Die Vereinbarkeit der deutschen Kulturforderung mit dem Beihilfenrecht der Europaischen Gemeinschaft

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1 Kristin Hentschel Die Vereinbarkeit der deutschen Kulturforderung mit dem Beihilfenrecht der Europaischen Gemeinschaft PETER LANG Europaischer Veriag derwissenschaften

2 INHALTSVERZEICHNIS ABKURZUNGSVERZEICHNIS 17 EINLEITUNG 23 I. Kulturforderung im Beihilfensystem der Europaischen Gemeinschaft...23 II. Gegenstand der Untersuchung KAPITEL: DIE FORDERUNG DES THEATER-, MUSIK- UND KUNSTLEBENS 41 I. Die Forderung des Theater-, Musik- und Kunstlebens als Begiinstigung im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Der Empfang einer Leistung Das Fehlen einer angemessenen Gegenleistung 43 a) Marktpreise und Wertgutachten 44 b) Das offene Ausschreibungsverfahren 46 aa) Anwendungsbereiche fur das offene Ausschreibungsverfahren im Bereich des Theater-, Musik- und Kunstlebens 46 bb) Die Einhaltung der EG-beihilfenrechtlichen Anforderungen an das offene Ausschreibungsverfahren: Grundsatz der Wettbewerbsoffenheit, Transparenzgebot, Diskriminierungsverbot 48 c) Der..market economy investor"-test 54 d) Der..private creditor"-test 57 e) Kritische Wurdigung der MaBstabe zur Bestimmung des Verhaltnisses von Leistung und Gegenleistung Die besondere Problematik der Beurteilung von Ausgleichsleistungen fur die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen Die Urteile des EuGH in den Rechtssachen Ferring und Altmark Trans 67 a) Das Tatbestandsmodell der Rechtssache Ferring 68 aa) Die Rechtsprechung des EuGH 68 bb) Konsequenzen des Ferring-Urteils fiir die beihilfenrechtliche Beurteilung einer KulturfordermaBnahme 69 b) Das Tatbestandsmodell der Rechtssache Altmark Trans 71 aa) Inhalt und GrundsStze des Urteils Altmark Trans 71 bb) Konsequenzen aus der Rechtsprechung Altmark Trans fiir die beihilfenrechtliche Uberpriifung einer KulturfbrdermaBnahme..73 cc) Stellungnahme zum Urteil Altmark Trans und Konsequenzen fur den Fortgang der Untersuchung 75

3 10 Inhaltsverzeichnis c) Prazisierungsbestrebungen der Kommission: Das MaBnahmenpaket zur beihilfenrechtlichen Bewertung von Kompensationszahlungen fur Dienste von offentlichem Interesse 79 d) Konsequenzen Die Kompensationsvoraussetzungen des Tatbestandsmodells der Rechtsprechung Altmark Trans 81 a) Die Auferlegung klar definierter gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 81 aa) Tatsachliche Erfullung gemeinwirtschaftlicher Pflichten 82 bb) Der Betrauungsakt 86 cc) Klare Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen...88 b) Die vorangehende objektive, transparente Aufstellung der Parameter zur Ausgleichsberechnung 91 c) Keine Uberkompensation - das Nettomehrkostenprinzip 94 aa) Die Anwendung des Nettomehrkostenprinzips auf Sachverhalte der Forderung des Theater-, Kunst- und Musiklebens 94 (1) Der ktinstlerische Betrieb von Kultureinrichtungen 96 (2) Kulturinfrastrukturforderung 99 bb) Der Vorteilsabzug 100 d) Der objektive Kostenvergleich 101 aa) Das Ausschreibungsverfahren 101 bb) Der Vergleich mit einem durchschnittlichen, gut gefuhrten Unternehmen.'. 105 e) Zusammenfassung und Zwischenergebnis 109 II. Die staatliche Herkunft der Fordermittel fur das Theater-, Musikund Kunstleben Ill HI. Die Begiinstigung bestimmter Unternehmen oder bestimmter Produktionszweige im Bereich des Theater-, Musik- und Kunstlebens Unternehmen oder Produktionszweige Bestimmtheit und Selektivitat der Begunstigung 116 a) Fehlendes Bestimmtheitskriterium bei Kulturinfrastrukturforderung 116 b) Anknupfungspunkte fur die Begunstigung bestimmter Unternehmen bei der Schaffung von Kultur- und Veranstaltungsinfrastrukturen 117 aa) Die Begunstigung bestimmter Nutzer 118 bb) Die Begunstigung privater Investoren 120 (1) Die Begunstigung einer projektrealisierenden Gesellschaft und ihrer Gesellschafter 120 (2) Die Begunstigung beteiligter Unternehmen 121

4 Inhaltsverzeichnis 11 (3) Zwischenergebnis 121 cc) Konsequenzen 122 c) KulturrelevanteSteuervergiinstigungen 125 aa) Allgemeine und selektive kulturrelevante Steuervergunstigungen 125 bb) Vorgaben der Kommission 127 IV. Die Wettbewerbsverfa'lschung Die Abgrenzung von Kulturmarkten im EG-Beihilfenrecht Wettbewerb und potenzielle Wettbewerbsverfalschungen durch Forderungen des Theater-, Kunst- und Musiklebens 134 V. Die Beeintrachtigung des zwischenstaatlichen Handels 137 VI. Die Genehmigungsfahigkeit von Kulturbeihilfen im Bereich des Theater-, Musik- und Kunstlebens aufgrund der Ausnahmebestimmungen des Art. 87 Abs. 2, 3 EG Die..Kulturklausel" des Art. 87 Abs. 3 lit. d EG 139 a) Das Ermessen der Kommission 140 b) Die einzelnen Abwagungsvorgange Schlussfolgerung 142 VII. Rechtfertigungsoptionen nach MaBgabe des Art. 86 Abs. 2 EG, insbesondere: das Verhaltnis zu den Voraussetzungen der Rechtsprechung Altmark Trans Das Entfallen der Notifizierungspflicht Rechtfertigungsoptionen fur Kompensationsleistungen auflerhalb des Anwendungsbereich.es der Kommissionsentscheidung 149 VIII. Die Forderung des Theater-, Kunst- und Musiklebens: ein Fazit KAPITEL: DIE FORDERUNG DER HERSTELLUNG UND VERBREITUNG VON DRUCKWERKEN 157 I. Einleitung 157 II. Die Forderung offentlicher Bibliotheken Die Forderung offentlicher Bibliotheken als Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Ergebnis 161 III. Die Forderung der Herstellung und des Vertriebs von Druckwerken Der Fall CELF 162 a) Die Entscheidung des EuG: Relevante Vorgaben fur die beihilfenrechtliche Beurteilung von Kulturbeihilfen 163 b) Die Entscheidungen der Kommission und des EuGH Beihilfenrechtsrelevante Schlussfolgerungen: die Begiinstigung a) Die Erwagungen im Fall CELF 164

5 12 Inhaltsverzeichnis b) Schlussfolgerungen aus den Urteilen Ferring und Altmark Trans Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige 166 a) Indirekte Begunstigungen der Presse b) Zusammenschlusse von Unternehmen im Verlagswesen Wettbewerbsverfalschungen und Beeintrachtigungen des zwischenstaatlichen Handels durch die Forderung der Herstellung und Verbreitung von Druckwerken Die Anwendung der Ausnahmevorschriften Ergebnis KAPITEL: RUNDFUNK UND FERNSEHEN 173 I. Die Rundfunkgebuhren als Begunstigung im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG? Einfuhrung in die Problematik Auftrag und Ausgestaltung des deutschen Rundfunks Uberblick ilber das System der Finanzierung des offentlichrechtlichen Rundfunks durch Gebiihren in Deutschland Die unterschiedlichen Auffassungen zur Beurteilung des Begunstigungscharakters der Rundfunkgebuhren 177 a) Die eine Begunstigung ablehnende Auffassung 177 b) Die Gegenauffassung Die Auswirkungen der Voraussetzungen in den Entscheidungen Ferring und Altmark Trans auf die Bewertung der Gebuhrenfinanzierung des offentlichen Rundfunks 179 a) Die Auferlegung klar definierter wirtschaftlicher Verpflichtungen 179 aa) Rundfunkspezifische Vorgaben 180 (1) Das Amsterdamer Protokoll und die Rundfunkmitteilung der Kommission 180 (2) Das neue MaBnahmenpaket der Kommission und die Transparenzrichtlinie 181 (3) Die Entscheidungspraxis der Kommission 184 bb) Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse - Auftragsdefinition und Verwirklichung des Auftrags...l85 (1) Aufrragsdefmition und -umsetzung am Beispiel des WDR (2) Der siebte und der achte Rundfunkanderungsstaatsvertrag cc) Der Betrauungsakt 193 b) Die vorherige Aufstellung objektiver, transparenter Parameter c) Anforderungen des Nettomehrkostenprinzips 197 d) Der objektive Kostenvergleich 200

6 Inhaltsverzeichnis Ergebnis 207 II. Rundfunkgebuhren als Mittel staatlicher Herkunft? Das Verfahren der Gebtihrenerhebung sowie der Gebiihreneinziehung Auslegungsvarianten des Kriteriums,,staatlich oder aus staatlichen Mittebi" und mogliche Konsequenzen fur die Rundfunkgebuhrenfinanzierung 210 a) Die weite Auslegung 210 b) Der..mittlere" Ansatz 211 c) Die eng-formale Auslegung Die Rundfunkmitteilung der Kommission Die Entscheidungspraxis des EuGH 213 a) Ubersicht relevanter Entscheidungen 214 b) Das Urteil PreussenElektra 216 aa) Die Entscheidung des EuGH 217 bb) Auswirkungen auf die Beurteilung der staatlichen Zurechenbarkeit der Rundfunkgebuhren 218 (1) Beihilfenrechtlich relevante Einordnung der Rundfunkgebuhren als parafiskalische Abgaben? 219 (2) Staatlich eingesetzte Zwischeninstanzen im Rahmen des Rundfunkgebuhrenfinanzierungssystems 220 (3) Zwischenergebnis 226 c) Das Urteil Stardust Marine 226 aa) Die Entscheidung des EuGH 227 bb) Schlussfolgerungen 228 cc) Auswirkungen auf die Beurteilung der staatlichen Zurechenbarkeit der Rundfunkgebuhren 230 (1) Staatliche Mittel 230 (2) Zurechenbarkeit zum Staat Stellungnahme zur Beurteilung der Rundfunkgebuhren als staatliche oder aus staatlichen Mitteln" gewahrte Fordermittel Ergebnis 234 III. Sonstige Tatbestandsmerkmale des Art. 87 Abs. 1 EG Rundfunk- und Fernsehanstalten als bestimmte Unternehmen Tatsachliche oder potenzielle WettbewerbsverfSlschung und Beeintrachtigung des zwischenstaatlichen Handels durch Rundfunkgebuhren? 235 a) Der Programmmarkt 236 b) Der Markt fur Femsehwerbung 238 c) Der Markt fur Programmrechte 239 d) Der Markt fur Online-Dienste 241

7 14 Inhaltsverzeichnis 3. Ergebnis 241 IV. Die Ausnahmen des Art 87 Abs. 3 EG und die offentlichrechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten 242 V. Rechtfertigung der Rundfunkgebuhrenfinanzierung nach MaBgabe des Art. 86 Abs. 2 EG Die RAI-Entscheidung der Kommission Einfluss des neuen MaBnahmenpaketes der Kommission 247 VI. Ergebnis KAPITEL: DIE FILMFORDERUNG 249 I. Einfuhrung 249 II. Filmfbrdermittel aus staatlichen Mitteln? Abgaben der Film- und Videowirtschaft 252 a) Einordnung als parafiskalische Abgaben 252 b) Beurteilung des Staatlichkeitskriteriums unter Beriicksichtigung der Grundsatze des Urteils PreussenElektra 254 aa) Die FFA als staatlich kontrollierte Zwischeninstanz 254 bb) Zwischenergebnis 256 c) Beurteilung des Staatlichkeitskriteriums unter Beriicksichtigung der Grundsatze des Urteils Stardust Marine 257 aa) Staatliche Mittel 258 bb) Zurechenbarkeit zum Staat 259 d) Zwischenergebnis FSrderung durch Gebietskorperschaften Forderung durch Zuwendungen der Rundfunkanstalten Ergebnis 265 III. FilmfSrderung als Begunstigung im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Die Beurteilung des Verhaltnisses von Leistung und Gegenleistung 267 a) Zuschiisse und Darlehen 267 b) Erfolgsbedingt riickzahlbare Darlehen und Erfolgsdarlehen 267 aa) Die Ermittlung der Begunstigungshohe (,3egunstigungsintensitat") 268 bb) Ergebnis 271 c) BJirgschaften 272 d) Die Fordervariante nach dem Filmfernsehabkommen Ausschluss einer Begunstigung nach MaBgabe der Urteile Ferring und Altmark Trans? 273 a) Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen 273 b) Betrauungsakt 275 c) Ergebnis 276

8 Inhaltsvetzeichnis 15 IV. Die Forderung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige Die Forderung der Filmindustrie Die FSrderung bestimmter Unternehmen in der Filmbranche 277 V. Tatsachliche oder potenzielle Wettbewerbsverfalschungen und Handelsbeeintrachtigungen im Bereich der Filmforderung 277 VI. Die Ausnahmebestimmungen des Art. 87 Abs. 3 lit. d EG und die Filmforderung Die Genehmigungsfahigkeit von begiinstigenden Regelungen zugunsten des deutschen Films 280 a) Typisierte Vorgaben 280 b) Die Genehmigungsfahigkeit des FGG und der Fbrderungsrichtlinien 282 aa) Die..allgemeine RechtmaBigkeit" 282 bb) Die spezifischen Zulassigkeitskriterien 284 cc) Zwischenergebnis Die Genehmigungsfahigkeit einzelner FordermaBnahmen 287 a) Die Forderung der Kultur durch filmfbrdernde MaBnahmen 287 b) Die VerhaltnismaBigkeit 288 c) Zwischenergebnis 291 VII. Keine Rechtfertigung gemab Art. 86 Abs. 2 EG 291 VIII. Ergebnis 292 SCHLUSSBETRACHTUNG: DER EINFLUSS DES EG- BEIHILFENRECHTS AUF DIE KULTURFORDERUNG IN DEUTSCHLAND 293 I. Zusammenfassung der Ergebnisse und Problempunkte 293 II. Ausblick: Auswirkungen des EG-Beihilfenrechts und Folgerungen fur die Verwirklichung kunftiger MaBnahmen und Praktiken zur Forderung der Kultur 298 LITERATURVERZEICHNIS 303 SACHVERZEICHNIS 321