Grundlagen der Anreizregulierung

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1 Grundlagen der Anreizregulierung Vortrag auf dem 2. Deutschen Regulierungskongress von EUROFORUM Prof. Dr. Uwe Leprich Hochschule für Technik und Wirtschaft des Saarlandes Berlin, den 27. September 2005 Folie Nr. 1

2 Begriffe Engl. Begriff Dtsch. Begriff Merkmal Incentive Regulation Performance Based Regulation (PBR) Yardstick Regulation Anreizregulierung Ergänzt die Kostenorientierung durch Zusatzelemente Ergebnis-/leistungsorientierte Regulierung (Vergleichs-) Maßstabsregulierung Oberbegriff für alle neuen Reg.ansätze Verlässt die Kostenbasis Folie Nr. 2

3 Bisher : Cost-Plus-Regulierung (= Rentabilitätsregulierung = Rate-of-Return-Regulierung) Preise = [ Betriebskosten + (betriebsnotw. Vermögen - kumulierte Abschreibungen) * Verzinsung ] : prognostizierte Menge ==> Preise = Kosten + Marge Folie Nr. 3

4 Ausgewählte Anreize im Rahmen der VV Anreiz Stärke des Anreizes Investitionsabstinenz (CAPEX) sehr stark Betriebskostensenkungen stark (OPEX) Quersubventionierung sehr stark Mengenmaximierung stark Erschwerung von Eigenversorgung stark durch Dritte Folie Nr. 4

5 Anreiz Investitionsabstinenz Seit 1995 wurden schätzungsweise 45 Mrd. als kalkulatorische Abschreibungen in Rechnung gestellt, aber nur knapp 25 Mrd. investiert. Investitionslücke Mrd. Investitionen in Netze kalkulatorische Abschreibungen 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Quelle: BNE 2004 Folie Nr. 5

6 Ziele der Anreizregulierung Hauptziel: Entkopplung von Kosten und Erlösen Damit verbunden: Effizienzanreize für die Unternehmen Begründung von Regulierungszyklen / Verlässlichkeit für die Unternehmen Entlastung der Regulierungsbehörde von permanenten Kostenprüfungen ( lean regulation ) Folie Nr. 6

7 Künftige Anreizregulierung Erwünschte Anreize Rationalisierung im Hinblick auf die beeinflussbaren Kosten / Verbesserung der Kosteneffizienz Aufrechterhaltung eines definierten Standards an Versorgungssicherheit Steigerung der Servicequalität gegenüber allen Netznutzern Neutralität im Hinblick auf die durchgeleitete Menge Optimierung der künftigen Netzinvestitionen unter Berücksichtigung dezentraler Optionen ( Systemoptimierung ) Folie Nr. 7

8 Spannungsfelder der Regulierung Anreize zur Kostensenkung / Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit und qualität Erhalt der Unternehmenssubstanz / Schutz der Verbraucher vor Monopolmissbrauch Rechtssicherheit durch explizite Normensetzung / Flexibilität durch rasche Anpassungsmöglichkeiten Grad der Entflechtung der Marktfunktionen / Regulierungsintensität (je stärker die Entflechtung der Marktstufen, desto weniger eingriffsintensiv die Regulierung) Transparenz von Marktdaten gegenüber der Behörde und der Öffentlichkeit / Wahrung von Geschäftsgeheimnissen Folie Nr. 8

9 Anreizregulierung: Startvorbereitung Abschöpfung von Gelegenheits- Erlösen tatsächliche Erlöse tatsächliche Kosten Delta-Erklärung 1. Intransparenz 2. schöpferische Abschreibung 3. keine periodenübergreifende Mengensaldierung Gesetzgeberische Vorgaben zu Strom-NEV (Mitteilungen; Veröffentlichungen, Dokumentation) zu 2. 6, 32,3 Strom-NEV (Altanlagen/Neuanlagen; Restwertermittlung) zu 3. 11, 32,4 Strom-NEV in Verbindung mit 21a,3 Satz 4 EnWG Folie Nr. 9

10 Regulierungszyklus 1. Ermittlung einer akzeptierbaren Kostenbasis 2. Bewertung und ggf. unmittelbare Korrektur der Kostenbasis / Effizienzvergleich; Festlegung eines Startwertes 3. Automatische Anpassung des Startwertes in einem definierten Zeitraum ( Entwicklungspfad ) 4. Ermittlung des neuen Startwertes nach Ablauf des Regulierungszyklus Folie Nr. 10

11 Anreizregulierung: 1. Schritt Überprüfung der Kostenbasis tatsächliche Kosten: CAPEX OPEX akzeptierbare Kosten Delta-Erklärung 1. Fehlinvestitionen 2. z.b. zu hohe Vorstandsgehälter 3. kostenmindernde Erlöse und Erträge Gesetzgeberische Vorgaben zu 1. und 2. 21,2 EnWG; 4,1 Strom-NEV (effiziente Leistungserbringung) zu 3. 9 Strom-NEV (v.a. Baukostenzuschüsse, Netzanschlusskosten) Folie Nr. 11

12 Anreizregulierung: Effizienzvergleich 1. Vergleichsverfahren akzeptierbare Entgelte, Erlöse oder Kosten akzeptierte Entgelte, Erlöse oder Kosten Festlegungen Gesetzgeberische Vorgaben 21,3 EnWG (grundsätzlich) 21a,5 EnWG: robuste Methode Strom-NEV (Verfahren; Vergleich; Strukturklassen) Vergleichsverfahren für jede Netz- und Umspannebene Durchführung in regelmäßigen zeitlichen Abständen sechs Strukturklassen (jeweils 3 Absatzdichten nach Ost und West) Folie Nr. 12

13 Anreizregulierung: Effizienzvergleich akzeptierbare Entgelte akzeptierte Entgelte Festlegungen 1. Vergleichsverfahren a) Netzentgelte Gesetzgeberische Vorgaben ( 23,1 Nr.1 Strom-NEV) Zugrundelegung des durchschnittlichen, mengengewichteten Netzentgeltes der betrachteten Netz- oder Umspannebene Berücksichtigung des Kostenwälzungsprinzips Berücksichtigung einer unterschiedlichen Auslastung der verglichenen Netzoder Umspannebenen Folie Nr. 13

14 Anreizregulierung: Effizienzvergleich 1. Vergleichsverfahren akzeptierbare Erlöse akzeptierte Erlöse Festlegungen b) Erlöse Gesetzgeberische Vorgaben ( 23,1 Nr.2 Strom-NEV) Berücksichtigung des Kostenwälzungsprinzips Berücksichtigung des Verhältnisses Erlöse zu Stromkreislänge der jeweiligen Netzebene Berücksichtigung des Verhältnisses Erlöse zur installierten Leistung Folie Nr. 14

15 Anreizregulierung: Effizienzvergleich 1. Vergleichsverfahren akzeptierbare Kosten akzeptierte Kosten Festlegungen c) Kosten Gesetzgeberische Vorgaben ( 23,1 Nr.3 Strom-NEV) Berücksichtigung des Verhältnisses Erlöse zu Stromkreislänge der jeweiligen Netzebene Berücksichtigung des Verhältnisses Erlöse zur installierten Leistung Folie Nr. 15

16 Anreizregulierung: Effizienzvergleich akzeptierbare Entgelte, Erlöse oder Kosten akzeptierte Entgelte, Erlöse oder Kosten Festlegungen 2. Effizienzbegriff Gesetzgeberische Vorgaben ( 21,4 EnWG) Ergibt ein Vergleich, dass die Entgelte, Erlöse oder Kosten einzelner Betreiber von Energieversorgungsnetzen für das Netz insgesamt oder für einzelne Netzoder Umspannebenen die durchschnittlichen Entgelte, Erlöse oder Kosten vergleichbarer Betreiber von Energieversorgungsnetzen überschreiten, wird vermutet, dass sie einer Betriebsführung nach Absatz 2 nicht entsprechen. Folie Nr. 16

17 Anreizregulierung: Effizienzvergleich akzeptierbare Entgelte, Erlöse oder Kosten akzeptierte Entgelte, Erlöse oder Kosten Festlegungen 3. Konsequenzen Gesetzgeberische Vorgaben ( 21a,4 und 5 EnWG) Effizienzvorgaben sind nur auf den beeinflussbaren Kostenanteil zu beziehen. Die Effizienzvorgaben müssen so gestaltet und über die Regulierungsperiode verteilt sein, dass der betroffene Netzbetreiber oder die betroffene Gruppe von Netzbetreibern die Vorgaben unter Nutzung der ihm oder ihnen möglichen und zumutbaren Maßnahmen erreichen und übertreffen kann. Folie Nr. 17

18 Effizienzvergleich: Methodenüberblick Folie Nr. 18

19 Effizienzvergleich: Klärungsbedarf Welche Vergleichsmethode/Kombination von Methoden wird angewendet? Welche Kosten werden als beeinflussbar festgelegt? Müssen die resultierenden Effizienzvorgaben innerhalb von einer oder von mehreren Regulierungsperioden erreicht werden, oder korrigieren sie unmittelbar den Startwert? Wird die Datenqualität für einen baldigen belastbaren Effizienzvergleich ausreichen? Folie Nr. 19

20 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Festlegungen 1. n = Periodenlänge beeinflussbare Kosten t = 0 t = n Gesetzgeberische Vorgaben ( 21a,3 und 4 EnWG) nicht beeinflussbare Kosten unterliegen keiner Anpassung: Betriebssteuern, Konzessionsabgaben gesetzliche Abnahme- und Vergütungspflichten auf nicht zurechenbaren strukturellen Unterschieden der Versorgungsgebiete beruhende Kostenanteile Periodenlänge 2-5 Jahre Folie Nr. 20

21 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Festlegungen 2. Obergrenzen Netznutzungsentgelte oder Gesamterlöse t = 0 t = n Gesetzgeberische Vorgaben ( 21a,2 EnWG) Obergrenzen mindestens für Beginn und Ende der Regulierungsperiode Obergrenzen für die Höhe der Entgelte oder die Gesamterlöse Obergrenzen für einzelne Netzbetreiber oder Gruppen von Netzbetreibern Obergrenzen bezogen auf das gesamte Netz, Netzteile oder Netzebenen Folie Nr. 21

22 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Festlegungen 3. Anpassungen Netznutzungsentgelte oder Gesamterlöse t = 0 Gesetzgeberische Vorgaben ( 21a,3 und 4 EnWG) zeitliche Staffelung der Obergrenzen möglich Ausgleich der allgemeinen Geldentwertung vorzusehen staatlich veranlasste Mehrbelastungen sind zu berücksichtigen nicht vom Netzbetreiber zu vertretende Umstände sind zu berücksichtigen Mengeneffekte sind zu berücksichtigen Folie Nr. 22 t = n

23 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Zwei Typen von Anpassungen sind zu unterscheiden: pauschale Anpassungen für alle Netzbetreiber (z.b. Inflation, gesamtwirtschaftliche Produktivitätsentwicklung) individuelle Anpassungen nach individueller performance (Ergebnisse Effizienzvergleich, Qualitätsbewertung) Folie Nr. 23

24 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Allgemeine Form der Anpassungsformel: Price-Cap-Regulierung Preis (t)= Preis (t-1) * (1 + VPI X) + Z mit VPI Verbraucherpreisindex / Inflationsindex X Produktivitätskennzahl Z - Korrekturfaktor bzw. Kostenanpassungsfaktor Folie Nr. 24

25 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Der X-Faktor... könnte enthalten: den prognostizierten gesamtwirtschaftlichen oder branchenbezogenen Produktivitätszuwachs pro Jahr innerhalb der Regulierungsperiode den vorgeschriebenen individuellen Produktivitätszuwachs pro Jahr innerhalb der Regulierungsperiode den vorgeschriebenen jährlichen Abbau vorhandener Ineffizienzen innerhalb der Regulierungsperiode... Folie Nr. 25

26 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Der Z-Faktor... könnte enthalten: unvorhergesehene notwendige Ausgaben des Netzbetreibers (z.b. durch Naturereignisse) den Saldo einer jährlichen periodenübergreifenden Mengensaldierung im Sinne einer Nachkalkulation Belohnungen für die Erreichung guter Qualitätsstandards / ggf. Sanktionen ( Performance ) Kosten für F,E&D-Aufwendungen... Folie Nr. 26

27 Anreizregulierung: Entwicklungspfad Price-Cap versus Revenue-Cap: bei beiden Verfahren ist eine Mengensaldierung vorzusehen, um den vorhandenen Mengenanreiz zu neutralisieren Revenue-Cap bietet die Möglichkeit einer strategischen Preisgestaltung, da der Netzbetreiber über die konkrete Festlegung der Preise selbst entscheidet Price-Cap ist regulatorisch etwas aufwändiger, da die Preise von der Regulierungsbehörde festgelegt werden Entscheidend ist bei beiden Verfahren die differenzierte Festlegung der Kostentreiber (Hybrid-Ansätze) Folie Nr. 27

28 Exkurs: E.ON-Vorschlag 1. CAPEX und OPEX unterliegen separaten Anpassungsmechanismen 2. In der Summe wird eine Erlösobergrenze festgelegt (revenue cap) 3. Effizienzvorgaben als Ergebnis des Effizienzvergleichs erstrecken sich über mehrere Regulierungsperioden (Anpassungsphase) Folie Nr. 28

29 Exkurs: E.ON-Vorschlag (1) heutige durchschnittliche Betriebskosten innerhalb einer Strukturklasse werden akzeptiert und wenn sie bei fast allen zu hoch sind? Obergrenzen für Betriebskosten sinken für alle mit der durchschnittlichen Produktivitätssteigerung aller strukturell vergleichbaren Netzbetreiber Warum nicht mit der gesamtwirtschaftlichen Produktivitätssteigerung oder der der Gesamtbranche? Netzbetreiber bekommen darüber hinaus zusätzlich individuelle Effizienzvorgaben auf der Grundlage des Effizienzvergleichs Ist plausibel, aber benötigt man eine Anpassungsphase? Folie Nr. 29

30 Exkurs: E.ON-Vorschlag (2) Investitionsbudget Folie Nr. 30

31 Exkurs: E.ON-Vorschlag (2) Wie wird das Investitionsbudget ermittelt? (anlagenscharf oder auf der Grundlage von Kennziffern) Wie sieht die korrespondierende Qualitätsregulierung aus? Gehen unerwartete Investitionen zu Lasten des prognostizierten Budgets? Wird die Verzögerung von Investitionen stets belohnt? Macht die Qualitätsregulierung eine periodenübergreifende CAPEX-Saldierung entbehrlich? Folie Nr. 31

32 Exkurs: E.ON-Vorschlag Vorläufiges Fazit Vorschlag für Betriebskostenanpassung muss noch fein getunt werden Vorschlag für Investitionsbudget kommt zu früh Regulierungssystem muss sich zunächst auf transparenter Kostenbasis einschwingen Entscheidung für revenue cap müsste flankiert werden durch enge Preisstruktur-Leitplanken Folie Nr. 32

33 Qualitätsstandards... müssen im Rahmen einer Anreizregulierung zwingend vorgegeben und ihre Einhaltung regelmäßig überprüft werden. Dimensionen von Qualität: Folie Nr. 33

34 Qualitätsvorgaben nach 21a,5 EnWG: werden auf der Grundlage einer Bewertung von Zuverlässigkeitskenngrößen bewertet Strukturunterschiede sind zu berücksichtigen Bei einem Verstoß gegen Qualitätsvorgaben können Sanktionen verhängt werden. Gebräuchliche Qualitätskenngrößen: SAIFI (Summe aller Kundenunterbrechungen / Summe aller versorgten Kunden) CAIDI (Kumulierte Dauer aller Kundenunterbrechungen / Summe aller Kundenunterbrechungen) Folie Nr. 34

35 Ex-post vs. Ex-ante -Regulierung Ex-post = Korrektur bestehender Entgelte im Nachhinein durch die Regulierungsbehörde Anlass: Verdacht überhöhter Entgelte, i.d.r. erst bei Preiserhöhungen überprüft Ex-ante = Genehmigung der Entgelte vor Inkrafttreten durch die Regulierungsbehörde Anlass: Beginn des Regulierungszyklus im eingeschwungenen Zustand ist diese Frage sekundär; zu Beginn des Einschwingens ist Ex-ante zu empfehlen Folie Nr. 35

36 Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Hochschule für Technik und Wirtschaft Waldhausweg Saarbrücken Tel Fax Folie Nr. 36