STAUGEBÜHR & PRICING

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1 STAUGEBÜHR & PRICING Zusammenfassung des Referenzmaterials Congestion charging and road pricing für COMPETENCE funded within the STEER Program of the EU The sole responsibility for the content of this [webpage, publication etc.] lies with the authors. It does not represent the opinion of the Community. The European Commission is not responsible for any use that may be made of the information contained therein.

2 Inhaltsverzeichnis 1. Staugebühr und Pricing Hintergrund Wirtschaftstheorie Arten von Gebühren... 1 Verrechnung... 2 Kontrolle... 2 Häufige Abkürzungen Verschiedene Anwendungen Beispiele Prinzipien und Ziele von Straßenmautsystemen Akzeptanz von Gebührensystemen Politik und gesetzlicher Kontext EU und Mitgliedsstaaten Rahmenbedingungen auf lokalem/regionalem Niveau... 6 Staugebühr und Pricing I Zusammenfassung des englischsprachigen Skriptums des COMPETENCE Projektes

3 1. Staugebühr und Pricing In den letzten Jahren wurde die direkte Gebühr für die Straßenbenützung Thema hitziger Debatten. Die ersten Diskussionen wurden meist auf Basis der Wirtschaftstheorie geführt, welche Marktpreise für die Verteilung von knappen Gütern vorsieht. In den letzten Jahren wurde in einigen Ländern darüber diskutiert, wie die Verbesserung unseres Transportnetzwerks auch außerhalb einer generellen Besteuerung und einer daraus folgenden inadäquaten Budgetverteilung finanziert werden kann. 1.1 Hintergrund Unter einer Staugebühr/Straßenmaut versteht man normalerweise die Anwendung einer Gebühr für die Benützung einer bereits bestehenden Straße. Wenn eine neue Straße gebaut wird, und diese nach Eröffnung gebührenpflichtig ist, um damit die gesamten oder Teile der Baukosten auszugleichen, dann spricht man von einer Mautgebühr. Diese Mautgebühr ist keine wirkliche Straßenmaut oder Staugebühr, um die Nachfrage für diese Straßenbenützung zu bewältigen. Außerdem ist die Akzeptanz höher, wenn kurz nach der Eröffnung für eine neue Straße eine Gebühr bezahlt werden muss, als wenn für bestehende Straßen eine Gebühr eingehoben wird. Die meisten Leute sehen kaum ein, für etwas zu bezahlen, was es früher umsonst gegeben hat. 1.2 Wirtschaftstheorie Ein Stau kommt dann zustanden, wenn ein Verkehrsteilnehmer die Fahrt eines anderen behindert. Verschiedene Verkehrsmaßnahmen wurden bereits zur Problemlösung entwickelt (zb Ampeln, Fußgängerübergänge, Unterführungen etc.). Diese verbesserte Verkehrskapazität wurde aber meist durch eine gesteigerte Nachfrage wieder wettgemacht. Der klassische Fall ist jener, wo das Verkehrsvolumen an einen akzeptablen Staulevel angepasst wird. Die Details zur Wirtschaftstheorie (Grenzkosten, Variabilität, Straßenkosten, Fahrzeugbetriebskosten...etc.) können in der englischen Congestion charging and road pricing Version nachgelesen werden. 1.3 Arten von Gebühren KORDON (Absperrung/Punktuelle Gebühr) Der motorisierte Verkehr, der ein bestimmtes Gebiet/Absperrung oder einen bestimmten Punkt passiert, muss am Eintritt dafür bezahlen. Bereichslizenz Verkehrsteilnehmer, welche ein bestimmtes Gebiet befahren oder aber auch darin herumfahren müssen eine Gebühr bezahlen (zb Citymaut London) Staugebühr und Pricing 1

4 Entfernungs-/Geschwindigkeitsbasierte Gebühr Die Gebühr berechnet sich aufgrund der zurückgelegten Entfernung der Fahrzeuge innerhalb eines bestimmten Gebietes. Zusätzlich dazu kann die Gebühr auch daran gekoppelt sein, mit welcher Geschwindigkeit gefahren wird. Hierbei wird angenommen, dass eine niedrige Geschwindigkeit auf ein verkehrsreiches Gebiet schließen lässt, welches wegen der externen Staukosten auch teurer ist. Verkehrsbeschränkte Zone Bestimmte Nutzer erhalten eine Lizenz. Verrechnung Generell kann die Verrechnung unterschiedlich erfolgen z.b. händisch bei der Ein- oder Ausfahrt oder einem Münzapparat. Alternativ kann auch eine Chipkarte verwendet werden, bei der die Gebühr berechnet wird, wenn das Fahrzeug einen bestimmten Punkt passiert, in ein bestimmtes Gebiet einfährt, oder wenn die Geschwindigkeit unter eine bestimmte Höhe fällt. Sobald die Gebühr bezahlt ist, werden die Fahrzeugdaten in einer Datenbank registriert. Das System hat dann das Fahrzeug als bereits bezahlt registriert. Die elektronische Kennzeichnung des Fahrzeugs und die Übermittlung einer monatlichen Rechnung an den Fahrzeugeigentümer, oder aber Lizenzen aus Papier ähnlich dem Parkticket, die an verschiedenen Stellen verkauft werden, sind ebenfalls möglich. In London ist es möglich, entweder mittels Abbuchung zu bezahlen, übers Internet, mit dem Handy und an Zahlungsstellen in der Stadt (bar oder mit Kreditkarte). Prinzipiell wird das System eher akzeptiert, wenn es mehrere Zahlungsmöglichkeiten gibt, die Implementierung eines solchen jedoch um ein Vielfaches teurer ist. In London werden 50 % der Zahlungen bei den Zahlungsstellen getätigt. Anscheinend bevorzugen die Nutzer die Anonymität, denn bei den anderen Systemen müssten sie sich vorher registrieren. Kontrolle Meist erfolgt die Kontrolle mit einer Kamera mit automatischer Kennzeichenerkennung (Zugang zur nationalen Kennzeichendatenbank und den Fahrzeugeigentümern), um Missbräuche zu erfassen. Manchmal ist eine händische Kontrolle notwendig (Lizenzen, Parkgebühren). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass natürlich Technologie und die Kontrolle einer Staugebühr einen Anteil der Gewinne wieder aufbraucht. Je komplexer das System ist, desto größer ist auch der Anteil der System-Betriebskosten. In London stellen fast die Hälfte der 7,5 Euro Gebühr Kosten für den laufenden Betrieb dar. Häufige Abkürzungen Road User charging (RUC): Electronic Road Pricing (ERP): Area Licence Scheme (ALS): Central Business District (CBD): Automatic Number Plate Recognition technology (APNR): Straßenbenützungsgebühr/Straßenmaut Elektronische Straßenmaut Bereichslizenz/Citymaut Zentrales Geschäftsgebiet Automatische Kennzeichenerkennung Staugebühr und Pricing 2

5 1.4 Verschiedene Anwendungen Beispiele Zusätzliche Lizenz Singapur hat 1975 das System einer zusätzlichen Lizenz zuerst für das zentrales Geschäftsgebiet und später auch für einige Hauptverkehrsstraßen eingeführt. Jene Personen, die die gebührenpflichtigen Straßen benutzen möchten, mussten eine Lizenz kaufen und vorweisen. Manuelle Absperrungsgebühr (KORDON) Ein Verrechnungssystem welches für eine einzelne Zone mittels einer Mautstelle und eigenen Fahrspuren angewendet werden kann. Bergen in Norwegen führte einen Gebührenring 1986 ein, mit dem Hauptziel Nebenstraßen um die historische Altstadt zu finanzieren. Absperrungsgebühr mit automatischen Scannern und Fahrzeugidentifikation Das System erfordert, dass alle Fahrzeuge eine elektronische Erkennung haben, welche von dem Verkehrssystem erkannt werden kann. Stockholm hat dieses System zuerst als Experiment eingeführt, 2006 wurde es verlängert. Absperrungskette oder punktbasierte Gebühr mit automatischen Scannern oder manueller Bezahlung Oslo und Trondheim haben gemischte Kontrollsysteme angewendet, um Schwierigkeiten für nicht regionale Verkehrsteilnehmer zu vermeiden. Gebietslizenz mittels automatischer Kennzeichenerkennungstechnologie Dieses System wurde in Zentral-London 2003 eingeführt (7,5 wochentags) und sollte 2006 verlängert werden. Es war in der Verkehrsreduktion erfolgreicher als vorgesehen, hat aber weniger Geld eingebracht als angenommen. Verkehrsbeschränkte Zonen in Italien Einige italienische Städte (Mailand, Bologna, Rom) haben Teile Ihres Stadtgebietes als Fahrverbotszonen deklariert. Ursprünglich war es dem Großteil der Verkehrsteilnehmer nicht gestattet, zu gewissen Zeiten oder an gewissen Wochentagen diese Zonen zu befahren. Bewohner oder Geschäfte erhielten eine Erlaubnis. Nun gibt es einen Trend den Betrieb der Zonen mittels weiterer Lizenzen weiter zu entwickeln. Daher haben sich Systeme, welche ursprünglich Verkehrsmanagementmaßnahmen waren, zu so etwas ähnlichem wie einer Staugebühr entwickelt. Anhand dieser Beispiele (eine ausführliche Beschreibung findet sich im englischen Referenzmaterial) kann man erkennen, dass es einige Städte gibt, wo für die Benützung bestehender Straßen eine Gebühr verlangt wird. Dabei gibt es unterschiedliche Methoden der Verrechnung und auch einige Barrieren, die es bei der Einführung solcher Systeme zu überwinden gilt. 1.5 Prinzipien und Ziele von Straßenmautsystemen Fahrzeugbesitzer bezahlen bereits beträchtliche Summen für den Gebrauch der Fahrzeuge entweder direkt (Benzin, Parken, Gebühr für Brücken und Tunnels) oder indirekt (Verbrauchssteuer, Garage, Instandhaltungskosten, MwSt, andere Steuern). Trotzdem wird in einigen Ländern die Gebühr ohne einen direkten Bezug zur tatsächlichen Fahrzeugbenützung auferlegt. Im Falle einer Straßenmaut sollte das System folgende Punkte beinhalten: Staugebühr und Pricing 3

6 Gebühr sollte im Verhältnis zur Häufigkeit der Straßenbenützung stehen Variable Preise (für unterschiedliche Straßen und Gebiete, unterschiedliche Tageszeiten, Wochen oder Jahre, verschiedene Fahrzeugklassen) Stabile Preise, vor der Fahrt für die Straßenbenützer erfassbar Möglichkeit zur Vorauszahlung; Möglichkeit zur Bezahlung mit Kreditkarte unter gewissen Bedingungen. Systems soll von den Straßenbenützern als fair akzeptiert werden Methode soll einfach zu verstehen sein Hohe Zuverlässigkeit der Ausstattung Beabsichtigter und unbeabsichtigter Betrug soll möglichst ausgeschlossen werden Die Ziele einer Straßenmaut sind zum Teil sehr unterschiedlich. Früher war die Anwendung von Marktpreisen zur Erzielung einer optimalen Benützung von städtischen Straßen vorrangig, später war eher eine Finanzierung für alternative Transportmöglichkeiten (außer dem eigenen Auto) angedacht. Außerdem spielte noch der Umweltgedanke eine Rolle, da nur eine Einschränkung der Autos eine Emissionsverminderung in Städten bringen könnte. Die Motivation für eine Einführung einer Straßenmaut könnte daher die Stauentlastung, eine Einnahmenerhöhung oder eine umweltrelevante Verbesserung sein. Trotzdem können unterschiedliche Systeme und deren Auswirkungen nicht verallgemeinert werden. Auch wenn das Umweltziel nicht direkt aufscheint, ist dafür eine Reduktion von Staus und der Autofahrten fundamental. Viele Städte, die sich eine Straßenmaut überlegen, benötigen beträchtliche Investitionen, um alternative Transportmöglichkeiten auf einen akzeptablen Standard zu bringen. Wahrscheinlich werden gemischte Systeme zur Anwendung kommen, die vorerst zur Aufbringung finanzieller Mittel gedacht sind und erst später zu einer Stauentlastung führen. Die Schlüsselelemente einer städtischen Straßenmaut sind: WER soll zahlen und WANN? WO sollte bezahlt werden und WIE? WIEVIEL soll bezahlt werden? WIE beeinflussen die oben genannten Möglichkeiten die System-Akzeptanz? WAS soll die einnehmende Behörde mit dem Geld machen? Von den einzelnen Faktoren ist es abhängig, ob das System dazu bestimmt ist, finanzielle Mittel zu lukrieren oder eine Stauentlastung herbeizuführen oder beides. Die letzten Erfahrungen mit dem Schema in London zeigten, dass auch einige unbeabsichtigte Auswirkungen auftreten. In den ersten 3 Monaten gingen Einzelhandelsverkäufe innerhalb der Gebührenzone zurück verglichen mit Steigerungen bei anderen Branchen im Londoner Umfeld. Wenn dieser Effekt bleibt, führt dies zu einer Verschiebung von Kaufaktivitäten hin zu nicht gebührenpflichtigen Gebieten, welche aber nicht so gut mit den Öffentlichen Verkehr erreicht werden können. Wenn eine Staugebühr den Effekt hat, den Zugang eines bestimmten Gebietes (zumeist das Stadtzentrum) zu beschränken, kann dies eine gegenläufige Entwicklung zur Bauordnungspoli- Staugebühr und Pricing 4

7 tik der Stadt oder der Region fördern. Eine Besiedelung an peripheren Regionen und gebührenfreien Gebieten welche wiederum nur mit dem Auto erreichbar sein, wird so initiiert. Damit wird der Sinn nach einer Gebühr für das Zentralgebiet in Frage gestellt. Vielleicht sollten dann eher periphere verstopfte Areale (Einkaufszentren etc.) gebührenpflichtig sein und Stadtzentren mit konventionellen Verkehrsbeschränkungstechniken wie z.b. Parkgebühren begegnet werden? Zurzeit besteht die Gefahr, dass unsere Siedelungspolitik durch die Gebührenpolitik untergraben wird, und letztlich die urbane Zersiedelung und Verkehrsprobleme weiterhin gefördert werden. 1.6 Akzeptanz von Gebührensystemen Die öffentliche Akzeptanz eines Systems ist eine notwendige Bedingung, damit das System möglich und erfolgreich ist. Prinzipiell geht aus Umfragen hervor, dass die Einführung solcher Systeme von den meisten Leuten eher abgelehnt wird und man daher gute Argumente für eine Einführung braucht. Die Akzeptanz kann dadurch erhöht werden, indem das Preisniveau gesenkt wird oder indem die Gruppe, welche eine Ausnahme oder Vergünstigung bekommt, ausgeweitet wird. Dies geht jedoch dann zu Lasten der Effektivität. Einige Systemparameter können zur Akzeptanzerhöhung variiert werden wie zb die Art des Systems, Zeit und Ausmaß der Gebühr, Ermäßigungen und Ausnahmen, Verwaltung und Technologie für Betrieb und Systemkontrolle. Eine Kombination einzelner Designparameter ist ebenso möglich. Wichtig ist auch die Verwendung der Einnahmen für transportbezogenen Verbesserungen. Die Straßenmaut sollte weiters als Teil eines Paketes von nachfragebezogenen Maßnahmen betrachtet werden, um die Effektivität und auch die Akzeptanz des Systems zu steigern. Eine breite Auswahl von Systemoptionen wird eher zu einer Optionsauswahl führen, welche ein hohes Akzeptanzniveau mit einem hohen Effektivitätsniveau kombiniert, verglichen mit einem System welches nicht das Resultat einer großen Optionskombination ist. Die Erfolgsfaktoren für Gebührensysteme können wie folgt zusammengefasst werden: Größtmögliche Übereinstimmung mit den Systemzielen Genügend Ressourcen für Systemimplementierung (Personal und Geld) Fähigkeit und Ressourcen alternative Mobilität anzubieten (Bus, Zug, Straßenbahn) Einen politischen Vorkämpfer Verantwortung obliegt nur einer politischen Fraktion Eine einzige Stelle, welche das System implementiert und unterstützende Maßnahmen leistet Staugebühr und Pricing 5

8 2. Politik und gesetzlicher Kontext 2.1 EU und Mitgliedsstaaten Das EU paper Transport 2010 Time to Decide (veröffentlicht 2001) unterstützt das Konzept Autofahrer für die Straßenbenützung zu belasten. Klar ist, dass Europas Straßen unter der wirtschaftlichen und umweltschädlichen Last des Staus leiden, dass dies ineffizient ist und dass die Systemeffizienz durch das Prinzip der Benützer zahlt gesteigert werden kann. Der Straßenbenützer soll die vollen wirtschaftlichen, sozialen und auch die Umweltkosten tragen. Weiters sollen jene Personen, die die meist verstopften Straßen zur meist verstopften Zeit benützen, mehr bezahlen als sie dies zur Zeit tun. In den meisten Mitgliedsstaaten gibt es derzeit noch kein Gesetz, welches lokale, regionale oder nationale Behörden befähigt, auf bestehenden Straßen eine Gebühr einzuheben. Aktuell ist von der Europäischen Kommission auch keine Richtlinie geplant, welche die Mitgliedsstaaten dazu auffordert (aber nicht verlangt), eigene Gesetzte hierfür zu erlassen. Derzeit ist also eine Straßenmaut/Staumaut für bestehende Straßen (mit Ausnahme einer Maut für die Finanzierung von neuen Straßen) in den meisten Mitgliedsstaaten gesetzlich nicht möglich. England, Norwegen, Italien und Schweden haben jedoch ein Gesetz, welches eine Art der Staugebühr ermöglicht. In Schweden war dies nur mit großer Überzeugung des nationalen Parlaments möglich und durchsetzbar. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass in den meisten Städten der EU 25 eine Staugebühr zur Zeit eher als Idee oder Möglichkeit existiert und weniger als ausgereifte Politik. 2.2 Rahmenbedingungen auf lokalem/regionalem Niveau Jedes Gebührensystem sollte in die politischen Rahmenbedingungen integriert und auf eine Reihe von Maßnahmen vor Ort abgestimmt sein sowie auch mit der Planungs-, Transport- und Umweltpolitik für das jeweilige Gebiet übereinstimmen. Jede Maßnahme sollte einen Gewinn für die Gemeinde bringen und in einem gewissen Zeithorizont realisierbar sein. Gebührensystem Das städtische Straßenmautsystem sollte: Im Verhältnis zur Straßenbenützung stehen (Nutzung und Ort) Ein abgestimmtes Parksystem auf der Straße beinhalten Lokal verwaltet und kontrolliert werden (unter der behördlichen Überwachung) Fair und vollstreckbar sein Auf verschiedenen Gebühren für verschiedene Fahrzeugkategorien und unterschiedlichen Tageszeiten basieren Eine optimale Preisbasis berücksichtigen, welche eine Staugebühr vorsieht, die der Differenz zwischen den Grenzkosten und den durchschnittlichen variablen Kosten pro Fahrt entspricht Staugebühr und Pricing 6

9 Das System sollte stabil und verlässlich, einfach und flexibel sein, darüber hinaus den Datenschutz respektieren. Die Information über die Gebühr die zu jeder Zeit eingehoben wird, muss klar vor Fahrtantritt für jeden ersichtlich sein. Das Verrechnungssystem könnte Vorauszahlung oder eine Bezahlung im Nachhinein vorsehen, wobei es beim letzteren allerdings zu Exekutionsproblemen kommen kann. Die Einnahmen aus der Straßenmaut (Nettoüberschuss) sollten direkt für den Transportsektor im Gebiet und/oder für den öffentlichen Verkehr, Straßenverbesserung und Verkehrsmanagementsysteme verwendet werden. Staugebühr und Pricing 7