Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1
Die Gemeinden 21 Prof. Dr. Felix Uhlmann 2
Gemeinden 21 Begriff Gemeinden sind die vom öffentlichen Recht der Kantone eingesetzten öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf territorialer Grundlage, die zur Besorgung von lokalen öffentlichen Aufgaben mit weit gehender Autonomie ausgestattet sind. Prof. Dr. Felix Uhlmann 3
Gemeinden 21 Art. 50 BV 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. 2 Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. 3 Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. Prof. Dr. Felix Uhlmann 4
Gemeinden 21 Gemeinden Allgemeine Gemeinde Spezialgemeinde Einwohnergemeinde Politische Gemeinde Ortsgemeinde Einheitsgemeinde Personalgemeinde Territorialgemeinde Schulgemeinde Fürsorgegemeinde Gemischte Gemeinde Kirchgemeinde Bürgergemeinde Korporationsgemeinde (z.b. LU, ZG) Evt. Bürgergemeinde (z.b. BE, LU, ZG) Territorialgemeinden Gebietskörperschaften Personalgemeinden Prof. Dr. Felix Uhlmann 5
Gemeindeorganisation 21 Ordentliche Gemeindeorganisation Ausserordentliche Gemeindeorganisation Gemeindeversammlung Mit Gemeindeparlament Urnenabstimmung Prof. Dr. Felix Uhlmann 6
Gemeinden 21 Gemeindeaufsicht Präventive Aufsichtsmittel Repressive und exekutorische Aufsichtsmittel (Sanktionen) Information Genehmigungspflicht Weisungen Inspektion Vorlegungspflicht Generellabstrakt (Verwaltungsverordnungen) Individuellkonkret Berichterstattungspflicht Aufhebung von Hoheitsakten Ersatzvornahme Bevormundung Prof. Dr. Felix Uhlmann 7
Zweckverbände (Stichworte) 21 Begriff Öffentlich-rechtlicher Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur gemeinschaftlichen Erfüllung bestimmter kommunaler Aufgaben Rechtsgrundlage Kantonales Recht Rechtsform Öffentlich-rechtliche Körperschaften Gründung Verwaltungsrechtlicher Vertrag Abgrenzung Vertragliche Zusammenarbeit, gemischtwirtschaftliche Unternehmen Mitglieder Gemeinden Prof. Dr. Felix Uhlmann 8
Gemeindeautonomie 21 Begriff und Voraussetzungen Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. 1. Relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit 2. "Gemeindefreiheitsbezogen" (3. Gemäss kantonalem Recht oder kantonaler Praxis) (4. Sachlicher Gesamtbereich oder Teilbereich) (5. Originärer oder übertragener Bereich) (6. Rechtsetzung oder Rechtsanwendung) (7. Unerheblich, ob kant. Rechts- u./o. Ermessenkontrolle) Prof. Dr. Felix Uhlmann 9
Gemeindeautonomie 21 BGer, Urteil 2P.43/2003 vom 16. Mai 2003, in: ZBl 2004, 157 ff. "Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenösssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus." Prof. Dr. Felix Uhlmann 10
Gemeindeautonomie 21 "Ein geschützter Autonomiebereich kann nach der Rechtsprechung somit auch bei der Anwendung kantonalen Rechts bestehen, wenn dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt und der bestehende Spielraum 'gemeindefreiheitsbezogen', d.h. auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist. Dies ist nicht bei jedem Ermessensentscheid der Fall. So besteht keine Autonomie der kommunalen Schulbehörden, wenn diese als erste Instanz ein pädagogisches Sachurteil über einen einzelnen Schüler zu fällen haben; die Offenheit der anwendbaren Norm will hier lediglich eine einzelfallgerechte Sachentscheidung und nicht die Rücksichtnahme auf besondere lokale Bedürfnisse ermöglichen." Prof. Dr. Felix Uhlmann 11
Gemeinden 21 Praktische Aufgaben 1. Lesen Sie Art. 83-94 KV ZH und überlegen Sie sich, ob Sie die Gemeinde im Kanton Zürich damit charakterisieren könnten (wird nicht in der Vorlesung besprochen). 2. In der Lokalpresse wird darüber spekuliert, ob die Gemeinde X. allenfalls mittelfristig ein Finanzproblem haben könnte, weil sie sehr teure Tourismusbauten erstellt. Was kann die zuständige Direktion des Kantons unternehmen? 3. Was ist das rechtliche Problem von Regionalverbänden? 4. Eine Gemeinde sieht sich durch das neue kantonale Finanzausgleichsgesetz in ihrer Gemeindeautonomie verletzt und fordert vor Bundesgericht die Aufhebung des Erlasses. Mit Erfolg? (vgl. BGE 135 I 43 ff.) 5. Der Walliser Grosse Rat (Kantonsparlament) beschliesst die Fusion von vier kleinen Gemeinden. Eine der betroffenen Gemeinden ist mit der Zwangsfusion nicht einverstanden. (vgl. BGE 131 I 91 ff.) Prof. Dr. Felix Uhlmann 12
Das Personal des öffentlichen Dienstes 23 Prof. Dr. Felix Uhlmann 13
Personalrecht von Bund und Kantonen 23 Charakteristika und Entwicklungstendenzen - Übergang von festen Amtszeiten zu unbefristeten Arbeitsverträgen - Abschaffung/Rückgang des Disziplinarrechts - Anstellung durch Verfügung oder öffentlichrechtlichen Vertrag - Sachlicher Kündigungsschutz - Annäherung an das private Arbeitsrecht (Flexibilisierung, Übernahme privatrechtlicher Institute, privatrechtliche Arbeitsverhältnisse) - Leistungslohn und Leistungsbeurteilung - Rechtsschutz im öffentlichen Recht - Streikrecht und Entwicklung eines kollektiven Arbeitsrechts Prof. Dr. Felix Uhlmann 14
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Rechte des öffentlichen Personals Finanzielle Ansprüche Persönliche Ansprüche Besoldung Weitere Ansprüche (Spesen, Arbeitskleider, etc.) Ev. Recht auf Beförderung Ev. Anspruch auf Weiterbildung Pensions- u. Versicherungsansprüche Verfahrensrechte Schutz der Persönlichkeit Ferien und Urlaub Ev. Anhörung und Mitbestimmung (kollektiv) Rechtliches Gehör Rechtsschutz Prof. Dr. Felix Uhlmann 15
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Pflichten des öffentlichen Personals Amtspflichten Treuepflicht Gehorsam Besorgung Amtsgeschäfte Verschwiegenheit Keine Annahme von Geschenken Einschränkung von Freiheitsrechten Persönliche Freiheit Wirtschafts freiheit Niederlassungsfreiheit Kommunikationsgrundrechte Streikrecht Prof. Dr. Felix Uhlmann 16
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 1. Ein Chauffeur der Post wird wegen Fahren in angetrunkenem Zustand in seiner Freizeit strafrechtlich verurteilt. Im Dienst war sein Verhalten jeweils korrekt. Kann die Post gegen ihn Massnahmen treffen? Welche Einwände kann der Chauffeur allenfalls vorbringen? 2. Der Parkwächter der ETH lässt an falsch parkierten Fahrzeugen die Luft ab. Er nimmt für das Abschleppenlassen von Fahrzeugen vom beauftragten Abschleppdienst einen Geldbetrag von jeweils ca. CHF 20.-- entgegen, in den letzten drei Jahren ca. den Betrag von CHF 400.--. Prof. Dr. Felix Uhlmann 17
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 3. Ein deutscher Professor für Wirtschaftsethik an der Universität St. Gallen sagt vor dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages zum Thema Bankgeheimnis, den Schweizer Eliten fehle im Zusammenhang mit Steuerdelikten das Unrechtsbewusstsein. Der Rektor der Universität rügt diesen Auftritt und stellt die Einleitung eines Kündigungsverfahrens in Aussicht. Zu recht? 4. Darf der Bund in einer Verordnungsbestimmung eine Kündigungsregelung vorsehen, die in einem bestimmten Punkt für die Arbeitnehmenden schlechter ist als die Regelung im OR (BGer, Urteil 2A.71/2001 vom 22. Mai 2001 E. 2d)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 18
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 5. Das Personalrecht der Kantonalen Psychiatrischen Dienste des Kantons Graubünden soll wie folgt geregelt werden (BGE 128 I 113 ff.): "Art. 12 (Personal) 1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich. 2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien über die Anstellungsbedingungen zu erlassen. Im Übrigen gilt die Verordnung über das Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden (Personalverordnung)." Wie beurteilen Sie diese Regelung? Prof. Dr. Felix Uhlmann 19
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Rechtsschutz Kanton Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten s VB Alle Streitigkeiten betreffend Gleichstellung vermögensrechtliche Streitigkeiten über CHF 15 000.- oder Grundsatzfrage Alle übrigen Streitigkeiten (rechtlich geschütztes Interesse erforderlich) Kant. Verwaltungsgericht Gemäss kant. Recht Verfügende Instanz/Vorinstanz Prof. Dr. Felix Uhlmann 20
Personal des öffentlichen Dienstes 23 Rechtsschutz Bund Bundesgericht Beschwerde in öff. rechtlichen Angelegenheiten Alle Streitigkeiten betreffend Gleichstellung vermögensrechtliche Streitigkeiten über CHF 15 000.- oder Grundsatzfrage Bundesverwaltungsgericht Departement Bundesrat Verfügungen gegenüber leitenden Angestellten Aufsichtsbehörde, z.b. Departement Verfügende Instanz, z.b. Amt Bundesrat Erstinstanzliche Verfügungen betr. leistungsabhängigen Lohnbestandteilen, soweit nicht Gleichstellung der Geschlechter betreffend Prof. Dr. Felix Uhlmann 21