Wie gefährlich ist Segregation in Städten?

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1 Bericht zur 11. Bielefelder Konferenz des Instituts für interdisziplinäre Konflikt- und Gewaltforschung der Universität Bielefeld zum Thema Wie gefährlich ist Segregation in Städten? bis Bielefeld DFK-Teilnehmer: Wolfgang Kahl Ausgangspunkt der international angelegten (Soziologen-)Konferenz war die Fragestellung, ob, unter welchen Bedingungen, und in welchen Abständen sich die Entwicklung fortschreitender Urbanisierung in den USA, die durch eine extreme Polarisierung von Wohlstand und Armut charakterisiert ist, ebenfalls in westeuropäischen Ländern vollziehen kann. Unter Hinweis auf Bevölkerungstrends und auf die Verteilung der Kriminalität in den USamerikanischen Städten wird angenommen, dass die Wohlhabenden und die Armen wahrscheinlich in zunehmendem Maße räumlich segregiert und sozial separiert werden. Die daraus resultierende kulturelle Differenzierung wird zu höheren Kriminalitäts- und Gewaltraten bei den Armen führen, was wiederum einen weiteren Rückzug der Wohlhabenden und eine größere Isolation der Armen zur Folge haben und auf diese Weise zu einer beschleunigten Spirale der gesellschaftlichen Entfremdung beitragen wird. Der Fokus sollte auf den Mechanismen zwischen Segregation, Sicherheit und Sicherheitsgefühl der Bevölkerung im öffentlichen Raum, Kriminalität und ethnischen Gruppenkonflikten gerichtet werden, was den Referenten nur teilweise gelungen ist. A. Zu den Vorträgen: 1. Soziale Klassen und städtische Segregation: Die Konstruktion des Ghettos in der französischen Gesellschaft (Didier Lapeyronnie) Der Beitrag berichtet aus laufenden Untersuchungen in Paris und Bordeaux zu den aktuellen Entwicklungen der Vorstädte. Ausgangspunkt ist der Zusammenbruch der Welt der Arbeiter mit ihren Organisationsformen und Schutzmechanismen. Einhergehend mit einer Verarmung bisheriger Mittelschichten und damit verbundenen frustrierten Konsumerwartungen entstehen zunehmend deviante Jugendsubkulturen in sich weiter abschließenden Stadtteilen. Eine allgemeine Tendenz weist auf zunehmende Abkoppelung der sozialen Gruppen voneinander und eine Homogenisierung und Hierarchisierung der städtischen Räume. Der unterschiedliche Zugang zur schulischen Bildung verschärft die Segregation weiter. Am sichtbarsten wird der Prozess bei den Kindern von Migranten in den Vorstädten. Probleme zwischen sozialen Gruppen entbrennen um die Besetzung und Nutzung des öffentlichen Raumes. Gruppen verlieren ihre kooperative Funktion zu anderen Akteuren und regeln lediglich die sozialen Beziehungen nach innen. Es bilden sich Ghettos, in dem die Bewohner ihre Beziehungen eingrenzen, um nicht mit dem für sie bedrohlichen und jenseits ihrer Kontrolle stehenden äußeren städtischen Raum konfrontiert zu werden. Die Ansätze der Sozialpolitik zielen darauf einerseits dem Individuum zu helfen herauszukommen andererseits die Funktionsweisen solcher Stadtquartiere selbst zu verändern, um offenere Integrationsformen der Stadt zu ermöglichen. Die Ansätze sind gleichermaßen komplementär als auch widersprüchlich. 1

2 2. Die Ambivalenz der ethnischen Segregation: Das Beispiel deutscher Städte (Hartmut Häußermann) Die negativen Folgen der Segregation von ethnischen Minderheiten werden mit dem Begriff der Parallelgesellschaft umschrieben. Damit ist die vollkommene kulturelle und institutionelle Abtrennung einer Minderheitengesellschaft von der Mehrheitsgesellschaft gemeint. So weit gehende Folgen ethnischer Segregation gibt es in deutschen Städten nicht. Räumliche Segregation von ethnischen Minderheiten ist in ihren Folgen ambivalent: Sie bietet einerseits Schutz- und Unterstützungsfunktion für neu Zugewanderte, andererseits kann sie aber auch eine Barriere für Integrationsprozesse sein. Das hängt von ihrer Dauer und vom Grad der Freiwilligkeit der Wohnstandortwahl ab, aber auch von der Integrationsfähigkeit und bereitschaft der Aufnahmegesellschaft ab. Als problematisch wird die erzwungene Segregation gesehen, insbesondere wenn es zu Konflikten zwischen marginalisierten Einheimischen und marginalisierten Migranten kommt. Segregation ist eine soziale Tatsache und mit Steuerungsinstrumenten der Stadtentwicklung nur sehr begrenzt steuerbar. Die Aufgabe wird darin gesehen, bei anhaltender Segregation, die Integration von Migranten zu fördern: Keine Diskriminierung ethnischer Communities Individuelle Systemintegration durch Zugangsmöglichkeiten zur schulischen und beruflichen Bildung Gestaltung von Grenz- und Berührungsbereichen (räumlich, sozial, kulturell, ökonomisch), z.b. Sprache, Nachbarschaftsbeziehungen, Sport, Schule, Arbeitswelt, Freizeitangebote Integrative Assoziationen unterstützen: z.b. eine gemeinsam geteilte politische Kultur Entwicklungstendenzen wie in den USA oder Frankreich werden für Deutschland nicht gesehen. 3. Institutionelle Vollständigkeit und ethnische Mobilitätsfalle (Hartmut Esser) Als wesentliche Ursache für Segregationsprozesse wird ein abnehmender Zugang zum Arbeitsmarkt gesehen. Der Weg zur Parallelgesellschaft (institutionelle Vollständigkeit) hängt zusätzlich vom organisatorischen Angebot der ethnischen Community (kulturelle und religiöse Identität, emotionale Angebote, eigene Subökonomie) ab. Sobald sichere wenn auch überschaubare Lebensperspektiven in der Community gegeben sind und realistische Aufstiegs- Möglichkeiten (Zugang zum Arbeitsmarkt) versagt bleiben, kommt es zur freiwilligen Entscheidung des Individuums zum Verbleib in der ethnischen Mobilitätsfalle. 4. Segregation und Integration in den Niederlanden (Paul Schnabel, Wim Ostendorf) In den NL ist etwa 10% der Bevölkerung allochtoner Herkunft. Ungefähr 6% gehört dem Islam an und bei ihnen ist die Tendenz zur freiwilligen Segregation am stärksten ausgeprägt. Vor allem in den Großstädten besteht die Bevölkerung mittlerweile zu 30-40% aus Einwanderern. Die ursprüngliche Bevölkerung ist zum größten Teil in die Vorstädte abgewandert. Segregationstendenzen sind bei sozial schwachen Migranten am stärksten ausgeprägt. Auf nationaler und lokaler Ebene wird erst seit der Fortuyn-Revolte 2002 ernsthaft versucht, Integration voranzutreiben und den Tendenzen der freiwilligen Segregation entgegenzuwirken. Die zunehmend schwierige Lage auf dem Arbeitsmarkt wirkt 2

3 sich bei Migranten überproportional aus und hat Konsequenzen für eine natürliche Integration, die zumeist über Beschäftigung im Arbeitsmarkt funktioniert. Strategien der Integration gehen einher mit Bemühungen die Zuwanderung zu begrenzen und zu steuern. Handlungsbereiche der Integrationspolitik sind Sprachförderung, Arbeitsmarkt, Schule, Kultur aber auch städtebauliche Korrekturen und ausgleichende Wohnungszuweisungen (zur Verhinderung sog. income-neighbourhoods ). Diese Politik ist umstritten und ihre Effektivität noch nicht gesichert. Leider werden die Erkenntnisse der Stadtsoziologie viel zu wenig bei der Stadtentwicklungspolitik berücksichtigt. 5. Politische Abschreibungen von Stadtteilen? (Hartmut Häußermann, Jens Wurtzbacher) Mit der räumlichen Konzentration von Bevölkerungsgruppen, die aufgrund ihrer marginalen Position auf dem Arbeitsmarkt und aufgrund des Wandels sozialstaatlicher Sicherungssysteme ins soziale Abseits geraten, ist die Gefahr der dauerhaften Ausgrenzung verbunden. Diese Quartiere weisen in den Großstädten Westdeutschlands und in Berlin regelmäßig hohe Anteile von Migranten auf. Es finden sich auch Anzeichen dafür, dass sie auch in der Aufmerksamkeit der Stadtpolitik an den Rand geraten. Es stellt sich die Frage, wie diese Quartiere im politischen System überhaupt repräsentiert sind. Untersuchungen in den Städten Berlin, Köln, Leipzig und Mannheim zeigen, dass zumeist ein Mehrbedarf struktur- und sozialpolitischer Maßnahmen für benachteiligte Quartiere anerkannt und berücksichtigt wird. Städtebauliche Ergänzungsprogramme der Länder als auch das Programm Soziale Stadt der Bundesregierung unterstützen die kommunalen Bemühungen. Andererseits bleiben eine angespannte soziale Lage und ethnische Konflikte im Wesentlichen bestehen und auch die politische Repräsentanz der Quartiersbewohner ist eher gering. Es wird die These einer verwalteten Marginalität formuliert. Die Probleme werden zwar nicht ignoriert und eingedämmt aber Lösungsstrategien erfolgen häufig ohne echte solidarische Anbindung an die Bewohner und Mechanismen von Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf. Vertrauen, Repräsentation und Solidarität werden als kommunalpolitische Integrationspotentiale vermißt. 6. Vom sozialistischen Idyll zum postindustriellen Ghetto? Halle-Neustadt im Umbruch (Helmut Willems, Sandra Steigleder) Halle-Neustadt wurde vor 40 Jahren als eine neue sozialistische Stadt gegründet. Hier wurde neuer und vergleichsweise komfortabler Wohnraum in einem großzügig und offen angelegten städtischen Raum zur Verfügung gestellt, der für viele Menschen unterschiedlichster Berufsgruppen attraktiv war. Die Veränderungen im Stadtteil Halle-Neustadt nach der Wende sind exemplarisch für viele ostdeutsche Städte: Verlust von mehr als 35% seiner Einwohner. Der massiven Abwanderung insbesondere junger Menschen und Familien (vor allem ins suburbane Umland sowie in den Westen) folgte die Zuwanderung von Asylbewerbern, Spätaussiedlern und Flüchtlingen einerseits und von vielen ressourcenschwachen Bürgern andererseits. Soziale Indikatoren sind hohe Wohnungsleerstände, hohe Arbeitslosigkeit, hohe Sozialhilfeabhängigkeit, ethnische Koloniebildung und Probleme im Bereich der Kriminalität und des Alkohol- und Drogenkonsums vor allem in der jungen Generation. Folgen sind Imageveränderung und Stigmatisierung des Stadtteils. Es sind vor allem die Jugendlichen, bei denen eine Häufung von Problemlagen in Familie, Nachbarschaft sowie in Kombination 3

4 mit wirtschaftlicher Perspektivlosigkeit (fehlende Ausbildungsplätze, Arbeitslosigkeit) Resignation, Selbstzweifel und Fatalismus dominieren. 7. Stadtentwicklung und Stadtpolitik in Nordrhein-Westfalen (Klaus Peter Strohmeier) Es zeigt sich ein deutlicher Zusammenhang zwischen Bevölkerungsschrumpfung und lokaler Konzentration von Menschen in benachteiligten sozialen Lagen. Im Ballungsraum des Ruhrgebiets lassen sich großflächige Strukturen von armen Vierteln ausmachen, die die Stadtgrenzen häufig überschreiten. Charakteristisch für die Städte in NRW ist nicht unbedingt die Zunahme von Segregation, aber die zunehmende Korrelation ihrer unterschiedlichen Dimensionen (ethnisch, sozial, demografisch): In den Stadtteilen mit den höchsten Anteilen von Zugewanderten leben heute auch die meisten Kinder und die meisten Armen. Folgen für die Lebenschancen von Kindern in einer Stadtgesellschaft sind absehbar. Indikatoren sind Armutsverteilung, Bildungsbeteiligung, politische Partizipation, Gewaltkriminalität und Gesundheit. Analysedefizite sind auf kommunaler Ebene zu verzeichnen, die einhergehen mit fehlenden zielgerichteten, kooperativen Gegenstrategien. 8. Welche Folgen ergeben sich, wenn statt integrierender Sozialpolitik eine Politik öffentlicher Sicherheit dominiert? (Fritz Sack) Es wird die These vertreten, dass auch in Deutschland ein Strukturwandel in der Kriminalpolitik von einer ursachenorientierten Sozialprävention hin zu einer Politik der öffentlichen Sicherheit stattfindet. Vorbilder sind Entwicklungen in den USA, Großbritannien und neuerdings auch in Skandinavien und in den Niederlanden. Als Indikatoren werden genannt: Ende der Entkriminalisierungsdebatte Renaissance des Gefängnisses: prison works Zunehmende Strafbereitschaft in der Gesellschaft Geschlossene Heime für straffällige Jugendliche (Wegschließen statt Resozialisierung) Fokussierung auf Sauberkeit, Ordnung und Sicherheit im öffentlichen Raum Ausbau der strafprozessualen und polizeigesetzlichen Möglichkeiten der Polizei: innere Aufrüstung Schaffung von clean areas, z.b. Entfernung von Bahnhofsmissionen von den Bahnhöfen Technische Aufrüstung von Schutzbereichen: creation of high security auch als Folge des Wandels einer bedarfsorientierten hin zu einer angebotsorientierten Politik, z.b. Videoüberwachung, Biometrie, elektronischer Einbruchsschutz Ordnungspartnerschaften mit privatem Sicherheitsgewerbe Fazit: Die Entwicklung von einer sozialen Disziplinierungsgesellschaft hin zu einem kontrollierenden und strafenden Sicherheitsstaat schreitet schleichend voran. 9. Kriminalprävention in sozialräumlicher Perspektive (Britta Bannenberg) Kommunale Kriminalprävention umfasst die Verminderung von Verbrechensfurcht ebenso wie die der Kriminalität. Fest steht, dass es trotz einer Vielzahl kommunaler Präventionsgremien (mehr als zweitausend) weder koordinierte Strategien noch ein einheitliches Bemühen um die Umsetzung wirksamer oder gar evaluierter Projekte gibt. Trotz der örtlichen Besonderheiten ist das Handeln nicht immer durch Regionalanalysen abgesichert. Aus den wenigen wissenschaftlichen Erkenntnissen lässt sich zum Beispiel ableiten, dass eine Beseitigung von Unordnung im weitesten Sinne zwar die Kriminalitätsfurcht deutlich senkt, nicht aber die tatsächliche Viktimierungsrate. Problematische Strukturbedingungen 4

5 eines Stadtteils lassen sich also durch städtebauliche Maßnahmen durchaus beeinflussen, allerdings werden nur Verbrechensfurcht und Delikte mit materiellen Schäden reduziert. Keine Änderung ergibt sich durch diese Maßnahmen bei Delikten mit körperlichen Schäden. Hierfür wäre eine Beeinflussung des Lebensstils der Bewohner notwendig, für die es bislang keine geschlossenen Konzepte gibt. Zudem wären hier erst langfristig Ergebnisse zu erwarten, so dass einerseits vor zu hohen Erwartungen rein baulicher und planerischer Maßnahmen gewarnt, zweitens aber auch die Entwicklung notwendiger sozialer Maßnahmen in Vierteln mit negativer Kriminalitätsentwicklung angemahnt werden muss. Die Verbindung zwischen Kriminalprävention und Städteplanung bzw. Baumaßnahmen scheint zur Zeit ein attraktives Konzept darzustellen, segregierte bzw. benachteiligte Stadtteile sind damit noch längst nicht im Blick von Verantwortlichen. Interessant ist auch die nur langsame Öffnung der politisch Verantwortlichen der Städte und Kommunen sowie der Verbände der Wohnungswirtschaft oder der Initiativen Soziale Stadt für kriminalpräventive Überlegungen: Auch hier ist man von umfassenden Lösungsstrategien weit entfernt, eher denkt man an Bauplanung und Baugestaltung und meidet Begriffe wie Kriminalität und Kriminalprävention. 10. Determinanten erfolgversprechenden Interventionen in der europäischen Stadtentwicklung (Jens S. Dangschat) Ziele der lokalen Interventionen in Stadtquartiere, die als problematisch angesehen werden sind Verhinderung und Bekämpfung von Armut Verhinderung und Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Unterstützung des sozialen Zusammenhalts Unterstützung der Menschen zur Selbsthilfe, so dass sie einen eigenständigen Beitrag dazu leisten können, dass ihre Risiken geringer werden (empowerment). Lokal gebundene und durch die Bewohner und Akteure des Ortes selbst entwickelte Wertemuster stehen zumindest gleichberechtigt neben der materiellen Ausstattung wie Qualität der Wohnungen und des Wohnumfeldes, der Infrastrukturen und der Erreichbarkeit anderer städtischer Teilgebiete. Demnach sind die lokalen Interventionen vor allem danach zu bewerten, wie effektiv sie die Ziele des Herausbildens eines integrationsfördernden Habitus des Ortes sind. Dieser kann jedoch nur ein positiv wirksamer Kontext sein für eine gelingende Individualintegration sein. B. Folgerungen für die Kriminalprävention und für die Arbeit des DFK Die Beiträge zeigen Tendenzen auf: Problemlagen in benachteiligten Stadtquartieren nehmen zu, allerdings sind Polarisierungen nicht in dem Ausmaß wie in anderen westeuropäischen Staaten zu erwarten Analyse- und Strategiedefizite bei der Stadtentwicklung sind zu verzeichnen Integrierte Handlungskonzepte werden empfohlen, sind in der Praxis allerdings nur in Ansätzen erkennbar Das DFK widmet sich der Querschnittsaufgabe / dem integrierten Politikfeld Kriminalprävention. Die Kernaufgaben der Bündelung / Kooperation / Koordination und Vernetzung richten sich zunächst auf kriminalpräventive Strategien. Dabei wird dem raumbezogenen Ansatz auf der kommunalen Ebene Rechnung getragen. Kriminalität wird als Belastungsfaktor insbesondere in urbanen Räumen sichtbar. Sie korreliert und kumuliert in sog. benachteiligten städtischen Räumen mit anderen Problemindikatoren wie 5

6 Arbeitslosigkeit, unterdurchschnittliche Qualifikation der Bewohner, hohe Sozialleistungsquote, unterdurchschnittliche Investitionen im Quartier, hohe Migrantenquote, städtebauliche Konzentrationen und Wohnungsleerstände. Insofern wird mit Blick auf das verbindende Element des Raumes empfohlen, die Bemühungen um integrierte Handlungskonzepte nicht auf den Fokus der Kriminalprävention mit dem Ziel, Sicherheit und Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu stärken, zu begrenzen. Erfolgversprechender erscheint der Ansatz, den Sicherheitsaspekt in kommunale Strategien zu integrieren, die allen Kontextfaktoren einer Abwärtsspirale zu einem sozialen Brennpunkt mit höherer Kriminalitätsbelastung und zunehmenden Unsicherheitsgefühlen entgegenwirken. Einen Anknüpfungspunkt für eine solche Strategie bietet das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt. Dies hat der fachpolitische Dialog zu diesem Programm am 14.Oktober 2004 in Berlin verdeutlicht. Im Weiteren wird auf den Bericht zu dieser Veranstaltung hingewiesen. 6