Anlage 1. Herrn Präsident des Landtags Nordrhein-Westfalen Platz des Landtags Düsseldorf

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1 Anlage 1 Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen Der Minister Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf I 1 _ Herrn Präsident des Landtags Nordrhein-Westfalen Platz des Landtags Düsseldorf LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 15. WAHLPERIODE VORLAGE 15/1169 All Ä7 f\f Seite 1 von 1 Aktenzeichen bei Antwort bitte angeben AG 2820-III B1 Bearbeiter Dieter Blum Telefon (0211) Fax (0211) Vorlage an den Ausschuss für Kommunalpolitik und den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen Darstellung und Erläuterung der zwischen einzelnen Kommunen und der WestLB AG abgeschlossenen Swaps Sehr geehrter Herr Landtagspräsident, in der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am zu TOP 8 Zins-Swap-Geschäfte an Kommunen" baten die Ausschuss- Mitglieder das Ministerium für Inneres und Kommunales und das Finanzministerium darum, die vertrauliche Vorlage des Finanzministeriums an den Haushalts- und Finanzausschuss vom so zu modifizieren, dass sie als öffentliche Vorlage herausgegeben werden könne. Als Anlagen übersende ich Abdrucke dieses Schreibens und meiner Vorlage an den Ausschuss für Kommunalpolitik und den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags NRW vom heutigen Tage mit der Bitte, die Abdrucke an die Mitglieder der vorgenannten Ausschüsse weiterzuleiten. Mit freundlichen Grüßen Dr. Norbert Walter-Borjans Anlagen: 190 Abdrucke I Dienstgebäude und Lieferanschrift: Jägerhofstraße Düsseldorf Telefon Telefax Öffentliche Verkehrsmittel: U74 bis U79 Haltestelle: Heihrich-Heine-Allee

2 Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen Der Minister Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf Seite 1 von 6 Aktenzeichen bei Antwort bitte angeben AG 2820-III B1 Vorlage an den Ausschuss für Kommunalpolitik und den Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen Bearbeiter Dieter Blum Telefon (0211) Fax (0211) Darstellung und Erläuterung der zwischen einzelnen Kommunen und der WestLB AG abgeschlossenen Swaps I. Ausgangssituation Die Kommunen und kommunalen Unternehmen in Nordrhein-Westfalen haben in den letzten Jahren - trotz des guten konjunkturellen Umfeldes - ihren Schuldenstand weiter erhöhen müssen. So lag die Gesamtverschuldung der Gemeinden und Gemeindeverbände in NRW Ende 2009 bei ca. 52,9 Mrd. EUR und stieg bis Ende 2010 um ca. 7,4% auf ca. 56,8 Mrd. EUR an. Der Anstieg ist im Wesentlichen auf die Zunahme der Kassenkredite zurückzuführen, die mit ca. 17,2% auf ca. 20,2 Mrd. EUR angewachsen sind. Die Finanzierung der Kommunen findet auf vielfältige Art und Weise statt. Vorwiegend kommen kurz- und langfristige Kommunalkredite zum Einsatz, es werden aber auch Schuldscheindarlehen, Kommunalanleihen, Fremdwährungskredite und strukturierte Kredite genutzt. Dabei steht die WestLB AG den Kommunen seit vielen Jahren als kompetenter Geschäftspartner zur Verfügung. In den Jahren 2010 und 2011 hat unter Schirmherrschaft des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes die Kommunale Verschuldungsdiagnose (KVD) stattgefunden. Ziel dieser Untersuchung ist es, die Risiken der kommunalen Schuldenportfolien zu identifizieren und zu analysieren. Die WestLB AG hat dieses Projekt mit begleitet und unterstützt. Im Jahr 2010 haben in NRW 27% aller Kommunen mit einer Gesamtverschuldung von rund 15,8 Mrd. EUR teilgenommen. Dies entspricht rund 31,5% der Gesamtverschuldung aller Kommunen in NRW. Die Ergebnisse für Nordrhein- Westfalen wurden der obersten Kommunalaufsicht im Innenministerium des Landes NRW und der Gemeindeprüfungsanstalt NRW von der WestLB am Dienstgebäude und Lieferanschrift: Jägerhofstraße Düsseldorf Telefon Telefax öffentliche Verkehrsmittel: U74 bis U79 Haltestelle: Heinrich-Heine-Allee

3 12. April 2011 und 20. Oktober 2011 vorgestellt. Dabei konnte u. a. aufge- seite2vone zeigt werden, dass sich die Kommunen in NRW überwiegend nach dem klassischen Muster finanzieren: Investitionskredite werden längerfristig und> festverzinslich, Kassenkredite kurzfristig, variabel und im Zinssatz nicht begrenzt aufgenommen. Aufgrund von Zinsanpassungen sind die Restlaufzeiten der Investitionskredite mit festen Zinssätzen überschaubar. Aus heutiger Sicht sind im Jahr 2019 nur noch rund 20% aller Investitionskredite zinsgesichert; im Durchschnitt haben 80% der Darlehen bis 2019 einen Zinsanpassun'gstermin und die Kommune hat ein Anschlussrisiko (Prolongationsrisiko) bei steigenden Zinsen. Sowohl die Investitions- als auch die Kassenkredite unterliegen demnach einem Zinsänderungsrisiko, unabhängig davon, welche Instrumente eine Kommune zur Steuerung des Zinsrisikos einsetzt. II. Einsatz von Zinssteuerungsinstrumenten Kommunen haben eine Reihe von Möglichkeiten, die Zinsrisiken in ihrem Portfolio ihren Wünschen und Markteinschätzungen entsprechend zu gestalten. Dazu zählen vorzeitige Darlehensprolongationen, Umschuldungen oder der Einsatz von Fremdwährungsdarlehen und strukturierten Darlehen auf der einen Seite sowie der Einsatz von Derivaten auf der anderen Seite. Derivate bieten den Vorteil, dass sie flexibel einsetzbar und individuell auf die Wünsche der Kommune angepasst werden können. Den kommunalaufsichtsrechtlichen Rahmen bildet der Runderlass des Innenministeriums Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)", der zuletzt am 06. Mai 2011 angepasst wurde. Bei den Derivaten lassen sich zwei Hauptsteuerungsansätze unterscheiden: Zinssicherung und Zinsoptimierung. Zinssicherunasaeschäfte haben eine langfristige Zinsfestschreibung zum Ziel. Sie reduzieren das Risiko und schaffen Planungssicherheit. Das einfachste und von Kommunen am häufigsten eingesetzte Geschäft ist ein Zahler-Swap in Verbindung mit einem variabel verzinslichen Darlehen, d.h. einem Darlehen, bei dem der Zinssatz bspw. alle 3 Monate an das aktuelle Marktzinsniveau angepasst wird. Das zugrunde liegende variabel verzinsliche Darlehen, bspw. ein Kassenkredit, ist einem Zinsänderungsrisiko ausgesetzt, da bei einem Zinsanstieg der Zinsaufwand für die Kommune ansteigt. In Erwartung steigender Zinsen oder mit dem Ziel, die Zinsänderungsrisiken zu reduzieren, setzen Kommunen Zahler-Swaps als Steuerungsinstrument ein. Ein Zahler-Swap (dt. Tausch") ist ein separates Rechtsgeschäft, bei dem die Kommune von einem beliebigen Kreditinstitut den variablen Zinssatz zur Begleichung des Zinsaufwandes des Darlehens der darlehensgebenden Bank empfängt und im Gegenzug einen Festzinssatz (bspw. 3% p.a.) für die vereinbarte Laufzeit an das erstgenannte Kreditinstitut zahlt. Wirtschaftlich entspricht ein variabel verzinsliches Darlehen in

4 Kombination mit einem Zahler-Swap somit einem Festzinsdarlehen. Über s e ite3von6 die normalen Risiken von Festzinsdarlehen hinaus bestehen bei Beibehaltung dieser Kombination keine zusätzlichen Risiken, das Zahlungsrisiko des variablen Kredites wird vielmehr eliminiert. Die oftmals in der Presse nachzulesende Behauptung, Zinsswaps seien generell Zinswetten", die dem Risikoaufbau dienen, ist somit nicht korrekt. In die Klasse der Zinssicherungsgeschäfte fallen neben dem Zahler-Swap weitere Produkte mit Erweiterungen wie Kündigungsrechte, Zinsobergrenzen, etc., die je nach Konstruktion eine gewisse Variabilität zulassen, primär jedoch Zinsrisiken absichern. Zinsoptimierunqen haben eine Zinsreduktion unter Inkaufnahme von Risiken zum Ziel. Kommunen nutzen derartige Instrumente, um die Gesamtstruktur des Schuldenportfolios ihren Wünschen entsprechend zu gestalten. Einzelne Instrumente können je nach Konstruktion mit höheren Chancen und Risiken behaftet sein. Sie werden mit dem Ziel der Risikostreuung vor dem Hintergrund des Gesamtportfolios eingesetzt. Im Rahmen dieses aktiven Schuldenmanagements haben die Kommunen in NRW langjährige Erfahrungen im Umgang mit Fremdwährungsgeschäften gesammelt. Fremdwährungsdarlehen und die vom Risikoprofil vergleichbaren Zins- und Währungsswaps werden seit mehr als 10 Jahren von zahlreichen Kommunen in NRW eingesetzt. Als Währung kommt dabei überwiegend der Schweizer Franken zum Einsatz. Kommunen, die sich über Fremdwährungsdarlehen finanzieren, haben im Vergleich zu einem Euro-Darlehen mit gleicher Laufzeit eine Zinsersparnis von in der Regel mehr als einem Prozentpunkt pro Jahr. Da Zins- und Tilgungsleistungen in Franken zu erbringen sind, ist die Kommune einem Wechselkursrisiko ausgesetzt. Eine Abwertung des Franken führt neben der Zinsersparnis zu einem zusätzlichen Wechselkursgewinn, eine Aufwertung des Franken zu einem Wechselkursverlust. Seit mehr als 5 Jahren setzen Kommunen auch weitere, unterschiedlich komplexe Zinsswaps mit Bezug zum Schweizer Franken ein. Im Vergleich zu den Fremdwährungsdarlehen und Zins- und Währungsswaps, die über keine Begrenzung von Währungsverlusten verfügen, zeichnen sich diese durch gewisse Risikopuffer bei den Wechselkursschwankungen und -je nach Konstruktion - begrenzte Währungsrisiken aus. Bei ungünstiger Marktentwicklung führen sie jedoch zu unter Umständen deutlich höheren Zinsaufwendungen der Kommune im Vergleich zu klassischen Fremdwährungsdarlehen, und es entfällt die Möglichkeit, an Wechselkursgewinnen zu partizipieren. Diesen Umstand haben die Kommunen bei der Auswahl der Produkte abzuwägen. Insbesondere in der Risikoabwägung wurden diese Fremdwährungsgeschäfte den klassischen Fremdwährungsgeschäften zumeist vorgezogen. Bis zur Staatsschuldenkrise und der damit einhergehenden Vertrauenskrise in den Euro haben Kämmerer in NRW überwiegend positive Erfahrungen mit Fremdwährungsgeschäften gesammelt. Neben Zinsvorteilen wurden in vielen Fällen Wechselkursgewinne realisiert.

5 Im Rahmen der Kommunalen Verschuldungsdiagnose für das Jahr 2010 wurde festgestellt, dass deutschlandweit rund 85% aller eingesetzten Zinsderivate den Zinssicherungsgeschäften zuzurechnen sind. Bezogen auf den Bestand der WestLB ist die Größenordnung vergleichbar. Kommunen setzen Derivate somit überwiegend zur Zinssicherung ein und reduzieren Risiken, anstatt neue Risiken aufzubauen. seitens III. Schulung und Beratung der Kommunen durch die WestLB AG Kommunen, die sich für den Einsatz von Derivaten entschieden haben, bietet die WestLB AG seit mehr als 10 Jahren ein umfassendes Schulungsprogramm an Die jeweils mehrtägigen Schulungen finden mehrmals im ' Jahr statt und decken Themen wie Zins- und Währungsderivate, Risikomanagement und Zinsmanagement in der Praxis ab. Sie werden von den Kunden der WestLB aus dem gesamten Bundesgebiet stark frequentiert. Insbesondere werden auch die Funktionsweise und Risiken von komplexen Zinsund Währungsderivaten eingehend besprochen. Kommunen, die sich für den Einsatz von Zinsoptimierungen entschieden haben, werden aufgrund der höheren Komplexität vor Abschluss der Geschäfte umfangreich beraten und anschließend umfassend betreut. Es finden regelmäßige Sitzungen pro Jahr statt, in denen die Produkte analysiert und vor dem Hintergrund einer möglicherweise geänderten Marktmeinung überprüft werden. Neben ausführlichen Informationen zu den Produkten gibt die WestLB AG Simulationsrechnungen für unterschiedliche Zinsbzw Wechselkursverläufe an. Sie bietet den Kommunen kostenlos Szenariorechner an, mit denen die Kommune selber die Zahlungen der Produkte für beliebige Zins- bzw. Wechselkursverläufe simulieren und konkret berechnen kann. Insofern hat die Kommune die Möglichkeit, über die Simulationsrechnungen der WestLB hinaus auch best-case" und worst case" Berechnungen eigenständig zu simulieren. Die Szenariorechner werden von den Kommunen regelmäßig nachgefragt. Bevor Kommunen die in Rede stehenden komplexeren Zins- und Währungsswaps abgeschlossen haben, hatten sie regelmäßig bereits umfangreiche Vorerfahrungen mit den den Geschäften innewohnenden Risiken gesammelt. Vor diesem Hintergrund trägt die WestLB plausibel vor, sie sei überzeugt, ihre Kunden umfassend und ausführlich über die Chancen und Risiken der Produkte beraten und aufgeklärt zu haben. Die Bank habe sich dabei stets an die Vorgaben der kommunalen Aufsichtsbehörden gehalten. IV. Entwicklungen in der Finanzmarktkrise Die Finanzmarktkrise sowie die Verschärfung zur Staatsschuldenkrise haben erhebliche und für alle Beteiligten nicht vorhersehbare Auswirkungen

6 auf die Zins- und Wechselkursentwicklungen in Europa. So ist das Zinsni- seite5von6 veau signifikant gesunken und notiert aktuell auf historischen Tiefstständen, was sich positiv auf den Zinsaufwand der Kommunen auswirkt. Dem gegenüber steht die massive Aufwertung des Schweizer Franken. Handelte der Franken Ende 2009 noch auf einem Niveau von rund 1,50 CHF/EUR, so notierte er Ende 2010 auf den damaligen Höchstständen von rund 1,24 CHF/EUR, was seinem aktuellen Niveau entspricht. Die Schwankungsintensität (Volatilität) des Franken hat ebenfalls signifikant zugenommen. Diese Veränderungen des Marktes haben negative Auswirkungen auf die bestehenden Fremdwährungsgeschäfte. Zu unterscheiden ist, wie sich die Änderungen auf der Zahlungsebene der Geschäfte, auf der Marktwertebene (Auflösungspreise) und auf der Bilanzierungsebene auswirken. Eine Aufwertung des Schweizer Franken ist bei Fremdwährungsgeschäften meistens mit höheren Zahlungen für die Kommune verbunden. Jedoch haben Kämmerer in der Regel die Möglichkeit, das Zahlungsrisiko ihren Wünschen und Risikopräferenzen entsprechend zu gestalten und die Realisation von höheren Zahlungen bei ungünstiger Marktentwicklung zu vermeiden. Kommunen haben vielfach die Möglichkeit genutzt und drohende negative Zahlungen der Geschäfte ausgesetzt. Eine Aufwertung des Schweizer Franken und eine Zunahme der Wechselkursvolatilität, sind bei Fremdwährungsgeschäften zudem oft mit einer Verschlechterung der Marktwerte (Auflösungspreise) der Geschäfte verbunden. Marktwerte spielen insbesondere bei einer möglichen vorzeitigen Auflösung oder Umstrukturierung der Geschäfte eine wichtige Rolle. Kommunen steuern in der Regel nicht Marktwert-orientiert, da eine Halteabsicht der Geschäfte bis zum Laufzeitende besteht. Durch die Änderung der Rechnungslegungsvorschriften für Kommunen und die Verschlechterung der Marktwerte haben diese in den letzten Jahren eine größere Aufmerksamkeit bekommen; V. Entwicklungen in der Rechtsprechung Am 22. März 2011 hat der Bundesgerichtshof (BGH) ein Urteil zu einem komplexen Zinsoptimierungsprodukt, dem CMS Spread-Ladder-Swap, getroffen. In dieser Entscheidung sah der BGH eine Pflicht der Bank, einen zu Beginn bestehenden negativen Marktwert des Geschäftes (aufgrund der hier abgebildeten Kosten des Geschäfts und einer Marge für die Bank) offenzulegen. Anderenfalls hafte die Bank aus der Anlageberatung auf Schadensersatz. Es besteht bei der WestLB AG kein CMS Spread-Ladder-Swap mit Kommunen. Im Markt herrscht bislang große Unsicherheit in Bezug auf die Übertragbarkeit der BGH-Rechtsprechung auf andere Derivate. Der BGH hat nämlich zugleich betont, dass einfache Swapgeschäfte nicht mit einem CMS Spread-Ladder-Swap vergleichbar sind, und dass die Bank bei Eigengeschäften grundsätzlich nicht über die im Preis enthaltene Gewinnmarge aufklären muss. Ob und, wenn ja, welche Geschäfte unter die BGH-

7 Rechtsprechung fallen, lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ab- seiteevone schätzen. VI. Kontrolle von Derivategeschäften der Kommunen durch die Kommunalaufsicht Das Ministerium für Inneres und Kommunales hat in seiner Vorlage zur Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 02. Dezember 2011 zur Kontrolle, von Derivategeschäften der Kommunen durch die Kommunalaufsicht wie folgt Stellung genommen: Für die Kommunen ist die Finanzhoheit verfassungsrechtlich garantiert. Die Kommunen gestalten dementsprechend ihr Schuldenmanagement im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung in eigener Verantwortung. Der Einsatz von Zinsderivaten ist grundsätzlich zulässig, sofern die entsprechenden rechtlichen Vorgaben eingehalten werden. Neben dem allgemeinen Spekulationsverbot hat insbesondere der Krediterlass vom (Az.: /01) hierzu einen Rahmen vorgegeben. Im Änderungserlass vom wurden hierzu u.a. weitere Festlegungen getroffen: Kriterien zur Risikobegrenzung und Konnexität Verpflichtung zum sorgfältigen Umgang mit Zinsderivaten Hinweise zur Beteiligung des Rates beim Einsatz von Zinsderivaten Die in der Presse dargestellten Fälle beziehen sich nach den vorliegenden Erkenntnissen auf Zinsderivate, die die künftige Zinsentwicklung an die Währungsentwicklung des Schweizer Frankens bindet. Sollte sich nach Klärung der Sachverhalte die Notwendigkeit einer weiteren Präzisierung des Krediterlasses ergeben, wird diese umgehend vorgenommen." foj/l\ AjäXcL,- 4<^1^ H Dr. Norbert Walter-Borjans