Robert Fenge Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät, Institut für VWL, Lehrstuhl Finanzwissenschaft, Prof. Dr.

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1 Das Für und Wider von Hochschulgebühren Robert Fenge Antrittsvorlesung ng am 21. April

2 Das Für und Wider von Hochschulgebühren Gliederung 1. Hochschulfinanzierung in Deutschland 2. Was ist eine gerechte Finanzierung? 3. Was ist eine effiziente Finanzierung? 4. Rolle des Staates bei imperfekten Kapitalmärkten 5. Weitere Fragen 6. Auswirkungen nachgelagerter Studiengebühren 7. Zusammenfassung: Studiengebühren ja, aber 2

3 1. Hochschulfinanzierung in Deutschland - Verantwortlichkeiten - Bund: bislang Hochschulbau, Forschung (u.a. DFG) - Länder: vor allem Grundmittel, d.h. laufende Personal- und Sachkosten - Wirtschaft: Drittmittel für Forschung - Eigeneinnahmen, Krankenversorgung, Liegenschaften - Ausgaben für Hochschulen 32,2 Mrd. (2006) Davon: - Verwaltungseinnahmen 11,2 Mrd. (Kliniken: 10,3 Mrd. ) - Öffentliche Mittel 19,4 Mrd. - Länder 17,5 Mrd. - Bund 19 1,9 Mrd. - Privat und Wirtschaft 1,6 Mrd. - Entwicklung bis 2009: Anstieg öffentlicher Mittel auf 21,7 Mrd. (Soll) - Hochschulpakt, h Exzellenzinitiative iti 3

4 Einführung von Hochschulgebühren - BVerfG: Verbot von Studiengebühren nichtig ( ) - Einführung zwischen 2006 und 2007 in 7 Bundesländern (Baden- Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein- Westfalen, Saarland) - Hessen: Abschaffung durch Landtagsbeschluss vom Saarland: Koalitionsvertrag sieht Abschaffung bis SS 2010 vor. - Studiengebühren verbleiben den Universitäten, sollen zur Verbesserung der Lehre eingesetzt werden. - Ausnahmen (Studenten mit Kindern, DAAD Studenten, Behinderte, etc.) 4

5 Hochschulgebühren in den Bundesländern Bundesland Erststudium Zweitstudium Langzeitstudenten Baden-Württemberg Bayern (Universitäten) - - Hamburg Hessen - (bis SoSe 08: 500 ) - - Niedersachsen (ab 5.Sem. über Regelstudienzeit Nordrhein-Westfalen Saarland 500 (WiSe 07/ SoSe 10) 5

6 Hochschulgebühren in den Bundesländern Bundesland Erststudium Zweitstudium Langzeitstudenten Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein Bremen (nach 14. Semester) Rheinland-Pfalz (ab 1,75-facher Regelstudienzeit) it) Sachsen-Anhalt (nach 4. Sem. über Regelstudienzeit) Sachsen Thüringen (nach 4. Sem. über Regelstudienzeit) 6

7 Kosten des Studiums Die laufenden Kosten eines Studienplatzes pro Jahr liegen durchschnittlich bei Euro. Diese Kosten variieren erheblich zwischen den Bundesländern (5.000 bis Euro). Noch gravierender unterscheiden sich die Kosten bei den Studienfächern. 7

8 Laufende Ausgaben je Studierendem 2006 (in Euro; ohne Humanmedizin) Quelle: Statistisches Bundesamt, Monetäre hochschulstatistische Kennzahlen

9 Laufende Ausgaben je Studierendem nach Fächergruppen 2006 (in Euro) Quelle: Statistisches Bundesamt, Monetäre hochschulstatistische Kennzahlen

10 2. Was ist eine gerechte Hochschulfinanzierung? Verteilungsgerechtigkeit versus Chancengleichheit Verteilungsgerechtigkeit: - Umverteilung von Reich zu Arm keine Aufgabe der Hochschulfinanzierung - Umverteilung effizienter durch progressive Einkommensteuer Chancengleichheit: - gerechte Hochschulfinanzierung soll Chancengleichheit bieten - Chancengleichheit: Jedem muss der Zugang zur Hochschule unabhängig vom Einkommen und Vermögen der Eltern offen stehen. 10

11 Steuerfinanzierung gerecht? Pro: - freier Hochschulzugang, insbesondere für befähigte Kinder aus ärmeren Familien Contra: - Auch Haushalte ohne Kinder oder mit Kindern ohne Studienabsichten i finanzieren Studium anderer Kinder mit. - Studenten tendenziell aus Haushalten mit mittlerem oder höherem Einkommen (80 % der Studenten; Sachverständigenrat 2004); Steuerfinanzierung ist regressive Umverteilung von unten nach oben. 11

12 Hochschulgebühren gerecht? Pro: Contra: - Jeder zahlt für sein eigenes Studium - Hochschulgebühren schrecken potentielle Studenten insbesondere aus ärmeren Haushalten ab. - Studenten aus armen und aus reichen Familien zahlen gleiche Gebühren: stärkere Belastung für arme Studenten 12

13 Darlehensfinanzierte Hochschulgebühren mit einkommensabhängiger Rückzahlung gerecht? Pro: - Jeder finanziert iert die Kosten seines Studium aus den zukünftigen Erträgen dieses Studiums. - Der Zugang zu Darlehen für jedermann ermöglicht eine Finanzierung der Gebühren unabhängig vom Einkommen der Eltern. - Die Rückzahlung des Darlehens erfolgt nach Abschluss des Studiums aus dem Einkommen im Erwerbsleben, das aufgrund der Hochschulqualifikation erzielt wird. Damit ist Finanzierung auch unabhängig vom Vermögen der Eltern. Contra: - Potentielle Studenten aus ärmeren Familienverhältnissen lassen sich durch Kreditaufnahme vom Studium abschrecken. 13

14 Beispiel: Großbritannien (seit 2004) - Universität erhebt variabel für jedes Fach jährliche Gebühr bis zu Staat zahlt Gebühr direkt an Universität und vergibt implizit Darlehen in Höhe der gesamten Gebühren an den Studenten. - Zurückzahlung des Darlehens erst nach Abschluss des Studiums bei einem Einkommen von mindestens erzielt. Andernfalls muss er nichts zurückzahlen. - Darlehen wird einkommensabhängig zurückgezahlt. Rückzahlung: 9% des Einkommens, das übersteigt. Beispiel: jährliche Rückzahlungsrate 270 für jemanden mit Jahreseinkommen von Rückzahlung stoppt, falls Arbeitseinkommen unter zurückfällt. - Keine Realzinsen auf Darlehen. Es steigt lediglich mit der Inflationsrate Jahre nach Studienabschluss wird Restbetrag des Darlehens erlassen. 14

15 Schreckt Aussicht auf Schulden Studenten vom Studium ab? Callender/Jackson, 2005; Burdman, 2005: - Für potentielle Studenten aus ärmeren Familien ist Schuldenaufnahme Abschreckungsgrund; für Studenten t aus Familien mit mittlerem und hohen h Einkommen nicht. - Für potentielle Studenten mit sehr gutem Schulabschluss (A-levels): Abneigung gegen Schuldenaufnahme h hat keinen signifikanten ifik Effekt auf die Studienentscheidung. - Mögliche Schlussfolgerung: je besser geeignet ein Schulabgänger für das Studium ist, desto weniger spielt die Schuldenaufnahme eine Rolle für seine Entscheidung. - Dilemma: während für einige Studenten Studienkredite die Möglichkeit zum Studium eröffnen, werden andere Studenten aufgrund ihrer Abneigung gegen Verschuldung vom Studium abgeschreckt. - Abhilfe: Information über den hohen Ertrag eines Hochschulstudiums Gezielte bedarfsorientierte Subventionen für potentielle Studenten 15

16 Rendite der Hochschulbildung Kaum eine Investition ist ertragreicher: Die Humankapitalrendite eines Hochschulstudiums liegt bei durchschnittlich 10%. 16

17 Renditen der Hochschulbildung Studien Ergebnisse Bemerkungen Lauer/Steiner (2004) 9,2 11,2 % (Frauen); Zeitraum: ; 1997; 7,5 9 % (Männer) Daten: GSOEP Ammermüller/Weber 10,4 % (Frauen); 9,7 % (Männer); 2002 (2005) Alte Bundesländer: Daten: Mikrozensus; 11,3 % (Frauen); 10,5 % (Männer) GSOEP Neue Bundesländer: Berücksichtigt Risiko 10,9 % (Frauen); 9,2 % (Männer) der Arbeitslosigkeit OECD (2008) 8 % Deutschland, ,4% Frankreich, 11% USA, 14,3 % Großbritannien 17

18 3. Was ist eine effiziente Hochschulfinanzierung? - Nicht nur Frage der Gerechtigkeit: wenn befähigte Studienkandidaten aufgrund des geringen Einkommens ihrer Eltern nicht studieren können, wäre das Verschwendung von Humankapital - Effizienz: i Einsatz des Humankapitals dort, wo höchster h Ertrag zu erwarten ist - Hochschulfinanzierung soll Studienzugang so gewährleisten, dass begabte Studenten ihr Produktivitätspotential ausschöpfen können (Studien zum Effekt höherer Bildung auf ökonomisches Wachstum: Barro/Sala-i-Martin, 1995; Gemmel, 1996; McMahon, 1999) - Effiziente Studienentscheidung: Erträge des Studiums liegen über den Kosten 18

19 Steuerfinanzierung effizient? - Fördert zwar das Studium ärmerer begabter Kinder, aber auch ärmerer und reicherer unbegabter Kinder - Hohe steuerfinanzierte Investitionen in ein Studium, ohne dass entsprechender Rückfluss aus dem Produktionsbeitrag im späteren Erwerbsleben zu erwarten ist. - Rechtfertigen nachsteuerliche Erträge des Hochschulstudiums in Form von Nettoarbeitseinkommen nicht die Investitionskosten in Humankapital (d.h. liegen sie im Barwert unter den Kosten), dann ist Investition ineffizient - Sozial Herkunft statt Einkommen: öffentlichen Bildungsausgaben umschichten, so dass sie prioritär dort eingesetzt werden, wo hohe gesellschaftliche Zusatzerträge zu erwarten sind, vor allem im vorschulischen und primären Bildungssektor. (Sachverständigenrat, 2004) 19

20 Darlehensfinanzierte Gebühren bei einkommensabhängiger Rückzahlung effizient? - Finanzierung i der Humankapitalinvestition titi sollte an zukünftige Erträge der Investition gekoppelt werden. - Individuelle Studienentscheidung: Kann ein Arbeitseinkommen aufgrund des Studiums erzielt werden, das die Kosten des Studiums lohnt? - Nur solche Kandidaten würden das Studium wählen, deren Potential und Anstrengung zu einer Produktivität (Entlohnung) führt, die über den Investitionskosten (Kosten des Darlehens) liegt. 20

21 Effizienzgründe für steuerliche Grundfinanzierung? - Öffentliche Güter: Hochschulbildung ist kein öffentliches Gut. Der Ausschluss vom Studium ist möglich. Trittbrettfahren kann vermieden werden. Gebührenfinanzierung ist möglich, die sich an Kosten der Ausbildung des einzelnen Studenten orientiert. - Positive externe Effekte des Studiums: gute Sozialisation, kompetente Beteiligung an öffentlichen Debatten und differenziertes Wahlverhalten, geringere Kriminalität etc. Soziale Erträge > private Erträge (Psacharopoulos/Patrinos, 2004) Allerdings deutlich geringer als bei schulischer oder vorschulischer Bildung - Zeitinkonsistenzproblem: Umverteilender Staat kann nicht glaubwürdig versichern, dass er Hocheinkommensempfänger nicht exzessiv besteuern wird. Dadurch wird Anreiz vermindert, Investition in Humankapital vorzunehmen. Subvention mildert Problem ab (Boadway et al. 1996; Konrad, 2001) 21

22 4. Rolle des Staates bei imperfekten Kapitalmärkten Probleme von einkommensabhängigen Studiendarlehen auf privatem Kapitalmarkt Generell ist Investition in Humankapital riskant: - Student kann Erfolg seines Studiums nur schwer abschätzen (hohe Zahl von Studienabbrüchen) - Selbst nach bestandenem Examen sind Berufsaussichten unklar (z.b. abhängig von Strukturwandel, von Mitbewerbern für das gewählte Berufsfeld etc.) hohe Risikoaufschläge für Studiendarlehen Übernahme hohen Risikos schreckt insbesondere Familien mit niedrigem Einkommen vor Kreditaufnahme für Studium zurück. 22

23 Probleme von einkommensabhängigen Studiendarlehen auf privatem Kapitalmarkt - Ausfallrisiko besonders bei Studenten aus Geringverdienerhaushalten hoch (Dynarski 1994, Flint 1997) - Humankapital ist personengebunden und nicht beleihbar. Können die Schulden zur Finanzierung der Investition nicht zurückgezahlt werden, hat die Bank keine Sicherheit, da sie nicht wie bei Sachkapital - auf Maschinen etc. zurückgreifen kann. - Rückzahlung von Darlehen üblicherweise in bestimmten Zeitabständen in fixen Raten: keine Rücksicht auf Zeitprofil des individuellen Einkommensstroms des Studenten. Bei Rückzahlungsverzug übliche Strafen der Vertragsverletzung und Verlust der Kreditwürdigkeit (schränkt Zugang zu anderen Darlehen ein). 23

24 Staatliche Rolle bei Darlehensvergabe Der Staat - kann Rückzahlung des Darlehens vom Einkommensprofil abhängig machen - übernimmt oder vermindert Ausfallrisiko - erhöht Chancengleichheit für Studenten aus benachteiligten Familienverhältnissen - kann entweder Sicherheiten für die Aufnahme von Darlehen vergeben oder Darlehen selbst vergeben. 24

25 Probleme staatlicher Sicherheiten für Studien-darlehen - Versicherungsinduzierte Verhaltensänderung (Moral Hazard) bei Studenten t und Banken - Sicherheiten des Staates führen zu erhöhter Ausfallwahrscheinlichkeit der Darlehen - Bei Banken wird Anreiz vermindert, Rückzahlung des Darlehens nachhaltig abzusichern und durchzusetzen Problem wird behoben, b wenn Staat t selbst Darlehen vergibt - Bei Studenten besteht Anreiz, in dem Bemühen nachzulassen, ein erfolgreiches Studium und darauf folgend ein hohes Einkommen zu erzielen, das die Rückzahlung des Bildungsdarlehens ermöglicht Maßnahme: Selbstbehalt bei Rückzahlung (entweder einkommensunabhängiger i Grundbetrag oder geringer Prozentsatz des zukünftigen Einkommens) 25

26 Empirische Bedeutsamkeit des Moral hazard - KfW hat Ausfallwahrscheinlichkeit von 13% kalkuliert; vergab im WS 06/07 Kredit bis zu 650 pro Monat zum Zins zwischen 5 und 5,5%. - Volks- und Raiffeisenbankenverband: staatliche Absicherung der Kredite sind Voraussetzung - Sparkassen sehen in staatlicher Absicherung keine zwingende Voraussetzung - Insgesamt gegenwärtig nur drei Anbieter von Darlehen zur Finanzierung von Studiengebühren mit einkommensabhängiger Rückzahlung - Gruppe der Studenten stellt Portfolio mit hohen und niedrigen Risiken dar; Risikoprämie kann in Zins einkalkuliert werden. Problem: Hoher Zins drückt Kreditnachfrage auf unerwünscht niedriges Niveau oder kann zum Marktversagen durch Negativauslese (Adverse Selektion) führen. 26

27 5. Weitere Fragen - Wer soll die Gebühren erhalten? Jede Universität sollte die Gebühren für sich vereinnahmen. Staat muss sich verpflichten, Steuerfinanzierung nicht im gleichen Maß zu senken wie Gebühren erhoben werden - Wer sollte die Höhe der Studiengebühren festlegen? Festlegung der Studiengebühren durch die Universität je nach Fach. Führt zu Wettbewerb zwischen den Universitäten und damit zu höherer Qualität und Innovation in der Lehre - Quersubventionierung wenig nachgefragter Fächer (Orchideenfächer)? Anreize zur Qualitätsverbesserung der Lehre werden bei den Fakultäten geschädigt, die Mittel zur Quersubventionierung aufbringen. Deshalb Steuerfinanzierung der Orchideenfächer. - Orientierung der Gebühren an Durchschnittskosten oder an erwartetem Ertrag des Studiums? 27

28 6. Auswirkungen nachgelagerter g Studiengebühren Für Studierende - Müssen für etwas zahlen, das sie vorher umsonst bekamen - Verbessern ihre Stellung an der Universität (zahlende Kunden) - Finanzieren ihr Studium unabhängig vom Einkommen der Eltern und abhängig von dem, was sie aus ihrem Studium machen => größere Chancengleichheit. - Erhalten durch den Wettbewerb der Universitäten/Fakultäten eine bessere Qualität der Lehre 28

29 Auswirkungen nachgelagerter Studiengebühren Für Fakultäten - Erhalten zusätzliche Mittel zur Verbesserung der Lehrqualität - Qualität der Studierenden verbessert sich, da Studiumsentscheidung effizienter getroffen wird Für den Staat - Setzt Steuermittel effektiver ein. - Besser ausgebildete Studienabsolventen erhöhen Wirtschaftswachstum und die Steuereinnahmen 29

30 7. Zusammenfassung: ng Studiengebühren ja, aber nur - wenn ausreichende staatliche Darlehen zur Verfügung g stehen, die nach dem Studium einkommensabhängig zurückgezahlt werden. - wenn der Staat das Ausfallrisiko der Darlehensrückzahlung übernimmt, Studenten aber einen gewissen Selbstbehalt finanzieren. - wenn der Staat seine Steuermittel gezielter zur Internalisierung externer Effekte, für bedarfsorientierte Zuschüsse für potentielle Studenten und zur Subvention sogenannter Orchideenfächer einsetzt. - wenn Gebühren den Hochschulen bzw. Fakultäten direkt zugerechnet werden. 30

31 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! 31