Offentliche Aufgabe, Organisationsform und Rechtsbindungen

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Hella Rothbauer
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1 Joachim Homeister Offentliche Aufgabe, Organisationsform und Rechtsbindungen Eine Untersuchung der Bedeutung von Aufgabentrager und Organisationsform fur die Rechtsbindungen bei der Erfullung offentlicher Aufgaben am Beispiel der deutschen Eisenbahnen Berlin 2005

2 Vorwort Abkiir%ungsver~eichnis Seite Ill XIII Einleitung 1 /. Kapitel: Aufgaben auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens 13 I. Die Begriffe der,^aufgabe" und der,,offentlicben Aufgabe" Zur Notwendigkeit eines Aufgabenbegriffs Bestimmung des Aufgabenbegriffs Offentliche Aufgaben Folgerungen fur die Unterteilung der Aufgaben im Eisenbahnwesen 16 II. Erbringen von YLisenbahnverkehrskistungen Personenverkehr Giiterverkehr 20 ///. Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur Gleisanlagen Bahnhofsanlagen 22 IV. Sonstige Dienstleistungen Nicht schienengebundener Personenverkehr Nicht schienengebundener Giiterverkehr Logistik- und Speditionsdienstleistungen Servicebetriebe im Zusammenhang mit dem schienengebundenen Verkehr Bedarfsdeckung bzw. bahnspezifische Dienstleistungen Sonstiges 27 V. Venvaltungsaufgaben (im engeren Sinne) Bereits vor der Bahnstrukturreform bestehende Aufgaben 30

3 a) Planfeststellung 30 b) Enteignung 30 c) Tarif- und Fahrplanaufsicht 31 d) Betriebliche Sozialeinrichtungen 31 e) Bahnpolizei und -statistik Im Zuge der Bahnstrukturreform (wieder) entstandene Aufgaben 32 a) Betriebsgenehmigungen und Zulassungen (Eisenbahnaufsicht) 32 b) Sicherung von Infrastruktur und ausreichender Verkehrbedienung 33 c) Sicherstellung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur 34 \ / l. Verdnderung der Aufgaben dunh die Bahnstrukturreform'?. 35 VILErgebnis Kapitel: Die Organisation des deutschen Eisenbahnwesens vor und nach der Bahnstrukturreform 39 /. Die Sondervermb'gen Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn als einheitliche Verwaltungstrdger und Leistungserbringer in bundeseigener Verwaltung Zur rechtlichen Stellung eines Sondervermogens Organisationsrecht der Deutschen Bundesbahn ( 6 ff. BbG) 41 a) Vorstand 43 b) Verwaltungsrat 43 c) Zur Stellung des Bundesministers fur Verkehr und der Bundesregierung 45 d) Organisation unterhalb der Leitungsebene Neug/iederung der Bundeseisenbahnen im Zuge der,,ersten Stufe " der Bahnstrukturreform Zusammenfuhrung von Deutscher Bundesbahn und Deutscher Reichsbahn Griindung der Deutschen Bahn AG Errichtung des Eisenbahn-Bundesamts als Bundesoberbehorde zur Erfullung von Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung Die gegenwdrtige Organisation der Deutschen BahnAG (Kon^ern) nach der,,zweiten Stufe" der Bahnstrukturreform (1999) und Akquisition derstinnesag (2002) Die,,Zweite Stufe" der Bahnstrukturreform Akquisition des Stinnes Konzerns Gegenwartige Konzernorganisation 54 VI

4 a) Vorstand der DB AG 55 b) Aufsichtsrat der DB AG 56 c) Hauptversammlung 56 d) Organisation unterhalb der Leitungsebene 57 IV. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Organisation von offentlich-rechtlich organisierter,,deutscher Bundesbahn"undprivatrechtlich organisiertem DB Konzern 59 V. Ergebnis Kapitel: Abstrakt-generelle Rechtsbindungen bei der Erfullung von Aufgaben im Eisenbahnwesen Vorbemerkung Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen Vorschriften iiber die Geschafts-, Wirtschafts- und Haushaltsfiihrung 65 a) Gemeinwirtschaftlichkeit und Gewinnorientierung 66 aa) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 66 ab) Vorgaben fur den DB Konzern zum gegenwartigen Zeitpunkt...71 ac) Vorgaben nach einer,,materiellen Privatisierung" bzw. fur private Wettbewerber 79 ad) Ergebnis 83 b) Haushaltsrecht 84 ba) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 84 bb) Vorgaben fur den DB Konzern zum gegenwartigen Zeitpunkt...9O be) Vorgaben nach einer,,materiellen Privatisierung" bzw. fur private Wettbewerber und Ergebnis 94 c) Buchfiihrung und Rechnungslegung 94 d) Exkurs: Rechnungspriifung 96 da) Priifungen bei der Deutschen Bundesbahn 97 db) Priifungen beim DB Konzern zum gegenwartigen Zeitpunkt 99 dc) Ergebnis Vorschriften iiber Betriebsfuhrung und -sicherheit 104 a) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 105 b) Vorgaben fur den DB Konzern bzw. private Wettbewerber nach der Bahnstrukturreform Vorschriften iiber Rechtsbeziehungen zu Dritten 108 a) Betriebs-, Beforderungs- und Tarifpflicht (,,gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im engeren Sinn") 108 aa) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 109 VII

5 ab) Vorgaben fur den DB Konzern und nach einer,,materiellen Privatisierung" bzw. fur private Wettbewerber 112 ac) Ergebnis 115 b) Weitere,,gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen i. e. S.", insbesondere zur Fahrplanpflicht 116 c) Vergaberecht 120 ca) Entwicklung der Rechtsgrundlagen des Vergaberechts 120 cb) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 124 cc) Vorgaben fur den DB Konzern 125 cd) Vorgaben nach einer,,materiellen Privatisierung" bzw. fur private Wettbewerber 128 ce) Ergebnis 129 d) Exkurs: Haftungsrecht Vorschriften iiber Auswahl, Einstellung und Rechtsverhaltnisse des Personals 132 a) Insbesondere: Art. 33 Abs. 2 GG 133 b) Personalvertretungs- und Mitbestimmungsrecht 136 c) Weitere Rechtsbindungen, insbesondere: Tarifautonomie 139 d) Ergebnis Grundrechtsbindung und Grundrechtsberechtigung des DB Konzerns...l41 a) Rechtliche Bedeutung der Annahme von Grundrechtsbindung bzw. -berechtigung des DB Konzerns bei der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen 141 aa) Grundrechtsbindung 142 ab) Grundrechtsberechtigung 145 b) Grundrechtsbindung und -berechtigung von Eigengesellschaften und gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen am Beispiel des DB Konzerns 145 ba) Grundrechtsbindung 146 bb) Grundrechtsberechtigung 150 c) Ergebnis 153 d) Exkurs: Wegfall der Kompetenz des Bundes zum Betreiben von Eisenbahnverkehrsunternehmen durch Zeitablauf? Betreiben der FJsenbahninfrastruktur Vorschriften iiber die Geschafts-, Wirtschafts- und Haushaltsfuhrung 156 a) Gemeinwirtschaftlichkeit und Gewinnorientierung 156 b) Haushaltsrecht, Buchfiihrung, Rechnungslegung und Rechnungspriifung Vorschriften iiber die Bau- und Betriebssicherheit 157 a) Erfordernis der Planfeststellung 157 VIII

6 b) Immissionsschutz 159 c) Anforderungen an die Beschaffenheit der Eisenbahninfrastruktur durch die EBO und das Eisenbahnkreuzungsgesetz 160 d) Ergebnis Vorschriften iiber die Rechtsbeziehungen zu Dritten 161 a) Betriebspflicht 161 b) Anschlusszwang, Zugang zur Eisenbahninfrastruktur 162 c) Vergaberecht Vorschriften iiber die Rechtsverhaltnisse des Personals Grundrechtsbindung und Grundrechtsberechtigung 166 IV. Sonstige Dienstleistungen Nicht schienengebundener Personenverkehr 166 a) Kompetenz 166 aa) Vorgaben fur die Deutsche Bundesbahn 166 ab) Vorgaben fur den DB Konzern 169 b) Anwendbarkeit des Personenbeforderungsgesetzes Nicht schienengebundener Giiterverkehr 171 a) Kompetenz 171 b) Anwendbarkeit des Giiterkraftverkehrsgesetzes Servicebetriebe im Zusammenhang mit dem schienengebundenen Verkehr Bedarfsdeckung und bahnspezifische Diensdeistungen, Sonstiges 174 V. Rechtsbindungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung Art. 20 Abs. 3 GG, Grundrechte und Vorbehalt des Gesetzes Abs. 2 AEG ,,Landesbevollmachtigte fur die Eisenbahnaufsicht" ( 5 Abs. 2 Satz 2 AEG) 181 W. Ergebnis Kapitel: Konkret-individuelle Rechtsbindungen bei der Erfullung von Aufgaben im Eisenbahnwesen Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen Aufsicht und Einwirkungsbefugnisse des Bundesministers fur Verkehr gegeniiber der Deutschen Bundesbahn 187 a) Rechts- bzw. Eisenbahnaufsicht 187 b) Fachaufsicht, Genehmigungsvorbehalte und Einspruchsrecht 188 IX

7 2. Aufsicht und Einwirkungsbefugnisse gegeniiber dem DB Konzern 189 a) Rechts- bzw. Eisenbahnaufsicht 189 b),,wirtschaftsaufsicht" 190 c) Eigentiimeraufsicht 190 d),,kauf" von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen Aufsicht und Einwirkungsbefugnisse nach einer,,materiellen" Privatisierung und gegeniiber privaten Wettbewerbern Betrieb der Verkehrsinfrastmktur Aufsicht und Einwirkungsbefugnisse gegeniiber der Deutschen Bundesbahn Aufsicht und Einwirkungsbefugnisse gegeniiber dem DB Konzern/ DBNetz AG Sonstige Dienstleistungen 194 IV. Aufsicht iiber die Eisenbahnverkehrsverwaltungen Eisenbahn-Bundesamt Eisenbahnverkehrsverwaltungen der Lander 195 V. Ergebnis Kapitel: Umsetzung der Bahnstrukturreform mit offentlich-rechtlichen Organisationsformen? Verdnderungen von Organisation und Rechtsbindungen durch die Bahnstrukturreform Mbglichkeiten der Umsetzung dieser Verdnderungen mit offentlich-rechtlichen Organisationsformen Aktienrechtliche Organisationsstruktur 199 a) Bundeseigene Verwaltung 200 b) Juristische Person des offentlichen Rechts Ausgestaltung der Aufsicht 201 a) Bundeseigene Verwaltung 201 b) Juristische Person des offentlichen Rechts Rechnungspriifung Abschaffung des Berufsbeamtentums bei der Leistungserbringung Ergebnis 208 X

8 Schlussbetrachtung und Gesamtergebnis 209 Anhang 215 Uteraturver^eichnis 289 ter 311 XI

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