Master-Thesis. Krisenmanagement Anlegen von Übungen für Verwaltungsstäbe

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1 Master-Thesis Krisenmanagement Anlegen von Übungen für Verwaltungsstäbe These: Für die Verwaltungsstabsarbeit erforderliche Kompetenzen lassen sich durch Übungen trainieren! vorgelegt von: Beatrice Brandt, B. Eng. Köln Studiengang: Rettungsingenieurwesen Fachhochschule Köln 1. Gutachter: Prof. Dr.-Ing. Heinz-Willi Brenig (FH Köln) 2. Gutachter: Dipl. Sozialarbeiter Frank Ehl (AKNZ) Köln, im Oktober 2013

2 Eidesstattliche Erklärung Hiermit versichere ich eidesstattlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbstständig und ohne unerlaubte, fremde Hilfe angefertigt und andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht verwendet habe. Ich erkläre außerdem, dass ich die aus fremden Quellen direkt oder indirekt übernommenen Zitate als solche kenntlich gemacht habe und dass die Arbeit bisher in gleicher oder ähnlicher Form keinem anderen Prüfungsamt vorgelegt und auch nicht veröffentlicht wurde. In der vorliegenden Arbeit wird bei der Nennung der Mitglieder von Führungsgremien die männliche Form verwendet und aus Gründen der Lesbarkeit auf die Nennung der entsprechenden weiblichen Form verzichtet. Dies stellt keinerlei Wertung dar. Köln, den Beatrice Brandt II

3 Danksagung Zu Beginn dieser Ausarbeitung möchte ich mich bei meinen Betreuern Herrn Prof. Dr.-Ing. Heinz-Willi Brenig und Herrn Frank Ehl bedanken. Sie haben mich während der gesamten Zeit der Erstellung der Master-Thesis unterstützt und standen mir mit Rat und Tat zur Seite. Sie waren offen für meine Probleme und immer bereit, mir neue Denkanstöße für meine Ausarbeitung zu geben. Vielen Dank für die gute Unterstützung und Betreuung! Des Weiteren möchte ich mich bei der Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz, insbesondere bei der Abteilung IV.3 unter der Leitung von Herrn Wilde, für die interessante Zeit während meines Praktikums bedanken. Mein Dank gilt außerdem meiner gesamten Familie, insbesondere meinen Eltern Volker und Andrea, die mich immer unterstützen, mich in dem ermutigen, was ich mir vornehme, stolz auf mich sind und an mich glauben. Natürlich muss in diesem Zusammenhang meine Schwester Stephanie erwähnt werden, die mir mit Rat und Tat zur Seite steht, sich meiner Sorgen gerne annimmt und mir mit ihren Erfahrungen im Bereich der Wissenschaft und des Verfassens wissenschaftlicher Arbeiten in manch verzweifelter Situation wieder einen Lichtblick schenkte. Dieser Dank bezieht sich auf die gesamten fünf Jahre meines Studiums und alle vorausgegangenen Lebensabschnitte. Vielen Dank auch dafür, dass ihr euch die Zeit genommen habt, meine Arbeit Korrektur zu lesen und mich mit euren Hinweisen auf das Verbesserungspotential aufmerksam gemacht habt. Letztlich gilt mein Dank meinem Freund Tobias, der mich immer wieder auf den Boden der Tatsachen zurückholt, mich nach manch einem Tiefpunkt wieder aufgebaut und mir gezeigt hat, dass es auch noch einen anderen Teil des Lebens außer dem Schreiben der Master- Thesis gibt und dass man sich in dieser Zeit trotzdem etwas gönnen muss. Zum Schluss möchte ich Familie Franke danken, bei denen ich während meiner Zeit in Ahrweiler wohnen konnte und die mich sehr herzlich aufgenommen haben. III

4 Kurzzusammenfassung Das Krisenmanagement rückt immer mehr in den Fokus der Betrachtungen von Verwaltungen, da das Auftreten von kritischen Situationen, die diesen Bereich betreffen, immer häufiger wird. Aus diesem Grund werden die Mitglieder von Verwaltungsstäben in ihren Funktionen ausgebildet. Dabei stellen Übungen einen wichtigen Teil der Ausbildung dar. Die Ausbildungsangebote beschränken sich momentan auf die Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (AKNZ) und die jeweiligen Landesfeuerwehrschulen der einzelnen Bundesländer. Da deren Kapazitäten für diese Form der Ausbildung begrenzt sind, eine regelmäßige Durchführung von Übungen für den Verwaltungsstab aber unerlässlich ist, ist es notwendig, dass die Gebietskörperschaften für ihre Verwaltungsstäbe eigene Übungen anlegen. In der nachfolgenden Ausarbeitung wird eine Orientierungshilfe für das Anlegen von Übungen für Verwaltungsstäbe gegeben. Dabei wird detailliert darauf eingegangen, welche Ziele mit einer Übung erreicht werden sollen und wie das Szenario, sowie die Übungseinlagen gestaltet werden müssen, um die gewünschte Zielsetzung verfolgen zu können. Zusätzlich wird sich mit der These Für die Verwaltungsstabsarbeit erforderliche Kompetenzen lassen sich durch Übungen ausbilden! auseinander gesetzt. Dazu wurden verschiedene Übungen von Verwaltungsstäben beobachtet und anhand mehrerer Fragebögen die Kompetenzsteigerung durch diese untersucht. Es wurde festgestellt, dass sich Übungen, wie sie an der AKNZ durchgeführt werden, dazu eignen, definierte Kompetenzen bei den Entscheidern eines Verwaltungsstabes effektiv zu trainieren. Die Entwicklung der untersuchten Kompetenzen ist dabei von dem jeweiligen Ausgangsniveau und der zu trainierenden Kompetenz selbst abhängig. Es werden die Analyse- und die Planungskompetenz innerhalb einer Verwaltungsstabsübung stärker trainiert als die Umsetzungskompetenz. Diese Analyse-, Planungs- und Umsetzungskompetenz werden in der nachfolgenden Ausarbeitung exemplarisch für die in der Verwaltungsstabsarbeit erforderlichen Kompetenzen betrachtet. Gründe für den unterschiedlichen Trainingserfolg liegen beispielsweise in der häufigen Nichteinbindung der gesamten Verwaltungsstruktur und die damit verbundene Nichtumsetzung der entschiedenen und zu veranlassenden Maßnahmen. Zusammenfassend gilt, zu sagen, dass sich Übungen für die Verwaltungsstäbe sehr gut eignen, um die Stäbe auf ein außergewöhnliches, kritisches Ereignis vorzubereiten und ihnen Sicherheit in ihren Handlungsweisen zu geben. Auf Übungen darf in der Aus- und Weiterbildung der Verwaltungsstäbe nicht verzichtet werden. IV

5 Abstract Crisis management is increasingly becoming the focus of considerations of governments because the occurrence of critical situations affecting this area is becoming more common. For this reason the members of the Verwaltungsstab (certain members of an administration) are formed in their management functions. In this context exercises are an important part of the training. The training opportunities are limited currently to the AKNZ and the respective fire service training of the federal states. Because their capacities are limeted and a regular performing of exercises for the Verwaltungsstab is essential, it is necessary that the authorities create their own exercises for their crisis management staffs. The following paper will provide guidance for the creation of exercises given to management units. There is discussed in detail which aims are pursued with these exercises and how to design the scenario and the exercise deposits to achieve the desired objectives of the exercise. Additionally, the thesis will make a meaningful whether the training for the Verwaltungsstab working skills required by the exercises of the presented pattern leave is possible. Various exercises of Verwaltungsstäbe were observed and by using several questionaires they were examined of their competency enhancement. In result with performed exercises of the AKNZ one is able to train defined competencies of the decision makers of a Verwaltungsstab. The development of competencies is examined by the respective output level and the skills to be trained themselves dependent. The analysis and planning skills within a Verwaltungsstab exercise are more trained than the implemantation expertise. These three skills are exemplified in the following elaboration considered for the skills required in the management of work in a Verwaltungsstab. The rationale are available for the different training success, in example in the frequent involvement of the intire administrative structure and the non-implementation of the decided associated and inducing measures. Ultimately it is to say that the exercises for the management of a Verwaltungsstab are very good to prepare the Verwaltungsstäbe for an exceptional critical event and to provide them security in their actions. It does not be waived in the education and training of the management units. V

6 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis...VIII Glossar...IX 1. Einführung Aufgaben- und Fragestellung Methodik Zielsetzung Grundlagen des Krisenmanagements Definitionen der Kernbegriffe Der Verwaltungsstab/die administrativ-organisatorische Komponente bestehendes Ausbildungskonzept für den Verwaltungsstab in Deutschland Zusammenfassung Kompetenzen für die Verwaltungsstabsarbeit Der Begriff Kompetenz Kompetenzvoraussetzungen der Entscheidungsträger Kompetenzen nach dem Führungskreislauf für Verwaltungsstäbe Kompetenzentwicklung als Gremium...30 Exkurs: Bildung von Gruppen Übungen für Verwaltungsstäbe Definition des Begriffs Übung Ziele einer Übung Allgemeine Übungsziele Spezifische Übungsziele für Verwaltungsstäbe Zusammenfassung Übungsformen Planbesprechung Übung für den Verwaltungsstab Zusammenfassung...45 VI

7 2.4 Anlegen von Übungen Das Szenario Der Übungsverlaufsplan Die Übungseinlagen Die Übungsleitungsgruppe Durchführung von Übungen Rahmenbedingungen Ablauf der Übung Aufgaben der Übungsleitungsgruppe Auswertung der Übung Zusammenfassung Evaluation Auswertung der Fragebögen und des Quasi-Experiments Pre-Test Ausgangssituation des Quasi-Experiments Fragebogen vor der Übung Fragebogen nach der Übung Erkenntnisse der mündlichen Auswertung Zusammenfassung Diskussion Fazit Ausblick Verzeichnisse Quellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Anhangsverzeichnis Anhang...i VII

8 Abkürzungsverzeichnis AKNZ AK V BABS BAO BBK BMI BuMA FwDV GG IdF NRW ISO KGS PDV SKKM ZSKG Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz Arbeitskreis V Feuerwehrangelegenheiten, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung Schweizerische Eidgenossenschaft: Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS: Bundesamt für Bevölkerungsschutz Besondere Aufbauorganisation Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe Bundesministerium des Inneren Zuständiger für Bevölkerungsinformation und Medienarbeit Feuerwehr-Dienstvorschrift Grundgesetz Institut der Feuerwehr Nordrhein-Westfalen Internationale Organisation für Normung Koordinierungsgruppe Polizei-Dienstvorschrift Staatliches Krisen- und Katastrophenmanagement der Republik Österreich Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes VIII

9 Glossar Alltags-Organisationsstruktur Die Organisationsstruktur bildet das vertikal und horizontal gegliederte System der Kompetenzen ab, das [ ] als genereller Handlungsrahmen die arbeitsteilige Erfüllung der permanenten Aufgaben regelt. Die Organisationsstruktur ist somit ein System von Regelungen in Organisationen. (Gabler-Wirtschaftslexikon, 2013:ohne Seitenangabe) Coach Coaching ist die professionelle Beratung, Begleitung und Unterstützung von Personen mit Führungs-/Steuerungsfunktionen und von Experten in Unternehmen/Organisationen. Zielsetzung von Coaching ist die Weiterentwicklung von individuellen oder kollektiven Lern- und Leistungsprozessen bzgl. primär beruflicher Anliegen. (Deutscher Bundesverband Coaching e.v., 2013:ohne Seitenangabe) Der Coach ist somit eine Person, die diese professionelle Beratung, Begleitung und Unterstützung durchführt. Gebietskörperschaft Eine Gebietskörperschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die auf einem abgegrenzten Teil des Staatsgebiets die Gebietshoheit hat und von den in ihrem Gebiet lebenden Einwohnern gebildet wird. Sie unterliegt staatlicher Aufsicht und erlangt ihre Rechtsfähigkeit entweder durch einen staatlichen Beschluss oder durch das Gesetz. Die Verfassung regelt den Aufgabenbereich und die Grenzen der Gebietskörperschaft. Beispiele sind Bundesländer oder Gemeinden. (JuraforumWiki-Redaktion, 2013:ohne Seitenangabe) kritische Infrastrukturen [Unter kritischen Infrastrukturen versteht man] Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden. (BMI, 2009b:4) soft skills Soft skills sind außerfachliche bzw. fachübergreifende Kompetenzen. [...] [Zu ihnen] gehören sämtliche Eigenschaften, Fähigkeiten und Qualifikationen, die neben den [ ] [berufstypischen Qualifikationen] berufliche und private Erfolge bestimmen. (Heese et al., 2013:ohne Seitenangabe) IX

10 Kapitel 1: Einführung 1. Einführung Der Mensch bleibt in kritischen Situationen selten auf seinem gewohnten Niveau. Er hebt sich darüber oder sinkt darunter. Alexis de Tocqueville ( ) Die Hochwasser-Ereignisse im Juni 2013 haben aktuell verdeutlicht, dass eine koordinierte Zusammenarbeit auf der Verwaltungsebene der betroffenen Gebietskörperschaften von essenzieller Bedeutung für die Bewältigung und die Nachbereitung eines solchen Ereignisses ist. Dies wird unter dem Begriff Krisenmanagement zusammengefasst, der seit der Elbe-Flut im Jahr 2002 stärker als zuvor im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses steht. Nach dem Elbe-Hochwasser wurde das Bewusstsein der Bevölkerung in Deutschland für das Auftreten von neuartigen, unerwarteten Ereignissen mit großer Dynamik, hoher Unsicherheit und starker Betroffenheit geschärft. Durch die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren wurde im Jahr 2003 die Empfehlung an die Gebietskörperschaften herausgegeben, in Krisen Verwaltungsstäbe zu bilden. Die Einführung und die Etablierung, sowie die Umsetzung dieser Empfehlungen erfolgten über einen langfristigen Zeitraum. Einige Kreise bzw. Bundesländer entwickelten ihre eigenen Modelle zur Bildung eines Verwaltungsstabes. Andere befinden sich derzeit im Aufbau einer Verwaltungsstabsstruktur. Die Hinweise zur Bildung von Verwaltungsstäben wurden vor nunmehr zehn Jahren beschlossen. Diese Empfehlungen sind zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht in jeder Verwaltung umgesetzt worden oder bekannt. Erst durch das Schulungsangebot an der AKNZ und an den verschiedenen Landesfeuerwehrschulen werden seit circa zehn Jahren die Verwaltungsstäbe ausgebildet, die sich mit der Thematik des Krisenmanagements auseinandersetzen. Durch das Hochwasser-Ereignis im Jahr 2013 wurde gezeigt, dass extreme Naturereignisse, denen in der Statistik Eintrittswahrscheinlichkeiten von durchschnittlich einem Ereignis dieses Ausmaßes pro hundert Jahren zugeordnet werden, innerhalb von etwas mehr als zehn Jahren zwei Mal auftreten können. (Linneweber, 2013:ohne Seitenangabe) Anhand dieses Ereignisses konnte zum ersten Mal verdeutlicht werden, dass die Ausbildung der Verwaltungsstäbe in den vergangenen Jahren zu einer verbesserten Bewältigungsstrategie einer solchen Krisensituation beitragen konnte. Nicht nur die Verwaltungsstäbe selbst, sondern auch die Bevölkerung und viele weitere beteiligte Stellen hatten den Eindruck, dass das Er 1

11 Kapitel 1: Einführung eignis und die daraus resultierenden Probleme und Auswirkungen besser kontrolliert wurden und eine schnelle Reaktion auf Verwaltungsebene erfolgte. Die Maßnahmen wurden vorausschauender geplant und mögliche Entwicklungen der Lage in die Planung einbezogen. Eine Verallgemeinerung dieser Aussage ist nicht möglich. Es soll verdeutlichen, dass die Ausbildung der Verwaltungsstäbe dazu beigetragen hat, besser auf Krisen- oder Katastrophenereignisse vorbereitet und mit dem Ablauf der Stabsarbeit der administrativ-organisatorischen Komponente vertraut gewesen zu sein. In diesem Zusammenhang wurde erstmals der Erfolg der Ausbildung von Verwaltungsstäben deutlich und ist von vielen Seiten positiv wahrgenommen worden. Die Bedeutung einer fundierten Ausbildung in der Arbeit eines Verwaltungsstabes rückte erstmalig in den Fokus der Betrachtung. Die Notwendigkeit dieser Ausbildung und den damit verbundenen Übungen wurde anerkannt. Übungen geben den Verwaltungsstabsmitgliedern Sicherheit in der Handlungsweise in einer Krise und führen zu einer gewissen Routine in der Stabsarbeit, sodass die Neuartigkeit der kritischen Situation in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit des Verwaltungsstabes gestellt werden kann. Doch der Bedarf an Schulungen übersteigt bei Weitem die Kapazitäten der ausbildenden Einrichtungen. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass die Gebietskörperschaften in die Lage versetzt werden, eigene Übungen für das Training ihres Verwaltungsstabes zu erstellen. Einen geeigneten Leitfaden für das Anlegen von Übungen für Verwaltungsstäbe gibt es derzeit nicht. Durch die vorliegende Ausarbeitung wird ein möglicher Ansatz dafür geschaffen. Mit der Einführung der Organisationsstruktur als Verwaltungsstab sollte sich die Ausbildung, inklusive Übungen etablieren. Krisen können sehr vielfältig sein und beziehen sich nicht allein auf Naturereignisse. Dies wurde durch die Massenpanik auf der Loveparade in Duisburg 2010 oder das Zugunglück von Eschede 1998 demonstriert. Krisen können in ihrer Form und ihren Ausmaßen extrem variieren. Darauf müssen die Verwaltungsstabsmitglieder mit Hilfe der Ausbildung und der Übungen vorbereitet werden. Krisen sind Ausnahmesituationen, bei denen sich die Verwaltungsstabsmitglieder in ihren Handlungsweisen sicher fühlen müssen, um sich in der Krise über ihr gewohntes (Leistungs-) Niveau heben zu können und nicht darunter zu sinken. Krisen stellen in ihrer Überwindung stets eine Triebkraft der Entwicklung dar und führen somit zu einer Qualitätssteigerung der vorhandenen Organisationsstrukturen. 2

12 Kapitel 1: Einführung 1.1 Aufgaben- und Fragestellung In der vorliegenden Master-Thesis wird sich mit dem Anlegen von Übungen für Verwaltungsstäbe im Krisenmanagement auseinander gesetzt. Während für das Anlegen von Übungen für die unterschiedlichen Katastrophenschutzeinheiten der operativ-taktischen Komponente verschiedene Leitfäden zur Hilfe heran gezogen werden können, existieren solche Orientierungsrichtlinien für Übungen des Verwaltungsstabes nicht. Hilfestellungen werden nur durch die Landesfeuerwehrschulen der Bundesländer und die AKNZ des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) gegeben. Sie unterstützen die Verwaltungsstäbe durch Seminare zum Anlegen von Übungen oder durch die gesamte Organisation der Verwaltungsstabsübungen. Die Kapazitäten sind begrenzt und können den gesamten Seminarbedarf aller Gebietskörperschaften nicht vollständig decken. Die Aufgabe dieser Master-Thesis ist es, eine solche Hilfestellung für die Gebietskörperschaften zu entwickeln, um sie in die Lage zu versetzen, eigene Übungen anzulegen, zu planen, zu organisieren und durchzuführen. In der nachfolgenden Ausarbeitung werden die Ziele, geeignete Übungsformen für Verwaltungsstäbe, die Gestaltung solcher Übungen und die Rahmenbedingungen erarbeitet. Es ist nicht die Aufgabe, einen vollständigen Leitfaden auszuarbeiten, sondern es sollen Ansätze geliefert werden, wie die Organisation und das Anlegen von Übungen für einen Verwaltungsstab erfolgen können. Aus mehreren Literaturquellen kann als Übungsziel extrahiert werden, dass im Mittelpunkt der Übung von Verwaltungsstäben das Training von bestimmten Kompetenzen, die für die Verwaltungsstabsarbeit erforderlich sind, steht. Es soll eine Überprüfung erfolgen, ob bei den Teilnehmern einer Verwaltungsstabsübung an der AKNZ eine Entwicklung und Ausprägung dieser definierten Kompetenzen erfolgte. Aus dieser Aufgabenstellung lässt sich folgende Fragestellung ableiten: Können die für die Verwaltungsstabsarbeit erforderlichen Kompetenzen durch Übungen trainiert werden? 3

13 Kapitel 1: Einführung 1.2 Methodik Um eine Basis für diese Ausarbeitung und die Auseinandersetzung mit der aufgestellten These zu schaffen, wurde zunächst eine intensive Recherche zu der Thematik des Krisenmanagements durch Verwaltungsstäbe durchgeführt. Dazu zog die Verfasserin diverse Literaturquellen, sowie das Internet heran. Bei der Recherche nach internationalen Quellen wurde festgestellt, dass zu diesem Themengebiet nur sehr wenig Literatur existiert. Dies kann darin begründet liegen, dass Deutschland durch die im Grundgesetz verankerte kommunale Selbstverwaltung (Art.28 Abs.2 Satz1 GG) und den Föderalismus (Art.20 Abs.1 GG) eine Eigenart vorweist, die eine Übertragung von internationalen Quellen auf die Verwaltungsstäbe der einzelnen deutschen Gebietskörperschaften nicht zulässt. Eine Ähnlichkeit in diesen Eigenschaften ist mit den Ländern Österreich und Schweiz ersichtlich, sodass auf Quellen beider Nationen zusätzlich zu den deutschen Quellen Bezug genommen werden konnte. Die Verwendung weiterer internationaler Quellen konnte hingegen nicht erfolgen. Der internationale Bezug für das Anlegen einer Übung wird durch die international geltende Norm IS geboten. Zusätzlich zu der Einarbeitung in das Thema Krisenmanagement und Verwaltungsstabsarbeit wurde sich mit der Entwicklung, der Vermittlung und der Messung von Kompetenzen beschäftigt. Dabei bezog sich die Verfasserin auf die Ausführungen von Erpenbeck und von Rosenstiel, um ein einheitliches Verständnis über die Begrifflichkeit Kompetenz garantieren zu können. Um einen Einblick zu bekommen, wie Übungen für den Verwaltungsstab angelegt werden und ablaufen sollen, wurden zwei Übungen gemeinsam mit einem Dozenten der AKNZ angelegt und die Durchführung beobachtet. Zur Bewertung der durchgeführten Übungen verwand die Verfasserin einen evaluierten Fragebogen aus der Master-Thesis von J. Somborn (2012), die sich mit Action-Learning als Ansatz im Training für Entscheidungsträger beschäftigte, als Pre-Test. Durch einen Pre-Test wurde die Verständlichkeit der Fragen erprobt. Er wurde an Testpersonen gerichtet, die der gleichen Zielgruppe zugehören, an die der eigentliche Fragebogen zur Datenerhebung gerichtet werden sollte. Dieser Pre-Test wurde mit dem Ziel eingesetzt, zu zeigen, ob es mit Hilfe dieses Fragebogens möglich wäre, belastbare Aussagen, die die aufgestellte These beweisen oder widerlegen könnten, zu gewinnen. (Pratzner, 2013:ohne Seitenangabe) Bevor dieser Fragebogen Anwendung fand, wurde er an einer Stelle modifiziert. Während J. Somborn keine Unterscheidung zwischen den Entscheidungs 4

14 Kapitel 1: Einführung trägern und den Mitgliedern der Koordinierungsgruppe in der Erfassung der Antworten vornahm, sollte in dem durchgeführten Pre-Test eine solche Differenzierung erfolgen können. Es wurde eine Frage nach der Funktion innerhalb des Verwaltungsstabes eingefügt, die eine Unterscheidung zwischen Entscheidungsträgern und sonstigen Stabsmitgliedern zuließ. Der Pre-Test wurde bei zwei Übungen für Verwaltungsstäbe eingesetzt. Die Auswertung des Pre-Tests ergab, dass dieser für die detaillierte Erfassung einer möglichen Kompetenzsteigerung bei den Übungsteilnehmern nicht geeignet war. Das Ziel des Fragebogens sollte es sein, die Kompetenzen des Führungskreislaufs, sowie die Verbesserung der Fähigkeiten durch die Übung bei den Verwaltungsstabsmitgliedern abzufragen. Zu jeder Kompetenz sollten seitens des Befragten zwei Aussagen in Hinblick auf die Notwendigkeit und die Verbesserung getätigt werden. In der nachfolgenden Ausarbeitung erfolgte eine Konzentration auf drei dieser zu trainierenden Kompetenzen, auf deren Erfolg durch die Übung, sowie auf die Übertragbarkeit auf ein Realereignis. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde der vorhandene Fragebogen spezifiziert. Die Form der geschlossenen Fragen und Aussagen, die in dem Pre-Test verwendet wurde, fand weiter Anwendung, da sie sich bewährt hat. Die Verfasserin traf wertfreie Aussagen, die durch die Übungsteilnehmer bewerten werden mussten. Für die Antwortmöglichkeiten wurde eine Skala gewählt, deren sprachliche Merkmale als annähernd gleichabständig aufgefasst werden können. Um zu ermitteln, ob eine Steigerung der definierten Kompetenzen, die für die Verwaltungsstabsarbeit erforderlich sind, erfolgte, wurden zwei weitere Fragebögen erstellt, die drei der zu trainierenden Kompetenzen nach dem Führungskreislauf thematisieren. Sie fokussieren die Analyse-, die Planungs- und die Umsetzungskompetenz. Es wurden nur drei der zu trainierenden Kompetenzen in den Fragebögen erfasst, um den Umfang dieser auf zwei Seiten begrenzen zu können. Zum anderen sind diese Kompetenzen exemplarisch für den gesamten Führungskreislauf zu sehen, um den geforderten, maximalen Umfang einer Master-Thesis einhalten zu können. Außerdem werden diese Kompetenzen, mit Ausnahme der Umsetzungskompetenz, am stärksten innerhalb der Übungen für Verwaltungsstäbe trainiert. Die Umsetzungskompetenz wurde zusätzlich ausgewählt, da ihr in einer realen Krisensituation eine essentielle Bedeutung zukommt. In beiden Fragebögen tätigte die Verfasserin wertfreie Aussagen, die durch die Übungsteilnehmer anhand einer Ordinalskala bewertet werden sollten. Diese Art der Skalierung wurde gewählt, da sie zur Charakterisierung von Variablen dient, zwischen deren Ausprägungen eine natürliche Rangordnung besteht. (Statista GmbH, 2013:ohne Seitenangabe) Die zu trai 5

15 Kapitel 1: Einführung nierenden Fähigkeiten wären nicht intervallskalierbar, da die Ausprägungen nicht an bestimmten Merkmalen gemessen werden können. Aus diesem Grund war es beispielsweise nicht möglich, einen Mittelwert der Ergebnisse zu bilden. Dieser würde keine nützliche Aussage für die weitere Ausarbeitung liefern können. Die Ordinalskala war bei beiden Fragebögen gleich gestaltet, um eine Vergleichbarkeit der Aussagen zu generieren. Zusätzlich wurden bei jedem Fragebogen Freitextfragen aufgeführt, bei denen den Teilnehmern zur Beantwortung mehrere Zeilen zur Verfügung standen. Diese offenen Fragen waren für Aussagen zur Übertragbarkeit der in der Übung trainierten Kompetenzen auf eine reale Einsatzlage notwendig. Die Fragebögen können im Anhang nachgeschlagen werden. Die Befragung erfolgte qualitativ und wurde bei der Übung eines Verwaltungsstabes durchgeführt. Den ersten Fragebogen erhielten die Übungsteilnehmer vor der Übung. Dieser verfolgte das Ziel, den aktuellen Stand widerzuspiegeln, wie jeder Übungsbeteiligte die Ausprägung seiner Kompetenzen, die in einer Krise benötigt werden, einschätzte. Die Angaben sehr gut, gut, durchschnittlich, schlecht und sehr schlecht standen zur Auswahl. Zusätzlich sollte jeder Teilnehmer seine Erwartungen an die Übung formulieren. Der zweite Fragebogen wurde den Verwaltungsstabsmitgliedern nach der Übung zum Ausfüllen ausgehändigt. Dieser verfolgte das Ziel, Aussagen, bezogen auf die unterschiedlichen Kompetenzen, zu bewerten. Nachfolgende Antwortmöglichkeiten standen zur Auswahl: Stimme ich vollständig zu, Stimme ich zu, Stimme ich teilweise zu, Stimme ich nicht zu und Stimme ich überhaupt nicht zu. Die betrachteten Kompetenzen wurden in drei Teilfähigkeiten unterteilt. Sie sollten in drei Blöcken (Training, Erfolg, Realereignis) bewertet werden. Die Auswertung der über die Fragebögen erhobenen Daten erfolgte anonym. Über eine Identifikationsnummer war die Zuordnung des Fragebogens 1 (Vor der Übung) zu dem Fragebogen 2 (Nach der Übung) möglich. Dieses Vorgehen war notwendig, um beurteilen zu können, welches Ausgangsniveau die Teilnehmer vorwiesen und in welchem Maß eine mögliche Kompetenzsteigerung durch die Teilnahme der Befragten an der Übung erfolgte. Die Messung der Kompetenzen wurde über eine Eingangs- (in Form des ersten Fragebogens) und eine Ausgangsmessung (in Form des zweiten Fragebogens) bei den Übungsbeteiligten durchgeführt. Bei der gewählten Methode handelte es sich um eine subjektive Kompetenzmessmethode. Dieses methodische Vorgehen wurde ausgewählt, da sich das Training an die Übungsteilnehmer richtete. Diese konnten für sich persönlich am besten einschätzen, ob sich ihre Kompetenzen für die Verwaltungsstabsarbeit verbessert haben. Eine Verbesserung ist nicht damit gleichzusetzen, dass die Kompetenzen des Verwaltungsstabes auf dem 6

16 Kapitel 1: Einführung höchsten Niveau ausgeprägt sind. Durch die Übungen kann der Verwaltungsstab sein Kompetenzniveau steigern. Auf diesem wird er ohne weitere Übungen nicht verbleiben können. Obwohl die Fragebögen sowohl an die Entscheidungsträger, als auch an die Koordinierungsgruppe ausgegeben worden sind, konzentrieren sich die nachfolgenden Ausführungen auf die Gruppe der Entscheidungsträger. Die Fokussierung der Zielgruppe der Führungskräfte und Entscheidungsträger des politisch-gesamtverantwortlichen bzw. administrativ-organisatorischen Bereichs begründet sich durch den Auftrag, der in der im Jahr 2009 definierten Strategie für einen modernen Bevölkerungsschutz in Deutschland vom BBK/BMI formuliert worden ist. (BBK/BMI, 2009:37) Die Fragebögen sind an einen Verwaltungsstab ausgehändigt worden. Die Übungsteilnehmer wurden gebeten, diese vollständig auszufüllen. Es wurde ein Verwaltungsstab zur Evaluation der Ergebnisse herangezogen, weil die Anzahl der durchgeführten Übungen für einen Verwaltungsstab begrenzt ist und sich nicht mehrere Entscheidungsträger realer Gremien für eine definiert große Anzahl von Untersuchungen zur Verfügung stellen würden. Der ausgewählte, untersuchte Verwaltungsstab eignet sich besonders, da er im Juni 2013, kurz vor der Befragung, im Realeinsatz gegen das Hochwasser mitwirkte und zuvor diverse Übungen durchlaufen hat. Es wurde davon ausgegangen, dass die Grundlagen bekannt waren und während der Übung die benötigten Kompetenzen der Teilnehmer fokussiert werden konnten. Eine Durchführung von Übungen unter Laborbedingungen, in denen die Organisation unter den interessierenden Aspekten simuliert wird (von Rosenstiel, 2007:27), ist kaum möglich. Eine mehrmalige Wiederholung einer gleichartigen Übung unter veränderlichen Bedingungen ist nicht möglich, da das Entscheidergremium nach mehrmaligem Üben nicht mehr die gleichen Ausgangsvoraussetzungen vorweisen kann. Eine Laboruntersuchung ist nicht geeignet, da keine ausreichende Anzahl von Entscheidungsträgern aus realen Gremien zur Verfügung stehen würde, um verschiedene Untersuchungen durchführen zu können. Der zeitliche Bedarf für das mehrmalige Wiederholen ist für die Bindung von Entscheidungsträgern zu groß. Eine Übung unter Laborbedingungen ist als aufwendig, zu bewerten. Dieser Aufwand würde in keinem Verhältnis zum daraus gewonnen Nutzen stehen. Ein weiterer Grund ist, dass gleiche Übungen nicht mit verschiedenen Entscheidern durchgespielt werden können, da es sehr wichtig ist, dass das Übungsszenario in der eigenen Gebietskörperschaft simuliert wird. Die Gesamtsituation ist komplex, sodass Übungen unter Laborbedingungen unmöglich sind. Die Möglichkeit der Feldbeobachtungen ist ebenfalls nicht gegeben, da diese Form von dem realen Eintritt einer Krise abhängig ist. (von Rosenstiel, 2007:27) Das würde bedeuten, dass 7

17 Kapitel 1: Einführung man den Verwaltungsstab in einem Realeinsatz beobachten und daraus entsprechende Erkenntnisse ziehen würde. Dies ist nicht möglich, da die Informationen in einem Realereignis in der Regel sehr vertraulich sind und nicht an die Öffentlichkeit gelangen dürfen. Im Falle einer Katastrophe, bei der der Verwaltungsstab zusammen kommt, ist immer von gesundheitlichen Schäden bei der Bevölkerung oder Sachschäden, sowie Todesfällen auszugehen. Im Nachgang zur Krise werden in der Regel staatsanwaltschaftliche Ermittlungen eingeleitet, um zu prüfen, ob ein schuldhaftes oder fahrlässiges Verhalten zum Eintritt dieser Schäden geführt haben könnte. Teilweise werden dafür Unterlagen von der Polizei für die Beweisführung beschlagnahmt. Die Ergebnisse der Untersuchungen dürften nicht veröffentlicht werden. Eine Feldbeobachtung wäre folglich für diese Untersuchung unmöglich. Basierend auf den dargestellten Gründen wurde für die Beantwortung der Fragestellung die Form des Quasi-Experiments gewählt. Ein Quasi-Experiment ist ein Vorgehen, bei dem die Bedingungen, unter denen die Übung durchgeführt werden, variieren, jedoch nicht durch den Untersuchenden beeinflusst werden können. Die Variation findet aufgrund anderer Einflussgrößen statt. Die Manipulierbarkeit liegt nicht in der Hand des Übungsleitenden. Er kann unabhängige Variablen in das Quasi-Experiment einbringen. Er hat jedoch keinen Einfluss darauf, wer diesen Bedingungen unterworfen wird. Aufgrund dieser Willkür der beeinflussenden Bedingungen hat ein Quasi-Experiment eine geringe Validität. (von Rosenstiel, 2007:26) Das Quasi-Experiment war dennoch die geeignetste Variante, da eine Verbindung zwischen der Befragung und der Beobachtung stattfinden konnte. Diese Methode war besonders geeignet, da zum einen die Übung des Verwaltungsstabes in Hinblick auf die Entwicklung von Kompetenzen beobachtet wurde und zum anderen die Übungsteilnehmer nach der Ausprägung ihrer Kompetenzen durch die Übung befragt werden konnten. Anschließend wurden die Fragebögen hinsichtlich des Trainings der definierten Kompetenzen mit der Zielsetzung ausgewertet, eine Kompetenzsteigerung bei den Übungsteilnehmern beweisen oder widerlegen zu können. Dem wurde eine Diskussion zur formulierten These angeschlossen. Durch die Möglichkeit der Zuordnung der Fragebögen, die durch eine Person ausgefüllt wurden, war eine Aussage darüber möglich, wie viele Teilnehmer eine Kompetenzsteigerung ihrer Person durch die Übung wahrgenommen haben. Abschließend sollten durch ein Fazit die Ergebnisse der gesamten Ausarbeitung zusammengefasst und ein Ausblick darüber gegeben werden, wie sich die Ausbildung und das Training der definierten Kompetenzen in den Übungen für Verwaltungsstäbe gestalten und möglicherweise zukünftig entwickeln werden. 8

18 Kapitel 1: Einführung 1.3 Zielsetzung Mit dieser Ausarbeitung wird das Ziel verfolgt, eine Grundlage für das Anlegen von Übungen eines Verwaltungsstabes im Krisenmanagement zu schaffen. Anhand dieser Master-Thesis soll es den Beschäftigten einer Verwaltung, die die Funktion des Übungsleitenden einnehmen, ermöglicht werden, eine Übung für einen Verwaltungsstab erfolgreich anzulegen. Dafür sollen sie mit Hilfe dieser Ausführungen befähigt werden, das Ausgangsszenario und die Einlagen für eine Übung zu erstellen, damit die in der Verwaltungsstabsarbeit benötigten Kompetenzen trainiert werden können. Weiterhin sollen die Übungsleitenden eine Orientierungshilfe bekommen, an der sie ableiten können, welche Rahmenbedingungen und sonstige Festlegung getroffen werden müssen, um eine Übung erfolgreich planen und vorbereiten, sowie durchführen zu können. Die Entwicklung definierter Kompetenzen, die für die Verwaltungsstabsarbeit benötigt werden, soll in den nachfolgenden Ausarbeitungen der Untersuchung im Fokus stehen. Zusätzlich wird überprüft, ob dies die Ausbildung, wie sie derzeit an der AKNZ durchgeführt wird, ermöglicht. Abschließend wird die These: Für die Verwaltungsstabsarbeit erforderliche Kompetenzen lassen sich durch Übungen trainieren! diskutiert und die Ergebnisse der Untersuchung dargestellt. Es soll eine Aussage darüber getroffen werden, ob die These durch die Ausführungen der Verfasserin bewiesen oder widerlegt worden ist. Anhand dieser Untersuchung kann eine Aussage darüber getroffen werden, ob die in den Übungen vermutlich trainierten Kompetenzen auf einen Realeinsatz übertragbar sind und somit die Übungen einen Realitätsbezug vorweisen können. Es kann geschlussfolgert werden, ob die in den Übungen fokussierten Kompetenzen in einer realen Situation sinnvoll und hilfreich sind. Gleichzeitig kann das Verbesserungspotential in der Ausbildung aufgezeigt und eventuell Kompetenzen fokussiert werden, die bisher nicht im Mittelpunkt der Betrachtungen für Verwaltungsstabsübungen standen. 9

19 Kapitel 1: Einführung 1.4 Grundlagen des Krisenmanagements Um die Effektivität von Krisenmanagement-Übungen für einen Verwaltungsstab bewerten zu können, werden in den nachfolgenden Abschnitten die zentralen Begriffe Krise, Krisenmanagement und Verwaltungsstab bzw. administrativ-organisatorische Komponente definiert und analysiert. Eine kurze Betrachtung des jetzigen Standes der Krisenmanagementausbildung in Deutschland schließt sich dem an Definitionen der Kernbegriffe Das Wort Krise entstammt dem Griechischen und wird wörtlich mit Meinung, Beurteilung, Entscheidung oder Zuspitzung übersetzt. (Obenaus, 2000:ohne Seitenangabe; Carrel, 2010:36) Im allgemeinen deutschen Sprachgebrauch ist der Ausdruck [Krise] negativ behaftet und meint eine gefährliche Lage, in der Entscheidungen notwendig werden. (Dreyers, 2011:4) Der Verlauf einer Krise ist ambivalent. Der Ausgang ist zunächst unbestimmt und muss nicht zwingend negativ sein. Die Entwicklungsmöglichkeiten sind zu Beginn einer Krise stets offen. (Thießen, 2011:63; Hülsmann et al., 2005:40ff) L. F. Carrel macht deutlich, dass man den Begriff Krise nicht in ein allgemein gültiges Definitionskorsett (Carrel, 2010:38) zwingen könne. Dies sei dem Facettenreichtum von Krisen (Carrel, 2010:38), das sich speziell durch das bestehende, unterschiedliche Verständnis über den Begriff Krise in den verschiedenen Disziplinen und Branchen ergibt, geschuldet. Durch eine Analyse aufgetretener Krisen ermittelte Carrel acht Krisenbereiche. Diese hat er in einem Krisenbogen zusammengefasst. (s. Abb.1) In der Mitte dieses Bogens steht der Mensch selbst, der dabei zwei Positionen einnimmt. Zum einen ist er Beobachter der Krise, zum anderen ist er selbst betroffen und von der Krisenumwelt eingeschlossen. Der Mensch an sich stellt einen Bereich des Krisenbogens dar. Er kann sich individuell in einer Krise befinden oder durch die Interaktion mit Anderen eine Krise im zwischenmenschlichen Bereich auslösen. Die weiteren Krisenbereiche sind Technologie-, Wirtschafts-, Natur- und Gesellschaftskrisen, sowie Krisen in politischen und machtpolitischen Systemen oder im Gesundheitsbereich. Sie werden um den zentralen Krisenbereich Mensch angeordnet und sind mit ihm verbunden. Auch die weiteren Bereiche existieren nicht isoliert von einander, sondern können sich gegenseitig bedingen oder die Folge einer Krise in einem anderen Bereich sein. (Carrel, 2010:25ff, 37ff) 10

20 Kapitel 1: Einführung Abbildung 1: Der Krisenbogen nach L.F. Carrel Quelle: Carrel, 2010:26 Überträgt man das Bild des Krisenbogens auf die Arbeit innerhalb eines Verwaltungsstabes (nähere Erläuterungen im Kapitel 1.4.2), nimmt jedes Stabsmitglied verschiedene Positionen in der Krise ein. In jeder Krise, egal ob sie innerhalb des Verwaltungsstabes abgearbeitet wird oder nicht, sind die Stabsmitglieder in ihrem privaten Umfeld betroffen. Fragen wie Was bedeutet die Krise für mich? oder Ist meine Familie davon betroffen und wie kann ich sie schützen bzw. versorgen? sind für jedes Stabsmitglied relevant. Die Gedanken können in der Krisenbewältigung genutzt werden und sind ausdrücklich erwünscht. Diese Unklarheiten sind Punkte, über die sich die allgemeinen Bürger ebenfalls Sorgen machen werden und die sie durch den Verwaltungsstab geklärt wissen wollen. Da jeder andere Krisenbereich unmittelbar um den Bereich des Menschen angeordnet ist, hat eine solche Situation immer Auswirkungen auf die Stabsmitglieder als Privatperson. Die zweite Position, die ein Verwaltungsstabsmitglied einnimmt, ist die Funktion innerhalb des Stabes. Dort müssen die Entscheidungsträger feststellen, welche Bereiche ihrer Alltagsorganisation tangiert werden und welche Probleme sich daraus ergeben könnten. Außerdem 11

21 Kapitel 1: Einführung muss eine Antwort auf die möglichen Fragen aus der Reihe der Bürger gefunden werden. Eine Krise entsteht nicht innerhalb einer Verwaltung. Die Verwaltung muss aufgrund von Krisen in anderen Bereichen tätig werden. Sie dient als Instrument, um die durch die Krise verursachten Schäden möglichst gering zu halten und ein entstehendes Chaos und Unsicherheiten zu reduzieren. Aus beiden Positionen ergibt sich die Rolle des Krisenbeobachters. Auch wenn die Krise noch nicht unmittelbar diese Person erreicht hat, verfolgt der Mensch als Bürger und als Stabsmitglied den Verlauf und die Entwicklung, um bestmöglich auf das eventuelle Eintreten der Krise vorbereitet zu sein. Das Verwaltungsstabsmitglied beobachtet die Krise somit immer aus zwei Perspektiven. Ein wesentliches Merkmal einer Krise ist die Komplexität. Komplexität einer Situation bedeutet, dass sich das Ereignis durch einen großen Umfang, der durch mehrere, gleichzeitig eintretende Ereignisse verursacht wird, auszeichnet und intransparent wird. Des Weiteren zeigt sich eine starke Vernetzung zwischen den Beteiligten und somit eine gegenseitige Beeinflussung. Die Situation weist eine starke Eigendynamik auf. Dadurch entsteht ein hoher Unsicherheitsfaktor in der Führung, da der weitere Krisenverlauf als unbekannt gilt. Häufig wirkt die veränderte Krisensituation paradox und widersprüchlich auf den Betrachter. Ihre Entwicklung ist irreversibel und die Wirkung von getroffenen Maßnahmen wird nicht sofort ersichtlich. (Dörner, 2001:58ff; Carrel, 2010:34, 43) Aufgrund der zuvor angesprochenen Merkmale ist für eine Krise das Entscheiden unter Zeitdruck mit ungenügenden oder nur unvollständigen Informationen charakteristisch. Genauere Informationen zum Entscheiden unter zeitlichem Druck können in der entsprechenden Fachliteratur nachvollzogen werden. (Dreyers, 2011:4; Hülsmann et al., 2005:559; Carrel, 2010:34, 43, 53, 86) Jede Krise ist individuell. Die Herausforderung [besteht darin, sie] als Chance zu entdecken und zu nutzen. (Carrel, 2010:37) Für die Bewältigung einer Krise ist es ausschlaggebend, ob und wie gefährlich eine Situation ist. Dazu gilt es, das Ereignis realistisch zu beurteilen, die Risiken einzuschätzen und den Handlungsbedarf zu erkennen. (Teetz, 2012:1) Die Krise unterscheidet sich von Notfällen und Katastrophen, bei denen man sofort handeln muss. (Carrel, 2010:57, 86) In kritischen Situationen muss strategisch entschieden werden. Es bedeutet, in der Krise zu agieren, statt nur zu reagieren. (Poser/Melchert, 2008:71) Hierfür wird das Instrument des sogenannten Krisenmanagements eingesetzt. 12

22 Kapitel 1: Einführung Durch das entwickelte Verständnis, welche Ereignisse als Krise bezeichnet werden können und durch welche Merkmale sie sich auszeichnen, sollte es erleichtert werden, mögliche Szenarien für Übungen eines Verwaltungsstabes auszuarbeiten. Eine verallgemeinerte Aussage, was unter Krisenmanagement zu verstehen ist, bietet das BBK an. In seinem Glossar werden unter dem Begriff Krisenmanagement [a]lle Maßnahmen zur Vermeidung von, Vorbereitung auf, Erkennung und Bewältigung sowie Nachbereitung von Krisen (BBK, 2011b:17) zusammengefasst. Das Bundesministerium des Inneren (BMI) führt in der Auskunftsunterlage über das Krisenmanagement weiter fort, dass es ebenso die Schaffung von konzeptionellen, organisatorischen und verfahrensmäßigen Voraussetzungen [umfasst], die eine schnellstmögliche Zurückführung der eingetretenen außergewöhnlichen Situation in den Normalzustand [durch staatliche und nichtstaatliche Akteure unterstützt.] (BMI, 2011b:222) Daraus erschließt sich das Hauptziel des Krisenmanagements im Bevölkerungsschutz, Schäden von Menschen, Tieren und anderen Schutzgütern abzuwenden. (BBK, 2011a:14f) Aus dieser Definition ergibt sich, dass das Krisenmanagement aus drei Teilen besteht, den Phasen vor, während und nach der Krise. Dabei gilt der Leitsatz: Nach der Krise ist vor der Krise. Diese Aussage verdeutlicht, dass die Maßnahmen, die vor der Krise durchgeführt werden, nicht ausschließlich der Vorbereitung auf Krisen, sondern auch der Vermeidung von weiteren Krisen dienen. (Somborn, 2012:19; BMI, 2011a:23) Eine wesentliche Leistung in der Vorbereitung auf Krisen ist die Sensibilisierung für den möglichen, unvorbereiteten Eintritt einer solchen Situation und die Etablierung der vorgeplanten Maßnahmen in Form der Abarbeitung durch den Verwaltungsstab. Dies wird durch Übungen und regelmäßige Fortbildungen erreicht. Diese müssen sich auf die bestehenden Strukturen und die vergangenen, getroffenen Entscheidungen der Verwaltung beziehen, um realistisch dargestellt zu werden. Aus diesem Grund können während der Übung Schwachstellen und Reibungspunkte aufgezeigt werden, die in der weiteren Planung zur Vermeidung von Krisen Auswirkungen zeigen werden. Die Vorbereitung auf Krisen steht in einem engen Zusammenhang mit der Nachbereitung und der Vermeidung solcher Situationen. Sie bilden den Rahmen um die Krise. (BMI, 2011a:12ff; Carrel, 2010:64, 71f; Somborn, 2012:19) Die Phase während der Krise bezieht sich auf die tatsächliche Bewältigung einer Krise. Dabei können starke Beeinträchtigungen des Alltagsgeschäfts der Verwaltung auftreten. Es darf nicht zum Erliegen dieses Geschäfts kommen. Der Führungsvorgang innerhalb des Verwal 13

23 Kapitel 1: Einführung tungsstabes stellt sich durch einen Kreislauf dar. Er orientiert sich an dem Führungskreislauf aus der Feuerwehr-Dienstvorschrift 100 und wird im Kapitel genauer vorgestellt. Aus der Definition des Krisenmanagements geht hervor, dass dieses die Erkennung und Bewältigung von Krisen beinhaltet. Dies impliziert, dass in Krisen strategisch entschieden wird. Es muss eine deutliche Unterscheidung zwischen Notfall-/Katastrophenmanagement (operativ-taktische Komponente) und Krisenmanagement (administrativ-organisatorische Komponente) erfolgen. Während es innerhalb des Krisenmanagements einen hohen Entscheidungsbedarf gibt, zeichnet sich das Notfall-/Katastrophenmanagement durch einen starken Handlungsbedarf aus. (s. Abb. 2) Daraus ergibt sich, dass in den beiden Managementsituationen unterschiedliche Anforderungen an die Akteure und deren Führung gestellt werden. (Carrel, 2010:86ff; Ehl/Wendekamm, 2013:139f) Abbildung 2: Darstellung des Entscheidungs- und Handlungsbedarfs Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Carrel, 2010:86 Es gibt im Notfall-/Katastrophenmanagement vorbereitete Checklisten und dauerhafte Verhaltensweisen, die sich aus vorangegangenen Vergleichen oder Auswertungen von anderen Fallstudien ergeben haben. An diesen können sich die Akteure orientieren. Das schnelle Handeln ist primär für die Begrenzung des Schadens wichtig. Durch die in der Vergangenheit durchgeführte Entwicklung von möglichen Szenarien und den dabei entstehenden Fragen und Problemen, liegen bereits vorgefertigte Beschlüsse vor, die in der entsprechenden Situation zügig veranlasst werden können. Im Fokus stehen die Erreichung kurzfristiger Ziele und die schnelle Bewältigung von Aufgaben. Es wird versucht, den Normalzustand innerhalb kurzer Zeit wieder zurückzuführen. (Carrel, 2010:87ff) Für die Strategie, den Aufbau und die Vorgehensweise des Notfallmanagements wird auf die entsprechende Fachliteratur verwiesen. Einen Anhaltspunkt zu dieser Thematik kann das Handbuch des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik BSI-Standards 100-4: Notfallmanagement bieten. In einer Krisensituation sind das Ereignis und dessen Ablauf weitgehend unbekannt. Es kann nicht auf frühere Verhaltensmuster zurückgegriffen werden. Dies zeichnet einen wesentlichen Punkt des Krisenmanagements aus. Man sollte innovativ und mental flexibel denken, 14

24 Kapitel 1: Einführung um neue und verbesserte Lösungsansätze zu finden. Vergangene Verfahren, die sich in einer solchen Situation bewährt haben, können in die Überlegung zur Bewältigung der Krise einbezogen werden. Auf vorbereitete Checklisten oder standardisierte Verhaltensregeln kann selten zurück gegriffen werden, da ein entscheidendes Kriterium für eine Krise ihre Neuartigkeit ist. Es soll ein Weg aus der Krise gezeigt werden, der über einen ausgeprägten Prognosehorizont verfügt und beobachtet werden muss. (Carrel, 2010:86ff) Nach der Krise ist die Letzte der drei Phasen einer Krise. Sie erfolgt im Normalbetrieb der Behörde. Hier wird der Bewältigungsablauf evaluiert und geprüft, ob sich der Verwaltungsstab in seiner geplanten Form bewährt hat. Es werden Optimierungen an den Strukturen vorgenommen und die Pläne überarbeitet. Die Nachbereitung umfasst nicht nur die Auswertung der Krisenbewältigung, sondern alle Maßnahmen, die nach der Krise weiterlaufen müssen. Insbesondere werden Wiederaufbaumaßnahmen geleistet. Hierzu könnten spezielle Wiederaufbaustäbe eingerichtet werden. Diese Phase umfasst die Krisennachbereitung. (BMI, 2011a:32; Carrel, 2010:64f) In diesem Zusammenhang wird der Begriff Entscheidungsträger erklärt. Ein Entscheidungsträger wird als eine Person oder Personenmehrheit definiert, deren Aufgabe in der Lösung eines Entscheidungsproblems liegt. (Gabler Wirtschaftslexikon, 2013:ohne Seitenangabe) Übertragen auf das behördliche Krisenmanagement ist der Begriff als eine Beschreibung für die Besetzung der Funktionen im Entscheidergremium, zu sehen. Wer diese Entscheidungsträger sind, richtet sich nach der Verwaltungsstruktur. In der Regel nehmen diese Rolle Amtsleiter oder Dezernenten für die verschiedenen Verwaltungsbereiche wahr. Sie zeichnen sich durch die Verantwortlichkeit und die Entscheidungsbefugnis für ein Ressort aus. Sie sind in ihrer Alltags-Funktion als Mitglied in den Verwaltungsstab aufgenommen. (Bogumil/Jann, 2008:158ff) Nachdem die Begriffe Krise, dessen Management und Entscheidungsträger für das Verständnis der nachfolgenden Ausführungen erläutert wurden, wird im Rahmen dieser Master- Thesis nur das behördliche Krisenmanagement in Form der Verwaltungsstäbe betrachtet Der Verwaltungsstab/die administrativ-organisatorische Komponente Im Jahr 2002 wurde durch die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren erkannt, dass eine effektive Vorbereitung auf Krisensituationen und eine besondere Organisationsform (Krisenmanagement) für ein koordiniertes Verwaltungshandeln notwendig sind. Sie erteilten dem Arbeitskreis V Feuerwehrangelegenheiten, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung den Auftrag, ein bundesweit einheitliches und durchgängiges Füh 15