Einleitung. Birgit Riedel

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1 Einleitung Birgit Riedel In Deutschland bestehen erhebliche regionale Disparitäten im Angebot und Niveau der Kindertagesbetreuung. Dabei wirken nicht nur die verschiedenen Betreuungstraditionen in den östlichen und westlichen Bundesländern weiterhin nach, sondern in beiden Landesteilen finden sich von Region zu Region und von Kommune zu Kommune große Unterschiede im Betreuungsangebot. Diese schaffen für Kinder ungleiche Zugänge zu frühkindlicher Bildung und Förderung, aber auch für deren Eltern günstigere oder ungünstigere Voraussetzungen, um Familie und Erwerbstätigkeit zu vereinbaren. Diese Disparitäten lassen sich auf eine Reihe von Besonderheiten zurückführen, die das System der Kindertagesbetreuung in Deutschland kennzeichnen: Dazu zählen die Vielfalt von Trägern in der Leistungserbringung, die föderale Zuständigkeitsverteilung, der hohe Grad der Dezentralisierung und über lange Zeit nur wenig entwickelte verbindliche Standards und Regelungen. Die Jugendämter verfügen als Hauptakteure mit Blick auf den Ausbau und die Ausgestaltung der Kindertagesbetreuung über erhebliche Spielräume, wie sie diese Aufgabe wahrnehmen. Zwar spielen bundesund landespolitische Vorgaben und Finanzierungssysteme eine Rolle, die zentralen Weichenstellungen erfolgen jedoch auf lokaler Ebene im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung. Ein solches dezentrales System kann in vielen Fällen helfen, lokal angepasste Lösungen zu finden oder zivilgesellschaftliche Akteure und Ressourcen in die Angebotsgestaltung mit einzubinden. Der aktuelle Angebotsausbau für die Altersgruppe der unter Dreijährigen zeigt jedoch auch die Kehrseite auf. Die regional stark variierende Ausbaudynamik spiegelt wider, wie schwierig es ist, sich auf gemeinsame Ziele zu verständigen und diese bundesweit umzusetzen. Angesichts der wachsenden Bedeutung frühkindlicher Bildung und nicht zuletzt im Zuge des gegenwärtigen Ausbauprozesses für die Altersgruppe der unter Dreijährigen erhalten die vorhandenen Disparitäten eine besondere Aufmerksamkeit. Es besteht eine große Nachfrage nach Daten und Informationen, die die Situation der Kindertagesbetreuung auf regionaler Ebene beleuchten und den quantitativen und qualitativen Ausbaustand dokumentieren. Sowohl auf der Ebene von Bund und Ländern als auch für die einzelnen Jugendämter stellt sich heute die Aufgabe, heterogene Bedarfe und Entwicklungen vor Ort zu erfassen, regionale Spezifika, Herausforderungen und (Sonder-)Entwicklungen frühzeitig zu erkennen und Steuerungsprobleme zu identifizieren. Die vorliegende Publikation Kita vor Ort, ein Kooperationsprojekt des Deutschen Jugendinstituts mit der Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik in Dortmund, versucht dazu in mehrfacher Hinsicht einen Beitrag zu leisten: 7

2 Bereitstellung von Daten auf Jugendamtsebene Die Situation und aktuellen Entwicklungen der Kindertagesbetreuung wurden bisher in den meisten Fällen nur mit Blick auf die Bundesländer dargestellt. Lediglich einige Eckwerte der Kinder- und Jugendhilfestatistik wurden für die Landkreise und kreisfreien Städte ausgewiesen (vgl. Kita regional der Statistischen Ämter der Länder und des Bundes). Kita vor Ort fokussiert demgegenüber auf die Ebene der Jugendamtsbezirke. Damit stehen die zentralen Akteure bei der Ausgestaltung der Kinderbetreuungslandschaft im Mittelpunkt der Analysen. Während in einem Teil der Bundesländer Jugendamtsebene und Kreisebene deckungsgleich sind, gibt es insbesondere in Nordrhein-Westfalen, aber auch in vier weiteren Bundesländern kreisangehörige Jugendämter, die damit erstmals statistisch sichtbar werden. Möglich ist diese Betrachtungsebene durch die sekundäranalytische Auswertung der Einzeldaten der Kinder- und Jugendhilfestatistik im Forschungsdatenzentrum der Statistischen Landesämter, teilweise unter Rückgriff auf die Möglichkeit der Datenfernverarbeitung. Auf diese Weise lassen sich Informationen zu Angebotsstrukturen, Inanspruchnahme und Qualität sowie zu fachlichen und personellen Herausforderungen in Kindertageseinrichtungen und in der Kindertagespflege gewinnen, die für alle 572 Jugendamtsbezirke in Deutschland ausgewiesen werden. Dadurch soll die Transparenz im heterogenen und unübersichtlichen Feld der Kindertagesbetreuung erhöht werden. Gleichzeitig werden für die Planungsverantwortlichen in den Jugendämtern Daten bereitgestellt, die es ihnen ermöglichen, die Situation in ihrem Jugendamtsbezirk zu beurteilen und sich im interkommunalen oder interregionalen Vergleich einordnen zu können. Durch die Verknüpfung mit Daten des Jahres 2007 können in zentralen Bereichen auch Aussagen über Entwicklungsdynamiken getroffen werden. Nicht alle Analysen, die wir gerne durchgeführt hätten, ließen sich allerdings realisieren, da durch die Anforderungen des Datenschutzes vielfach Grenzen gesetzt wurden. Visualisierung regionaler Unterschiede Der Idee eines lokalen Betreuungsatlas entsprechend steht in Kita vor Ort die Visualisierung der Daten und Ergebnisse in kartographischer Form im Vordergrund. Diese Form der Darstellung erschien uns besonders geeignet, um auf einen Blick zentrale Entwicklungslinien und die Heterogenität bzw. Homogenität von Regionen und Ländern zu erfassen. Regionale Disparitäten, gewachsene räumliche Muster und Zusammenhänge oder auch kleinräumige Abweichungen auf Jugendamtsebene lassen sich so leichter erkennen und sollen zum gezielten Nachfragen anregen: Warum fällt in einer Region dieser oder jener Wert im Vergleich zu anderen Regionen oder Kommunen niedriger oder höher aus? Warum ist z.b. in einigen Regionen der Anteil an Hochschulabsolventen in Kindertageseinrichtungen deutlich höher als in anderen? Welche Regionen zeichnen sich dadurch aus, dass sie in besonderem Maß auf einen Ausbau der Kindertagespflege setzen? Durch den Vergleich zwischen den Kommunen und Regionen werden vielfältige Fragen aufgeworfen, die sonst gar nicht gestellt würden. Ohne dass die 8

3 Antworten darauf gleich mitgeliefert werden, hoffen wir dadurch Impulse zu setzen, die zu einem intensiven kommunalen Austausch über die Quantitäten und Qualitäten der Kindertagesbetreuung führen. Um aber auch erste Hinweise zur Einordnung regionaler Unterschiede zu geben, wird die kartographische Darstellung durch eine Kommentierung ergänzt, die den Blick exemplarisch auf vorhandene regionale Zusammenhänge lenkt, nach plausiblen Erklärungen sucht und diese zur Diskussion stellt. Nicht intendiert ist eine Bewertung der Bedarfsgerechtigkeit des jeweiligen Angebots. Regionale Unterschiede können sowohl unterschiedliche Bedarfslagen widerspiegeln als auch bei ähnlicher Ausgangssituation auf mehr oder weniger zielführende politische Antworten hinweisen. Um dies zu entscheiden, sind Hintergrundinformationen und weitergehende Analysen nötig, die den Rahmen dieser Veröffentlichung sprengen. Explorative Analysen zur Aufklärung von Varianz Ein weiteres Ziel von Kita vor Ort besteht darin, regionale Unterschiede nicht nur zu beschreiben, sondern auch nach Einflussfaktoren zu fragen und Erklärungsansätze für die vorhandene Varianz anzubieten. Die Schwierigkeit dieses Vorhabens liegt auf der Hand: So können potenzielle Einflüsse auf ganz unterschiedlichen Ebenen gesucht werden. Auf der lokalen Ebene spielen politische Prioritätensetzungen ebenso eine Rolle wie die finanzielle Leistungsfähigkeit von Kommunen, lokale Traditionen und unterschiedliche sozialstrukturelle Ausgangslagen. Nicht zuletzt können divergierende Strategien und Routinen der örtlichen Jugendhilfeträger zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Hinzu kommt, dass sich im Mehrebenensystem der Kindertagesbetreuung die Heterogenität auch auf der Ebene der Länder fortsetzt. So verfolgen die Bundesländer nicht nur unterschiedliche Ausbaustrategien, auch uneinheitliche Rahmenregelungen und Finanzierungssysteme schaffen jeweils unterschiedliche Voraussetzungen und Entwicklungsbedingungen für die lokalen Systeme der Kindertagesbetreuung. Alle diese Faktoren und ihr jeweiliges Zusammenspiel in den Blick zu nehmen, hätte allerdings einen anderen methodischen Zugang und erheblich mehr Aufwand erfordert, als im Rahmen dieser Studie geleistet werden konnte. Wir haben uns deshalb darauf beschränkt, den Zusammenhang zwischen sozialstrukturellen Merkmalen von Regionen und der Inanspruchnahme von Kindertagesbetreuung einerseits sowie den Betreuungswünschen von Eltern andererseits näher zu untersuchen. Weitere Analysen wären hier zweifellos wünschenswert. 9

4 Methodische Einführung In dieser Veröffentlichung wurden Daten verschiedener Quellen ausgewertet und miteinander in Beziehung gesetzt. Dies waren zum einen Daten der Kinder- und Jugendhilfestatistik, zum anderen Daten des DJI-Surveys AID:A. Darüber hinaus wurden Daten der DJI-Regionaldatenbank in die Analysen einbezogen. Einzelne Auswertungen des Mikrozensus 2008 ergänzen das regionalisierte Bild der Kindertagesbetreuung. Die Datengrundlage der Kartendarstellungen bildet die amtliche Kinderund Jugendhilfestatistik, hier die Statistiken zur Kindertagesbetreuung mit Stichtag 1. März Diese auf Vollerhebungen basierenden Statistiken liefern Informationen zu Kindern und tätigen Personen in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege sowie zu den Tageseinrichtungen selbst (vgl. Kolvenbach/Taubmann 2008). In dieser Veröffentlichung werden ausgewählte Indikatoren auf der Ebene der Jugendämter ausgewiesen. Diese Möglichkeit bietet die Kinder- und Jugendhilfestatistik, da jeder Datensatz mit einer Gemeindekennung versehen ist. Durch diese Kennung lassen sich die Daten den Jugendamtsbezirken zuweisen und auf Ebene der Jugendamtsbezirke darstellen, sowie mit Kennwerten der Regionaldatenbank in Verbindung bringen. Nicht feststellen lässt sich allerdings, ob ein Kind auch in dem Jugendamtsbezirk wohnt, in welchem es betreut wird. Die Auswertung dieser Daten erfolgte in enger Kooperation mit der Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik an der TU Dortmund. Die Daten werden von den Statistischen Landesämtern im Rahmen der kontrollierten Datenfernverarbeitung bereit gestellt. Bei diesem Verfahren wurden von der Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik Auswertungsskripte erstellt, mit denen die Statistischen Ämter anschließend die Auswertungen an den Originaldaten vorgenommen haben. Dieses aufwändige Verfahren ist notwendig, um vielfältige Auswertungen auf dieser regionalen Tiefe vornehmen zu können und gleichzeitig den Belangen des Datenschutzes gerecht zu werden. Die Auswahl der präsentierten Daten und Indikatoren erfolgt auf der Basis von langjährigen eigenen Erfahrungen in der Analyse der Kinder- und Jugendhilfestatistik. Viele der hier auf Jugendamtsebene ausgewiesenen Daten werden bereits seit Jahren in verschiedenen Kontexten auf anderen föderalen Ebenen ausgewiesen und kommentiert (vgl. u.a. Forschungsverbund Deutsches Jugendinstitut/Universität Dortmund 2008, BMFSFJ 2010, Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2010). Die wissenschaftliche Langzeitstudie des Deutschen Jugendinstituts Aufwachsen in Deutschland: Alltagswelten (AID:A) erhebt Daten zum Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen sowie zu den Lebenslagen von Familien in Deutschland. Zielpersonen der Untersuchung sind in Privathaushalten lebende Personen ab der Geburt bis zum Alter von 55 Jahren. Es wurde eine disproportional zum Alter und der Region geschichtete Einwohnermeldeamtsstichprobe von in Deutschland wohnenden Personen dieser Altersgruppe gezogen. Für die erste Welle des Surveys wurden zwischen Mai und Oktober Personen telefonisch befragt. 10

5 Im Rahmen dieser Veröffentlichung wurden die Angaben der bundesweit Eltern mit einem Kind unter 4 Jahren ausgewertet. Diese wurden unter anderem dazu befragt, wie sie ihr Kind aktuell betreuen und wie sie sich die Betreuung in den ersten drei Lebensjahren wünschen bzw. gewünscht hätten. Ebenfalls in enger Kooperation mit der Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik an der TU Dortmund erfolgten die Auswertungen des Mikrozensus Die Daten des Mikrozensus, der vom Statistischen Bundesamt erhobenen Repräsentativstatistik über die Bevölkerung und den Arbeitsmarkt in Deutschland, ermöglicht Aussagen zur Lebenssituation der Fachkräfte in Kindertageseinrichtungen, die über die in der KJH-Statistik erfassten Merkmale der Fachkräfte hinaus gehen. Für die Auswertungen wurde das Bevölkerungskonzept Erwerbstätige Bevölkerung am Ort der Hauptwohnung verwendet. Die Gewichtung erfolgte mit Hilfe des Jahresdurchschnittsgewichts. 11

6 Hinweise zum Lesen der Karten Zumeist aus Gründen des Datenschutzes ist es zu einer Reihe von Schwärzungen gekommen. Diese Jugendamtsbezirke ohne Wert wurden in den Karten nicht eingefärbt und bleiben daher weiß. Die Schwärzungen wurden von den Statistischen Landesämtern an Hand festgelegter Kriterien und teilweise landesbezogener Regeln vorgenommen. Darüber hinaus wurden bei den Daten zum Personalschlüssel und zur durchschnittlichen Gruppengröße von Seiten des DJI und der Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik weitere Einschränkungen vorgenommen. So wurden die Ergebnisse dieser Indikatoren grundsätzlich nicht ausgewiesen, wenn in einem Jugendamtsbezirk die Anzahl von Gruppen, auf denen die Berechnung basierte, kleiner oder gleich 3 war, da in solchen Fällen Durchschnittswerte eine zu geringe Aussagekraft haben. Bei den Ergebnissen zu den Personalschlüsseln in Gruppen mit Kindern unter drei Jahren (Krippengruppen) wurde darüber hinaus immer dann geschwärzt, wenn der Personalschlüssel kleiner als 1:3, bzw. größer/gleich 1:10 war. Solche Werte sind unplausibel. Ebenso wurde bei den Gruppengrößen vorgegangen. Besonderheiten gibt es noch bei jenen Karten, in denen Veränderungen zwischen 2007 und 2010 dargestellt werden. In einigen Regionen gab in diesem Zeitraum Gebietsreformen. Das betrifft vor allem die Kreisreformen in Sachsen-Anhalt und Sachsen. Wenn einem Jugendamtsbezirk des Jahres 2010 nicht eindeutig ein Jugendamt des Jahres 2007 zugewiesen werden konnte, wurde dieser Jugendamtsbezirk geschwärzt. In einigen Bundeländern wurden Gemeindejugendämter neu gegründet oder aufgelöst. Zum Vergleich wurden hier die Werte der Kreisjugendämter herangezogen, wobei unplausible Ergebnisse geschwärzt wurden. Die den Karten zugrunde liegenden Daten sind dem Tabellenband zu entnehmen, der auf der Projekthomepage ( Verfügung steht. Außerdem kann man auf dieser Homepage die Karten einzeln betrachten, wobei es möglich ist, sich die Namen der Kreise anzeigen zu lassen. Eine Anzeige der Namen der Jugendamtsbezirke ist aus technischen Gründen nicht möglich, so dass es in Einzelfällen zu Abweichungen zwischen den eingezeichneten Jugendamtsgrenzen und der Kreisbezeichnung kommt. 12