ENTWICKLUNG DES KOMMUNALEN IT- DIENSTLESTUNGS- UND SOFTWARE- MARKTES

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1 ENTWICKLUNG DES KOMMUNALEN IT- DIENSTLESTUNGS- UND SOFTWARE- MARKTES Erstellt durch: KDVZ Citkomm Griesenbraucker Straße Iserlohn Version 1.0

2 Inhalt Seite 1. ZUSAMMENFASSUNG EINLEITUNG MEGATRENDS IN DER INFORMATIONSVERARBEITUNG DER KOMMUNALE SOFTWARE-MARKT KURZFRISTIGE TRENDS... 5 IHR KONTAKT Auskunft erteilt: Dr. Michael Neubauer Durchwahl: Zentrale: Fax: mine@citkomm.de 1

3 1. ZUSAMMENFASSUNG Der IT-Markt verfügt nach wie vor über Innovationspotential. Auch wenn viele Trends nur schwer vorhersehbar sind, lassen sich doch zyklische Prozesse ausmachen, die Hinweise auf die weitere Entwicklung geben. Viele Prognosen der Vergangenheit sind zwar nicht so eingetreten, wie sie vorausgesagt wurden. Doch das betraf meist mehr den Zeitpunkt, zu dem eine Innovation vom Markt angenommen wurde. Viele Trends, wie z.b. die Dezentralisierung von IT-Systemen oder die Bedeutung mobiler Endgeräte, haben sich am Ende als Megatrends erwiesen. Im Folgenden werden einige typische Trends der Vergangenheit dargelegt, um daraus Folgerungen für die Zukunft abzuleiten. 2. EINLEITUNG Seit vielen Jahren wird beklagt, dass es in Nordrhein-Westfalen zu viele Flächenrechenzentren gibt. 1 DIE LANDSCHAFT Abbildung 1: IT-Landschaft in NRW Die Abbildung 1 zeigt deutlich, dass viele Städte zu einem Großteil eine eigenständige IT-Konzeption verwirklichen. Vor diesem Hintergrund hat der allgemein postulierte kommunalpolitische Konsens, der auch im Bereich der interkommunalen IT notwendig ist, durchaus nennenswerte Widersprüche zur kommunalen Organisationspraxis. Eine stärkere Konzentration der IT-Dienstleister lässt sich aus verschiedenen Perspektiven herleiten und sollen in den folgenden Abschnitten weiter untersucht werden: Es gibt einen allgemeinen Trend zu großen IT-Dienstleistern, die konsequent Skaleneffekte nutzen, um ihre Kunden in einem immer komplexeren IT-Umfeld optimal zu betreuen. 2

4 Der Markt für Software und IT-Dienstleister befindet sich derzeit in einem Umbruch, der vergleichbar mit der PC-Revolution in den 1980er Jahren ist. Diese Veränderungen werden zeitverzögert auch auf die kommunalen IT-Dienstleister wirken. Die Komplexität und Abhängigkeit der IT von Kommunen ist heute wesentlich höher, als in den 1980er Jahren. Die Innovation der kommunalen IT muss daher zwei Herausforderungen gleichzeitig bewältigen: - Fast vollständige Erneuerung der bestehenden IT durch neue internetorientierte und mobile Anwendungen. - Übernahme der heutigen Daten und Prozesse in die neue Welt bei gleichzeitigem Fortbestand vieler alter Anwendungen. 3. MEGATRENDS IN DER INFORMATIONSVERARBEITUNG Die Informationstechnik hat sich in den letzten fünfzig Jahren phasenweise entwickelt. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass nach einer kurzen sehr intensiven Innovationsphase, die nur von wenigen Marktteilnehmern nachvollzogen wurde, eine Phase folgt, die von fast allen Marktteilnehmern in ähnlicher Weise nachvollzogen wird. Die systemtechnische Entwicklung der Rechnersysteme hat sich bspw. in folgenden Phasen vollzogen: 1960 bis 1980: Großrechnerphase bis 2000: Mittlere Datentechnik bis heute: PC-Phase bis heute: Internet- und Web-Phase. Es würde den Rahmen dieses Papieres sprengen, die einzelnen Phasen im Detail zu erläutern und die vielen Zusammenhänge aufzuklären. Festzustellen ist in jedem Fall, dass in den letzten Jahren eine deutliche Beschleunigung der Innovationen festzustellen ist. Darüber hinaus lassen sich heute viele Phasen nicht mehr klar gegeneinander abgrenzen. Wichtig ist auch zu erkennen, dass mit dem Ende einer Phase die entsprechende Technik nicht vom Markt verschwunden ist im Gegenteil; viele Technologien sind noch Jahrzehnte später im Einsatz. So werden Großrechner und Systeme der mittleren Datentechnik nach wie vor breit eingesetzt. Auch wenn diese Systeme weitgehend unbeachtet sind, so sind sie in vielen Teilen noch heute im Einsatz. Neben den hohen Kosten für die Einführung einer vollständig neuen Technik dürfen die Kosten für die Übernahme der Daten und Verfahren aus der alten Rechnerwelt nicht unterschätzt werden. So hat die Migration der Anwendungen des Großrechners der KDVZ Citkomm fast 8 Jahre in Anspruch genommen. Davor fanden ähnliche Prozesse bei der Ablösung der mittleren Datentechnik (AS/400) statt. Was bringt diese historische Betrachtung für die strategischen Überlegungen der Zukunft? Es gibt zurzeit eine breite Übereinstimmung im Bereich der IT-Industrie, dass wir uns derzeit wieder an einer Schnittstelle für eine neue IT-Phase befinden. Drei Trends sind hierfür ausschlaggebend: Mobile Endgeräte: Mit dem flächendeckenden Ausbau funkgestützter Hochgeschwindigkeitsdatennetze haben mobile Endgeräte wie Smartphones und Tablet PCs eine ähnliche Revolution ausgelöst, wie wir sie aus der Zeit der PC-Revolution kennen. Hierdurch werden komplett neue Anwendungen möglich, die aber technisch und organisatorisch vollständig in die bereits bestehende IT-Anwendungslandschaft integriert werden müssen. Web-Anwendungen: Schon seit vielen Jahren gibt es den Trend, PC-Anwendungen so umzustrukturieren, dass sie in einem Webbrowser ablaufen können. Es besteht ein allgemeiner Konsens, dass damit auch die gesamte IT-Infrastruktur zunehmend zentralisiert und von so genannten Cloud-Anbietern übernommen wird. Komplexität: Moderne IT-Anwendungen hatten um 1980 mit der damals eingesetzten Großrechnertechnik bereits einen erheblichen Komplexitätsgrad erreicht. Mit der Einführung des PCs entstand der Eindruck, als könne diese Komplexität wesentlich reduziert werden. Dies führte dazu, dass viele Anwender den Betrieb der IT-Systeme in die eigene Hand nahmen. Mit 3

5 der Vernetzung der PCs und der dann folgenden Integration in das weltweite Internet hat sich die Komplexität aber weit über das bis dahin bekannte Maß hinaus entwickelt. Linux- und Windows-Betriebssysteme haben inzwischen eine Funktonalität erreicht, die der alter Mainframes ähnelt. Darüber hinaus wird mit dem Verschmelzen von Datentechnik, Telefonanlage und Produkte der Consumer Electronics (Smartphones) heute einen Komplexitätsgrad erreicht, der ein hochspezialisiertes Expertenteam im IT-Servicecenter erfordert. Vor diesem Hintergrund werden heute nicht nur von Mittelständlern, sondern auch von weltweit agierenden Industrieunternehmen zunehmend IT-Serviceleistungen von Dritten in Anspruch genommen. Die eigene IT-Abteilung hat im Wesentlichen eine strategische und steuernde Funktion, die operative Ausführung wird zunehmend ausgelagert. Bei allen diesen Trends gibt es einen breiten Konsens, dass dies erst der Anfang einer dramatischen und tiefgreifenden Veränderung ist. Dabei handelt es sich in vielen Bereichen nicht um Prognosen, sondern um bereits von vielen innovativen Unternehmen vollzogene Veränderungen. Aus Sicht des Autors kann kein Zweifel daran bestehen, dass kleinere Kommunen mit zwei oder drei IT-Mitarbeitern in der absehbaren Zukunft mit den Anforderungen einer modernen IT-Systemtechnik und Systemintegration überfordert sind. Aber auch die Großstädte im Verbandsgebiet mit zehn bis zwanzig Mitarbeitern im IT-Umfeld werden diesen Anforderungen vermutlich nicht gewachsen sein. Wenn selbst Weltunternehmen mit IT-Abteilungen, die aus mehreren tausend Mitarbeitern bestehen, über ein Outsourcing von operativen IT-Leistungen nachdenken, spricht viel dafür, dass dies auch auf der Skala der kommunalen Anwender zutrifft. Vor diesem Hintergrund müssen selbst Großstädte ihre IT-Strategie nachhaltig überdenken. 4. DER KOMMUNALE SOFTWARE-MARKT Die Entwicklung kommunaler Anwendungssoftware fand zunächst im Wesentlichen bei den kommunalen IT-Dienstleistern selbst statt. Sie betrieben große IBM- und Siemens-Rechner, für die spezifische Softwareentwicklungen vorgenommen wurden. Im Rahmen des interkommunalen Austausches wurden die so entwickelten Softwarekomponenten in der ganzen Republik verteilt und nach einem kooperativen Konzept gemeinschaftlich gepflegt. Das war im Übrigen eine Entwicklung, die in ganz ähnlicher Weise auch in der Privatwirtschaft festzustellen war. Mit der Einführung der mittleren Datentechnik und später der PC-Serversysteme bildete sich ein zunehmend von der Privatwirtschaft geprägter Markt für Verwaltungssoftware. Viele der heute bundesweit eingesetzten Softwaresysteme wurden damals zunächst für kleine isolierte Anwendungen in der Verwaltung entwickelt. Über einen jahrzehntelangen Entwicklungsprozess wurden diese Systeme immer weiter elaboriert und verdrängten zu Beginn dieses Jahrtausends zunehmend die Anwendungen, die von kommunalen IT-Dienstleistern entwickelt wurden. Dieser Prozess wurde im Wesentlichen durch folgende Trends positiv beeinflusst: Zu Zeiten der PC-Revolution ging es vielen Kommunen finanziell gut, sodass es für viele private Anbieter lukrativ war, diesen Markt zu bedienen. Ursprünglich wurden die PC-Anwendungen für den Einsatz auf isolierten Rechnern programmiert und wurden nur schrittweise für eine Vernetzung weiterentwickelt. Sehr häufig wurden auch Anwendungen im PC bereitgestellt, die es bisher auf dem Großrechner nicht in vergleichbarer Form gab. 1 In der Konsequenz mussten daher nur wenige Daten aus bestehenden Anwendungen übernommen werden. In vielen Fällen fand mit der Neueinführung derartiger IT-Systeme eine vollständige Neuerfassung der Daten statt. Die Integration in eine übergeordnete Datenwelt fand erst später auf der Basis der dann bereits existierenden dezentralen isolierten Welt statt. 1 So hatte es zwar verschiedene Versuche gegeben, auch geografische Datenverarbeitung mit einem Großrechner zu bewerkstelligen. Diese Systeme waren aber unflexibel und teuer. Mit der Einführung des PCs wurden auf diese Weise Lösungen möglich, die auf dem Großrechner vielfach gescheitert waren. 4

6 Alle diese Überlegungen machen eines deutlich: Die Umstellung von der Großrechner-Welt auf die Welt der mittleren Datentechnik und der PC-Technik hat sich über mehrere Jahrzehnte hinweg vollzogen. Die dabei notwendige vollständige Neuentwicklung der Anwendungslandschaft hat wesentlich davon profitiert, dass die Marktsituation zum Zeitpunkt der PC-Revolution ausgesprochen günstig war. Sie hat außerdem davon profitiert, dass viele Systeme mehr oder weniger auf der grünen Wiese entstanden und von daher viele Systemkonventionen der Vergangenheit nicht in die Zukunft übernommen werden mussten. Das war letztendlich nur möglich, weil zum Zeitpunkt der Einführung der PC-Systeme Informationstechnik im Wesentlichen zur Abwicklung der kommunalen Kernprozesse eingesetzt wurde. In diesem Kontext sind die so genannten Wesen zu nennen. Hiermit werden Kernverfahren wie z. B. das Einwohnerwesen, das Personalwesen oder das Finanzwesen bezeichnet. Heute gibt es praktisch keinen kommunalen Prozess mehr, der nicht in irgendeiner Weise mit IT unterstützt wird. Auch die Integration der verschiedenen Verfahren ist heute weit fortgeschritten. Dieser Prozess wird sich in Zukunft weiter fortsetzen, weil insbesondere die Bundesregierung mit ihrer Initiative zur Standardisierung von Datenformaten (XÖV) eine weitere Vernetzung und Integration von öffentlichen Anwendungen auch über Behördengrenzen hinweg vorantreibt. Es ist damit offensichtlich, dass eine neue IT-Revolution in der kommunalen Landschaft nur dann möglich ist, wenn alle heute bestehenden Anwendungen in Stufen auf diese neue Struktur umgesetzt werden. Von daher müssen bei der Einführung einer solchen Struktur nicht nur die Einführungskosten für die neue Technik, sondern auch der Betrieb für die alte Technik bzw. die Umsetzung der alten Technik auf eine neue Technik mit berücksichtigt werden. Die dabei entstehenden Kosten lassen sich nicht annähernd beziffern. Es ist jedoch offensichtlich, dass diejenigen Kommunen, die über einen starken gemeinsamen IT-Dienstleister verfügen, in diesem Prozess eine günstige Position einnehmen. Zum einen haben Sie schon heute einen Großteil ihrer strategischen Datenbestände an einem Ort konzentriert, sodass eine Migration dieser Datenbestände in eine neue Technik nur einmal für viele erfolgen muss. Hingegen muss bei vielen anderen Kommunen, die ihre Datentechnik dezentral errichtet haben, dieser Vorgang für jede Kommune einzeln finanziert werden. Darüber hinaus bietet die IT-technische Kompetenz der zentralen kommunalen IT-Dienstleister das Potential, diesen Umstellungsprozess kostengünstig mit eigenem Personal zu begleiten. Hierbei bietet die Non-Profit-Struktur der kommunalen IT-Dienstleister den entscheidenden Vorteil, dass die Kommunen nur den tatsächlichen Aufwand und nicht den zum Teil üppigen Gewinnerwartungen der Privatwirtschaft finanzieren müssen. 5. KURZFRISTIGE TRENDS Der kommunale IT-Markt adressiert rund Kommunen in der Bundesrepublik. Eine Europäisierung oder gar Globalisierung dieses IT-Marktes ist mehr als unwahrscheinlich, da die meisten Anwendungen einen starken Bezug zum deutschen Recht haben. Die auf den ersten Blick große Anzahl von deutschen Kommunen relativiert sich dadurch, dass darin auch viele kleine Gemeinden enthalten sind, die deutlich weniger als Einwohnerhaben. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass der größte Teil der Anbieter von kommunalen Software-Anwendungen ausgesprochen klein ist. Eine genaue und systematische Sichtung des kommunalen Marktes ist nicht bekannt. Nach Einschätzung des Autors haben mehr als 95% aller kommunalen Software-Anbieter weniger als 10 Beschäftigte, die diesen kommunalen Markt auch tatsächlich bedienen. Nur im Bereich der kommunalen Kernanwendungen gibt es einzelne Hersteller, die bis zu 100 Mitarbeiter beschäftigen. Sie bedienen in der Regel einen Markt, der eine oligopolistische Struktur hat. Die meisten Anbieter kommunaler Software haben diese zu Beginn der PC-Revolution erstellt und in den letzten Jahren nur wenig weiterentwickelt. Die Pflege dieser Software bestand im Wesentlichen darin, gesetzliche Anforderungen umzusetzen und die verschiedenen technologischen Weiterentwicklungen der Firma Microsoft nachzuvollziehen. Die Margen dieser Unternehmen sind 5

7 gering, da die Kommunen in den letzten Jahren aufgrund der finanziellen Engpässe wenig Spielraum für Preiserhöhungen und Gewinnausweitungen ermöglichten. Das IT-Know-how dieser Mitarbeiter ist insbesondere auf den Bereich der Microsoft-Technik fokussiert. Viele Entwickler haben primär Kompetenzen im Bereich der jeweiligen kommunalen Fachfragen, als im Bereich der IT selbst. Aufgrund der knappen Finanzausstattung und der geringen Gewinnerwartungen ist es diesen Unternehmen in den meisten Fällen auch nicht gelungen, junge Nachwuchskräfte zu gewinnen. Die Mitarbeiterschaft ist zum Teil überaltert und in Fragen der modernen Software-Entwicklung schlecht ausgebildet. Diese Einschätzung wird z.b. dadurch belegt, dass die von diesen Unternehmen entwickelten Web- Anwendungen sehr häufig über eklatante Sicherheitsmängel verfügen. Auch die Anbindung an modernen egovernment-standards gelingt mit diesen Unternehmen meistens nur schlecht und unvollständig. Der kommunale Software-Markt unterliegt von daher seit vielen Jahren einem Konsolidierungsprozess. Hierbei haben sich einzelne Software-Hersteller herausgebildet, die einen monopolen oder oligopolen Markt bedienen. Ihr Geschäftskonzept liegt im Wesentlichen darin, die einzelnen Fachanwendungen optimal zu unterstützen. Integrationsbeziehungen zu anderen Fachbereichen können sie in der Regel nur unvollständig befriedigen. Die Marktbereinigung und Konsolidierung wird hauptsächlich durch folgende Trends bestimmt: Die Einführung von modernen egovernment-lösungen nach dem Standardisierungskonzept XÖV stellt viele Marktteilnehmer vor unlösbare technische Probleme. Da viele dieser Standards zu einem gesetzlichen Termin umgesetzt werden müssen, sind in den letzten Jahren viele Software-Anbieter aus dem Markt ausgestiegen. Ein prominentes Beispiel für diese Entwicklung ist der Einwohnerbereich. Hier gab es vor der Einführung der XÖV-Standards ca. 12 Anbieter in Deutschland. Heute gibt es substanziell noch zwei bundesweit agierende Anbieter und einige kommunale Datenzentralen, die nach wie vor Eigenentwicklungen ihren Verbandsmitgliedern zur Verfügung stellen. Ein schon beängstigender Prozess hat im Bereich des Personenstandwesens stattgefunden. Hier gibt es heute praktisch nur noch einen bundesweit agierenden Anbieter. Es spricht viel dafür, dass dieser Trend künftig nicht nur anhält, sondern sich beschleunigt. Mit anderen Worten bedeutet das: Schon ohne eine Veränderung der technischen Infrastruktur in den Kommunen wird es in den nächsten Jahren eine Konsolidierung des Marktes geben. Die Auswahlmöglichkeit der Kunden wird stark eingeschränkt sein. Die Abhängigkeit von einzelnen Anbietern wird dazu führen, dass es zu signifikanten Preiserhöhungen in diesem Markt kommen wird. Auch die Abhängigkeit von einzelnen Anbietern wird zunehmen. Nimmt man den Trend hinzu, dass es zukünftig eine weitgehende Zentralisierung von Anwendungen geben wird und berücksichtigt weiter, dass viele Windows-Anwendungen zukünftig auf eine Webtechnologie umgestellt werden müssen, so wird evident, dass es in den kommenden Jahren eine Angebotsknappheit im Markt für kommunale Software geben wird. Dieser Trend wird dadurch verstärkt, dass im Bereich der Privatwirtschaft immer weniger Software nach einem Lizenzmodell verkauft wird. Auch hier spürt man den Trend, Betriebsleistung, Softwareprodukt und Service-Dienstleistungen ähnlich wie z. B. bei dem Anbieter Amazon in einer Hand zu vereinigen. Diese so genannten Cloud-Lösungen sind ausgesprochen preiswert, rechnen sich aber nur, weil sie für einen globalen Markt konzipiert sind. Ihre Anwendung auf den Bereich der öffentlichen Datenverarbeitung ist jedoch beschränkt. Derartige Konzepte sehen immer den Betrieb und die Speicherung der Daten bei den privaten Dienstleistern vor. Das ist aus Gründen des Datenschutzes und sonstiger rechtlicher Regelungen für die Öffentliche Hand kein gangbarer Weg. Es spricht also viel dafür, dass die Strukturen der Privatwirtschaft, in der Lizenzbetrieb und Service-Leistungen in einer Hand integriert werden, auch zukünftig in den Bereich der öffentlichen und kommunalen Software-Landschaft einziehen werden. Da ein Betrieb einer Software-Lösung durch private an vielen Stellen auch auf rechtliche Vorbehalte stößt wird diese Funktion später wieder verstärkt den öffentlichen IT-Anbietern zufallen. Darüber hinaus haben viele Anbieter ein Geschäftsmodell, das sowohl die Software-Erstellung als auch den Software- 6

8 Betrieb beinhaltet. Inwieweit solche Lösungen für die öffentliche Hand möglich sind, ist mehr als fraglich, da es hier viele rechtliche Beschränkungen gibt. Das führt in der Konsequenz dazu, dass es zukünftig notwendig sein kann, auch wieder verstärkt über eine Software-Entwicklung im Bereich der kommunalen IT-Dienstleister nachzudenken. Hier wären u. U. die kooperativen Modelle der 80er Jahre ein Vorbild für zukünftige Entwicklungen. 7