1 Einführung in das Thema und die Ziele vorliegender Dissertation

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3 1 Einführung in das Thema und die Ziele vorliegender Dissertation Vor dem Hintergrund steigender Schuldenstände auf Ebene der deutschen Bundesländer und dem Eintreten von Staatsschuldenkrisen auf Ebene der EU, zu nennen sind hier die PIGS-Staaten (PIGS = Portugal, Irland, Griechenland und Spanien) rückt das Thema der öffentlichen Verschuldung verstärkt in den medialen aber auch in den Fokus wissenschaftlicher Diskussionen. Es wird in Wissenschaft und Praxis, vor allem in der Politik, rege darüber debattiert, welche EU-Mitgliedstaaten und, in Deutschland, welche Bundesländer sich in Schuldenkrisen befinden, aus denen sie sich nicht aus eigener Kraft befreien können. Weiter wird der Frage, welche institutionellen Rahmenbedingungen und Vorkehrungen geeignet sind, effektiv einer übermäßigen Verschuldung öffentlicher Haushalte vorbeugen, verstärkt Aufmerksamkeit gewidmet. Im Rahmen einer fundierten Diskussion muss, ist es notwendig, sich zu veranschaulichen welche Schritte, oder auch Phasen, eine Gebietskörperschaft durchläuft, ehe sie sich letztendlich einer Schuldenkrise ausgesetzt sieht. Dies sind die drei folgenden Schritte: 1. muss diskutiert werden, wie Schuldenkrisen entstehen, besser gesagt, welche Determinanten entscheidend dafür sind, dass die öffentliche Verschuldung einer Gebietskörperschaft, der nicht per se eine negative Komponente anhaften muss, ansteigt, bis sie schließlich ein nicht mehr tragfähiges Maß annimmt. 2. müssen daran anschließend Indikatoren definiert werden, welche es erlauben eine Schuldenkrise feststellen zu können. Es fehlt derzeit an einheitlichen, klaren, ökonomisch fundierten und begründeten Indikatoren zur Feststellung einer Haushaltskrise. Stattdessen wird je nach Fall ad-hoc entschieden. 3. muss, wenn eine Schuldenkrise einer Gebietskörperschaft eingetreten ist, ein Weg aufgezeigt werden, diese zu lösen und der Gebietskörperschaft somit die Wiedererlangung ihrer finanzpolitischen Handlungsfähigkeit zu ermöglichen. Die vorliegende Arbeit greift das Problem der Verschuldung von Gebietskörperschaften auf und richtet hierbei den Fokus auf die Bundesrepublik Deutschland. Ausgehend von den steigenden Schuldenständen aller drei Körperschaftsebenen (Bund, Länder und Gemeinden) sollen die Verschuldung deutscher Gebietskörperschaften dargestellt, ein Blick auf die Entwicklung der Schuldenstände geworfen und die verschiedenen Gründe der Staatsverschuldung beleuchtet werden. Des Weiteren werden verschiedene Verschuldungsregeln diskutiert. Es werden hierbei der Art. 109 Abs. 3 GG sowie die Vorgaben 27

4 im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts erörtert und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft. Kern der Arbeit ist die Entwicklung eines Insolvenzmechanismus für die Bundesländer in der Bundesrepublik Deutschland. Ziel ist es hierbei, einen möglichst präzisen, inhaltlich klaren und durchführbaren Insolvenzmechanismus zu erarbeiten, da es bislang an einem konkreten Mechanismus zur Bewältigung von Schuldenkrisen fehlt und diese eher ad-hoc gehandhabt werden. Es werden in einem ersten Schritt die Bedingungen für das Vorliegen der Insolvenz eines Bundeslandes definiert. Hierbei wird auf das Konstrukt des Bundesstaatlichen Notstands abgestellt, welches das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur Klage des Landes Berlin auf Sanierungshilfen prägte. 1 Das Gericht hat diesen Begriff in seinem Urteil allerdings nicht präzisiert, sondern verfehlt, ihn ausreichend mit Inhalten zu füllen, so dass nicht klar ist, wann ein Bundesstaatlicher Notstand konkret gegeben ist. Die Dissertation vertritt die Auffassung, dass ein Bundesstaatlicher Notstand ein Insolvenzverfahren auslösen sollte und unternimmt den Versuch, diesen sowohl absolut als auch relativ zu formulieren. Hierfür bedarf es eines Sets an Indikatoren. Einen sollte dabei das Benchmarking darstellen. Bei Anwendung eines Benchmarkings ließe sich feststellen, ob ein Bundesland insolvent ist oder ob seine Verwaltung lediglich ineffizient arbeitet. Das Benchmarking soll dabei auf der Methode der Data Envelopment Analysis (DEA) basieren, welche es anhand eines Indikatorensets ermöglicht, verschiedene Organisations- oder Entscheidungseinheiten im Hinblick auf ihre Effizienz zu überprüfen. Der erste Schwerpunkt der Dissertation ist also, ein Set von Indikatoren bereitzustellen, anhand dessen sich finanzwirtschaftliche Kennzahlen einzelner Bundesländer besser vergleichen lassen. Dabei dient das Benchmarking nach Methode der DEA nicht nur der Feststellung, wann eine Insolvenz eingetreten ist, sondern auch der Signalisierung, dass eine Insolvenz droht und somit als Zeichen an die Finanzmärkte, die sich bei ihrer Kreditvergabe bislang lediglich an den Ratings der Länder bei den wichtigen Ratingagenturen orientieren konnten. Die Ratingagenturen sind allerdings keine allzu verlässliche Quelle, da sie schon des Öfteren wirtschaftliche Entwicklungen nicht prognostizieren konnten, siehe z.b. die Finanzkrise mit Beginn des Jahres 2007 oder die momentane Schuldenkrise Griechenlands. In Art. 91d GG heißt es: Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen. 1 Vgl. Bundesverfassungsgericht (2006). 28

5 Weitere Indikatoren für das Vorliegen einer Insolvenz könnten eine Extreme Haushaltsnotlage oder auch der Indikator der nachhaltigen Finanzpolitik sein, mit der Vorgabe, dass eine Insolvenz dann vorliegt, wenn die Finanzpolitik eines Bundeslandes nicht (mehr) nachhaltig ist. 2 Allerdings sollen diese beiden Indikatoren nur kurz angesprochen werden, da sie eine Beurteilung der Sinnhaftigkeit der Verschuldung nicht ermöglichen, da die von ihnen gesetzten Grenzen der Verschuldung nicht ausnahmslos zu überzeugen wissen. Es ist also recht trivial, festzustellen, dass ein Land verschuldet ist, jedoch kaum, wann dessen Verschuldung nicht mehr tragfähig ist. Arbeitshypothese I: Ein Benchmarking basierend auf der Methode der Data Envelopment Analysis ist besser geeignet, Schuldenkrisen der deutschen Bundesländer festzustellen, als bisherige Indikatoren. Weiter ist es geeignet, ein Insolvenzverfahren eines Bundeslandes zu begründen. Und schließlich gibt es den Kreditgebern ein besseres Instrument der Beurteilung der Liquidität der deutschen Bundesländer an die Hand, als die Ratings der Ratingagenturen. Im Anschluss an die Frage der Auslösung einer Insolvenz stellt sich die Frage der konkreten Ausgestaltung des Insolvenzverfahrens. Bevor auf die konkrete Ausgestaltung eines Insolvenzverfahrens eingegangen wird, soll aber betrachtet werden, was ein Insolvenzverfahren im Vorfeld einer Insolvenz, also Ex-ante, zu leisten imstande ist. Ein Insolvenzmechanismus auf Ebene der deutschen Bundesländer ist nicht ausschließlich als Ex-post-Verfahren zu verstehen, sondern soll seine Wirkung bereits im Vorfeld entfalten und somit Insolvenzen im Idealfall erst gar nicht entstehen lassen. Wird den Bundesländern die Insolvenzfähigkeit zugestanden, so wird der sich anbahnenden Verschuldung auf dreierlei Basis begegnet werden können. Zum einen müssen die Länder bei übermäßiger Verschuldung auf dem Kapitalmarkt damit rechnen, dass sie ihre günstigen Konditionen der Kreditaufnahme einbüßen und als letzte Konsequenz eine strikte Kreditrationierung erfahren. Weiter werden die Ratingagenturen angesichts der Insolvenzfähigkeit der Bundesländer ihre Ratings überdenken müssen und die Kapitalmärkte somit zu mehr Vorsicht bei der Vergabe von Krediten an die Länder ermahnen, da im Falle einer Länderinsolvenz ein realer Zahlungsausfall droht. Zumal aus der privatrechtlichen Insolvenz eine Beteiligung der Gläubiger nicht unüblich ist und es sinnvoll erscheint, dies in einem Insolvenzrecht für die deutschen Bundesländer zu übernehmen. Schließlich werden die handelnden Politiker dazu angehalten, seriöser zu wirtschaften, da ihnen im Falle 2 Für eine Übersicht über verschiedene Indikatoren einer nachhaltigen Finanzpolitik siehe Jochimsen, B. (2008). 29

6 der Insolvenz des von ihnen regierten Bundeslandes ein negativer Ruf anhaften würde und davon auszugehen ist, dass sie mit Abwahl gestraft werden. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird herausgearbeitet, wie ein Insolvenzverfahren gestaltet sein muss, damit diese drei Effekte realisiert werden können. Im Fall des Kapitalmarktes ist die Frage folgendermaßen zu diskutieren: Der Kapitalmarkt wird, wie bereits angeführt, hohe Zinsen für Kredite fordern, deren Ausfallrisiko als hoch eingestuft wird. Hierdurch wird es für die Länder teurer, sich über Schulden zu finanzieren, was zu einem zurückhaltenden Verschuldungsverhalten führen sollte. Ziel ist es hierbei, aufzuzeigen, wie durch einen Insolvenzmechanismus das Moral Hazard Problem auf Kreditgeber- und Kreditnehmerseite gelöst werden kann. Im Falle der Bestrafung der Politik durch die Wähler wird über einen politökonomischen Ansatz unter Zuhilfenahme der politischen Soziologie herausgearbeitet, warum Wähler bei Insolvenzfähigkeit der Gebietskörperschaft in der sie leben dazu tendieren, Politiker abzuwählen, die hohe Schuldenstände angesammelt haben. Des Weiteren wird das Verhältnis zwischen Politikern und Wählern als Principal-Agent-Beziehung dargestellt. Der Principal (Wähler) erteilt dem Agenten (Politiker) einen Auftrag, nämlich im Namen des Principals zu regieren. Der Vertrag darüber ist auf fünf Jahre (die übliche Wahlperiode in deutschen Bundesländern, lediglich in Bremen und Hamburg betragen die Wahlperioden vier Jahre) begrenzt. Erfüllt der Agent seinen Auftrag nicht oder nicht wunschgemäß, so wird der Principal seinen Vertrag nicht verlängern, der Wähler den Politiker also abwählen. Ziel ist es jeweils zu zeigen warum und in welcher Form die Wähler die Möglichkeit der Insolvenz des Bundeslandes, in dem sie leben in ihr Wahlkalkül einbeziehen. Hierzu muss der Insolvenzmechanismus derart ausgestaltet sein, dass im Falle der Insolvenz eines Bundeslandes nicht nur die Gläubiger, sondern auch die Einwohner des Bundeslandes in die Restrukturierung einbezogen werden. Arbeitshypothese II: Ein Insolvenzmechanismus auf Ebene der deutschen Bundesländer entfaltet seine Wirkung über den Einfluss auf die Kapitalgeber, Kapitalnehmer, Wähler und Politiker bereits im Vorfeld einer Insolvenz und hilft, diese zu vermeiden. Nachdem gezeigt wurde, dass ein Insolvenzmechanismus die Fähigkeit besitzt, nicht nur mit Insolvenzen umzugehen, sondern ebenfalls vermag, diese zu vermeiden, wird die Ausgestaltung eines Insolvenzverfahrens im Fall der Insolvenz eines Bundeslandes thematisiert. Ziel hierbei ist es, geeignete Maßnahmen (Einsparungen und Einnahmeerhöhungen) zur Behebung einer Insolvenz herauszuarbeiten. Hierzu sind Einspar- und Einnahmepotentiale zu identifizieren und auf ihre fiskalische Wirkung sowie ihre juristische Legitimität hin zu prüfen. Auch Beschränkungen, welche sich für den speziellen Fall einer 30

7 Bundesländerinsolvenz ergeben, sind hierbei zu beachten. Im Rückgriff auf die privatrechtliche Insolvenz wird ein bundesstaatliches Existenzminimum formuliert, welches es einem Bundesland gestattet, seiner Aufgabenwahrnehmung auch im Insolvenzfall adäquat nachzukommen. Der entscheidende Unterschied zwischen dem Umgang mit einer Schuldenkrise mittels einer Insolvenz und dem bisherigen Vorgehen ist dabei, dass ein Insolvenzmechanismus automatisiert und somit systematisch ist, wohingegen bisherige Maßnahmen zur Behebung von Schuldenkrisen ad-hoc getroffen wurden und zum Teil willkürlich erscheinen. Arbeitshypothese III: Ein Insolvenzmechanismus auf Ebene der deutschen Bundesländer ist besser geeignet mit Schuldenkrisen umzugehen und diese zu beheben, als die bisherigen ad-hoc Entscheidungen. Die Arbeit ist inhaltlich wir folgt gegliedert. In einem ersten Schritt werden die Verschuldung von Bund und Ländern in Deutschland und der EU-Mitgliedstaaten sowie die Entwicklung dieser Schuldenstände betrachtet. Anschließend daran wird ein Überblick über die Gründe öffentlicher Verschuldung gegeben, wobei sowohl politökonomische Begründungen als auch die spezielle Situation der deutschen Bundesländer mit dem Auseinanderfallen von Einnahme- und Ausgabenautonomie sowie dem Anreizproblem gesamtschuldnerischer Haftung beleuchtet werden. Weiter werden die bisherigen Verschuldungsregeln dargestellt und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft. Darauf folgend werden die bisherigen Indikatoren zur Beurteilung öffentlicher Haushaltslagen vorgestellt, prinzipielle Möglichkeiten der Entschuldung souveräner Schuldner dargestellt und Beispiele für den bisherigen Umgang mit Schuldenkrisen souveräner Schuldner illustriert. Als Alternative zur bisherigen institutionellen Ausgestaltung wird die Möglichkeit eines Insolvenzmechanismus für die deutschen Bundesländer vorgestellt. Hierbei wird ein Insolvenzmechanismus für die Länder der Bundesrepublik Deutschland entwickelt und gezeigt, wie dieser einer Insolvenz vorbeugen kann und welche Vorteile er bei der Behebung einer vorliegenden Insolvenz bietet. Nachdem ein Überblick über die Wirkungsweise von internationalen No-bail-out und Insolvenzregelungen für souveräne Schuldner gegeben wurde, werden die drei Schritte einer Insolvenz durchlaufen und so schrittweise ein Insolvenzmechanismus für die deutschen Bundesländer erarbeitet. Zuerst wird herausgearbeitet, wann eine Insolvenz vorliegt, es wird also ein Indikator zur Feststellung der Insolvenz eines Bundeslandes entwickelt. Zur Feststellung einer Insolvenz wird der Begriff des Bundesstaatlichen Notstands mit Leben gefüllt. Dies geschieht anhand eines Benchmarkings, basierend auf der Methode der Data Envelopment Analysis. In einem zweiten Schritt wird aufgezeigt, wie ein 31

8 Insolvenzmechanismus präventiv wirkt. Es soll gezeigt werden, dass er sowohl auf Kapitalmarktseite bei den Kreditgebern, bei den Kreditnehmern, den Wählern als auch den Politikern die Sinne für die öffentliche Verschuldung schärft und dazu beitragen kann, eine Insolvenz gar nicht erst entstehen zu lassen. In einem dritten und letzten Schritt wird ein konkretes Insolvenzverfahren für die deutschen Bundesländer entwickelt. Es werden Maßnahmen aufgezeigt, die es einem Land ermöglichen, seine Finanzen, unter Berücksichtigung der speziellen Eigenschaften eines Bundeslandes gegenüber einer Privatperson und/oder eines Unternehmens, zu restrukturieren. Dies beinhaltet einen Überblick über den konkreten Verlauf des Insolvenzverfahrens, angefangen mit der Einbeziehung der Gläubiger, der Identifikation von Einspar- und auch Einnahmepotentialen bis hin zum Abschluss des Insolvenzverfahrens. Weiter wird auf mögliche und zu lösende Problembereiche, die mit der Einführung eines Insolvenzmechanismus auf Ebene der deutschen Bundesländer verbunden sind, eingegangen. Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung, einem Fazit sowie einem Ausblick ab. 32