Bürokratieabbaupolitik für die Wirtschaft dahingehend erweitert, dass nicht mehr nur mit dem SKM identifizierte, objektiv wichtige administrative Lasten im Vordergrund stehen, sondern vor allem auch die bedeutendsten Irritationslasten in den Blick genommen werden. Damit sind diejenigen Bürokratielasten gemeint, die von Unternehmen subjektiv als besonders belastend empfunden werden. Bürgerinnen und Bürger als Zielgruppe von Verwaltungs- und Regulierungsreformen haben in Dänemark seit 2007 mit der Qualitätsreform des öffentlichen Dienstes wieder an Gewicht gewonnen. Eine umfassende Entbürokratisierung des öffentlichen Sektors bildet einen von acht Maßnahmebereichen der Qualitätsreform (Punkt VI: Entbürokratisierungsreform), die koordinierende Verantwortung hierfür liegt beim Finanzministe- 22

24 rium. Der Entbürokratisierungsbegriff wird weit ausgelegt und betont, dass es sich dabei nicht nur um Maßnahmen zur Deregulierung oder besseren Regulierung handelt, sondern es wichtig sei, einen breiten Blick für Barrieren gegenüber einer guten und effektiven Aufgabenerfüllung einzunehmen. Eine zentrale Intention der Entbürokratisierungsreform besteht darin, den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des staatlichen Dienstleistungsbereichs (z. B. in Schulen, im Arbeitsamt etc.) in der täglichen Arbeit mehr Zeit für ihre Kernaufgaben zu verschaffen, das heißt, sie sollen möglichst wenig mit Papierarbeit befasst sein. Gleichzeitig wird eine finanzielle Entlastung der Kommunen angestrebt (z. B. durch Digitalisierung 3 ). Der Hauptfokus des Entbürokratisierungsprogramms liegt also im Bereich des Vollzugs und damit auf Maßnahmen, welche die kommunale und die regionale Ebene betreffen. Es wird versucht, die Akzeptanz und Verbindlichkeit der Reformen durch das Abschließen von Verträgen (zwischen Zentralregierung, Landesverband der Kommunen, Landesverband der Regionen und großen Verbänden) und durch intensive Partizipation (Einbeziehung der Kommunen, Regionen und Fachverbände in die Planung und Ausarbeitung des Programms) zu erhöhen. Zwar gibt es in Dänemark kein Verfahren zur objektiven Erfassung der Bürokratiebelastung von Bürgerinnen und Bürgern, es gibt aber zwei andere Messmethoden, welche die Auswirkungen staatlicher Regulierungen auf kommunaler und regionaler Ebene (und damit indirekt auch auf Bürger) abbilden sollen: Die AKVA-Methode 4 wurde unter Federführung des Finanzministeriums entwickelt und erfasst, welche Verwaltungsaufgaben die kommunalen und regionalen Verwaltungsspitzen und ihre Mitarbeiter ausführen, wie viel Zeit bestimmte Mitarbeitergruppen (z. B. Krankenpfleger, Grundschullehrer u. a.) für die Erledigung einzelner Aufgaben brauchen und wo der Ursprung der Aufgaben liegt (Staat, Kommunen/Regionen, lokale Institutionen, Absprachen/Verträge). Darüber hinaus wird erfragt, wie die Mitarbeiter/innen ihre Aufgaben im Alltag erleben und welche Probleme dabei auftreten. Die VAKKS-Methode 5 soll potenzielle Auswirkungen von Gesetzen bereits im Vorfeld der politischen Beschlussfassung (ex ante) erfassen und wird seit 2008 auf ausge- 3 Bis 2012 soll jegliche Art der Kommunikation zwischen verschiedenen Behörden digital erfolgen können. 4 AKVA steht für Afdækning og Kvantificeering af Administrative Opgaver (Aufdeckung und Quantifizierung administrativer Aufgaben). 5 VAKKS steht für Vurdering af Administrative Konsekvenser for Kommunerne ved ny Statslig regulering (Bewertung der administrativen Folgen für Kommunen bei neuer staatlicher Regulierung). 23

25 wählte Gesetzentwürfe angewendet. Kommunale oder regionale Mitarbeiter werden dazu interviewt, wie sie den durch eine neue Regelung verursachten Verwaltungsaufwand einschätzen. Gleichzeitig können die Interviewten Vorschläge unterbreiten, wie die Regulierung so verbessert werden kann, dass sie leichter zu implementieren ist. Eine Arbeitsgruppe bestehend aus Vertretern des Landesverbandes der Kommunen, des Wohlfahrtsministeriums und des Finanzministeriums übernimmt die laufende Koordination der VAKKS-Analysen. Die Analysen können auf Ersuchen der Arbeitsgruppe oder eines Ministeriums in Gang gesetzt werden und werden vom Kommunalen und Regionalen Evaluierungsinstitut (KREVI), einer 2005 gegründeten staatlichen Agentur, durchgeführt. Zusammenfassend sind die folgenden Charakteristika der aktuellen dänischen Entbürokratisierungspolitik für Bürger festzuhalten: Qualität und nicht Bürokratieabbau ist das dominierende Schlagwort. Der Begriff Entbürokratisierung wird zwar benutzt, um einen Teilbereich der Qualitätsreform näher zu charakterisieren, er wird aber positiv besetzt. So geht es vor allem um guten Vollzug, um eine hohe Qualität staatlicher Dienstleistungen und um dezentrale Handlungsspielräume. Bürokratieabbau für Bürger wird in Dänemark als indirektes Ergebnis von Bürokratieabbau für Kommunen und Regionen gesehen, schließlich kommt der Bürger mit dem Staat vor allem vermittelt über kommunale Einrichtungen in Kontakt. Die Kommunen werden an der Programmformulierung intensiv beteiligt. Im Rahmen der GFA werden Auswirkungen für Bürger seit 1998 explizit betrachtet. Allerdings scheint die praktische Umsetzung der GFA-Vorschriften mit zahlreichen Defiziten behaftet zu sein. Die SKM-Methode wird in Dänemark nur zur Erfassung der Bürokratiekosten für Unternehmen benutzt, eine Übertragung auf den Bereich der Bürokratiekosten für Bürger wurde in Dänemark bisher nicht diskutiert. Zur Ermittlung der Bürokratielasten für Kommunen und für Verwaltungsmitarbeiter werden zwei andere Messmethoden angewendet (VAKKS, AKVA). 24

26 2.2 Frankreich Frankreich gilt im europäischen Vergleich als Nachzügler der Regulierungsreform, aber auch für Verwaltungsreformen im Allgemeinen. So stellte die OECD in einem im Jahr 2004 erschienenen Bericht fest, dass bislang keine Strategie zur besseren Regulierung bzw. Entbürokratisierung existiert (OECD 2003: 9). Erste Ansätze zu Regulierungsreformen wurden erst ab dem Jahr 2005 in Angriff genommen, ausgelöst insbesondere durch den nationalen Bericht der Mandelkerngruppe zur Qualität der Regulierungen in Frankreich. Neben dem im Auftrag des Europäischen Rates erstellten und im November 2001 vorgelegten europäischen Mandelkern-Bericht, der ein Bündel an zeitlich terminierten Vorschlägen für qualitativ bessere und einfachere Gesetze sowie für Maßnahmen zur nachhaltigen Rechtsbereinigung enthält und sich sowohl an die Europäische Union als auch an die Mitgliedsstaaten wendet (Mandelkern Group on Better Regulation 2001), hat die Mandelkerngruppe auch einen Bericht zur Beurteilung der Qualität der Regulierung in Frankreich verfasst, der insbesondere die folgenden Kritikpunkte auflistet (Mandelkern 2002): Der Gesetzbestand ist zu umfangreich, komplex und häufig überlappend. So hat sich der Gesetzesbestand innerhalb von 15 Jahren verdoppelt. Insgesamt seien Gesetze und sonstige Regulierungen in Kraft. Das Kostenbewusstsein des Gesetzgebers ist unzureichend. Gesetzesfolgenabschätzungen werden kaum oder nur unzureichend durchgeführt. Die Implementation der EU-Gesetzgebung ist mangelhaft. Im Jahr 2006 erschien darüber hinaus eine Bericht des Conseil d Etat (Conseil d Etat 2006), der zu dem Schluss kommt, dass die Komplexität des Gesetzesbestandes in Frankreich Rechtsunsicherheit hervorruft. Daher wird eine umfassende Bereinigung des Rechtsbestandes ebenso gefordert wie ein Regime der Gesetzesfolgenabschätzung. Diese beiden Berichte, die ein eher düsteres Bild der französischen Regulierungskultur zeichnen, waren der Auslöser für die Reformaktivitäten im Bereich besserer Regulierung, die insbesondere nach dem Amtsantritt der Regierung Sarkozy deutlich an Dynamik gewonnen haben. 25

27 Im Jahr 2003 wurde ein erstes Gesetz zur Rechtsbereinigung erlassen, zwei weitere folgten in den Jahren 2004 und 2007 (vgl. Montin 2006). Darüber hinaus wurde im Jahr 2005 mit der Messung von insgesamt 102 Informationspflichten nach einer abgewandelten SKM-Methodik begonnen. Dabei zeichnet sich die französische Messmethodik dadurch aus, dass neben den Kosten für Unternehmen auch die Kosten für die öffentliche Verwaltung sowie die Kosten, die aufgrund von Wartezeiten beispielsweise für die Bearbeitung von Anträgen entstehen, miteinbezogen wurden. Insgesamt wurden für diese 102 Informationspflichten Kosten in Höhe von 770 Mio ermittelt, wobei Kosten von 550 Mio auf Unternehmen und 220 Mio auf die Verwaltung entfallen. In einem nächsten Schritt wurden die 30 teuersten Informationspflichten analysiert und Abbaumaßnahmen in Höhe von 16,8 Mio eingeleitet (vgl. Direction Générale de la modernisation de l État 2007). Im Jahr 2007 wurde die Bürokratiekostenmessung im Rahmen des Programms Mesure de la réduction de la charge administrative (MRCA) auf alle Ministerien ausgeweitet. Ziel ist es, bis zum Jahr 2011 die Bürokratiekosten der teuersten Informationspflichten um 25 % zu reduzieren. Bei der Auswahl der zu messenden Informationspflichten wurde sich an den Erfahrungen der Länder orientiert, die bereits SKM-Messungen vorgenommen haben. Bis Ende 2007 sind insgesamt 328 Informationspflichten gemessen worden, wobei auch hier Kosten sowohl für Unternehmen als auch für die staatliche Verwaltung eingeschlossen sind. Im Rahmen der SKM-Messung werden Informationspflichten für Bürgerinnen und Bürger nicht berücksichtigt. Vereinfachungsmaßnahmen für Bürger sind vielmehr Bestandteil des Projekts Ensemble simplifi ons, das in der Folge beschrieben wird. Zuständig für beide Projekte ist die Direction générale de la modernisation de l État, die im Ministère du Budget des Comptes publics et de la Fonction publique angesiedelt ist. Das Programm Ensemble simplifi ons wurde im Dezember 2007 mit der Zielsetzung ins Leben gerufen, die Verwaltungsverfahren für Bürgerinnen und Bürger sowie für Unternehmen zu verbessern. Zentrale Aktivität bislang ist die Durchführung einer Umfrage unter über Bürger und Unternehmen. Dabei wurde anhand des Lebenslagenkonzepts zunächst ermittelt, wie viel Prozent der Befragten von einzelnen Verwaltungsverfahren betroffen sind. Die Betroffenen einzelner Verwaltungsverfahren wurden dann 26