EU Emissionshandel Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Österreich

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1 EU Emissionshandel Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Österreich Effekte möglicher Allokationsmechanismen auf drei Branchen Executive Summary 15. Dezember 2003 Auftraggeber Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit Industriellenvereinigung Vereinigung der Österreichischen Papierindustrie Austropapier voestalpine AG Wirtschaftskammer Österreich Zement + Beton Handels- und Werbeges.m.b.H. Zertifiziert nach ISO und ISO

2 Executive Summary Seite 2 1 Executive Summary Aufgabenstellung Mit 2005 limitiert die Europäische Union über den Handel mit Emissionszertifikaten für CO 2 das Emissionsvolumen dieses Treibhausgases für Großemittenten ausgewählter Industrien. Diese Studie soll die Argumentationsbasis bei den Vorbereitungen für dieses Handelssystem erweitern, vor allem für die Erstellung der Anfangszuteilung der Emissionsrechte durch den Allokationsplan für die Handelsperiode 2005 bis Die zentralen Fragestellungen stehen in engem Zusammenhang zu den Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Österreich: Wie ist die derzeitige Position der betroffenen österreichischen Industrien im europäischen Kontext einzustufen? Welche kostenmäßigen Effekte sind von unterschiedlichen Anfangszuteilungen zu erwarten? Wie hoch sind die möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen in den drei untersuchten Branchen Papier, Stahl und Zement? Internationale Klimastrategien Es wurden dazu die Klimastrategien der Länder Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Niederlande und Schweden und deren Weg zur Erreichung des Kyoto-Ziels analysiert. Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass sich die Strategien im Detaillierungsgrad und in der Darstellung der Rolle der Industrie bei der Zielerreichung unterscheiden. Für den Sektor Industrie werden in mehreren Ländern freiwillige Vereinbarungen (Selbstverpflichtungen) genutzt, um Ziele im Industriebereich umzusetzen. Weiters nutzen neben dem Vorreiter Niederlande auch Dänemark, Deutschland, Italien und Schweden die projektbezogenen Mechanismen (JI und CDM), um das nationale Kyoto-Ziel zu erreichen. Nationale Allokationspläne In den Staaten Belgien, Deutschland, Großbritannien, Niederlande, Schweden, Slowakei und der Tschechischen Republik wurde der aktuelle Stand der nationalen Allokationspläne im Detail erhoben und analysiert, von Dänemark, Italien und Polen wurden Grundinformationen eingeholt. Darauf aufbauend wurde eine Gruppengliederung erstellt, um ähnliche Ansätze zusammenzufassen. Dabei wurden folgende Gruppen identifiziert: Produktionsorientierte Allokation: Die Zuteilung der Zertifikate beruht hauptsächlich auf der geplanten Produktion, Effizienzkriterien werden bei der Zuteilung nicht berücksichtigt (Slowakei, Polen, Tschechische Republik)

3 Executive Summary Seite 3 Produktions- und effizienzorientierte Allokation: Veränderungen in der Produktion werden berücksichtigt, zusätzlich wird Benchmarking angewandt, um Effizienzsteigerungen zu berücksichtigen (Dänemark, Frankreich, Italien, Niederlande, Großbritannien) Historisch orientierte Allokation: Basis sind historische Emissionsdaten, Produktion und Effizienz werden nicht berücksichtigt (Deutschland, Schweden) Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit Folgende Indikatoren für mögliche Auswirkungen des Zertifikatshandels auf die Wettbewerbsfähigkeit wurden untersucht: Fiktive Zertifikatskosten für den über die Gratiszuteilung hinausgehenden Bedarf an Zertifikaten im Vergleich zu wirtschaftlichen Indikatoren - wie Umsatz und Wertschöpfung - der Industriebranchen. Als Vergleichsbasis wurde fiktiv angenommen, dass jede Branche 5% ihres Zertifikatsbedarfs zu 10 bzw. 20 pro Tonne CO 2 zukaufen muss. Diese fiktiven Zertifikatskosten werden für internationale Vergleiche sowie für den Vergleich der Branchen untereinander herangezogen. Tendenzieller Bedarf von Emissionszertifikaten für die erste Handelsperiode Basierend auf dem historischen Verlauf von Produktion, der Energie-Intensität für nicht-elektrische Energie sowie deren CO 2 -Intensität wird der aus flexiblen Trendanalysen erwartete Bedarf an Emissionszertifikaten festgestellt. Daraus erhält man Anhaltspunkte, in welchen Mengen CO 2 -Emissionen unter Business-As-Usual- Bedingungen anfallen und wie sich Abweichungen davon unter Berücksichtigung von Reduktionszielen darstellen würden. Vergleich der fiktiven Zertifikatskosten Aus dem Vergleich der fiktiven Zertifikatskosten - errechnet anhand von OECD- und IEA-Daten - können unter der Annahme, dass ein Zusatzbedarf von Emissionszertifikaten, der 5% der Gesamtemissionen ausmacht, zugekauft werden muss, folgende Aussagen abgeleitet werden: Die Kosten für Zertifikate, basierend auf den oben getroffenen Annahmen, bewegen sich für die gesamte österreichische Industrie, die jedoch nicht in ihrer Gesamtheit dem Emissionshandel unterliegt, im Bereich von 0,014% der Wertschöpfung bei Zertifikatskosten von 10. Bei einem Zertifikatspreis von 20 pro Tonne CO 2 liegen die Kosten bei 0,028% der Wertschöpfung. Für Deutschland und Italien sind für die gesamte Industrie diese Kosten weitgehend identisch, für Finnland und Spanien liegen sie höher. Bei Eisen und Stahl sind diese fiktiven Zertifikatskosten wegen der besonderen Energieintensität der Produktion wesentlich höher und erreichen in Österreich bei Zertifikatskosten von 10 ( 20)

4 Executive Summary Seite 4 rund 0,15% (0,30%) der Wertschöpfung. Der vergleichbare Wert für Frankreich ist praktisch identisch, Italien und Spanien haben niedrigere, Belgien und Finnland deutlich höhere Werte. Für die Zementindustrie macht die fiktive Kostenbelastung bei Zertifikatskosten von 10 ( 20) rund 0,51% (1,02%) der Wertschöpfung aus. Auffallend ist, dass für die übrigen europäischen Staaten diese Kosten durchwegs deutlich höher sind. Für die Papierindustrie liegt die fiktive Kostenbelastung bei Zertifikatskosten von 10 ( 20) bei rund 0,04% (0,08%) der Wertschöpfung. Bei dieser Branche liegen die Kosten der anderen europäischen Staaten durchwegs niedriger. Vergleich des tendenziellen Bedarfs an Emissionszertifikaten Die Analysen über den tendenziellen Bedarf an Emissionszertifikaten zeigen folgende Ergebnisse: Die Haupteinflussgröße für den Emissionsbedarf ist die Entwicklung der Produktion. Diese Größe stellt naturgemäß auch den größten Unsicherheitsfaktor dar. In allen drei untersuchten Branchen sind für den Betrachtungszeitraum (bis 2007) Produktionszuwächse zu erwarten. Dies geht sowohl aus den Analysen mit der im Projekt verwendeten Methodik als auch aus den Abschätzungen der Branchen hervor. Bei der Entwicklung von Energie-Intensität (nicht-elektrisches Energievolumen bezogen auf die Wertschöpfung) und CO 2 -Intensität (CO 2 -Emissionen bezogen auf das nicht-elektrische Energievolumen) gibt es bedingt durch den technologischen Wettbewerb eher geringere Unterschiede im internationalen Vergleich. Basierend auf dem bisherigen Trend sind auch weiterhin Effizienzsteigerungen in den Bereichen Energie und CO 2 zu erwarten. Die Effizienzsteigerungen liegen generell unter den Produktionszuwächsen, wodurch für den Betrachtungszeitraum in den untersuchten Branchen tendenziell mit Emissionszuwächsen zu rechnen ist. Allokationseffekte Schließlich wurde für die Branchen Zement, Papier und die Stahlherstellung der voestalpine untersucht, wie sich unterschiedliche Mechanismen für die Zuteilung der Zertifikate darstellen würden. Um Hinweise über die Effekte von möglichen Allokationsregeln zu bekommen, wurden die CO 2 - Emissionen der Branchen und Anlagen (basierend auf Daten der Branchen) nach folgenden fünf Verfahren bis 2007 fortgeschrieben: 1. Base Allocation Mit einem Durchschnittswert der CO 2 -Emissionen aus den letzten drei verfügbaren Jahren. 2. Business-As-Usual (BAU) Mit den durch die Trendanalyse ermittelten Werten für die mittleren, hohen und niedrigen Trends. Das BAU-Szenario berücksichtigt daher die Trends in den Komponenten Produktion, Energie-Intensität und CO 2 -Intensität.

5 Executive Summary Seite 5 3. Business-As-Usual (BAU) + Kyoto Als Annahme für das Szenario wurde mit einer ab 2004 wirksamen Reduktion von einem Prozentpunkt pro Jahr gegenüber der Business-As-Usual Allokation gerechnet. Dieser Faktor der Reduktion wird gleichermaßen auf alle Anteile der Gesamtemissionen angewendet, sowohl auf energiebedingte Emissionen als auch auf Prozessemissionen. 4. Base Allocation + Kyoto Als Annahme für das Szenario wurde mit einer ab 2004 wirksamen Reduktion von einem Prozentpunkt pro Jahr gegenüber der Basis-Allokation gerechnet. Dieser Faktor der Reduktion wird gleichermaßen auf alle Anteile der Gesamtemissionen angewendet, sowohl auf energiebedingte Emissionen als auch auf Prozessemissionen. 5. Production Mit dem durch die Trendanalyse ermittelten Wert für die Produktion als Referenzwert. Für die Branchen Zement, Papier und die Stahlherstellung der voestalpine wurde basierend auf Branchendaten analysiert, wie sich die Anwendung verschiedener Allokationsmethoden auf wirtschaftliche Faktoren auswirkt. Verglichen wurden dabei der Zertifikatsbedarf nach Business-As- Usual (BAU) und die Basisallokation (Allokation bezugnehmend auf Emissionswerte des Zeitraumes 1998 bis 2001), wobei unterstellt wurde, dass nur für die Basisallokation Gratiszertifikate verfügbar sind. Der fiktive Fehlbedarf an Zertifikaten würde in Bezug auf den zusätzlichen Umsatz 1 bei Produktionssteigerungen folgende Kosten verursachen: Bei der voestalpine müssen bei einem Zertifikatspreis von 10/t CO 2 3,5% des zusätzlichen Umsatzes für den Ankauf von Zertifikaten aufgewandt werden, bei einem Zertifikatspreis von 20/t CO 2 sind dies 7,0%. Die Umsatzrendite verringert sich damit um 0,24% bei einem Zertifikatspreis von 10 bzw. um 0,48% bei einem Zertifikatspreis von 20. In der Zementindustrie sind bei einem Zertifikatspreis von 10/t CO 2 11,5% des zusätzlichen Umsatzes für den Ankauf von Zertifikaten aufzuwenden, bei einem Zertifikatspreis von 20/t CO 2 22,9%. Die Umsatzrendite verringert sich damit um 0,57% bei einem Zertifikatspreis von 10 bzw. um 1,14% bei einem Zertifikatspreis von 20. In der Papierindustrie sind bei einem Zertifikatspreis von 10/t CO 2 0,22% des zusätzlichen Umsatzes für den Ankauf von Zertifikaten aufzuwenden, bei einem Zertifikatspreis von 20/t CO 2 0,45%. Die Umsatzrendite verringert sich damit um 0,03% bei einem Zertifikatspreis von 10 bzw. um 0,06% bei einem Zertifikatspreis von Im Gegensatz zum internationalen Vergleich auf Basis der OECD- und IEA-Daten, wo Zertifikatskosten auf die Wertschöpfung bezogen wurden, hat sich bei der detaillierten Analyse der Branchen in Österreich gezeigt, dass der Umsatz in diesem Bereich eine stabilere Messgröße ist. Deshalb wurde hier der Umsatz als Vergleichsgröße herangezogen.

6 Executive Summary Seite 6 Schlussfolgerungen Die Analysen im Rahmen des Projektes zeigen, dass die möglichen wirtschaftlichen Belastungen aus dem Zukauf von Zertifikaten sehr unterschiedlich sind. Bezogen auf die Umsatzrendite (Anteil der Zertifikatskosten am Gesamtumsatz) betragen die Kosten einer fiktiven Fehlmenge an Zertifikaten von 5% der Gesamtemissionen bei einem angenommen Preis von 10 ( 20)/t CO 2 bei Eisen und Stahl 0,24% (0,48%), bei Zement 0,57% (1,14%) und bei Papier 0,03% (0,06%). In der Studie wurden Kosteneffekte aus anderen Kyoto-relevanten Regelungen und Maßnahmen (beispielsweise Öko-Strom, Road Pricing, Energiesteuer, ALSAG, etc.) nicht berücksichtigt. Erfolgt keine Gratis-Zuteilung von Zertifikaten für die aus einer Produktionssteigerung resultierenden CO 2 -Emissionen, so müssen bei einem angenommenen Zertifikatspreis von 10 pro Tonne CO 2 im Sektor Stahl 3,5% des zusätzlichen Umsatzes für den Ankauf von Zertifikaten aufgewandt werden. Bei Zement liegt der entsprechende Wert bei 11,5%, im Sektor Papier bei 0,22%. Bei einem Zertifikatspreis von 20 pro Tonne CO 2 sind die Prozentsätze zu verdoppeln. Solange die zusätzlichen Umsätze größer als die dafür erforderlichen Kosten sind, die auch die Zertifikatskosten einschließen, verbessert eine Produktionsausweitung den Unternehmensgewinn. Aufgrund der Informationen zu den Allokationsplänen der EU-Mitgliedsstaaten und der Beitrittsländer ist zu erwarten, dass in der Mehrzahl der Staaten Produktionseffekte und Effizienzkriterien bei der Allokation berücksichtigt werden. Im Vergleich zu einer Zuteilung basierend auf historischen Emissionen ist daher generell mit höheren Zuteilungsmengen zu rechnen. Inwieweit es durch die Anwendung von Kyoto-Faktoren oder Erfüllungsfaktoren wieder zu einer Reduktion der zugeteilten Mengen kommt, ist derzeit nicht klar. Insgesamt ist dennoch zu erwarten, dass der Zusatzbedarf an Zertifikaten, der nicht durch die Gratis-Zuteilung abgedeckt wird, eher gering ausfallen wird. Dies führt generell zu niedrigeren Zertifikatspreisen, sodass angenommen werden kann, dass die in der Studie angenommene Bandbreite von 10 bis 20 pro Tonne CO 2 realistisch ist. Eine massive Überallokation in den Beitrittsländern, die starke Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation österreichischer Unternehmen hat, ist eher unwahrscheinlich, da die Europäische Kommission bereits sehr klar festgehalten hat, sich auf diese Problematik zu konzentrieren. Dennoch ist zu erwarten, dass es in einem gewissen Rahmen Überallokationen geben kann. Versteht man unter einer Überallokation eine Zertifikatszuteilung, die über dem Business-As-Usual Bedarf liegt, so sind für die Folgen zwei Fälle zu unterscheiden. Es liegen keine den Gewinn erhöhenden Effekte aus der Überschusszuteilung vor, wenn diese durch eine Produktionsausweitung aufgrund zusätzlicher Nachfrage kompensiert wird. Auch fehlen dann die direkten preisreduzierenden Effekte aufgrund eines Zusatzangebotes auf dem Zertifikatsmarkt. Problematisch und potenziell wettbewerbsverzerrend sind jene Überallokationen, denen keine Produktionsausweitung gegenübersteht und die deshalb den Charakter einer Subvention haben. Solche Überallokationen werden jedoch einer Überprüfung durch die Wettbewerbsbehörde der Kommission nicht standhalten.

7 Executive Summary Seite 7 Erfolgt dennoch bei im Wettbewerb stehenden Staaten einseitig eine Überallokation, dann können die dadurch begünstigten Unternehmen und Branchen Verkaufserlöse aus der Veräußerung von Zertifikaten erzielen, die zu einer Verschiebung der relativen Kostenpositionen führen. Wie gravierend diese Effekte sind kann jedoch erst nach Vorliegen der marktbestimmten Zertifikatspreise und der Höhe der Überallokationen abgeschätzt werden.