34 Bundesverwaltung will ihre Software-Entwicklung verbessern 34.0 Die Bundesverwaltung will vom Bundesrechnungshof aufgezeigtes Verbesserungspotenzial ihrer Software-Entwicklung nutzen. Hierzu hat sie Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen und ihre Arbeitshilfen ergänzt. Die Bundesregierung hat auch beschlossen, die Kompetenzen zur Software-Entwicklung stärker zu bündeln. 34.1 Die Bundesverwaltung mit ihren 350 000 IT-Arbeitsplätzen ließ in den letzten zehn Jahren mit erheblichem, immer weiter steigendem Aufwand Software entwickeln. Die Software sollte die Kommunikationsmöglichkeiten und die Arbeitsbedingungen in den Behörden verbessern, die Leistung der Bundesverwaltung steigern und ihre Bürgerfreundlichkeit erhöhen. Eine solche Software ist beispielsweise das Programm Virtueller Arbeitsmarkt, mit dem die Arbeitsuchenden besser vermittelt werden sollen. Die Entwicklung einer speziellen Software wird als befristete Aufgabe und in der Regel als Projekt organisiert. Innerhalb eines IT-Projektes beauftragt die Bundesverwaltung häufig externe Unternehmen mit Teilaufgaben, weil ihre Kapazitäten hierzu nicht ausreichen. Der Bundesrechnungshof untersuchte mehr als 50 dieser IT-Projekte und stellte folgende Schwachpunkte fest: 1. Vorbereitung der IT-Projekte Die Bundesverwaltung bereitete IT-Projekte nicht sorgfältig genug vor. Projektziele waren unpräzise, unrealistisch oder nicht gesetzt. Maßstäbe für die Zielerreichung fehlten. Die Verpflichtung, in der Planungs- und Entscheidungsphase Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, wurde selten eingehalten. Die Fachkonzepte waren nicht ausreichend detailliert, weil der Zeitbedarf für diese für den Projekterfolg wesentliche Aufgabe zu knapp kalkuliert wurde. In einem Fachkonzept sollen die Ausgangssituation und die Funktionalität der zu entwickelnden Software aus Sicht des Anwenders beschrieben werden. Zudem fehlten häufig Meilensteinpläne, mit denen innerhalb des IT-Projektes Zwischenziele für Leistung, Kosten und Termine festgelegt werden. 2. Leistungsbeschreibung
Wegen der mangelhaften Fachkonzepte ließen sich häufig Leistungsumfang, - dauer und -vergütung der Externen bei Vertragsschluss nur unzureichend festlegen. Oftmals beschrieben die externen Auftragnehmer selbst die Anforderungen an die von ihnen zu entwickelnde Software. 3. Vertragsart Weil die Anforderungen nicht hinreichend genau waren, schrieb die Bundesverwaltung die Software-Entwicklung nur selten als Werkvertrag aus. Allein bei einem Werkvertrag wird als Leistung eine funktionsfähige Software vereinbart. Stattdessen schloss die Bundesverwaltung überwiegend Dienstverträge ab. Hier wird nur festgelegt, mit welchen Kapazitäten der Auftragnehmer Software entwickelt. Während es der Bundesverwaltung oblag, die Entwicklung zu steuern und zu koordinieren, musste der Auftragnehmer lediglich nachweisen, dass er die vereinbarten Stunden an dem IT-Projekt gearbeitet hatte. Damit blieb die Bundesverwaltung dafür verantwortlich, dass die zu entwickelnde Software am Ende funktioniert. Leistungsumfang, -dauer und -vergütung wurden bei den Dienstverträgen oft erst nach Vertragsschluss festgelegt. 4. Projektkontrolle und -steuerung Die Mängel während der Vorbereitung der Projekte erschwerten die Projektkontrolle und -steuerung. Beispielsweise war der Arbeitsfortschritt nicht messbar, weil Projektziele und Maßstäbe für die Zielerreichung fehlten oder unzureichend waren. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen waren nicht fortgeschrieben worden. Die Bundesverwaltung erkannte Risiken zu spät, da in der Vorbereitung weder Risiken analysiert noch realistische Meilensteine festgelegt worden waren. Dies trug zu Terminverzögerungen, Kostensteigerungen und Leistungsmängeln bei. 5. Umgang mit Änderungen Als Folge unvollständiger Leistungsbeschreibungen forderten die Nutzer zu viele Änderungen und verteuerten so die IT-Projekte. Mangels einschlägiger Erfahrungen konnten die Bundesbeschäftigten nicht überprüfen, ob der vom Auftragnehmer dafür geschätzte Aufwand gerechtfertigt war. 6. Qualifikation der Beschäftigten des Bundes Projektleiter und -beteiligte der Bundesverwaltung hatten zu wenig Projekterfahrung und machten deswegen Fehler. Sie erhielten zu wenig Zeit, um das IT-Projekt bearbeiten zu können. Projektleiter steuerten das interne und externe Personal unzureichend, insbesondere bei Dienstverträgen. Die
Kenntnisse der Bundesbeschäftigten reichten des Öfteren nicht aus, um die Qualität der entwickelten Software beurteilen zu können. 34.2 Der Bundesrechnungshof hat die wiederholt aufgetretenen Mängel für vermeidbar gehalten. Er hat daher der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt) empfohlen: 1. Die Bundesverwaltung sollte den Zeitbedarf für das Fachkonzept mit Reserven veranschlagen. Große IT-Projekte sollte sie in kleinere, selbstständige IT-Projekte aufteilen. Bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollte auch der nicht monetäre Nutzen soweit präzisiert und quantifiziert werden, dass er wie die monetären Ziele mess- und prüfbar ist. Dies wäre am Beispiel Virtueller Arbeitsmarkt die schnellere Vermittlung der Arbeitsuchenden. Die Bundesverwaltung sollte auch den Umfang externer Unterstützung sorgfältiger ermitteln, indem sie Verfügbarkeit und Fachkenntnisse ihres eigenen Personals einbezieht. Die Beschäftigten, die die Software später nutzen, sollten bereits von Beginn des IT-Projektes an eingebunden sein. So sollte sichergestellt werden, dass die Software später das kann, was der Nutzer braucht. 2. Die Leistungsbeschreibung sollte die Bundesverwaltung grundsätzlich selbst erstellen. Dadurch erwerben die bei ihr Beschäftigten auch die erforderlichen Kenntnisse, um später die Qualität der entwickelten Software beurteilen zu können. Vorab sollten sie allerdings in Software-Entwicklungsmethoden geschult werden. Die Leistungsbeschreibung sollte nur dann von externen Auftragnehmern erstellt werden, wenn die hierfür erforderlichen Spezial-Kenntnisse der Bundesverwaltung nicht ausreichen. Dieser Teil eines IT-Projektes sollte aber eigenständig ausgeschrieben werden und der Software-Entwicklung vorgeschaltet sein. 3. Die Bundesverwaltung sollte keine Dienstverträge für Software-Entwicklung abschließen. Daher sollte sie diese erst ausschreiben, wenn der Leistungsumfang im Fachkonzept festgelegt worden ist. Ist dies bei einer komplexen Software- Entwicklung nicht möglich, sollte die Entwicklung in Teilprojekte zerlegt werden. Deren Ergebnisse sollten dabei unabhängig von der Entwicklung der anderen Teilprojekte nutzbar sein. 4. Die Bundesverwaltung sollte ständig den Projektfortschritt messen und
kontrollieren, inwieweit die Meilensteine erreicht werden. Abhängig von der Veränderung der Risiken sollte sie steuernd eingreifen. Nach Betriebsaufnahme sollte bei einer ersten Erfolgskontrolle die Wirtschaftlichkeit überprüft werden. 5. Änderungen nach Abnahme des Fachkonzeptes sollte die Bundesverwaltung nur noch in unabweisbaren Fällen zulassen, z. B. bei Änderung von Gesetzen. Alle anderen Änderungswünsche sollten gesammelt und nach ihrer Bedeutung gereiht werden. Kriterien für die Reihenfolge sollten die Wirtschaftlichkeit der Änderung und der Beitrag zum Projekterfolg sein. Die gesammelten Änderungen sollten später in einem Paket als eigenständiges IT-Projekt umgesetzt werden. 6. Die Bundesverwaltung sollte ihre Beschäftigten schulen, bevor sie bei der Software-Entwicklung eingesetzt werden. Sie sollte darauf achten, dass sie die notwendigen Erfahrungen auch für herausgehobene Funktionen in IT-Projekten sammeln können. 34.3 Auch die KBSt hat Verbesserungsmöglichkeiten bei Software-Entwicklungsprojekten der Bundesverwaltung gesehen und deshalb die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aufgegriffen. Sie hat darauf hingewiesen, dass sie ihre Arbeitshilfen,,Vorgehensmodell des Bundes für die Systemerstellung, Unterlage für die Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen und,,empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen in der Bundesverwaltung ergänzt habe. Mit der neu geschaffenen Arbeitshilfe Ergänzende Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen will sie Leistungsbeschreibung und Vertragsgestaltung verbessern. Die KBSt hat sich dafür ausgesprochen, die Software-Entwicklung zwischen den Bundesministerien besser zu koordinieren. Hierzu beschloss die Bundesregierung Ende 2007 das Konzept,,IT-Steuerung Bund. Danach ist beabsichtigt, dass die Bundesministerien zunächst ihre Kompetenzen bei der Software-Entwicklung zentralisieren. In einem zweiten Schritt sollen sich diese Kompetenzzentren spezialisieren und ihre Leistungen auch anderen Bundesministerien anbieten. 34.4 Der Bundesrechnungshof hält den von der Bundesregierung eingeschlagenen Weg für geeignet, die Software-Entwicklung der Bundesverwaltung zu verbessern. Er wird
die Umsetzung des Konzeptes IT-Steuerung Bund begleiten.