Bericht der Landesregierung zu einem Beschluß des Landtags; hier: Staatshaushaltsplan 1998/99 Einzelplan 12: Allgemeine Finanzverwaltung

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1 Landtag von Baden-Württemberg 12. Wahlperiode Drucksache 12 / Mitteilung der Landesregierung Bericht der Landesregierung zu einem Beschluß des Landtags; hier: Staatshaushaltsplan 1998/99 Einzelplan 12: Allgemeine Finanzverwaltung Landtagsbeschluß Der Landtag hat am 6. Februar 1998 folgenden Beschluß gefaßt (Drucksache 12/2412 Abschnitt II): Die Landesregierung zu ersuchen zu prüfen, in welchem Umfang die Möglichkeit besteht, unter Verzicht auf Prüfungsvergütungen für Beamte und Richter Minderausgaben im Staatshaushalt zu erzielen unter Berücksichtigung von Zulagen, die für Prüfungstätigkeiten gewährt werden. Eingegangen: / Ausgegeben:

2 Bericht Mit Schreiben vom 4. September 1998 Az.: I 0422 berichtet das Staatsministerium wie folgt: 1. Arten von Prüfungsvergütungen Es gibt drei Arten von Prüfungsvergütungen, die vom Land gezahlt werden, und zwar: 1. 1 Besoldungsrechtliche Prüfungsvergütungen Aufgrund von Bundesrecht (Vorbemerkung Nr. 4 zur Bundesbesoldungsordnung C, Vorbemerkung Nr. 31 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B) können Beamte in Ämtern der Bundesbesoldungsordnung C (Professoren, Hochschuldozenten an Hochschulen) sowie wissenschaftliche und künstlerische Mitarbeiter an einer Hochschule (z. B. Akademische Räte) für die Mitwirkung im Hauptamt an Hochschulabschlußprüfungen (einschließlich Promotionsprüfungen) und an Staatsprüfungen, durch die ein Studium abgeschlossen wird, eine Prüfungsvergütung erhalten. Derzeit erhalten lediglich Professoren und Hochschuldozenten an Universitäten für die Mitwirkung im Hauptamt an solchen Prüfungen eine Prüfungsvergütung. Die Prüfungsvergütungsregelungen ergeben sich aufgrund bundesgesetzlicher Ermächtigung nach landesrechtlichen Bestimmungen (Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften). Schon lange vor Inkrafttreten des Bundesrechts (1. Juli 1975) erhielt dieser Personenkreis kraft Landesrecht für solche Prüfungstätigkeiten eine Prüfungsvergütung (ehemals Beteiligung an den Prüfungsgebühren). Eine Ausdehnung der Prüfungsvergütungen auf die vorgenannten weiteren Bereiche mit hauptamtlichen Prüfungstätigkeiten im Hochschulbereich (z. B. auf Professoren an den Pädagogischen Hochschulen, an den Fachhochschulen) ist bisher unter anderem wegen der damit verbundenen erheblichen Mehrkosten für das Land unterblieben. Die genannten Prüfungstätigkeiten des vorgenannten Personenkreises gehören grundsätzlich zum Hauptamt (vgl. z. B. 64 Abs. 1 Satz 3 Universitätsgesetz). Die im Jahre 1997 angefallenen besoldungsrechtlichen Prüfungsvergütungen ergeben sich aus dem beigefügten Anhang A Nebenamtliche Prüfungsvergütungen Der Beamte ist verpflichtet, auf Verlangen seines Dienstherrn eine Nebentätigkeit (z. B. Nebenamt) im öffentlichen Dienst zu übernehmen und fortzuführen, sofern diese Tätigkeit seiner Vorbildung oder Berufsausbildung entspricht und ihn nicht über Gebühr in Anspruch nimmt ( 82 Landesbeamtengesetz). Aufgrund der Ermächtigung in 88 Landesbeamtengesetz hat die Landesregierung in der Landesnebentätigkeitsverordnung ( 5) festgelegt, daß für eine Nebentätigkeit, die für das Land oder eine der Aufsicht des Landes unterstehende Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts wahrgenommen wird, eine Vergütung grundsätzlich nicht gewährt wird. Ausnahmen können zugelassen werden u. a. bei Lehr-, Vortrags-, Prüfungs- oder Gutachtertätigkeiten ( 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 dieser Verordnung). Wird der Beamte für diese Nebentätigkeit angemessen entlastet, darf eine Vergütung nicht gezahlt werden ( 5 Abs. 1 Satz 3 dieser Verordnung). Für Angestellte des Landes gilt entsprechendes ( 11 des Bundes-Angestelltentarifvertrages). Diese Regelungen gelten auch für die nebenamtliche Prüfungstätigkeit des beamteten hauptberuflich tätigen wissenschaftlichen und künstlerischen Personals der Hochschulen des Landes (z. B. Professoren, Akademische Räte) vgl. 2 der Hochschulnebentätigkeitsverordnung der Landesregierung. Nehmen Bedienstete bei Wochschulen oder bei anderen staatlichen Stellen im Rahmen einer Nebentätigkeit eine Prüfungstätigkeit wahr (z. B. Mitwir- 2

3 kung bei Laufbahn- und Laufbahnzwischenprüfungen, Schulprüfungen, Hochschulprüfungen, Staatsprüfungen, Dienstprüfungen, Lehrabschluß- und Zwischenprüfungen nach dem Berufsbildungsgesetz, Prüfungen von Steuerberatern, Wirtschaftsprüfern, Dolmetschern, Übersetzern u. a.) erhalten sie hierfür in der Regel eine nebenamtliche Prüfungsvergütung. Eine Vergütung wird nicht gewährt, wenn diese Prüfer durch die als Nebentätigkeit wahrgenommene Prüfungstätigkeit im Hauptamt angemessen entlastet werden. Das Finanzministerium hat für die nebenamtlichen wie auch für die nebenberuflichen Prüfungsvergütungen in Abstimmung mit den anderen Ländern Rahmenhöchstsätze festgelegt (vgl. Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums vom 14. Oktober 1996, GABl. S. 686). Die einzelnen Ressorts haben für die in ihrem Geschäftsbereich anfallenden Prüfungstätigkeiten auf der Grundlage dieser Rahmenhöchstsätze durch Verwaltungsvorschriften die jeweiligen Vergütungssätze festgelegt. Die in 1997 angefallenen nebenamtlichen Prüfungsvergütungen ergeben sich aus Spalte 4 des beiliegenden Anhangs B Nebenberufliche Prüfungsvergütungen An den in der Nr genannten Prüfungen nehmen als Prüfer auch Personen teil, die nicht in einem Dienstverhältnis zum Land (als Beamter, Richter, Angestellter) stehen (z. B. Selbständige, Arbeitnehmer der freien Wirtschaft). Diese Prüfer erhalten eine Prüfungsvergütung in gleicher Höhe wie die nebenamtlichen Prüfer. Die Prüfungsvergütungen für nebenberufliche Prüfer sind nicht Gegenstand des Prüfungsauftrags des Landtags; es wird deshalb hierauf nicht weiter eingegangen. Um einen vollständigen Überblick zu verschaffen, wurden jedoch in Spalte 5 des beiliegenden Anhangs B auch die in 1997 angefallenen nebenberuflichen Prüfungsvergütungen mit aufgenommen. 2. Ergebnis der Überprüfung Die Landesregierung ist nach eingehender Überprüfung zum Ergebnis gekommen, daß an den derzeitigen besoldungsrechtlichen und nebenamtlichen Prüfungsvergütungen festgehalten werden muß. Eine Verlagerung von nebenamtlich wahrgenommenen Prüfungstätigkeiten mit Prüfungsvergütung auf nicht vergütungsfähige hauptamtliche Prüfungstätigkeiten ist aus rechtlichen und sachlichen Gründen nicht möglich. Die Gründe für die Beibehaltung dieser Prüfungsvergütungen im jetzigen Umfang und in der jetzigen Höhe sind nachfolgend im einzelnen dargestellt Besoldungsrechtliche Prüfungsvergütungen Die Frage der Abschaffung von besoldungsrechtlichen Prüfungsvergütungen an Professoren und Hochschuldozenten war bereits Gegenstand eines Antrags der Abgeordneten Gerd Weimer u. a. SPD auf Landtagsdrucksache 12/1533. Der Landtag hat in der Sitzung am 11. Dezember 1997, TOP 10 den Wegfall der besoldungsrechtlichen Prüfungsvergütungen abgelehnt (vgl. Landtagsdrucksache 12/2240, Ziffer 13). Die in der Stellungnahme der Landesregierung zu Abschnitt I Nrn. 5 und 6 des Antrags genannten Gründe gegen die Abschaffung der besoldungsrechtlichen Prüfungsvergütungen gelten nach erneuter eingehender Überprüfung unverändert fort. Die Gründe für die Beibehaltung dieser Prüfungsvergütungen können wie folgt zusammengefaßt werden: a) Mit der Vergütung soll die zusätzliche Belastung durch die Mitwirkung bei den wissenschaftlich besonders herausragenden und schwierigen Akademischen und Staatlichen Prüfungen honoriert werden. Diese Prüfungen heben sich nach der Wertigkeit und dem Inhalt deutlich von den Prüfungen an den übrigen Hochschulen ab, an denen wissenschaftliches Personal im Hauptamt mitwirkt. Grundsätzlich erfüllen nur Prüfungen, durch die ein Universitätsstudium abgeschlossen wird, die Einstellungsvoraussetzungen für den höheren Dienst. b) Die in den vergangenen Jahren stark gestiegenen Studenten- und Kandidatenzahlen (z. B. bei der Ersten juristischen Staatsprüfung von rund

4 Teilnehmer in 1991 auf rund Teilnehmer in 1997) stellen besonders hohe Anforderungen an die Prüfer. Die Prüfungsvergütungen sollen als Anreiz für die Prüfer die korrekte, sorgfältige und termingerechte Durchführung der auf besonders hohem wissenschaftlichen Niveau stehenden Hochschulabschlußprüfungen (einschließlich Staatsprüfungen) gewährleisten. c) Professoren in anderen Bundesländern erhalten grundsätzlich auch eine Prüfungsvergütung für die Mitwirkung an den genannten Prüfungen; bei Berufung von Professoren aus anderen Bundesländern wäre die Abschaffung der Prüfungsvergütungen ein Wettbewerbsnachteil. d) Die besoldungsrechtlichen Prüfungsvergütungen sind insbesondere im Hinblick auf die Haushalts- und Finanzlage des Landes grundsätzlich seit 1975 nicht mehr erhöht worden. e) Die derzeitige Beschränkung der Prüfungsvergütungen nach Besoldungsrecht auf Professoren und Hochschuldozenten an Universitäten ist unter Berücksichtigung der vorgenannten besonders herausragenden Prüfungen keine ungerechtfertigte, sachwidrige oder mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbarende Privilegierung der Professoren und Hochschuldozenten an Universitäten im Vergleich zu den anderen im Hauptamt an Prüfungen mitwirkenden Prüfern im Hochschulbereich ohne Anspruch auf Prüfungsvergütungen. f) Bei Akademischen Prüfungen liegt die Hauptlast der Prüfungstätigkeit bei den Professoren; bei Staatlichen Prüfungen sind in der Prüfungskommission in starkem Maße auch nebenamtliche Prüfer tätig, die im Regelfall eine nebenamtliche Prüfungsvergütung erhalten. g) Weitere Einsparungen durch Umorganisation des Prüfungswesens sind nicht möglich. Soweit Einsparmöglichkeiten durch organisatorische Änderungen (z. B. Reduzierung der Zahl der Prüfer in einer Prüfungskommission, Änderung der Prüfungsordnungen, Rückgang der Zahl der Prüflinge bei einzelnen Prüfungen u. ä. bestehen, werden diese soweit absehbar ohnehin schon bisher grundsätzlich bereits bei der Veranschlagung der Haushaltsmittel für Prüfungsvergütungen in den jeweiligen Einzelplänen berücksichtigt. Die Ressorts prüfen zudem laufend, ob eine Reduzierung der Prüfungsgebiete und der Prüfungsdauer und damit letztlich des Prüfungsaufwandes möglich ist. Veränderungen des Prüfungsrechts sind allerdings nicht uneingeschränkt, sondern nur insoweit vertretbar, als hierdurch die Erreichung des Prüfungszwecks nicht gefährdet wird. Spielräume hierzu sind derzeit nicht vorhanden, ohne daß der Umfang und die Qualität der Prüfung beeinträchtigt würde Nebenamtliche Prüfungsvergütungen a) Die Prüfungsvergütungen sind erforderlich, um genügend qualifizierte und motivierte nebenamtliche Prüfer zu gewinnen. Der Praxisbezug der Ausbildung erfordert es, daß in den Prüfungskommissionen in notwendigem Maße auch nebenamtliche Prüfer aus der Verwaltung mit langjähriger Verwaltungserfahrung vorhanden sind. Darüber hinaus erfordert die tatsächliche Personalsituation bei den für die Abnahme von Prüfungen zuständigen Dienststellen die Mitwirkung nebenamtlicher Prüfer, um die Prüfungen innerhalb der konkret vorgegebenen, jeweils nur kurzen zur Verfügung stehenden Zeit ordnungsgemäß bewältigen zu können. Obwohl ein Beamter grundsätzlich verpflichtet ist, auf Verlangen seines Dienstherrn eine Nebentätigkeit (hier: Nebenamt) im öffentlichen Dienst zu übernehmen, kann er in der Regel von Amts wegen (ohne seine Zustimmung) zu einer Prüfungstätigkeit nicht herangezogen werden, weil im Regelfalle eine Prüfungstätigkeit nicht seiner Vorbildung oder Berufsausbildung (d. h. seiner Befähigung) entspricht. Der vom Landtag beschlossene Stellenabbau und die dadurch bedingte allgemeine Mehrbelastung im Rahmen der Dienstaufgaben schränken die ohnehin nur geringen rechtlichen Möglichkeiten einer Verpflichtung 4

5 von Bediensteten zur Übernahme von Prüfungstätigkeiten weiter ein. Bei Richtern steht zudem das geltende Richterrecht einer Verpflichtung zur Übernahme von Prüfungstätigkeiten im Rahmen einer Nebentätigkeit entgegen. Eine Verpflichtung zur Übernahme von Prüferleistungen anstelle des derzeit praktizierten Freiwilligkeitsgrundsatzes würde nach Ansicht der zuständigen Dienststellen zudem wegen dann nicht ausreichender Motivation erfahrungsgemäß zu nicht hinnehmbaren Qualitätseinbußen bei den Prüfungen führen. Die Landesregierung räumt dem Praxisbezug der Ausbildung einen hohen Stellenwert ein. Sie hat sich daher in einer ganzen Reihe von Bereichen grundsätzlich dafür entschieden, einen Teil des Ausbildungsbedarfs mit nebenamtlichen und mit nebenberuflichen Lehrbeauftragten durchzuführen. In besonderem Maße gilt dies für den Bereich der Berufsakademien, den Fachhochschulbereich und für die Ausbildung des Verwaltungsnachwuchses. Die vom Landtag aufgeworfene Frage nach der Vergütung von Prüfungstätigkeiten läßt sich in den meisten Fällen von der Lehrtätigkeit nicht trennen. Der Einsatz als Prüfer folgt regelmäßig auf den Einsatz als Lehrbeauftragter ( wer lehrt, prüft ) und ist daher ebenfalls angemessen zu honorieren. Die vorgenannte grundsätzliche Haltung des Landes ist bei der Bemessung des hauptamtlichen Lehrpersonals entsprechend berücksichtigt worden. Ohne die Mitwirkung nebenamtlicher Prüfer würde nicht nur die Qualität der Ausbildung leiden, vielmehr müßten auch die dann entstehenden Lücken mit zusätzlichem und wesentlich teurerem hauptamtlichem Personal ausgeglichen werden. b) Auch in den anderen Bundesländern wird für nebenamtliche Prüfungstätigkeiten unter den gleichen allgemeinen Voraussetzungen eine Vergütung gewährt. c) Die vom Finanzministerium festgelegten Rahmenhöchstsätze für nebenamtliche Prüfungsvergütungen in Baden-Württemberg sind im wesentlichen seit mehr als 11 Jahren, teilweise sogar seit mehr als 18 Jahren, insbesondere wegen der angespannten Haushaltslage, nicht mehr erhöht worden. Angesichts der seit langem unveränderten Sätze der Prüfungsvergütungen bestehen bereits derzeit wegen der in Relation zum erforderlichen Zeitaufwand äußerst geringen Vergütungen ganz erhebliche Schwierigkeiten, noch die zur Sicherstellung eines geregelten Ablaufs der Prüfungen auch weiterhin dringend benötigten nebenamtlichen Prüfer gewinnen bzw. halten zu können. Eine Abschaffung oder eine Reduzierung dieser Prüfungsvergütungen würde dazu führen, daß die Zahl der zur Übernahme von Prüfungstätigkeiten bereiten Bediensteten soweit zurückgeht, daß eine zeitgerechte und ordnungsmäßige Durchführung der Prüfungen nicht mehr sichergestellt wäre. d) Die Prüfungsvergütungen sollen die zusätzlich zur dienstlichen Tätigkeit (Hauptamt) anfallenden Tätigkeiten außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit finanziell honorieren. Die Prüfungstätigkeit wird soweit wie möglich außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit wahrgenommen (Aufgabenstellung und Korrektur bei schriftlichen Prüfungen, Vorbereitung auf mündliche Prüfungen). Soweit die Prüfungstätigkeit in die regelmäßige Arbeitszeit fällt (z. B. bei mündlichen Prüfungen) erfolgt regelmäßig keine Entlastung im Hauptamt; die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte wird durch Vor- oder Nacharbeit sichergestellt. Falls eine Entlastung erfolgt, kann keine Vergütung gewährt werden. Die als nebenamtliche Prüfer tätigen Bediensteten sind häufig verschärft durch den erheblichen Abbau von Stellen schon mit ihren eigentlichen Dienstaufgaben voll ausgelastet. Es ist ihnen nicht zuzumuten, daneben ohne mögliche Entlastung im Hauptamt noch eine Prüfungstätigkeit unentgeltlich wahrzunehmen. e) Eine verstärkte Zuordnung der nebenamtlichen Prüfungstätigkeiten mit Prüfungsvergütungen zur hauptamtlichen Prüfungstätigkeit ohne Vergütung ist aus rechtlichen und sachlichen Gründen nicht möglich. 5

6 Welche Aufgaben dem Hauptamt eines Beamten zugeordnet werden, bestimmt der Dienstherr kraft seiner Organisationsgewalt. Er hat insoweit einen Ermessensspielraum. Diesem sind aber rechtliche Grenzen gesetzt. Zum einen muß es sich bei den zu übertragenden Aufgaben um solche des eigenen Dienstherrn handeln; d.h. der Dienstherr kann dem Hauptamt nur solche Aufgaben zuordnen, für deren Erfüllung er selbst zuständig ist. Die Aufgabe muß ferner der Laufbahnbefähigung des Beamten und seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechen. Außerdem muß die übertragene Aufgabe dem abstrakten Amt im funktionellen Sinne des Beamten entsprechen; d. h. die Aufgabe muß zum grundsätzlich vorgesehenen Aufgabenkreis eines derartigen Beamten gehören. Aufgaben, für die eine andere als die eigene Dienstbehörde zuständig ist, können im Regelfalle nicht im Hauptamt übertragen werden. Solche Tätigkeiten werden dann im Nebenamt wahrgenommen. Das Organisationsermessen darf darüberhinaus nicht mißbräuchlich ausgeübt werden. Bei Richtern steht zudem das geltende Richterrecht einer Übertragung von Prüfungstätigkeiten im Hauptamt entgegen. Die Mitwirkung bei Prüfungen kann bei Verwaltungsbeamten des Landes in der Regel nicht dem Hauptamt zugeordnet werden. Prüfungstätigkeiten unterscheiden sich ebenso wie die Erteilung von Unterricht sowie Vortragstätigkeiten von allen verwaltenden Tätigkeiten. Dies gilt auch dann, wenn der Gegenstand dieser Tätigkeiten mit dem in der Verwaltung wahrgenommenen Arbeitsfeld übereinstimmt. Die Prüfungstätigkeit stellt an die Prüfer besondere Anforderungen, die sich nach Gegenstand und Qualität zumeist deutlich von den im Hauptamt geforderten Verwaltungstätigkeiten unterscheiden. Sie gehört daher in der Regel nicht zum Hauptamt. Deshalb können Prüfungstätigkeiten von Beamten des Verwaltungs- und Vollzugsdienstes nur ausnahmsweise dem Hauptamt zugeordnet werden. Eine im Rahmen von parlamentarischen Initiativen schon mehrfach geforderte ausnahmslose Zuordnung aller Prüfungstätigkeiten von Landesbediensteten zum Hauptamt, mit der Folge, daß Prüfungsvergütungen für nebenamtliche Prüfungstätigkeiten nicht mehr anfallen würden, würde auch im Hinblick auf die tatsächliche Personalsituation bei den für die Abnahme von Prüfungen zuständigen Dienststellen eine unter organisatorischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten wegen fehlendem gleichmäßigen Aufgabenanfall über das ganze Jahr wenig sinnvolle Neuordnung der gesamten Prüfungsorganisation erfordern. Will man die ordnungsgemäße und termingerechte Durchführung der Prüfungen nicht ernsthaft gefährden und dadurch zugleich erheblichen politischen Schaden anrichten, müßten die Prüfer in den mit der Abnahme der Prüfungen betrauten Dienststellen entweder durch zusätzliches und im Ergebnis wesentlich teureres hauptamtliches Personal entlastet oder die Ausbildungsreferate mit zusätzlichem Personal ausgestattet werden. Beamte aus anderen Dienststellen könnten nicht mehr herangezogen werden. Das derzeit vorhandene hauptamtliche Personal wäre außerstande, die Belastungsspitzen bei der Abnahme von Prüfungen innerhalb der konkret vorgegebenen, jeweils nur kurzen zur Verfügung stehenden Zeit zu bewältigen. Der finanzielle Aufwand wäre letztlich um ein Mehrfaches größer als bisher. Insoweit und wegen weiterer für den Bereich der Hochschulen geltender Besonderheiten wird auf die Stellungnahme des Finanzministeriums zum Antrag der Abg. Brechtken u. a. SPD vom 16. März 1989 Drs. 10/1328 verwiesen. Beispielhaft wird auch auf die Stellungnahme des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport zum Antrag der Abg. Bregenzer u. a. SPD vom 11. November 1997 Drs. 12/2175 und die Beratung dieses Antrags im Landtag am 7. Mai 1998 (Drs. 12/2705, Ziff. 26) hingewiesen. Nach Mitteilung der obersten Dienstbehörden werden bereits bisher Prüfungstätigkeiten soweit wie möglich dem Hauptamt zugeordnet. Bei der Tätigkeit in Prüfungsausschüssen nach dem Berufsbildungsgesetz (BBiG) handelt es sich kraft Gesetzes um eine ehrenamtliche und schon von daher nicht dem Hauptamt zuordenbare Tätigkeit, für die so- 6

7 wohl die im öffentlichen Dienst als auch die nicht im öffentlichen Dienst beschäftigten Prüfer gleichermaßen einen gesetzlichen Anspruch auf angemessene Entschädigung für bare Auslagen und für Zeitversäumnis haben ( 37 Abs. 4 BBiG). f) Die Ausführungen in Tz Buchst. g) gelten für nebenamtliche Prüfungsvergütungen entsprechend. 7

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