Mehr Demokratie e.v Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern - Auswertung von drei Jahren Erfahrungen

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1 1 1 Mehr Demokratie e.v Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern - Auswertung von drei Jahren Erfahrungen 370 Bürgerentscheide haben stattgefunden - die Akzeptanz wächst In Bayern finden absolut und im Verhältnis zu den Gebietskörperschaften (2.152), das sind Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise, im Ländervergleich die meisten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide statt. Hochgerechnet kommt es in Bayern pro Gebietskörperschaft alle 17 Jahre zu einem Bürgerentscheid (Vorjahr: 17 Jahre). Tabelle 1: Verfahrensstand bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nach ein, zwei und drei Jahren Verfahrensstand Anzahl nach einem Jahr Anzahl nach zwei Jahren Anzahl nach drei Jahren Bürgerbegehren wurden nicht eingereicht Das Anliegen des Bürgerbegehrens wurde beschlossen Bürgerbegehren wurde für unzulässig erklärt Bürgerbegehren wurden zurückgezogen Bürgerentscheid hat stattgefunden Gesamt Untersuchungszeitraum vom bis Im ersten Jahr haben 20 Ratsbegehren, im zweiten Jahr 26, im dritten Jahr 23 stattgefunden. 679 Nach einem Jahr Bürgerentscheidspraxis wurden 238 Bürgerbegehren und 113 Bürgerentscheide gezählt (Anmerkung: 20 Bürgerentscheide, die aufgrund eines Ratsbegehrens stattfanden, müssen von der Gesamtzahl abgezogen werden.). Nach zwei Jahren fanden insgesamt 439 Bürgerbegehren und 256 Bürgerentscheide (einschließlich 46 Ratsbegehren) statt. Nach drei Jahren belaufen sich die Zahlen auf 610 Bürgerbegehren und 370 Bürgerentscheide (einschließlich 69 Ratsbegehren). Das Wachstum direktdemokratischer Verfahren hat sich verlangsamt. Der Themenstau der ersten beiden Jahre löst sich. Die Anzahl der Bürgerentscheide scheint sich auf 120 einzupendeln. Im Gegensatz zum ersten Jahr ist die Zahl ungültiger Bürgerbegehren gesunken und die Zahl übernommener Bürgerbegehren gestiegen. Das Instrument Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stößt bei

2 2 2 den Kommunalpolitikern auf mehr Akzeptanz. Sie übernehmen häufiger Bürgerbegehren oder tragen den Konflikt bis zum Bürgerentscheid aus. Die Tendenz des ersten Jahres, Bürgerbegehren voreilig für ungültig zu erklären, ist rückläufig. In 86,6 Prozent der Gemeinden, Landkreise und kreisfreien Städte hat es noch keinen Bürgerentscheid gegeben. Das heißt, das Instrument wirkt stärker durch sein Vorhandensein, als es tatsächlich angewendet wird. Es zeigt auch, daß der Bürgerentscheid gegenüber der Gemeinderatsentscheidung die Ausnahme darstellt. Tabelle 2: Anzahl der Verfahren in den Regierungsbezirken Regierungsbezirk Anzahl der Verfahren Anzahl der Gebietskörper Gemeinde pro Verfahren Einwohner in Mio. Einwohner pro Verfahren schaften Oberfranken ,34 1, Unterfranken ,56 1, Mittelfranken ,26 1, Oberbayern ,31 3, Niederbayern ,14 1, Oberpfalz ,69 1, Schwaben ,97 1, Gesamt 679 Untersuchungszeitraumvon bis ,17 11, Die Häufigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Regierungsbezirken ergibt folgende Reihenfolge: Oberbayern, Schwaben, Unterfranken, Mittelfranken und Oberfranken, Oberpfalz sowie Niederbayern. Die Reihenfolge der absoluten Zahlen korreliert mit der Zahl der Gebietskörperschaften. Je mehr Gemeinden, desto mehr Bürgerentscheide. Niederbayern stellt mit 270 Gebietskörperschaften und 44 Verfahren einen Ausreißer dar. Die unterschiedlichen Einwohnerzahlen der Regierungsbezirke haben keinen Einfluß auf die Häufigkeit der direktdemokratischen Verfahren.

3 3 3 Bürgerinnen und Bürger mischen sich in alle Belange ein Verkehrsprojekte bewegen die bayerischen Bürgerinnen und Bürger am meisten. Bei Flächennutzungs- und Bauleitplänen geht es um die Gestaltung von Flächen (Grünfläche, Wohn-, Gewerbegebiet usw.). Dieser Themenbereich ist einerseits ein Ziel von Bürgerbegehren, andererseits aber auch ein Mittel, um Einfluß auf private und öffentliche Bau- und Verkehrsprojekte zu nehmen. In vielen anderen Bundesländern sind Flächennutzungs- und Bauleitpläne als Themen von Bürgerbegehren ausgeschlossen. Gerade hier scheint jedoch das Mitsprachebedürfnis der Bürgerinnen und Bürger besonders groß zu sein. Auch Themen wie Abfallentsorgung (Entsorgungsprojekte) und Gebühren sind in anderen Bundesländern häufig ausgeschlossen. Die bayerischen Erfahrungen zeigen, daß die Bürgerinnen und Bürger auch über solche Themen abstimmen wollen. Das starke Ansteigen im Bereich "private Bauprojekte" gegenüber dem Vorjahr (39 Fälle) ist auf die Bürgerbegehren gegen Sendeanlagen für Mobilfunk zurückzuführen (47 Fälle). Tabelle 3: Themenbereiche bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide Themenbereich Anzahl Flächennutzungs- und Bauleitpläne 119 Verkehrsprojekte 181 Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen 142 Entsorgungsprojekte (Müll, Abwasser) 71 einzelne private Bauprojekte 95 Gebühren und Abgaben 21 Sonstige 50 Gesamt 679 Untersuchungszeitraum von bis Bürgerinnen und Bürger erarbeiten etwa mehr Vorschläge, als sie andere ablehnen

4 4 4 Bei knapp 50 Prozent der Bürgerbegehren werden eigene Vorschläge erarbeitet. Bei der anderen Hälfte der Begehren werden Planungen der Kommunalverwaltungen abgelehnt, ohne einen eigenen Vorschlag vorzulegen. Bürgerbegehren sind also in ähnlichem Umfang initiierendes wie korrigierendes Instrument. Der Vorwurf, daß mit Bürgerbegehren und -entscheiden lediglich Projekte verhindert würden, trifft nicht zu. In 27 Prozent der Fälle werden sogar neue Vorschläge auf die politische Tagesordnung gesetzt. Tabelle 4: Ausarbeitung und Ablehnung von Vorschlägen Alternativvorschlag ja oder nein Anzahl Angabe in % Begehren schlägt eine Planung vor ,21 Begehren lehnt andere Planung ab und schlägt eine eigene vor ,97 Begehren lehnt eine andere Planung ohne eigenen Vorschlag ab ,87 Eine Angabe ist nicht möglich. 18 2,95 Gesamt Untersuchungszeitraum von bis ,00

5 5 5 Beteiligung liegt bei 51,4 Prozent Mit steigender Einwohnerzahl der Gebietskörperschaft sinkt die durchschnittliche Beteiligung. In einwohnerstarken Gebietskörperschaften ist die Anonymität größer, und die Informationswege sind länger. Außerdem müssen in größeren Städten Bürgerentscheidsthemen mit anderen Informationsangeboten aus Kultur, Freizeit und Politik um die Aufmerksamkeit der Bürgerinnen und Bürger konkurrieren. In kleinen Gemeinden bestimmen Bürgerentscheidsthemen in stärkerem Maße das Tagesgespräch. In Bayern ist die relative hohe Anzahl von Bürgerentscheiden in Gebietskörperschaften ab und Einwohnern hervorzuheben. In jeder bayerischen Großstadt gab es mindestens einen Bürgerentscheid. Auf Landkreisebene waren es acht Bürgerentscheide. Außerhalb Bayerns ist es selten, daß ein Bürgerentscheid in einer Stadt ab Einwohnern stattfindet und das dieser auch noch gültig ist, d. h. die 25%- oder 30%-Klausel übersprungen wird. In Bayern ist der Bürgerentscheid aufgrund der breiten Themenpalette, des relativ niedrigen Unterschriftenquorums und des Verzichts auf Zustimmungsquoren bei der Abstimmung auch in größeren Städten und Landkreisen möglich. Die höhere Beteiligung gegenüber dem Vorjahr (48,6 Prozent) ist durch die Zusammenlegung von Bürgerentscheiden und Wahlen (22 Fälle) zu erklären. Auffällig ist die geringe Zunahme von Bürgerentscheiden in Gemeinden und Landkreisen ab Einwohner. Im Vergleich zu den Vorjahren haben fünf Bürgerentscheide mehr stattgefunden. Der Gebrauch von Bürgerbegehren nimmt ab, nachdem der Arbeitsaufwand im Verhältnis zu den Erfolgschancen deutlich geworden ist. Der Aufwand in Großstädten und mittleren Städten ist vergleichsweise höher als in kleinen Gemeinden. Tabelle 5: Durchschnittliche Beteiligung beim Bürgerentscheid in Gemeinden unterschiedlicher Einwohnerzahlen Einwohnerzahl der/des Gemeinde/Stadt/Landkreises Anz. d. Bürgerentscheide Durchschnittl. Beteilig. in % bis Einwohner ,4 von bis Einwohner ,0 von bis Einwohner 13 27,1 über Einwohner 23 27,8 Gesamt ,4

6 6 6 Untersuchungszeitraum vom bis Es lagen die Zahlen von 361 Bürgerentscheiden vor. In den Regierungsbezirken bestätigt sich der Landesdurchschnitt. Oberfranken stellt mit 58,0 Prozent einen Ausreißer dar. Erstens gibt es in Oberfranken keine Großstadt (ab Einwohner), zweitens haben in Oberfranken erst in zwei mittelgroßen Städten (Hof und Coburg) Bürgerentscheide stattgefunden und drittens fanden in Coburg drei Bürgerentscheide zusammen mit der Landtags- oder Bundestagswahl statt. Tabelle 6: Durchschnittliche Beteiligung in den Regierungsbezirken Regierungsbezirk Anzahl der Bürgerentscheide Durchschnittliche Beteiligung in % Oberfranken 28 58,0 Unterfranken 54 50,8 Mittelfranken 36 50,2 Oberbayern ,1 Niederbayern 19 50,3 Oberpfalz 34 51,2 Schwaben 66 50,8 Gesamt 361 Untersuchungszeitraum von bis Es die Zahlen von 361 Bürgerentscheiden vor. 51,4 Die Positionen der Kommunalparlamente werden von den Bürgerinnen und Bürgern häufiger bestätigt als abgelehnt Bürgerbegehren und Bürgerentscheide bedeuten vor allem die Möglichkeit, kommunalpolitische Vorhaben und Entscheidungen zu hinterfragen. Sie sind keineswegs die Garantie, Positionen durchzusetzen. Bei 55,8 Prozent der Bürgerentscheide wurde die Mehrheitsposition des jeweiligen Kommunalparlamentes bestätigt; bei 40,7 Prozent hingegen wurde die Mehrheitsposition durch die Bürgerinnen und Bürger abgelehnt. Die Zahlen zeigen einerseits, daß die Kommunalpolitiker keine Angst vor dem Bürgerentscheid haben müssen, wenn sie ihre Entscheidungen gut begründen und andererseits die Notwendigkeit des Bürgerentscheids. In über 40 Prozent strittiger kommunalpolitischer Themen bildete das Kommunalparlament den Bürgerwillen nicht ab.

7 7 7 Tabelle 7: Bestätigung und Ablehnung der Mehrheitsposition Position im Kommunalparlament Anzahl Angabe in % Die Position der Mehrheitsparteien wurde bestätigt ,8 Die Postition der Mehrheitsparteien wurde abgelehnt ,7 Eine Angabe ist nicht möglich 10 3,5 Gesamt ,00 Untersuchungszeitraum vom bis Wenn zu einem Thema zwei Bürgerentscheide stattfanden, wurde nur das Ergebnis eines Bürgerentscheides berücksichtigt. Die Forderungen der Bürgerentscheidskritiker Am 1. Oktober 1995 beschloß das bayerische Volk die Einführung des Bürgerentscheids in Gemeinden und Landkreisen. Mit 57,8 Prozent setzte sich der Gesetzentwurf des Volksbegehrens deutlich gegen den Gesetzentwurf der CSU-Fraktion (38,7 Prozent) durch. Im Blickpunkt der Auseinandersetzung standen hierbei die Themen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, die freie Unterschriftensammlung beim Bürgerbegehren und das Prinzip "Mehrheit entscheidet" beim Bürgerentscheid. Nach den Willen der Bürgerinnen und Bürger soll es in Bayern anwendungsfreundliche Bürgerentscheide geben. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof schreibt kein Quorum vor In seiner Entscheidung vom 29. August 1997 entschied der Bayerische Verfassungsgerichtshof, daß die Kombination aus Mehrheitsprinzip und dreijähriger Bindungswirkung nicht verfassungsgemäß seien und ordnete bis zum 1. Januar 2000 eine Neuregelung an. Er empfahl zwar eine kürzere Bindungswirkung mit einem Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum zu verbinden, schrieb ein Quorum aber keinesfalls vor. Die Verkürzung der Bindungswirkung auf ein Jahr und die Beibehaltung des Mehrheitsprinzips sind ebenfalls möglich. Dieses wurde in Gesprächen von dem Innenministerium und der CSU-Fraktion bestätigt. Auch sachliche Gründe sprechen gegen ein Quorum. In keinem Fall wurde durch die Bürger etwas direkt entschieden, was nicht auch durch einen Gemeinderat hätte entschieden werden können. Die CSU-Fraktion kann keinen Fall anführen, in dem durch das

8 8 8 Fehlen eines Quorums etwas Nachteiliges geschehen ist. Hingegen gibt es viele Beispiele, bei denen ein Zustimmungsquorum bewirkt hätte, daß sich eine Minderheit gegen eine Mehrheit durchgesetzt hätte. Dennoch will die CSU-Fraktion den Bürgerentscheid einschränken Es gibt also weder juristische noch empirische Gründe für ein Zustimmungsquorum. Politisch hat sich das Volk eindeutig für das Mehrheitsprinzip ausgesprochen. Dennoch hält die CSU-Fraktion am Zustimmungsquorum fest. Erfreulich ist, daß die CSU- Fraktion in zwei wesentlichen Punkten die Positionen von Mehr Demokratie übernommen hat. Erstens wird die freie Unterschriftensammlung beibehalten, zweitens werden die Themen von Bürgerbegehren nicht eingeschränkt. Ein Zustimmungsquorum ist voller Widersprüche Die CSU-Fraktion beabsichtigt, eine Regelung abgestufter Zustimmungsquoren einzuführen. Das Zustimmungsquorum beträgt 20 Prozent in Gemeinden bis Einwohnern, 15 Prozent in Gemeinden bis Einwohnern und 10 Prozent in Gemeinden ab Einwohnern. Zustimmungsquoren 20/15 und 10 Einwohnerzahl Zustimmungsq uorum Anzahl der Bürgerentscheide Durchschnittliche Beteiligung in Prozent Anz. der BE, die an einem Quorum scheitern Angabe in Prozent bis ,9 29 8, bis ,1 5 38, über ,8 0 0 Gesamt ,4 34 9,4 Dieser Vorschlag hat mehrere Schwächen und wird in der Praxis nicht funktionieren Der Anteil ungültiger Bürgerentscheide beträgt fast zehn Prozent. Im Vergleich zum jetzigen Zustand ist diese Zahl viel zu hoch. Die Gemeinden von bis Einwohner werden überdurchschnittlich belastet. Es scheitern fast 40 Prozent aller Bürgerentscheide.

9 9 9 Es ist weiterhin unschlüssig, warum Großstädte gegenüber Gemeinden mit weniger Einwohnern bevorzugt werden. In Gemeinden bis Einwohnern scheitern 10,1 Prozent der Bürgerentscheide, in Großstädten scheitern keine Bürgerentscheide. Gerade die Großstädte, in denen die durchschnittliche Beteiligung geringer ist, werden gegenüber den Gemeinden mit weniger Einwohnern bevorzugt. Warum sind Bürgerentscheide in Würzburg mit einer Beteiligung von 17,7 Prozent gültig, im Landkreis Coburg mit einer Beteiligung von 19,4 Prozent aber nicht? Diese Widersprüche werden auch bei einer anderen Einteilung der Gemeindegrößenklassen nicht aufgehoben. Die beste Lösung ist das Mehrheitsprinzip. Das Volk soll entscheiden Die bayerische Bürgerentscheidsregelung wurde von den Bürgerinnen und Bürgern direkt beschlossen. Daher sollte auch über eine Neuregelung das Volk selbst entscheiden. Wenn die CSU-Fraktion einmal Hand an dieses Gesetz anlegt, sind Verschlechterungen nicht auszuschließen. Tim Weber, Mehr Demokratie e.v., Fritz-Berne-Str. 1, München, tel , fax