Impulse und Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention für das Verhältnis von Eingliederungshilfe und Pflege

Transkript

1 Klaus Lachwitz Impulse und Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention für das Verhältnis von Eingliederungshilfe und Pflege Der Beitrag geht der Frage nach, ob sich aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Folgenden Behindertenrechtskonvention (BRK) genannt Impulse für eine Neuregelung des Verhältnisses der Leistungen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen ( 53 ff. Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch SGB XII) zu den Leistungen der Pflege nach dem SGB XI (Soziale Pflegeversicherung) und nach Maßgabe der 61 ff. SGB XII (Hilfe zur Pflege) ergeben. Dies setzt voraus, dass zunächst geklärt wird, in welchem Verhältnis die Behindertenrechtskonvention zur deutschen Rechtsordnung, insbesondere zu den Vorschriften in den Sozialgesetzbüchern XI und XII, steht. Der erste Teil dieses Beitrags befasst sich deshalb mit dem rechtlichen Einfluss der BRK auf die Regelungen der Eingliederungshilfe und der Pflege. Im zweiten Teil wird sodann geprüft, ob die Behindertenrechtskonvention konkrete Anhaltspunkte zur Gestaltung des Verhältnisses von Eingliederungshilfe und Pflege enthält und ob diese Anhaltspunkte so richtungsweisend sind, dass sie als Leitlinien für die geplante Reform der sozialen Pflegeversicherung und der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen dienen sollten. Die rechtliche Verbindlichkeit der Behindertenrechtskonvention Der Bundesgesetzgeber hat die Behindertenrechtskonvention durch Zustimmungsgesetz gem. Artikel 59 Abs. 2 Grundgesetz (GG) ratifiziert. Mit der am 31. Dezember 2008 erfolgten Verkündung dieses Zustimmungsgesetzes im Bundesgesetzblatt 1 wurde geregelt, dass die in der Behindertenrechtskonvention enthaltenen Menschenrechtsbestimmungen Bestandteil der deutschen Rechtsordnung, d.h. Teil des deutschen innerstaatlichen Rechts, geworden sind. Das Übereinkommen hat den Rang eines einfachen Bundesgesetzes 2 und steht damit gleichrangig neben den Sozialgesetzbüchern I XII. Aus der Verankerung der Behindertenrechtskonvention in der deutschen Rechtsordnung folgt noch nicht, dass alle BRK-Menschenrechtsnormen unmittelbar anwendbar sind bzw. dass der Gesetzgeber verpflichtet ist, den Inhalt der einzelnen Artikel durch Änderung bestehender Regelungen oder durch Schaffung neuer Gesetze sofort umzusetzen. 1 BGBl Teil II, S f. 2 Vgl. BVerfG vom BvR 151/09 nicht veröffentlicht. 64 ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/2010

2 Impulse und Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention Richtungsweisend ist insoweit die Vorschrift des Artikel 4 Abs. 2 BRK, die hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte jeden Vertragsstaat verpflichtet, unter Ausschöpfung seiner verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte zu erreichen, unbeschadet derjenigen Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind. 3 Nach herrschender Meinung ist völkervertraglich garantiertes Menschenrecht unmittelbar anwendbar (self executing), wenn die einschlägigen Bestimmungen des völkerrechtlichen Vertrages von nationalen Gerichten oder Behörden direkt angewendet werden können, ohne dass hierfür ein vorheriger Zwischenakt des Gesetzgebers erforderlich ist. Maßgebend für die unmittelbare Anwendbarkeit einer völkervertraglichen Norm ist ihr Inhalt. Die Norm muss für eine unmittelbare Anwendung sachlich und in ihrer Struktur nach geeignet sein, insbesondere ein ausreichendes Maß an Bestimmtheit aufweisen. 4 Klaus Lachwitz Nicht gleichbedeutend mit der unmittelbaren Anwendbarkeit ist Bundesgeschäftsführer der eines völkervertraglich garantierten Menschenrechts ist die unmittelbare Wirkung einer völkerrechtlichen Norm. Die unmittel- Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung, Berlin. bare Wirkung setzt voraus, dass die infrage stehende Norm dem Klaus.Lachwitz@ einzelnen Menschen ein subjektives Recht verleiht, auf das es lebenshilfe.de sich vor innerstaatlichen Gerichten unmittelbar berufen kann. 5 Für die meisten politischen und bürgerlichen Menschenrechte (vgl. z. B. Artikel 10 BRK: Recht auf Leben; Artikel 14 BRK: Freiheit und Sicherheit der Person; Artikel 16 BRK: Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch) ist ein für die unmittelbare Anwendbarkeit ausreichendes Maß an Bestimmtheit anerkannt und den genannten Normen können auch subjektive Rechtspositionen entnommen werden. Dagegen wird die hinreichende Bestimmtheit des Norminhalts in Bezug auf wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vielfach mit der Begründung verneint, dass diese zumeist nur vage formuliert seien und lediglich Programmsätze enthielten, die zu ihrer Durchführung weiterer staatlicher Rechtsakte bedürften. 6 Diese Rechtsauffassung dürfte jedoch an Boden verlieren, denn in Artikel 4 Abs. 2 letzter Absatz BRK wird wie ausgeführt ausdrücklich hervorgehoben, dass es auch im Bereich der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Rechte Verpflichtungen der Vertragsstaaten gibt, die nach Maßgabe des Völkerrechts unmittelbar anwendbar sind. 3 Der Text der BRK ist abrufbar unter: (13. August 2010). 4 Schneider 2004, Ebd. 6 Vgl. ebd. m.w.n. ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/

3 Für den Bereich der sozialen Rechte liegen dazu bisher keine einschlägigen Untersuchungen vor. Hinsichtlich des den kulturellen Rechten zuzuordnenden Rechts auf Bildung (Artikel 24 BRK) wird allerdings in einem am 15. Januar 2010 veröffentlichten Gutachten darauf hingewiesen, dass in dieser Menschenrechtsnorm sehr klar bestimmte staatliche Verpflichtungen enthalten sind. Dies gelte insbesondere für die Regelung, dass behinderte Kinder und Jugendliche nicht aufgrund von Behinderung vom unentgeltlichen und obligatorischen Grundschulunterricht oder vom Besuch weiterführender Schulen ausgeschlossen werden dürfen (Artikel 24 Abs. 2 a). Diese Formulierung sei eindeutig formuliert, gelte deshalb unmittelbar und verpflichte die für das Schulrecht zuständigen Landesgesetzgeber, entgegenstehende rechtliche Regelungen, die behinderten Kindern und Jugendlichen lediglich den Besuch von Sonderschulen ermöglichen, zu ändern. 7 Die von Riedel beschriebenen Maßstäbe gelten gem. Artikel 4 Abs. 2 BRK nicht nur für kulturelle Rechte (Artikel 24 BRK), sondern auch für die in den Artikel BRK enthaltenen sozialen Rechte. Impulse der Behindertenrechtskonvention für die Gestaltung des Verhältnisses von Eingliederungshilfe und Pflege Im Folgenden soll untersucht werden, ob sich aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen Anregungen, möglicherweise sogar Verpflichtungen für die Abgrenzung der Eingliederungshilfe von der Pflege ergeben. Zunächst fällt auf, dass ein Menschenrecht auf Pflege (right to care) in der BRK nicht dezidiert enthalten ist. Die Bundesregierung ordnet den Bereich der Pflege in ihrer Denkschrift zur Behindertenrechtskonvention dem Recht auf Gesundheit (Artikel 25 BRK) zu. 8 Dies ergibt sich daraus, dass die Bundesregierung die wesentlichen Elemente der sozialen Pflegeversicherung im Rahmen ihrer rechtlichen Betrachtungen und Überlegungen zu Artikel 25 (Gesundheit) darstellt. Dieser Zuordnung ist zuzustimmen, weil der weite Gesundheitsbegriff, der Artikel 25 zugrunde liegt, in Absatz b) die Formulierung enthält, dass Gesundheitsleistungen auch Leistungen umfassen, durch die, auch bei Kindern und älteren Menschen, weitere Behinderungen möglichst gering gehalten oder vermieden werden sollen. Diese Zielsetzung kommt 2 Abs. 1 Satz 2 SGB XI sehr nahe, wonach die Hilfen, die nach Maßgabe der Leistungen der Pflegeversicherung gewährt werden, darauf auszurichten sind, die körperlichen, geistigen und seelischen Kräfte der Pflegebedürftigen wieder zu gewinnen oder zu erhalten. Die in den 53 f. SGB XII geregelte Eingliederungshilfe für behinderte Menschen zielt aufgrund ihres Verweises in 53 Abs. 4 SGB XII auf die Vorschriften des Neunten Buches auf die Sicherung und Verwirklichung des Rechts auf Teilhabe, das in 4 SGB IX (Leistungen zur Teilhabe) geregelt ist und in Abs. 1 Nr. 4 die Zielsetzung enthält, die persönliche Entwicklung ganzheitlich zu fördern und die Teilhabe am Leben in der Ge- 7 Riedel 2010 m.w.n. 8 Vgl. BR-Drs. 760/08; BT-Drs. 16/ ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/2010

4 Impulse und Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention sellschaft sowie eine möglichst selbstständige und selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen oder zu erleichtern. Sucht man in der Behindertenrechtskonvention nach einer vergleichbaren Vorschrift, so fällt Artikel 26 (Habilitation und Rehabilitation) ins Auge. Gem. Artikel 26 Abs. 1 sind die Vertragsstaaten verpflichtet, wirksame und geeignete Maßnahmen zu treffen, um Menschen mit Behinderungen in die Lage zu versetzen, ein Höchstmaß an Unabhängigkeit, umfassende körperliche, geistige, soziale und berufliche Fähigkeiten sowie die volle Einbeziehung in alle Aspekte des Lebens und die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens zu erreichen und zu bewahren. Das in diesem Artikel genannte Höchstmaß an Unabhängigkeit ist weitgehend deckungsgleich mit der Aufgabe der Eingliederungshilfe gem. 53 Abs. 4 SGB XII i.v.m. 4 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX, einem wesentlich behinderten Menschen i.s.d. 53 Abs. 1 SGB XII eine möglichst selbstständige und selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen. Die zweite Vorgabe in Artikel 26 Abs. 1 BRK, Menschen mit Behinderungen den Weg zu eröffnen, die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens zu erreichen, ist wiederum nahezu identisch mit der Zielsetzung in 4 Abs. 1 Nr. 4, Leistungsberechtigten i.s.d. 53 Abs. 1 SGB XII die Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu ermöglichen. Die Zuordnung der Pflege zu Artikel 25 BRK (Recht auf Gesundheit) einerseits und des Rechts auf Eingliederung/Teilhabe zu Artikel 26 BRK (Habilitation und Rehabilitation) andererseits hat weitreichende Folgen: Zwar enthält Artikel 26 nicht die Anerkennung eines Rechts von Menschen mit Behinderung auf Habilitation und Rehabilitation, d.h. kein subjektives Menschenrecht, sondern die Formulierung: Die Vertragsstaaten treffen wirksame und geeignete Maßnahmen, um Menschen mit Behinderungen in die Lage zu versetzen, ein Höchstmaß an Unabhängigkeit und die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens zu erreichen. Aus Artikel 26 Abs. 1 Satz 2 ergibt sich jedoch, dass Habilitation und Rehabilitation im Sinne der Behindertenrechtskonvention sehr umfassend angelegt sind und die Gebiete der Gesundheit, der Beschäftigung, der Bildung und der Sozialdienste umfassen. Diese sind sämtlich als subjektive Menschenrechte ausgestaltet: vgl. Artikel 25 BRK (Gesundheit), Artikel 27 BRK (Arbeit und Beschäftigung), Artikel 24 BRK (Bildung) und Artikel 19 b und c BRK (Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft). Artikel 26 greift damit die Grundstrukturen der von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) entwickelten internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit (ICF) auf, die die Bereiche Arbeit und Bildung ausdrücklich in das multidimensionale Paradigma von Teilhabe (Aktivitäten und Partizipation), Körpersystem (Strukturen und Funktionen) und Kontextfaktoren einbezieht. Dieser Ansatz der WHO prägt auch den gesetzlichen Behinderungsbegriff des 2 Sozialgesetzbuch Neuntes Buch (SGB IX). ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/

5 Damit wird deutlich, dass die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen aufgrund ihrer mit dem SGB IX in die Wege geleiteten Verankerung in den Leistungen zur Teilhabe gem. 4 SGB IX im Verhältnis zur Pflege aus der Perspektive der Behindertenrechtskonvention die wesentlich umfassendere Hilfe ist. Anders ausgedrückt: Aufgrund der Zuordnung der Pflege zum Recht auf Gesundheit gem. Artikel 26 ist das Recht auf Pflege ein Teilaspekt von Habilitation und Rehabilitation i.s.d. Artikel 26 BRK neben den in Artikel 26 Abs. 1 Satz 2 genannten Gebieten der Beschäftigung, der Bildung und der sozialen Dienste, die gleichrangig neben dem Gebiet der Gesundheit stehen. Behindertenrechtskonvention und geltende Rechtslage Die geltende Rechtslage in Deutschland entspricht weitgehend diesem Grundansatz der Behindertenrechtskonvention. Sie geht nicht von einem Vorrang der im Sozialversicherungsrecht verankerten Leistungen der sozialen Pflegeversicherung (SGB XI) vor der in der Sozialhilfe und damit vom Grundsatz her in einem nachrangigen Leistungssystem geregelten Eingliederungshilfe für behinderte Menschen aus, sondern enthält in 13 Abs. 3 Satz 3 SGB XI die Regelung, dass die Leistungen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen im Verhältnis zur Pflegeversicherung nicht nachrangig sind. Das geltende Recht geht darüber hinaus nicht davon aus, dass Leistungen der sozialen Pflegeversicherung und Leistungen der Eingliederungshilfe deckungsgleich in dem Sinne sind, dass sie miteinander verrechnet werden können. Dieser Sichtweise des Gesetzgebers entspricht es, dass Leistungen der Eingliederungshilfe nicht gekürzt oder mit der Begründung versagt werden dürfen, dass Pflege im Sinne des SGB XI auch die Aktivierungen des Pflegebedürftigen zum Ziel habe (vgl. 28 Abs. 4 SGB XI) und damit der Zielsetzung des 53 Abs. 4 SGB XII i.v.m. 4 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX nahe komme, die Fähigkeiten eines Menschen mit Behinderung zu fördern. Der Gesetzgeber hat entschieden, dass Eingliederungshilfe und Pflege nebeneinander gewährt werden, soweit die jeweiligen tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Demgemäß erhalten viele Menschen mit geistiger Behinderung Eingliederungshilfe, soweit sie z.b. in einer Werkstatt für behinderte Menschen beschäftigt werden, und zugleich Pflegegeld bzw. Pflegesachleistungen, wenn sie die Voraussetzungen des 15 SGB XI erfüllen und vor und nach dem Werkstattbesuch in ihrer Familie bzw. ambulant betreut und gepflegt werden. Lebt der Mensch mit Behinderung in einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe (vgl. 71 Abs. 4 SGB XI), so gilt die Regelung des 55 SGB XII, wonach die stationäre Eingliederungshilfe auch Pflegeleistungen umfasst. Erfüllen die behinderten Menschen, die in einer Einrichtung der Behindertenhilfe betreut und gefördert werden, die Voraussetzungen mindestens der Pflegestufe I gem. 15 SGB IX, so beteiligen sich die Pflegekassen gem. 43 a SGB XI an den Kosten der Pflege in der Einrichtung der Behindertenhilfe mit einem Betrag von höchsten 256 Euro pro Monat. 68 ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/2010

6 Impulse und Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention Soziale Pflegeversicherung als Rehabilitationsträger? Die Behindertenrechtskonvention fordert dazu auf, den umfassenden Ansatz, der der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen zugrunde liegt und dem Bezugsrahmen des Artikel 26 (Habilitation und Rehabilitation) entspricht, nicht nur zu erhalten, sondern weiterzuentwickeln. Ziel aller Leistungen muss es sein, dass Menschen mit Behinderungen in den Bereichen der medizinischen, beruflichen und sozialen Rehabilitation, die in Artikel 26 BRK als Gebiete der Gesundheit, der Beschäftigung, der Bildung und der Sozialdienste ausgewiesen werden, ein Höchstmaß an Unabhängigkeit und die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens ermöglicht wird. In der deutschen Rechtsordnung hat die umfassende Aufgabenstellung, die den Aufgabenfeldern der Habilitation und Rehabilitation zugrunde liegen, ihren Niederschlag im SGB IX gefunden. Die Pflegekassen sind im SGB IX allerdings nicht als Rehabilitationsträger benannt mit der Folge, dass die soziale Pflegeversicherung nicht den leistungsträgerübergreifenden Koordinationspflichten des allgemeinen Teils des SGB IX unterliegt. Dies ist aus Sicht der Behindertenrechtskonvention ein Mangel, der behoben werden muss. Persönliches Budget als Ansatzpunkt? Die Einbeziehung der sozialen Pflegeversicherung in den Kreis der Rehabilitationsträger im Sinne des SGB IX könnte dazu beitragen, die Abgrenzungsprobleme zwischen der Eingliederungshilfe und der Pflege zu entschärfen. Als Ansatzpunkt könnte das Persönliche Budget gem. 17 SGB IX dienen, das gem. Abs. 2 Satz 3 SGB IX von den beteiligten Leistungsträgern trägerübergreifend als Komplexleistung erbracht wird. Nach geltendem Recht ( 35 a SGB XI) können Pflegebedürftige zwar auf Antrag die Leistungen nach den 36, 37 Abs. 1, 38, 40 Abs. 2 und 41 SGB XI auch als Teil eines trägerübergreifenden Budgets nach 17 Abs. 2 4 SGB IX erhalten; die Sachleistungen nach den 36, 38 und 41 SGB XI dürfen allerdings nur in Form von Gutscheinen zur Verfügung gestellt werden, die zur Inanspruchnahme von zugelassenen Pflegeeinrichtungen nach dem SGB XI berechtigen. Diese Schranke müsste fallen, wenn die Pflegekassen künftig als Rehabilitationsträger tätig und damit verpflichtet wären, leistungsträgerübergreifend zu handeln. Das persönliche Budget i.s.d. 17 SGB IX ist allerdings kein Allheilmittel, mit dessen Hilfe alle Abgrenzungsprobleme zwischen der Eingliederungshilfe und der Pflege beseitigt werden könnten. Dies ergibt sich schon daraus, dass das Persönliche Budget lediglich eine Antragsleistung ist, die bisher nur von einer verhältnismäßig kleinen Zahl von behinderten Menschen in Anspruch genommen wird. Eine möglichst konfliktfreie Koordination von Leistungen der Eingliederungshilfe und der Pflege kann nur gelingen, wenn den Reformvorhaben, die gegenwärtig sowohl für den Bereich der Pflege als auch für die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen diskutiert werden, ein Gesamt- ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/

7 konzept zugrunde gelegt wird. An derartigen Initiativen fehlt es jedoch bislang. Zwar stellt z.b. die Arbeits- und Sozialministerkonferenz der Bundesländer (ASMK) seit 2008 Überlegungen an, die Unterscheidung zwischen ambulanten, teilstationären und vollstationären Hilfen in der Eingliederungshilfe aufzugeben und stattdessen personenzentrierte Hilfen einzuführen. 9 Dagegen wird in der Reformdiskussion zur sozialen Pflegeversicherung, die auf die Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs zielt, nach wie vor zwischen Pflegesachleistungen im häuslichen Bereich, teilstationärer Pflege, Kurzzeitpflege und vollstationärer Pflege mit jeweils unterschiedlichen Rechtsfolgen differenziert. Diese Differenzierung widerspricht der Vorschrift des Artikel 19 BRK, wonach Menschen mit Behinderungen nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben. Die Vorschrift gilt unmittelbar. 10 Sie ist nicht nur bei der Reform der Eingliederungshilfe, sondern auch bei der Weiterentwicklung der sozialen Pflegeversicherung zu berücksichtigen, denn Menschen, die erheblich pflegebedürftig i.s.d. 14 f. SGB XI sind, sind zugleich behindert i.s.d. 2 SGB IX und der Behindertenrechtskonvention. Auch pflegebedürftige Menschen dürfen deshalb nicht gegen ihren Willen in besonderen Wohnformen, zu denen Pflegeheime zählen, untergebracht werden. Fazit Die Reformkonzepte, die der sozialen Pflegeversicherung und der Eingliederungshilfe zugrunde liegen, müssen zusammengeführt und in ein Gesamtkonzept eingebunden werden. Nur dann kann es gelingen, das Verhältnis von Eingliederungshilfe und Pflege vernünftig zu regeln und neue Abgrenzungsprobleme zu vermeiden. Literatur Lachwitz, K./Trenk-Hinterberger, P. (2010): Zum Einfluss der Behindertenkonvention (BRK) der Vereinten Nationen auf die deutsche Rechtsordnung Versuch einer Darstellung am Beispiel des Artikel 19 BRK, RdLh 2, S. 45 f. Riedel, E. (2010): Gutachten zur Wirkung der internationalen Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderung und ihres Fakultativprotokolls auf das deutsche Schulsystem, Mannheim/Genf. Schneider, J. (2004): Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin. 9 Vgl. dazu den Beitrag von Lohest/Schoepffer in diesem Heft. 10 Vgl. dazu Lachwitz/Trenk-Hinterberger ARCHIV für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 3/2010