Mehr Demokratie e.v Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern Auswertung nach zwei Jahren Praxis

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1 1 Mehr Demokratie e.v Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern Auswertung nach zwei Jahren Praxis 256 Bürgerentscheide haben stattgefunden Die Anwendungsfreundlichkeit des Verfahrens wirkt sich in Zahlen aus. In Bayern finden absolut und im Verhältnis zu den Gebietskörperschaften (2.127), das sind Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise, im Ländervergleich die meisten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide statt. Hochgerechnet kommt es in Bayern pro Gemeinde alle 17 Jahre zu einem Bürgerentscheid. Tab. 1: Verfahrensstand bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nach 12 und 24 Monaten Verfahrensstand Anzahl nach 12 Monaten Anzahl nach 24 Monaten Bürgerbegehren wurden nicht eingereicht Das Anliegen des Bürgerbegehrens wurde beschlossen Bürgerbegehren wurde für unzulässig erklärt Bürgerbegehren wurden zurückgezogen Bürgerentscheid hat stattgefunden Gesamt 258 Untersuchungszeitraum vom bis Im ersten Jahr haben 20 Ratsbegehren, im zweiten Jahr 26 stattgefunden. 485 Nach einem Jahr Bürgerentscheidspraxis wurden 238 Bürgerbegehren und 113 Bürgerentscheide gezählt (Anmerkung: 20 Bürgerentscheide, die aufgrund eines Ratsbegehrens stattfanden, müssen von der Gesamtzahl abgezogen werden.). Nach zwei Jahren fanden insgesamt 439 Bürgerbegehren und 256 Bürgerentscheide (einschließlich 46 Ratsbegehren) statt. Das Wachstum direktdemokratischer Verfahren hat sich verlangsamt, während die Anzahl der Bürgerentscheide pro Jahr gestiegen ist. Im "zweiten Jahr Bürgerentscheid" wurden weniger Bürgerbegehren von den Kommunalparlamenten für unzulässig erklärt und es wurden weniger Bürgerbegehren von den Initiatoren zurückgezogen. Die höhere Anzahl direktdemokratischer Verfahren im ersten Jahr erklärt sich durch die Neueinführung des Instrumentes. Viele Bürgerinnen und Bürger saßen in den Startlöchern. Die niedrigere Unzulässigkeitsquote von Bürgerbegehren im "zweiten Jahr" deutet auf eine Normalisierung im Umgang mit dem Instrument hin. Die Akzeptanz von Bürgerentscheiden als Mittel der Konfliktlösung ist gestiegen. Die niedrigere Unzulässigkeitsquote erklärt sich auch durch die höhere Kompetenz der Bürgerinnen und Bürger in der formal richtigen Anwendung des Instrumentes. Bürgerinnen und Bürger mischen sich in alle Belange ein Verkehrsprojekte bewegen die bayerischen Bürgerinnen und Bürger am meisten. Bei Flächennutzungs- und Bauleitplänen geht es um die Gestaltung von Flächen

2 (Grünfläche, Wohn-, Gewerbegebiet usw.). Dieser Themenbereich ist einerseits ein Ziel von Bürgerbegehren, andererseits aber auch ein Mittel, um Einfluß auf private und öffentliche Bau- und Verkehrsprojekte zu nehmen. In vielen anderen Bundesländern sind Flächennutzungs- und Bauleitpläne als Themen von Bürgerbegehren ausgeschlossen. Gerade hier scheint jedoch das Mitsprachebedürfnis der Bürgerinnen und Bürger besonders groß zu sein. Auch Themen wie Abfallentsorgung (Entsorgungsprojekte) und Gebühren sind in anderen Bundesländern häufig ausgeschlossen. Die bayerischen Erfahrungen zeigen, daß die Bürgerinnen und Bürger auch über solche Themen abstimmen können. Tab. 2: Themenbereiche bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide Themenbereich Anzahl Flächennutzungs- und Bauleitpläne 96 Verkehrsprojekte 132 Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen 105 Entsorgungsprojekte (Müll, Abwasser) 58 einzelne private Bauprojekte 39 Gebühren und Abgaben 15 Sonstige 40 Gesamt 485 Untersuchungszeitraum von bis Bürgerinnen und Bürger erarbeiten etwa mehr Vorschläge, als sie andere ablehnen Bei knapp über 50 Prozent der Bürgerbegehren werden eigene Vorschläge erarbeitet. Bei der anderen Hälfte der Begehren werden Planungen der Kommunalverwaltungen abgelehnt, ohne einen eigenen Vorschlag vorzulegen. Bürgerbegehren sind also in ähnlichem Umfang initiierendes wie bremsendes Instrument (Gaspedal und Bremse). Tab. 3: Ausarbeitung und Ablehnung von Vorschlägen Alternativvorschlag ja/nein Anzahl Angabe in % Begehren schlägt eine eigene Planung vor ,89 Begehren lehnt andere Planung ab und schlägt eine alternative Planung vor. Begehren lehnt eine andere Planung ohne eigenen Vorschlag ab. Untersuchungszeitraum von bis Es lagen 435 Datensätze vor. Beteiligung liegt bei knapp 50 Prozent Mit steigender Einwohnerzahl der Gebietskörperschaft sinkt die durchschnittliche Beteiligung. In einwohnerstarken Gebietskörperschaften ist die Anonymität größer, und die Informationswege sind länger. Außerdem müssen in größeren Städten Bürgerentscheidsthemen mit anderen Informationsangeboten aus Kultur, Freizeit , ,28 Gesamt ,00

3 3 und Politik um die Aufmerksamkeit der Bürgerinnen und Bürger konkurrieren. In kleinen Gemeinden bestimmen Bürgerentscheidsthemen in stärkerem Maße das Tagesgespräch. In Bayern ist die relative hohe Anzahl von Bürgerentscheiden in Gebietskörperschaften ab und Einwohnern hervorzuheben. Allein in Landkreisen haben acht Bürgerentscheide stattgefunden. In anderen Bundesländern hat auf Landkreisebene noch kein Bürgerentscheid stattgefunden. Außerhalb Bayerns ist es selten, daß ein Bürgerentscheid in einer Stadt ab Einwohnern stattfindet und das dieser auch noch gültig ist, d. h. die 25%- oder 30%-Hürde übersprungen wird. In Bayern ist der Bürgerentscheid aufgrund der breiten Themenpalette, des relativ niedrigen Unterschriftenquorums und des Verzichts auf Zusatzhürden bei der Abstimmung auch in größeren Städten und Landkreisen möglich, mithin ein Stück Normalität geworden. Tab. 4: Durchschnittliche Beteiligung beim Bürgerentscheid in Gemeinden unterschiedlicher Einwohnerzahlen Einwohnerzahl der/des Gemeinde/Stadt/Landkreises Anz. d. Bürgerentscheide Durchschnittl. Beteilig. in % bis Einwohner 98 59,4 von bis Einwohner ,8 von bis Einwohner 12 26,9 über Einwohner 20 25,8 Gesamt 252 Untersuchungszeitraum vom bis Es lagen die Zahlen von 252 Bürgerentscheiden vor. 48,6 In der Mehrzahl der Bürgerentscheide werden die Kommunalparlamente von den Bürgerinnen und Bürgern bestätigt Bürgerbegehren und Bürgerentscheide bedeuten vor allem die Möglichkeit, kommunalpolitische Vorhaben und Entscheidungen zu hinterfragen. Sie sind keineswegs die Garantie, Positionen durchzusetzen. Bei 55 Prozent der Bürgerentscheide wird die Mehrheitsposition des jeweiligen Kommunalparlamentes bestätigt; bei 42 Prozent hingegen wurde die Mehrheitsposition durch die Bürgerinnen und Bürger abgelehnt. Tab. 5: Bestätigung und Ablehnung der Mehrheitsposition Position im Kommunalparlament Anzahl Angabe in % Die Position der Mehrheitsparteien wurde bestätigt ,05 Die Postition der Mehrheitsparteien wurde abgelehnt ,42 Eine Angabe ist nicht möglich 5 2,53 Gesamt ,00 Untersuchungszeitraum vom bis Wenn zu einem Thema zwei Bürgerentscheide stattfanden, wurde nur das Ergebnis eines Bürgerentscheides berücksichtigt.

4 4 Bayerische Besonderheiten In allen Großstädten mit Ausnahme von Erlangen haben Bürgerentscheide stattgefunden. Das ist bundesweit einzigartig. Immerhin haben schon acht landkreisweite Bürgerentscheide stattgefunden. Auch das ist bundesweit der Spitzenplatz. Die 25%-Regelung, d. h. daß 25 Prozent der Stimmberechtigten eines Stadtbezirkes einen stadtweiten bzw. 25 Prozent der Stimmberechtigten einer Gemeinde einen landkreisweiten Bürgerentscheid beantragen können, wurde bisher achtmal angewendet. In drei Fällen kam es zu einem Bürgerentscheid, zweimal in München, einmal in Regensburg. In München und Oberammergau fanden jeweils vier Bürgerentscheide aufgrund eines Bürgerbegehrens statt. Der Bürgerentscheid in Feldafing ( ) genoß die größte Medienaufmerksamkeit. Selbst die ausländische Presse berichtete. Als neuer Standort für das Museum ist Bernried geplant. Das Museum bleibt also in Bayern. Die 25%-Klausel untergräbt das Recht auf Mitbestimmung - 30 Prozent aller Bürgerentscheide scheitern an dieser Hürde Der bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom die Kombination des Mehrheitsprinzips ohne Quorum beim Bürgerentscheid mit der dreijährigen Bindungswirkung für verfassungswidrig erklärt. Fälschlicherweise wurde das Urteil politisch so aufgefaßt, daß ein Quorum eingeführt werden müsse. Da die Kombination gerügt wurde, wäre es hinreichend, wenn die dreijährige Bindungswirkung fallengelassen würde. Politisch wird die Einführung der 25%-Klausel gefordert, allenfalls für München wird ein geringeres Quorum von 10 Prozent in Erwägung gezogen. Die 25%-Klausel bedeutet, daß ein Bürgerentscheid nur dann gültig ist, wenn mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten mit Ja oder wenn mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten für Nein votieren. Davon abgesehen, daß eine Zusatzklausel beim Bürgerentscheid den demokratischen Meinungsbildungsprozeß behindert (Abstimmungs- und Diskussionsboykotte), steigt die Zahl ungültiger Bürgerentscheide mit steigender Einwohnerzahl steil an. In Städten ab Einwohner und in Landkreisen würde der gültige Bürgerentscheid die Ausnahme sein. Lediglich im Landkreis Dillingen, in Rosenheim und in Augsburg wurde diese Hürde übersprungen. Tab. 6: Auswirkungen einer 25%-Klausel Einwohnerzahl der/des Gemeinde/Stadt/Landkreises Anzahl ungültiger Bürgerentscheide prozentualer Anteil ungültiger Bürgerentscheide bis Einwohner 8 von 98 8,16 von bis Einwohner 37 von ,33 von bis Einwohner 10 von 12 83,33 über Einwohner 19 von 20 95,00

5 Gesamt 74 von ,37 Untersuchungszeitraum vom bis Es lagen die Zahlen von 252 Bürgerentscheiden vor. Die unfreie Unterschriftensammlung (in Amtsstuben) ist unnötig - über 94 Prozent der Unterschriften bei Bürgerbegehren sind gültig Wiederholt wird von den kommunalen Spitzenverbänden die unfreie Unterschriftensammlung gefordert. Als Begründung wird die hohe Anzahl ungültiger Unterschriften bei Bürgerbegehren angeführt. Mehr Demokratie e.v. liegen von 249 Bürgerbegehren die Zahlen der eingereichten sowie der gültigen Unterschriften vor. Zwar gibt es einzelne Bürgerbegehren mit bis zu 30 Prozent ungültigen Unterschriften, im Durchschnitt sind jedoch über 94 Prozent der Unterschriften gültig. Aufgrund von Einzelfällen soll der Diskussionsprozeß zwischen den Bürgerinnen und Bürgern erheblich gestört werden. Die unfreie Unterschriftensammlung ist eine gigantische Hürde - über 40 Prozent der Bürgerbegehren scheitern an dieser Hürde Die unfreie Unterschriftensammlung macht nur Sinn, wenn ebenfalls eine Eintragungsfrist eingeführt wird. Bisher wurde eine vierwöchige Eintragungsfrist gefordert. Mehr Demokratie e.v. liegen von 123 Bürgerbegehren die Sammlungsdauer für die Unterschriften vor. 50 Bürgerbegehren, das sind über 40 Prozent, wären an einer vierwöchigen Eintragungsfrist gescheitert. Übrigens in allen anderen Bundesländern, in denen es das Recht auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheid gibt, gilt die freie Unterschriftensammlung. Aus gutem Grund: die freie Sammlung ist billiger und bürgerfreundlicher. Chaos oder eine bessere politische Kultur? Vor dem Volksentscheid am 1. Oktober 1995 gab es verschiedene Ansichten und Szenarien, wie sich das neue Bürgerentscheidsrecht auswirken werde. Während die Gegner des Bürgerentscheids auf steigende Arbeitslosigkeit, Verhinderung sämtlicher kommunaler Projekte und Minderheitenterror, mit einem Wort auf das Chaos, verwiesen, versprachen die Befürworter des Bürgerentscheids eine bessere politische Kultur, in der die Bürger/innen mehr Verantwortung übernähmen, mehr Gespräche stattfänden und daß sich das Verhältnis zwischen Bürger/innnen und Politiker/innen entspannen würde. Was ist nun nach zwei Jahren eingetreten? Wer hatte recht? Feldafing - das Paradebeispiel für Chaos und plebiszitären Scherbenhaufen? Die Horrorszenarien sind nicht eingetreten. In Bayern arbeiten noch Menschen, es gibt noch Müllkippen und auch Kindergärten. Weder wurden Maibäume noch das Oktoberfest abgeschafft. Die Gegner des Bürgerentscheids tun sich schwer, Beispiele für ihre damaligen Prognosen zu finden. Umso freudiger greifen sie auf Bürgerentscheide zurück, die Schlagzeilen verursacht haben. Der Bürgerentscheid in Feldafing sorgte für bundes-, gar weltweite Schlagzeilen. Der Bürgermeister der Gemeinde zog landauf - landab, um den "plebiszitären Scherbenhaufen" zu beklagen. Was war passiert? Am 20. April 1997 lehnten die Feldafinger einen 5

6 Museumsneubau ab. Bei einer Beteiligung von über 75 Prozent stimmten über 60 Prozent gegen das Museum. Ein Feldafinger Bürger wollte ein Museum nach seinen Vorstellungen errichten, eine expressionistische Sammlung in Wert von 20 Mio. DM war er bereit zu stiften, die Bayerische Staatsregierung stimmte dem Projekt zu, und auch der Gemeinderat befürwortete dieses Museum. Die Museumsgegner fürchteten den zunehmenden Verkehr und um die Ruhe in ihrem Ort. Hinzu kam, daß der besagte Feldafinger Bürger eine streitbare Person ist. Vor dem Bürgerentscheid gab es unschöne Szenen mit gegenseitigen Beschimpfungen. Die von Mehr Demokratie gewünschte politische Kultur trat in diesem Fall sicherlich nicht in Erscheinung. Dennoch ist eine Schuldzuweisung an das Instrument "Bürgerentscheid" voreilig. Denn der Bürgerentscheid ist eben ein Instrument und es sind die Menschen, die bestimmen, auf welche Art und Weise sie es einsetzen. In Feldafing gab es Konflikte, die durch den Bürgerentscheid nicht verursacht, sondern aufgedeckt wurden. Der Museumsbau war übrigens schon länger Thema, Ende der 80er Jahre hatte der Gemeinderat ein solches Museum abgelehnt. Der Bürgerentscheid gab den Feldafinger Bürger/innen die Möglichkeit, eine eindeutige Mehrheitsmeinung zum Ausdruck zu bringen. Es ist sinnvoll, daß für das Museum und die Sammlung ein anderer Standort gesucht wird. Bayern bewegt sich auf eine andere politische Kultur hin Eine wirklich neue politische Kultur kann für Bayern meines Erachtens noch nicht bestätigt werden. Zunächst einmal ist der Bürgerentscheid lediglich eine andere Form der Entscheidungsfindung. Dennoch gibt es Anzeichen, die für eine Veränderung des politischen Miteinanders sprechen. Eine Zielsetzung von Mehr Demokratie war, daß mehr Gespräche als Voraussetzung für das gegenseitige Verstehen stattfinden. Dieses Mehr an Gesprächen ist zwischen den Bürger/innnen festzustellen, die sich an direktdemokratischen Verfahren beteiligen, z. B. Unterschreiben beim eines Bürgerbegehrens, aber auch zwischen Bürger/innen und kommunaler Verwaltung. So wurden in einigen Fällen Kompromisse erzielt, so daß trotz eingereichten Bürgerbegehrens auf den Bürgerentscheid verzichtet werden konnte (ca. 10 Fälle). Auch die Bereitschaft der Kommunalparlamente, Bürgerbegehren umzusetzen, zeigt Gesprächsbereitschaft an, wobei diese auch durch den politischen Druck eines Bürgerbegehrens erzeugt wird. Es finden auch Gespräche nach Bürgerentscheiden statt, bei denen versucht wird gemeinsam Lösungen weiterzuentwickeln oder bei denen die Gewinner eines Bürgerentscheids auf die Verlierer zugehen. So geschehen in München nach dem Bürgerentscheid über Wohnprojekte in zwei Stadtteilen. Das Instrument "Bürgerentscheid" ist keine Gewährleistung dafür, wie miteinander gesprochen wird, aber es ist ein Garant dafür, daß mehr miteinander gesprochen wird. Und dieses Miteinandersprechen ist die Voraussetzung für gegenseitiges Verstehen - das kann der Anfang einer neuen politischen Kultur sein. 6

7 Tim Weber, Mehr Demokratie e.v., Fritz-Berne-Str. 1, München, tel , fax