Raumentwicklungsrecht und Umwelt, Internet-Vorlesung. Skriptblock 2. Sehr geehrte Studierende

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1 Prof. Dr. iur. Alexander Ruch ETH Zürich HS 2009 Raumentwicklungsrecht und Umwelt, Internet-Vorlesung Skriptblock 2 Sehr geehrte Studierende Wir hoffen, dass Sie von Block 1 profitiert haben und dass er Ihnen Denkanstösse gegeben und Einsichten in Probleme und Problemlösungen vermittelt hat. Block 2 umfasst den Zeitraum vom 9. bis 23. Oktober Aus dem Skript werden in diesem zweiten Block behandelt: 6 Die Kompetenzordnung 7 Das Verhältnis von mehreren Aufgabennormen in der Bundesverfassung 8 Grundrechtsanknüpfungen Im zweiten Block wollen wir gleich vorgehen wie im ersten: Lesen Sie bitte das Skript und die dazu nachstehend aufgeführten Schwerpunkte. Sie kommen jetzt ohne die Bundesverfassung (BV) und das Raumplanungsgesetz des Bundes (RPG) nicht mehr aus. Nehmen Sie also beide Erlasse zur Hand und betrachten Sie sie als integralen Bestandteil der Vorlesung bzw. des Vorlesungsskripts. Zu den Gesetzen noch folgende Bemerkungen: Das Lesen der Gesetzeserlasse ist eine Grundvoraussetzung für das Verständnis des Raumplanungsrechts, ja jedes Rechts schlechthin. Wir empfehlen Ihnen, Art. 75 BV und das RPG (das keinen besonders langen und schwierigen Text aufweist) durchzulesen. Sie können schon anhand der Überschriften im RPG erkennen, welche Gegenstände es regelt und wie es aufgebaut ist (sog. Gesetzessystematik, dazu vgl. 9). Die Lektüre der Erlasse wird uns das ganze Semester hindurch beschäftigen. Wenn Sie die Seiten des Skripts mit den römischen Zahlen durchgesehen haben, ist Ihnen aufgefallen, dass neben Inhaltsverzeichnis, Abkürzungen und Literatur auch sogenannte Materialien enthalten sind: Der Bundesrat unterbreitet seine Gesetzesentwürfe (neue Gesetze und Änderungen von bestehenden Gesetzen) der Bundesversammlung mittels einer sog. Botschaft. Darin begründet er die Absicht der Gesetzgebung und die einzelnen Artikel des Gesetzesentwurfs. Je weniger die Bundesversammlung Änderungen vornimmt und je neuer das Gesetz ist, umso mehr dienen die Ausführungen der Botschaft als Hilfe für das Verständnis der Gesetzesvorschriften. I. Schwerpunkte 6 gibt in I. zunächst die verschiedenen Arten wieder, wie Kompetenzen des Bundes in der BV festgehalten werden. Es ist wichtig, dass Sie verstehen, dass es um die Abgrenzung der Kompetenzen des

2 2 Bundes von denjenigen der Kantone in einem bestimmten Sachbereich geht. Die Frage ist hier nicht: Was ist Raumplanung?, sondern: Wer - Bund oder/und Kantone - macht was in der Raumplanung? In erster Linie enthält die BV die Kompetenzen des Bundes zur Gesetzgebung in einem bestimmten Sachbereich. Wir gehen davon aus, dass die Gesetzgebung das primäre Instrument zur Steuerung ist. Das Gesetz für sich genügt aber nicht; es braucht noch seine Umsetzung, die Verwirklichung des gesetzgeberischen Willens. Das ist möglich durch: - Erlass von sekundären Vorschriften gleicher Ebene, z.b. Bundesratsverordnungen (RPV); - Erlass von weiteren, z.b. kantonalen (Raumplanungs)Gesetzen; - Erlass von Plänen; - Anordnung von konkreten Massnahmen im Einzelfall, z.b. Baubewilligungen, Abbruchbefehlen. Wichtig ist demnach auch, dass entschieden wird, wer (Bund oder Kantone; Parlament oder Exekutive) zu diesen weiteren Akten zuständig, kompetent sein soll. Das kann im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen die BV festlegen (z.b. in Art. 75 Abs. 1 BV) und/oder der Bundesgesetzgeber (z.b. in Art. 5 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 RPG). Im Verhältnis Gesetzgeber - Exekutive auf Bundesebene schreibt Art. 164 BV vor, dass die Bundesversammlung die Gesetze erlässt, während Art. 182 BV bestimmt, dass der Bundesrat Verordnungen erlässt; Art. 28 Abs. 2 RPG bestimmt, dass die Bundesversammlung die finanziellen Mittel bewilligt, Art. 11 Abs. 1 RPG, dass der Bundesrat die kantonalen Richtpläne genehmigt. Zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen: Art. 75 BV weist dem Bund nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu (Skript 6 I. 3. c); er kann nur Grundsätze der Raumplanung festlegen. Die Raumplanung selbst obliegt den Kantonen. Das bedeutet z.b., dass der Erlass von Raumplänen Sache der Kantone (oder der Gemeinden) ist, dass jedenfalls der Bund keine Pläne erlassen darf ausser solchen, die der Erfüllung seiner sektoriellen Aufgaben dienen (wie z.b. Pläne für den Bau von Eisenbahnen). Der Erlass von Richtplänen und Nutzungsplänen ist also Sache der Kantone, nicht des Bundes. Nun ist der Bund daran, ein sogenanntes Raumkonzept Schweiz zu erlassen. Sie können den Entwurf auf einsehen. Man kann sich überlegen, dass der Bund dieses Raumkonzept Schweiz für die Kantone verbindlich erklären will. Kann er das? Handelt es sich beim Raumkonzept Schweiz um einen Raumplan? Wenn ja, kann es nicht verbindlich erklärt werden. Wenn nein: Könnte der Bund mit diesem Instrument die Planungen der Kantone anleiten, steuern? Es ist demnach wichtig, dass entschieden werden kann, was zu Grundsätzen und was zu den Raumplänen gehört. Die Kompetenzverteilung innerhalb des Kantons (z.b. Kantonsrat - Regierungsrat; Kanton - Gemeinde) wird vom Kanton (Kantonsverfassung, kantonales Gesetz) vorgenommen (dazu 6 III.). Es erscheint unter Gesichtspunkten des Föderalismus als fragwürdig, wenn der Bund darüber Vorschriften macht. Vor allem das RPG kennt Ausnahmen, wo es dem Bund als derart wichtig erscheint, dass der Kanton die betreffende Aufgabe wahrnimmt: Die Kantone müssen Richtpläne erstellen (Art. 6 ff. RPG), eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne (Art. 26 RPG). Lesen Sie also 6 sorgfältig durch. 7 : Alle Vorschriften der BV sind grundsätzlich einander gleichwertig. Es muss immer abgewogen werden, wie die verschiedenen Interessen in einem bestimmten Fall zu gewichten sind. Ausnahme: Art. 78 Abs. 5 BV: In Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung dürfen keine Bauten, z.b. zur Energieerzeugung, errichtet werden. Lesen Sie insbesondere II., der Raumplanung und Umweltschutz einander gegenüberstellt.

3 3 8 ist mit Grundrechtsanknüpfungen überschrieben. Wir stellen nicht die Grundrechtslehre in den Vordergrund, sondern die Verbindung der grundrechtlich geschützten Stellung einer Person mit der staatlichen Erfüllung der Aufgabe Raumplanung. Wenn der Staat eine ihm übertragene Aufgabe erfüllt - welche das auch immer ist - kommt er mit Individuen in Kontakt. Den Individuen stehen Rechte - Grundrechte - zu, die sie für ihre eigene Entfaltung bzw. die Entfaltung ihrer Tätigkeiten gebrauchen. Damit diese Rechte gegenüber allen staatlichen Aktivitäten wirken können, werden sie auf der höchstmöglichen normativen Ebene verankert: der Bundesverfassung. Sie werden dem Individuum durch die BV unmittelbar gewährleistet, d.h. es bedarf keiner Konkretisierung der Grundrechte auf Gesetzesstufe. Wer sich durch staatliche Akte in Grundrechten verletzt fühlt, kann sich dagegen zur Wehr setzen und sich dabei direkt auf die Garantie in der BV berufen. Wichtig: Garantiert sind nur die Grundrechte der BV, allenfalls, wenn sie weitergehende Gewährleistungen enthalten, der Kantonsverfassungen sowie internationaler Staatsverträge, wenn die darin verankerten Garantien in der Schweiz direkt anwendbar sind (Beispiel: Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK). Wenn ein (vermeintlicher) Anspruch in der BV nicht als Grundrecht verankert ist, kann er nicht als Grundrecht durchgesetzt werden, sondern bräuchte eine besondere gesetzliche Normierung (z.b. Recht auf Ausbildung). Das Gleiche gilt für den Inhalt (Schutzbereich) eines Grundrechts: Es schützt nur, was innerhalb seines Bereiches liegt (s. die nachfolgende Aufgabe 2c). Durch die Grundrechte geschützt sind im übrigen auch juristische Personen (Aktiengesellschaften und andere körperschaftlich organisierte Handelsgesellschaften des Obligationenrechts, Vereine usw.), soweit das betroffene Grundrecht geeignet ist, deren Positionen zu schützen und nicht nur auf natürliche Personen zugeschnitten ist wie z.b. die persönliche Freiheit. Im Skript sind die für die Raumplanung bedeutsamen Grundrechte ( 8 I. bis III.) aufgeführt; sie schützen auch die juristischen Personen (z.b. Aktiengesellschaft als Grundeigentümerin). Der Konflikt zwischen der Erfüllung der Aufgabe Raumplanung und dem grundrechtlichen Schutz der von Raumplanungsmassnahmen betroffenen Personen ist ein zentrales Thema der Raumplanung: Abwägen der verschiedenen Interessen. Sie erkennen, dass Grundrechtsschutz und Staatsaufgaben, die beide auf Verfassungsstufe verankert sind, gleichwertig sind: Der Staat muss seine Aufgaben (die ihm ja vom Volk, also von Grundrechtsträgern, erteilt worden sind) auch dann erfüllen können, wenn er Grundrechte berührt. Andererseits darf er seine Aufgaben nur in Beachtung und Rücksichtnahme der Grundrechte der Einzelnen wahrnehmen. Es muss also zu einem Ausgleich kommen zwischen den Ansprüchen des Einzelnen und denjenigen des Staates. Dabei ist wesentlich, dass nicht abstrakt überlegt wird, sondern immer zum konkreten Problem. Der Gesetzgeber, z.b. bei einer Revision des RPG, erfüllt eine andere Aufgabe als die kommunale Planungsbehörde, die einen Zonenplan revidiert. Gleichzeitig sind die Grundrechtspositionen von Individuen bei der generellen Gesetzgebung für das ganze Land anders betroffen als beim Zonenplan für ein bestimmtes Gemeindegebiet. Deshalb ist problembezogen auszugleichen. Ausgleich heisst, dass beide Seiten (Grundrechte und Aufgabe) optimal zur Geltung kommen. Wenn der Staat in der Erfüllung einer Aufgabe Grundrechte Einzelner berührt, muss er bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Sie sind in Art. 36 BV enthalten. Lesen Sie diesen Artikel aufmerksam durch. Beachten Sie dessen Abs. 1 Satz 2, wo bei der Frage nach der Qualität der gesetzlichen Grundlage eine Differenzierung nach der Schwere des Eingriffs vorgenommen wird (im Skript Seite 55). Die drei Voraussetzungen: Gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit müssen Sie auswendig kennen: G Ö V Im Einzelnen werden sie im Skript unter der Eigentumsgarantie, I. 5. b, Seiten 51 ff., dargestellt. Sie gelten selbstverständlich für Eingriffe in alle anderen Grundrechte. Die Grundrechte haben nicht nur den Zweck, Individuen gegenüber staatlichen Eingriffen zu schützen, sondern auch den andern Zweck, die Ausgestaltung der staatlichen Ordnung anzuleiten, und zwar auf

4 4 allen Ebenen: Gesetzgeber, Verordnungsgeber, Raumplanungs- und Baubehörde, Gerichte. Das ist in Art. 35 BV geregelt. Aus dessen Abs. 3 wird deutlich, dass sich die direkte Wirkung der Grundrechte nur gegenüber staatlichen Aufgabenträgern entfalten kann, nicht aber gegenüber Privaten. Art. 35 Abs. 3 BV wendet sich in erster Linie an den Gesetzgeber; er soll sich bei der Regelung der Verhältnisse zwischen Privaten auch von den Grundrechten leiten lassen. Treu und Glauben, Art. 9 BV: Lesen Sie das Urteil des Bundesgerichts BGE 132 II 218, 228 ff. E. 6, Zürich Höngg; die Vorgeschichte kann begründete Erwartungen einer Einzonung wecken. Willkürverbot, Art. 9 BV: Lesen Sie BGE 107 Ib 334, Marthalen ZH, der im Skript unter Rechtssicherheit, 7 I. 5. a/bb, Seite 53 im Kästchen, angeführt ist. Eigentumsgarantie, Art. 26 BV: Sie ist das zentrale, spezifische Grundrecht für die Raumplanung. Vergleichen Sie die Ausführungen im Skript über die zulässigen bzw. unzulässigen öffentlichen Interessen, die mit raumplanerischen Massnahmen verfolgt oder nicht verfolgt werden dürfen: für die Eigentumsgarantie 8 I. 5. b/bb,; für die Wirtschaftsfreiheit 8 II

5 Prof. Dr. iur. Alexander Ruch ETH Zürich HS 2009 Raumentwicklungsrecht und Umwelt, Internet-Vorlesung Skriptblock 2 II. Aufgaben Aufgabe 2a: Eisenbahnrecht des Bundes und kantonales Raumplanungsrecht Nehmen Sie Beispiel 13 des Skripts, Seite 39. Wie sind die Kompetenzen im Eisenbahnrecht zwischen Bund und Kantonen aufgeteilt? Gehen Sie wie folgt vor: - Suchen Sie das Eisenbahngesetz des Bundes in der Systematischen Gesetzessammlung des Bundes. Sie ist in der ETH-Bibliothek erhältlich. Oder auch via - Suchen Sie die massgebenden Gesetzesartikel über Bau und Betrieb von Eisenbahnen. - Schälen Sie heraus, was das Eisenbahngesetz zur Frage sagt, wozu der Bund und wozu die Kantone zuständig sind. - Versuchen Sie in Beispiel 13 zuzuordnen: Von den Vorhaben des Bundes und des Kantons Basel- Stadt fallen welche unter die Bauten und Anlagen, zu denen der Bund zuständig ist, welche unter diejenigen, zu denen die Kantone zuständig sind? Untersuchen Sie die in Beispiel 13 aufgezählten Vorhaben einzeln. Gehen Sie dabei nicht von der Annahme aus, Bund oder Kanton wüssten schon, was sie tun; versuchen Sie also nicht, Argumente für den Standpunkt des Bundes oder denjenigen des Kantons zu finden, sondern untersuchen Sie objektiv, wie wenn noch keine Standpunkte vorhanden wären. Aufgabe 2b: Dancing Nehmen Sie Beispiel 16, Skript Seite 44. Im Vergleich zu Aufgabe 2a gehen Sie anders vor: - Suchen Sie den beim Beispiel 16 angegebenen Bundesgerichtsentscheid (BGE). Die BGE sind in der ETH erhältlich. Suchen Sie aber auch im Internet ( - Lesen Sie den Entscheid und geben Sie konzentriert wieder, worauf es ankommt, wenn eine Baute oder ein Betrieb aufgrund seiner Immissionen zu beurteilen ist. Welches sind die «Rollen» des Raumplanungs- und des Umweltschutzrechts? Aufgabe 2c: Wichtig ist, dass in jedem Fall der inhaltliche Schutzbereich der Eigentumsgarantie festgestellt wird, Skript 8 I. 3., erster Absatz. Hinsichtlich der sog. faktischen Interessen lesen Sie BGE 105 Ia 222 und 113 Ia 430; fassen Sie die Argumente des Bundesgerichts und die für den Grundeigentümer bedeutenden Unterschiede zusammen,

6 die sich aus der Einstufung der Erschliessung als faktisches oder rechtlich geschütztes Interesse ergeben. Äussern Sie Ihre Gedanken zur Frage, ob die Erschliessung eines Grundstücks als faktisches oder als rechtlich geschütztes Interesse aufgefasst werden muss. Aufgabe 2d: Beurteilen Sie folgende Massnahmen unter dem Gesichtspunkt der Schwere des Eingriffs (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV); begründen Sie Ihre Lösung: aa. bb. cc. dd. ee. ff. Wohnanteilplan, der quartierweise den Mindestwohnanteil in einem Gebäude mit Rahmengrössen (z.b %) vorschreibt. Baulinie, Verlegung auf mehreren Grundstücken um 2 Meter. Zuweisung eines unerschlossenen Grundstücks von der Bauzone in die Landwirtschaftszone. Zuweisung eines baureifen Grundstücks in die Freihaltezone. Zuweisung eines Grundstücks von der Gewerbezone in die Zone für öffentliche Bauten. Aufhebung eines Gestaltungsplans, der sechs- und viergeschossige Wohnblocks vorsah. Der zuvor geltende Gestaltungsplan hatte Hochhäuser und eine durchgehende Quartierstrasse vorgesehen; er war abgelöst worden, weil auf die Hochhäuser verzichtet werden sollte. Aufgabe 2e: Lesen Sie BGE 111 Ib 224 (im Skript unter 8 I. 5 b/cc, Seite 58 oben erwähnt). Bearbeiten Sie aufgrund des Sachverhalts und der Argumente des Bundesgerichts die drei Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1-3 BV der Reihe nach und in ihren Teilgehalten. Versuchen Sie, diesen Bundesgerichtsentscheid im Internet zu finden: Gehen Sie auf > Leitentscheide ab 1954 > Volltextsuche > Geben Sie Suchbegriffe ein, diese finden Sie im Skript, S. 58; grenzen Sie den Jahrgang ein (Band 111 der BGE ist das Jahr 1985)