Stefan Hunziker Yvonne Dietiker Kaspar Schiltz Lothar Gwerder. Ganzheitliche Risikosteuerung in 10 Schritten

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1 Stefan Hunziker Yvonne Dietiker Kaspar Schiltz Lothar Gwerder Ganzheitliche Risikosteuerung in 10 Schritten

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3 Stefan Hunziker Yvonne Dietiker Kaspar Schiltz Lothar Gwerder Ganzheitliche Risikosteuerung in 10 Schritten Risikomanagement und IKS für Schweizer Gemeinden Haupt Verlag

4 Deutschen Nationalbibliothek Alle Rechte vorbehalten. Printed in Austria

5 Inhaltsverzeichnis 5 Inhaltsverzeichnis Geleitwort 9 Vorwort 11 1 Einleitung 13 2 Grundlagen öffentlicher Verwaltungen 17 Organisation von Staat und Gemeinden 17 Kontrollbeziehungen 19 Bund 20 Kantone 21 Gemeinden 22 Risikomanagement und IKS in der öffentlichen Verwaltung 23 Grundlagen im Bund 23 Risikomanagement 23 Internes Kontrollsystem 24 Schnittstelle zwischen Risikomanagement und IKS 25 Grundlagen in den Kantonen und Gemeinden 27 Risikomanagement 27 Internes Kontrollsystem 28 Beispiele ausgewählter Kantone 30 Einführung von HRM2 30 Regelungen zu Risikomanagement und IKS 31 Würdigung 33 3 Theoretische Grundlagen 35 Risikomanagement 36 Internes Kontrollsystem (IKS) 38 Wirkungsbereich von Risikomanagement und IKS in Schweizer Gemeinden 40 Abgrenzung zum Qualitätsmanagement 43 COSO ERM-Rahmenwerk als Strukturierungshilfe 45 Entwicklung und Relevanz 45 Das COSO ERM-Rahmenwerk im Überblick 48 Internes Umfeld 48

6 6 Inhaltsverzeichnis Zielfestlegung 52 Ereignisidentifikation, Risikobeurteilung und Risikosteuerung 54 Kontrollmassnahmen 55 Information und Kommunikation 55 Überwachung 56 Nutzen und Grenzen der beiden Instrumente 56 Lehren aus der Privatwirtschaft 57 4 Umsetzung von Risikomanagement und IKS in 10 Schritten 61 Schritt 1: Vorbereitung 63 Vorgehen 64 Gemeinderatsbeschluss 64 Risikomanagement- und IKS-Konzepthandbuch 65 Projektorganisation 66 Projektzeitplan 72 Lessons learned 73 Schritt 2: Internes Umfeld 74 Vorgehen 75 Lessons learned 85 Schritt 3: Information und Kommunikation 86 Vorgehen 87 Lessons learned 89 Schritt 4: Risikomanagement 90 Vorgehen 90 SWOT-Analyse 91 Risikokataloge 92 Brainstorming und Szenariotechnik 92 Risk Map als Ergebnis der Risikoidentifikation 93 Massnahmen erfassen 97 Lessons learned 98 Schritt 5: Internes Kontrollsystem einführen 99 Vorgehen 99 Relevante Organisationsbereiche und Wesentlichkeit bestimmen (Scoping) 99 Jahresrechnungsanalyse 104 Schlüsselprozesse und Kontrollzuweisung 110 Lessons learned 115

7 Inhaltsverzeichnis 7 Schritt 6: Risikomanagement und IKS verknüpfen 117 Vorgehen 117 Lessons learned 120 Schritt 7: Aktionsplan erarbeiten 121 Vorgehen 121 Lessons learned 122 Schritt 8: Präsentation im Gemeinderat 123 Vorgehen 124 Lessons learned 124 Schritt 9: Abschluss der Implementierung 125 Vorgehen 125 Lessons learned 126 Schritt 10: Information und Schulung der Mitarbeitenden 127 Vorgehen 127 Lessons learned 128 Schlussbemerkungen Dokumentation IKS-Schlüsselprozesse 131 P1 Zahlungen/Flüssige Mittel 134 P2 Fakturierung/Debitoren/Steuer-Inkasso 139 P5 Leistungsbezug/Einkauf/Kreditoren 145 P6 Personaladministration/Löhne 152 P10 Berichterstattung/Rechnungslegung 157 P11 Budgetierung/Voranschlag/Nachtragskredit 164 P15 Projekte/Verpflichtungs- und Zusatzkredite Reflexion und Ausblick 177 Reflexion 177 Rückblick auf die Entstehung des Leitfadens 177 Risikomanagement und IKS sind kein Allerheilmittel 178 Kosten und Nutzen wollen gut abgewogen sein 180 Ausblick 181 Risikosteuerung in Gemeinden 181 Interkommunalen Austausch fördern hilft 183 Einbinden ins bestehende Führungsinstrumentarium 183

8 8 Inhaltsverzeichnis 7 Anhang 187 Risikomanagement- und IKS-Konzepthandbuch 194 Zeitplan Implementierung 197 Kick-off Präsentation 187 Checkliste internes Umfeld 198 Risikokatalog 200 Risiko-Erfassungsbogen 205 Beispiele Risiko-Erfassungsbogen 206 Risk-Rating I und II Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Autorenverzeichnis Stichwortverzeichnis 223

9 Geleitwort 9 Geleitwort In meiner Funktion als Leiter Planung und Controlling bin ich unter anderem für die Umsetzung von Risikomanagement und IKS im Kanton Schwyz, bei der kantonalen Verwaltung, wie auch bei den Bezirken und Gemeinden zuständig. Über Risikomanagement und IKS wurde in den letzten zehn Jahren auch in der Schweiz viel diskutiert und noch viel mehr geschrieben. Wirtschaftsprüfer, Versicherungsexperten, Qualitätssicherungsfachleute, Sicherheitsexperten sowie Wirtschafts- und Naturwissenschaftler haben ihre Ansätze und Instrumente auf den Markt und letztlich an die Unternehmungen, Nonprofit-Organisationen und öffentlichen Verwaltungen gebracht. Das Verständnis der verschiedenen Akteure zu Risikomanagement und IKS beruhte auf den ihnen bekannten Disziplinen und wies lediglich einen kleinen gemeinsamen Nenner auf. Gesetzliche Entwicklungen, deliktische Vorfälle und die Sensibilisierung der Öffentlichkeit erhöhen die Bedeutung, namentlich des IKS. Läuft in einer Organisation privat- oder öffentlich-rechtlich etwas schief, findet man schon gleichentags in der Titelzeile der Print- oder Onlinemeldung neben dem Namen der Organisation den Begriff IKS als Standardfrage oder gar als Seitenhieb: «Wie konnte das passieren?» oder «Verfügte der Betrieb über kein taugliches IKS?» Auch in der Rechtsanwendung wird dem Beschuldigten bzw. Angeklagten schnell mangelnde Sorgfalt in der Betriebsführung vorgeworfen und in diesem Zusammenhang der Begriff IKS verwendet. Über kein formales IKS zu verfügen, kann sich eine Führungsperson gar nicht mehr leisten. Die Verantwortlichkeit ist zu hoch. Insbesondere öffentliche Verwaltungen müssen qualifizierten Sorgfaltsansprüchen standhalten. Unsorgfältiges Handeln und Führen, sei es in der Verwaltungsleitung oder in der Exekutivbehörde, wird rechtlich und medial schonungslos geahndet. Was können die Akteure (Verwaltungsleitung, Finanzverwaltende, Bereichsleitende, Exekutivmitglieder usw.) tun? Ganz einfach: sorgfältiges und transparentes Handeln ist gefordert. Sorgfältiges Handeln heisst, man berücksichtigt die gesetzlichen und medialen Anforderungen und bedient sich den gängigen Führungsinstrumenten. Hierzu gehört es, den Betrieb zu organisieren, eine Rechnung zu führen, die Abläufe zu sichern (IKS) und sich mit Chancen und Gefahren zu beschäftigen (Risikomanagement). Das beschriebene Handeln wird transparent, indem die Organisation klar ist, die Rechnung offengelegt und die Abläufe sowie Führungsentscheide für Dritte nachvollziehbar sind. Fehlentscheide sind entschuldbar. Entscheide ohne dokumentierte Risikoüberlegungen (Risikomanagement) hingegen nicht. Fehler können passieren. Triviale Fehler, welche durch eine gängige Prozesssicherung hätten vermieden werden können, hingegen nicht. Die Herausforderung besteht darin, effektive und effiziente, unabdingbare Führungsinstrumente zu etablieren. Der vorliegende Leitfaden bietet für zwei wesentliche Instrumente Risikomanagement und IKS eine wertvolle Hilfestellung. In

10 10 Geleitwort pragmatischer Weise werden die beiden Disziplinen für die Anwenderin und den Anwender dargestellt. Konkrete Anwendungsbeispiele und Handlungsanleitungen erleichtern die Umsetzung. Namentlich werden die beiden Disziplinen der Risikosteuerung und der Prozesssicherung effektiv integriert, wodurch sie im Betrieb gelebt werden und ihren Nutzen stiften. Dies gelingt nur, wenn alle Instrumente der Risikosteuerung (Risikomanagement, Chancenmanagement, Versicherungswesen, Krisenmanagement) und der Prozesssicherung (IKS, QMS, Betrugsprävention) pragmatisch verschmelzen. Die Autoren vereinen die Ansätze der verschiedenen Disziplinen zu einem sinnvoll reduzierten Ganzen. Erfinden Sie das Rad nicht neu, sondern setzen Sie bewährte «Kochrezepte» ein! Der vorliegende Leitfaden verhilft Ihnen zu einfachen, aber überaus schmackhaften Menüs. Hermann Grab Leiter Planung und Controlling, Finanzdepartement des Kantons Schwyz

11 Vorwort 11 Vorwort Risikomanagement und interne Kontrollsysteme (IKS) sind heutzutage aus Sicht einer guten «Public Governance» unerlässliche Führungsinstrumente geworden. Im Rahmen von schweizweit angelegten Befragungen durch die Autoren des vorliegenden Buches zu den Zielen und Erwartungen an Risikomanagement und IKS, stehen vor allem der Transparenzgewinn über wesentliche Risiken, die Erfassung potenzieller Fehlerquellen in Prozessen sowie die Ergänzung und Optimierung von Risikominderungsmassnahmen im Vordergrund. An dieser Stelle setzt unser Fachbuch an; es offeriert ein strukturiertes und pragmatisches Vorgehen zur Einführung eines Risikomanagement und IKS, deckt Synergien zwischen den beiden Führungsinstrumenten auf und vermittelt dadurch die nötige Sicherheit im Umgang mit der «ganzheitlichen Risikosteuerung». Risikomanagement und IKS sind auch im Jahr 2015 für viele Schweizer Gemeinden noch keine Selbstverständlichkeit. Was für privatwirtschaftliche Unternehmen seit 2008 gesetzlich geregelt ist, stellt für viele Gemeinden eine Herausforderung dar. Obwohl nach spektakulären Bilanzskandalen in der Privatwirtschaft der Ruf insbesondere nach einem IKS lauter geworden ist und auch das öffentliche Gemeinwesen erreicht hat, mangelt es vielen Gemeinden an einem pragmatischen, effektiven und effizienten Management ihrer bedeutendsten Risiken. Eine ganzheitliche Risikosteuerung bedingt ein klares Bekenntnis der Exekutive zum Projekt «Risikomanagement und IKS», bevor mit der eigentlichen Einführung begonnen werden kann. Vielleicht hilft gerade dieser praxisorientierte Leitfaden das eine oder andere Exekutivmitglied von diesen Führungsinstrumenten zu überzeugen und den ersten Schritt zur ganzheitlichen Risikosteuerung zu wagen. Die Empfehlungen in diesem Buch basieren auf aktuellsten Erkenntnissen aus Wissenschaft, Forschungsprojekten und zahlreichen Praxiserfahrungen der Autoren. Wir wünschen uns, dass das vorliegende Buch auch im Hinblick auf die Begriffe und Definitionen Ordnung schafft, indem erklärt wird, was unter Risikomanagement und IKS zu verstehen ist und wo Gemeinsamkeiten bzw. Unterschiede auszumachen sind. Es ist erstaunlich, wie viele divergierende Erklärungen von Praktikern, Wissenschaftlern und Beratern auch heute noch koexistieren was die konstruktive Diskussion deutlich erschwert. Bevor wir uns nun aber vertieft mit Begriffen, Definitionen und Vorgehensweisen beschäftigen, wollen wir uns ganz herzlich bedanken: bei den Gemeinden Aarburg, Kölliken, Muri (AG), Laufen, Egg, Buchrain, Kriens, Luzern, Reiden, Root, Schwyz, Lostorf, Gurtnellen, Hünenberg, Oberägeri, Unterägeri und Zug für ihr Engagement im Rahmen des KTI-Forschungsprojekts «IKS und Risikomanagement für Schweizer Gemeinden», das wesentliche Erkenntnisse für das vorliegende Buch brachte;

12 12 Vorwort bei den Bezirken Einsiedeln und Küssnacht für die Mitarbeit an ebendiesem KTI-Forschungsprojekt; beim Kanton Schwyz, vertreten durch Herrn Hermann Grab, Finanzdepartement, nicht nur für die Mitarbeit am KTI-Forschungsprojekt, sondern auch für das Geleitwort zu diesem Fachbuch; beim Verband Schwyzer Gemeinden und Bezirke, dem Urner Gemeindeverband sowie dem Verband der Verantwortlichen für Gemeindefinanzen und Gemeindesteuern des Kantons Basel-Landschaft dafür, dass sie ihre Sicht in das KTI-Forschungsprojekt eingebracht haben; bei der Treuhand- und Revisionsgesellschaft Mattig-Suter und Partner für wesentliche fachliche Mitarbeit am KTI-Forschungsprojekt aber auch die grosszügige finanzielle Unterstützung des Forschungsprojektes; bei Frau Marisa Helfer der Fachhochschule Nordwestschweiz, Frau Stephanie Blättler, Herrn Marcel Fallegger und Herrn Admir Trnjanin der Hochschule Luzern Wirtschaft, welche als Teammitglieder wesentlich zum Gelingen des KTI-Forschungsprojektes beitrugen; bei Herrn Florian Odermatt der Treuhand- und Revisionsgesellschaft Mattig-Suter und Partner für die Unterstützung im KTI-Forschungsprojekt; bei Herrn Prof. Dr. Linard Nadig, Hochschule Luzern Wirtschaft sowie Herrn Prof. Dr. Axel Schilling, Fachhochschule Nordwestschweiz für die Unterstützung beim Aufgleisen des KTI-Forschungsprojektes sowie die fachlichen Ratschläge; bei Herrn Oliver Jäschke für das Umschlagsfoto; bei Herrn Matthias Haupt, Herrn René Tschirren und Frau Katarina Baumann vom Haupt Verlag, für Umschlagsgestaltung, Druck und Verlag; bei unseren Angehörigen für die Geduld und das Verständnis für die etlichen «schreibbedingten Abwesenheiten». Unabhängig davon, in welcher Funktion Sie in einer Gemeinde tätig sind sei es als Mitglied der Exekutive, als Leitungsperson der Verwaltung, als Finanzverantwortliche oder als Mitglied des Rechnungsprüfungsorganes wir sind überzeugt, dass Sie in diesem Leitfaden von den Erfahrungen der Autoren profitieren und nützliche Informationen für die Beurteilung, Einführung und/oder Weiterentwicklung einer ganzheitlichen Risikosteuerung finden und für sich verwenden können. Wir wünschen Ihnen dabei viel Erfolg und zahlreiche «Aha-Erlebnisse». Zug/Basel/Schwyz, im Mai 2015 Stefan Hunziker, Yvonne Dietiker, Kaspar Schiltz, Lothar Gwerder