Fundamente und Perspektiven einer modernen Arbeitsmarktpolitik

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1 Gut gerüstet Fundamente und Perspektiven einer modernen Arbeitsmarktpolitik Bundesagentur für Arbeit Regensburger Str Nürnberg Telefon: 0911/179-0 Telefax: 0911/ Gut gerüstet Fundamente und Perspektiven einer modernen Arbeitsmarktpolitik Frank-J. Weise, Heinrich Alt, Raimund Becker

2 Gut gerüstet Fundamente und Perspektiven einer modernen Arbeitsmarktpolitik Frank-J. Weise, Heinrich Alt, Raimund Becker

3 Editorial Davon lassen wir uns leiten Editorial Davon lassen wir uns leiten Diese Denk-Schrift handelt davon, wie aus einer Behörde in sechs Jahren harter Umbauarbeit ein moderner Dienstleister geworden ist. Sie handelt davon, welche Idee hinter dem Reformprozess stand, welche Prinzipien die Arbeit leiten und welche Erfolge zu verzeichnen sind. Und sie handelt davon, wie sich die Bundesagentur für Arbeit (BA) auf Basis dieser Prinzipien in Zukunft weiterentwickeln wird, welche Herausforderungen dabei zu bewältigen sind und welche Aufgaben die BA anpacken will. Leitidee der Arbeitsmarktreformen seit 2002 war, die Eigenverantwortung der Arbeitsmarktakteure zu stärken. Diese Idee war nicht ganz neu. Andere Länder verfolgen den Weg der konsequenten Aktivierung, die Mischung aus Fördern und Fordern, schon seit geraumer Zeit. Und auch in Deutschland war dieser Gedanke schon lange angelegt. Was bisher fehlte, war seine konsequente Umsetzung. Damit man Menschen bei eigenverantwortlichen Entscheidungen unterstützen kann, bedarf es aber auch einer Institution, die dazu in der Lage ist. Einer Institution, in der die Eigenverantwortung auch auf der anderen Seite des Schreibtisches Platz genommen hat. Denn nur so können wirklich individuelle und auf den Einzelfall zugeschnittene Lösungen für die ganz unterschiedlichen Anliegen gefunden werden, mit denen Arbeitnehmer wie Arbeitgeber auf die BA zukommen. Was man braucht, sind dezentrale Handlungsspielräume, mehr Wettbewerb um die besten Lösungen innerhalb wie außerhalb der Organisation und insgesamt mehr Spielraum für Innovationen. Vier Prinzipien sind zu beherzigen, damit dies alles funktionieren kann: eine konsequente Steuerung über Ziele, die richtige Balance von Zentralität und Dezentralität, hohe Transparenz über das Erreichte und große Offenheit gegenüber externen Partnern. Diese Prinzipien leiten das Handeln der BA heute bei allen ihren Aufgaben, den arbeitsmarktpolitischen ebenso wie den sozialpolitischen. Und sie sind auch Richtschnur für die Arbeit in der Zukunft. Was aber verbirgt sich dahinter im Einzelnen? Die Steuerung über Ziele ist das übergeordnete Prinzip für die Arbeit in der BA. Man verzichtet auf die Vorgabe einzelner Verfahrensschritte und detaillierter Handlungsanweisungen. An de- 4 5

4 Editorial Davon lassen wir uns leiten Inhalt ren Stelle tritt die Vereinbarung von ambitionierten, aber erreichbaren Zielen auf allen Ebenen. Weil damit jeder einzelne weiß, was von ihm erwartet wird, ist Zielsteuerung auch die Voraussetzung für sinnvoll nutzbare Handlungsspielräume vor Ort. Damit die BA für ihre Kunden ein verlässlicher Partner sein kann, dienen Mindest- und Qualitätsstandards als Leitplanken für die einzelnen Dienstleistungen. Ingrid Kortmeyer-Pohl, Alexandra Nütten, Christine Reime-Reiß, Jürgen Stahl und Melanie Wolters. Unser Dank gilt auch Ulrich Möller für das publizistische Konzept und die redaktionelle Arbeit, Monika Pickel für die Herstellung der vielen Graphiken und dem IAB namentlich Susanne Koch und Oliver Ludewig für die wissenschaftliche Beratung. Vorwort Olaf Scholz Annelie Buntenbach Peter Clever Teil I: Ideen und Ziele Warum ein Buch in diesen Zeiten? Wozu man den Staat am Arbeitsmarkt braucht Die Balance von Zentralität und Dezentralität ist das zweite Prinzip der BA. Denn auch eine dezentral organisierte BA kann nicht ganz auf zentrale Dienste verzichten etwa bei der Vereinbarung der Mindeststandards, einer zentralen Qualitätssicherung oder der Konzentration der regionalen Ziele auf ein kongruentes Ziel für die gesamte Institution. Dabei gilt die Devise so viel Zentralität wie nötig, so viel Dezentralität wie möglich. Transparenz nach innen und nach außen ist das dritte Prinzip der BA. Ohne Transparenz über das Erreichte kann Zielsteuerung nicht funktionieren, können sich dezentrale Handlungsspielräume nicht positiv entfalten. Transparenz ist aber auch wichtig für den produktiven Wettbewerb innerhalb der Organisation und mit Externen. So kann man von den besten lernen. Frank-J. Weise Vorstandsvorsitzender der Bundesagentur für Arbeit Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Arbeitsmarkt und Arbeitsverwaltung 2002 Der politische und institutionelle Rahmen Von der Behörde zum modernen Dienstleister Reformen in der BA Die BA und die Grundsicherung für Arbeitssuchende Ergebnisse der Reformen Beschäftigung und Arbeitslosigkeit: Trend gebrochen Entwicklung der Hilfebedürftigkeit im SGB II: Anstieg gestoppt Entwicklung der Finanzen und Beitragssätze: Rücklage gebildet Die Arbeit der BA aus Kundenperspektive: Zufriedenheit gestiegen Der internationale Vergleich: Big Bang gelandet Zwischenruf 1: Vladimir Spidla Zwischenbilanz und erste Erfolge Teil III: Die Perspektiven Offenheit gegenüber anderen ist dafür die Voraussetzung. Es geht aber nicht nur darum, sich mit anderen zu messen und von ihnen zu lernen. Die BA bietet sich anderen arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Akteuren auch als kompetenter Partner an: Unterschiedliche Kompetenzen sollen zum Wohle der Kunden gebündelt werden. Diese vier Prinzipien helfen, dass die Arbeit der BA wirkt und die von der Versichertengemeinschaft oder dem Steuerzahler aufgebrachten Mittel bestmöglich verwendet werden. Dabei stehen der Effizienzgedanke und der sozialpolitische Auftrag nicht im Widerspruch: Effizienz ist nicht bloß im betriebswirtschaftlichen Sinne gemeint. Der wirtschaftliche Einsatz der Mittel schließt nämlich nicht quantifizierbare individuelle Fortschritte und gesellschaftlichen Nutzen ein. Bei der Entstehung dieser Denk-Schrift haben uns viele Personen unterstützt. Für ihre fachliche Mitwirkung besonders danken möchten wir Johannes Fischer, Michael Hartmann, Michael Kahl, Heinrich Alt Mitglied des Vorstands der Bundesagentur für Arbeit Raimund Becker Mitglied des Vorstands der Bundesagentur für Arbeit Megatrends und Ihre Folgen Der demografi sche Wandel Die Globalisierung Der technologische Wandel Zwischenruf 2: Margret Suckale Woran wir arbeiten müssen Handlungsbedarf: Übergangsprobleme Handlungsbedarf: Anpassungsprobleme Handlungsbedarf: Ausgleichsprobleme Partner und Rahmen für die Arbeit der BA Rahmenbedingungen auf dem Arbeitsmarkt Zwischenruf 3: Jutta Allmendinger Gesetzlicher Rahmen der Arbeitsmarktpolitik Ohne Angst Perspektiven der Bundesagentur Den Arbeitsmarktausgleich verbessern Übergänge managen Anpassung erleichtern Die Bundesagentur weiterentwickeln Nur ein Bauabschnitt Impressum

5 Vorwort: Olaf Scholz Vorwort: Olaf Scholz Wir haben die Vermittlung in Beschäftigung wieder in den Mittelpunkt gestellt Der Titel dieser Veröffentlichung sagt es schon: Die deutsche Arbeitsmarktpolitik hat in den letzten Jahren eine grundlegenden Wandel erfahren. Wir haben die Vermittlung der Arbeitssuchenden in Beschäftigung wieder in den Mittelpunkt aller Anstrengungen gestellt. Das war lange überfällig. Denn Arbeit ist von grundlegender Bedeutung, nicht nur für unsere Volkswirtschaft, sondern vor allem auch für den Einzelnen: Sie vermittelt Stolz und Würde, sie verspricht die Teilhabe am sozialen Leben. Der Verlust des Arbeitsplatzes ist deshalb immer auch eine persönliche Katastrophe. Wenn wir genau die Unterstützung geben, die man in dieser Situation benötigt, dann können wir der Erwerbslosigkeit einen großen Teil ihres Schreckens nehmen. Arbeitsmarktpolitik prägt das Leben in unserer Gesellschaft daher viel intensiver als wir es zumeist wahrnehmen. Entwickelt sich die Lage auf dem Arbeitsmarkt positiv, geschieht dies regelmäßig routiniert und fast geräuschlos. Desungeachtet sind diesmal die Erfolge deutlich sichtbar: In den letzten Jahren konnte sich das wirtschaftliche Wachstum endlich wieder kraftvoll auf dem Arbeitsmarkt bemerkbar machen. Die Sockelarbeitslosigkeit von manchen schon für unüberwindbar gehalten fängt zu schmelzen an. Die Arbeitsvermittlung ist schneller und effi zienter geworden. Immer mehr Bürgerinnen und Bürger haben Arbeit gefunden. Die Bundesagentur für Arbeit liegt richtig, wenn sie mahnt, dabei nicht stehen zu bleiben. Es gibt nach wie vor Verbesserungsbedarf: Die arbeitsmarktpolitischen Instrumente müssen kontinuierlich auf ihre Wirksamkeit überprüft und die Organisation im Bereich des SGB II reformiert werden, um nur einiges zu nennen. Das Ziel bleibt, die Arbeitsmarktverwaltung zur leistungsfähigsten öffentlichen Institution in Deutschland zu machen zu einem Ansprechpartner, von dem die Bürgerinnen und Bürger gute Beratung und Vermittlung erwarten dürfen und bei dem sie sich aufgehoben fühlen. muss alles dafür getan werden, Beschäftigung zu sichern. Zugleich muss die Arbeitsmarktpolitik weiterhin die lange Frist im Blick haben. Nur wenn wir auf Dauer unsere Fachkräftebasis sichern, können wir auch in Zukunft erfolgreich sein. Dies muss kein Widerspruch sein. Politik und Bundesagentur für Arbeit haben die Herausforderung angenommen: Mit klugen Instrumenten wie dem gleichzeitigen Ausbau von Kurzarbeit und Qualifi zierung wird es gelingen, zur langfristigen Stabilität des Arbeitsmarktes beizutragen. Die Bundesagentur legt die Veröffentlichung Gut gerüstet Fundamente und Perspektiven einer modernen Arbeitsmarktpolitik also in einer Zeit vor, in der Arbeitsmarktpolitik wieder stärker in den Brennpunkt des öffentlichen Interesses rückt. Das ist auch eine Chance für das Verständnis des Geleisteten, vor allem aber für Überlegungen zur Zukunft der Arbeitsmärkte. Welche neuen Aufgaben müssen von der Arbeitsmarktpolitik wahrgenommen werden? Wie kann die Bundesagentur ihre Dienstleistungen verbessern? Wie kann sie im Netzwerk verantwortlicher Akteure auch künftig erfolgreich sein? Die vorgelegte Analyse macht deutlich, dass Arbeitsmarktpolitik wichtige Beiträge zur Gestaltung einer Volkswirtschaft leisten kann und will, in der soziale Verantwortung und breite Teilhabe an der Erwerbsarbeit zählen. Und sie zeigt, dass die Bundesagentur für Arbeit bereit ist, diesem Anspruch gerecht zu werden. Olaf Scholz Bundesminister für Arbeit und Soziales Die Krise an den Finanzmärkten und in der realen Wirtschaft unterzieht die neuen Strukturen jetzt einem harten Belastungstest. Gerade in der aktuellen Situation ist das grundlegende Vertrauen in die Leistungsfähigkeit öffentlicher Institutionen wichtig. Sie verlangt kurzfristig nach einem effi - zienten Krisenmanagement. In schwierigen Zeiten 8 9

6 Vorwort: Annelie Buntenbach Vorwort: Annelie Buntenbach Hartz IV ist und bleibt die Achillesferse der Arbeitsmarktpolitik Arbeitsförderung und öffentliche Arbeitsverwaltung zählten in den letzten Jahren zu den großen Reformbaustellen in Deutschland. Ziel aller Aktivitäten war es, die Bundesagentur für Arbeit zu einem modernen Dienstleister umzubauen. Diesem Bild ist die BA schon ein gutes Stück näher gekommen. Dies gilt insbesondere für die Umgestaltung der Arbeitsagenturen zu Kundenzentren. Zusätzliche Betreuungs- und Vermittlungskräfte sorgen nun dafür, dass die Praxis der langen Wartefl ure der Vergangenheit angehört. Umgebaut wurden auch die zentralen Führungs- und Steuerungsstrukturen, was ebenfalls zu Wirkung und Wirtschaftlichkeit der BA beigetragen hat. Erste Erfolge sind zu erkennen. Die BA hat die Qualität ihrer Dienstleistungen für Beschäftigte und Arbeitslose sowie für Unternehmen deutlich verbessert. Die Transparenz des Arbeitsmarktes konnte erhöht und die Dauer der durchschnittlichen Arbeitslosigkeit verringert werden. Auch fi - nanziell steht die Arbeitslosenversicherung (noch) gut da, zumal die günstige Konjunktur der letzten Jahre auf Einnahmen wie Ausgaben positiv gewirkt hat. Die Gewerkschaften haben diesen Reformprozess konstruktiv und kritisch begleitet. Erfreulicherweise gelang es, einige Korrekturen an der Organisationsreform durchzusetzen, die anfangs zu stark auf betriebswirtschaftliche Erfordernisse ausgerichtet war. Jetzt muss es in einem neuen Bauabschnitt darum gehen, die Dienstleistungsqualität für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie für Arbeitgeber weiter zu verbessern. Dabei ist besonderes Gewicht auf eine nachhaltige und qualitativ hochwertige berufl iche Integration zu legen. Beratung und Vermittlung dürfen sich dabei nicht auf die Beschleunigung von Bearbeitungsvorgängen und die Optimierung von Matchingprozessen reduzieren lassen. Vielmehr müssen Arbeitskräfte als Menschen mit unterschiedlichen berufl ichen und lebensweltlichen Erfahrungen in den Blick genommen werden. Einzelfallorientierte Hilfe sollte nicht nur auf den Ausgleich von Defi ziten abzielen, sondern bei den individuellen Befähigungen und Stärken ansetzen. Mittel jetzt nicht nur wirtschaftlich eingesetzt, sondern auch dafür verwendet werden, den sozialpolitischen Auftrag der Arbeitslosenversicherung besser wahrzunehmen. Langzeitarbeitslose werden wieder stärker in die Förderung einbezogen und der generelle Qualifi zierungsbedarf in einer alternden Gesellschaft intensiver wahrgenommen. Aber auch von Arbeitslosigkeit bedrohten Menschen in Betrieben und Verwaltungen wird wieder zu helfen sein. Wie groß die Herausforderungen sind, zeigen die Schwierigkeiten vieler Jugendlicher mit der schulischen Bildung und der berufl ichen Ausbildung. Die beitragsfi nanzierte Arbeitslosenversicherung will einen wirksamen Beitrag zum Abbau der berufl ichen Integrationsprobleme unserer Jugend leisten. Mit der vertieften Berufsorientierung an Schulen wurden bereits neue Wege beschritten, wohl wissend, dass Bildung und Schule Ländersache sind. So lange aber die Probleme offensichtlich sind und jüngere Generationen schlechter qualifi ziert als ältere, sind Beitragsmittel der Not gehorchend einzusetzen, damit Hauptschüler bei der Berufsausbildung wirksam begleitet werden können. Präventive Maßnahmen der Arbeitslosenversicherung sollen dabei Aktivitäten der Länder zur besseren Integration in die Berufs- und Arbeitswelt keinesfalls ersetzen, sondern verstärken. Das vernetzte Handeln der Akteure am Arbeitsmarkt und eine Integrationsstrategie, die auf einen einheitlichen Arbeitsmarkt zielt und nicht in zwei Rechtskreisen denkt, werden allerdings in starkem Maße durch die Spaltung in ein Versicherungssystem und in ein Fürsorgesystem erschwert. Hartz IV ist und bleibt die Achillesferse der Arbeitsmarktpolitik. Es ist zu hoffen, dass die organisatorische Trennung im Zuge der anstehenden Organisationsreform nicht noch weiter vertieft wird. Annelie Buntenbach Mitglied des Geschäftsführenden Bundesvorstandes des Deutschen Gewerkschaftsbundes, alternierende Vorsitzende des Verwaltungsrates der Bundesagentur für Arbeit Damit die Ursachen der Arbeitslosigkeit möglichst frühzeitig bekämpft werden können, unterstützen wir zugleich die Bemühungen der BA zur Prävention von Arbeitslosigkeit. Mehr und mehr sollen 10 11

7 Vorwort: Peter Clever Vorwort: Peter Clever Die BA hat in den letzten Jahren bewiesen, dass sie reformfähig ist Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hat in den letzten Jahren bewiesen, dass sie reformfähig ist. Die Arbeitsagenturen sind auf dem Weg zu leistungsfähigen und kundenorientierten Dienstleistern am Arbeitsmarkt ein gutes Stück vorangekommen. Vor allem das neue Steuerungs- und Controlling- System war eine wichtige Voraussetzung dafür, dass arbeitmarktpolitische Instrumente heute im Interesse von Beitragszahlern und Kunden nach Wirkung und Wirtschaftlichkeit eingesetzt werden können. Neben der guten Konjunktur der vergangenen Jahre hat dies entscheidend dazu beigetragen, dass ein Versorgungsfonds mit inzwischen 2,7 Mrd Euro angelegt und eine Rücklage von fast 17 Mrd Euro gebildet werden konnten. Gleichzeitig gelang es, den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung von 6,5 Prozent auf heute 2,8 Prozent zu drücken. Noch nie war die BA für eine wirtschaftliche Talfahrt so gut gerüstet wie zur Jahreswende 2008/2009. Arbeitslose werden heute von den Arbeitsagenturen insgesamt besser betreut als noch vor einigen Jahren. Und auch die Unterstützung von Arbeitgebern und ist besser geworden. Gleichwohl steht außer Frage, dass die BA bei ihren Dienstleistungen noch erheblich zulegen kann. Insbesondere in der Vermittlung ist ein Leistungssprung von Nöten. Die arbeitsmarktpolitische Bedeutung der BA für eine schnelle Besetzung offener Stellen mit geeigneten Arbeitskräften ist hoch: für die Unternehmen, die trotz hoher Arbeitslosigkeit ihren Fachkräftebedarfe oft nicht zügig und passgenau decken können. Und für Arbeitssuchende, weil eine funktionierende Vermittlung das Zugangsund Verbleibsrisiko in Arbeitslosigkeit verringert. Die Arbeitgebervertreter im Verwaltungsrat unterstützen das Ziel des Vorstandes, die Arbeitsagenturen künftig auch als wichtige Netzwerkpartner zu etablieren. Private Arbeitsmarktdienstleister und Zeitarbeitsfi rmen sind keine Konkurrenten für eine leistungsfähige BA, sondern wichtige Kooperationspartner. Es geht darum, die Ziele, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und Arbeitslose zügig in Beschäftigung zu bringen, gemeinsam zu erreichen. Auch um Prävention und Innovation am Arbeitsmarkt weiter voranzubringen, sollte die BA künftig ihr Know-how als Kooperationspartner stärker einbringen, insbesondere bei Bundesländern und Kommunen. Dies gilt z. B. für die Berufsorientierung, wo eine intensive Zusammenarbeit der Agenturen mit der Bundesarbeitsgemeinschaft SCHULEWIRTSCHAFT auf der Hand liegt, dem Netzwerk, das Schulen und Unternehmen zusammen bringt. Klar muss aber sein, dass die BA nicht für alles, was langfristig auch zu besseren Beschäftigungsperspektiven beitragen kann, verantwortlich gemacht werden darf: Eine zur Agentur für alles aufgeblähte BA kann ihrer zentralen Aufgabe einer effektiven Beratung und Vermittlung nicht vernünftig nachkommen. Gerade angesichts der schwierigen Lage für Wirtschaft und Arbeitsmarkt in den Jahren 2009 und 2010 brauchen wir eine voll leistungsfähige Bundesagentur. Daher ist es richtig, dass die BA nun auch personell gestärkt wird und je nach Konjunkturverlauf Vermittlung, Eingangszone oder Leistungsbereich fl exibel unterstützt werden können. Wir sind zuversichtlich, dass die BA durch eine kluge Vernetzung die anstehenden Herausforderungen erfolgreich meistern wird. Peter Clever Mitglied der Hauptgeschäftsführung der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, alternierender Vorsitzender des Verwaltungsrates der Bundesagentur für Arbeit Zur nachhaltigen Verbesserung ihrer Dienstleistungen muss die BA einerseits selbst weitere Hausaufgaben erledigen. Andererseits bleibt aber auch der Gesetzgeber gefragt. Vor allem braucht die BA mehr Freiraum für eigenverantwortliches Handeln. Die Arbeitsagenturen dürfen zudem nicht mit immer neuen gesamtgesellschaftlichen Aufgaben überfrachtet werden, die sie daran hindern, im Kerngeschäft Beratung und Vermittlung erfolgreicher zu werden

8 Teil I: Ideen und Ziele Teil I: Ideen und Ziele Teil I Ideen und Ziele Die Verantwortung des Einzelnen für sich selbst, die Verantwortung des Arbeitslosen wie des Hilfebedürftigen, schwebt als Idee schon lange im Himmel der politischen Notwendigkeiten. Man hat sie nun auch in Deutschland auf die Erde geholt. Denn jenseits der aktuellen Krise herrschen langfristige Strömungen und Sachfragen, auf die die Reformen der letzten Jahre eine erste Antwort gegeben haben. Sie schufen auch die Voraussetzungen dafür, dass die BA von sich behaupten kann, den kommenden Herausforderungen gut gerüstet entgegen zu sehen

9 Teil I: Ideen und Ziele Warum ein Buch in diesen Zeiten? Teil I: Ideen und Ziele Warum ein Buch in diesen Zeiten? Im Frühjahr 2009 steckt die deutsche Wirtschaft in der tiefsten Krise seit Bestehen der Bundesrepublik. Auch der Arbeitsmarkt ist davon schwer betroffen. Wirksames Krisenmanagement und rasches Reagieren werden gerade auch von der Bundesagentur für Arbeit erwartet. Die Agenturen vor Ort arbeiten unter Hochdruck und die strategischen Einheiten suchen nach Wegen, wie den Menschen am besten zu helfen sei. Hat denn die BA in dieser Situation nichts Besseres zu tun, als ein Buch heraus zu bringen, das sich mit Fundamenten, also Vergangenem, und Perspektiven beschäftigt, also der ferneren Zukunft? Müssten nicht alle Kräfte im Hier und Jetzt gebündelt werden? Übergänge managen, Anpassungen erleichtern sind schon heute erkannt. In Zukunft wird es aber noch mehr als bisher um präventives Handeln anstelle des reaktiven gehen. Damit man besser versteht, von welcher Position die BA in ihre Weiterentwicklung startet, ist zuvor ein Blick auf das bisher Erreichte, auf die Fundamente geboten. Denn es hat sich gezeigt, dass die Arbeitsmarktreformen und der Umbau der BA bereits in die richtige Richtung gingen. Erste Erfolge sind deshalb nicht nur einer günstigen Konjunktur zu verdanken. Sie wurden auch erreicht, weil die BA heute wirksamer und schneller agiert und näher am Kunden ist, was sich wiederum in der aktuellen Krise bezahlt macht. Die Antwort auf diese Fragen steckt in der Rolle, die die BA auf dem Arbeitsmarkt spielt. Sie ist eben nicht nur ausführendes Organ und Re-Akteur, sondern hat Verantwortung für Gestalt und Gestaltung des Arbeitsmarkts, des heutigen wie des künftigen. Sie ist deshalb verpfl ichtet, auch in der gegenwärtigen Krise die Zeit danach mitzudenken. So tut sie viel dafür, dass die Personen, die nun arbeitslos werden oder in Kurzarbeit gehen müssen, die Zeit sinnvoll nutzen und in ihre Beschäftigungsfähigkeit investieren. Qualifi zierungsprogramme sind deshalb jetzt so wichtig, weil sie nicht nur aktuell die Chance auf einen neuen Arbeitsplatz erhöhen, sondern die Menschen auch für künftige Aufgaben fi t machen. Warum ein Buch in diesen Zeiten? Eine Antwort auf diese Frage gibt die Rolle, die die Bundesagentur auch künftig am Arbeitsmarkt spielen will: weg von der reagierenden Behörde, hin zum aktivierenden Dienstleister. Vorausschauendes Handeln verpflichtet sie, über den Tellerrand hinaus zu blicken und auch in der gegenwärtigen Krise die Zeit danach mitzudenken. Einen zusammenhängenden Überblick über die Fülle an Fakten und Überlegungen gibt am besten ein Buch. Denn selbst in der tiefsten Krise wirken die großen Trends fort, der demographische Wandel, die Globalisierung und der technologischorganisatorische Wandel. Sie zwingen künftig alle Akteure am Arbeitsmarkt zu noch größeren Anpassungsleistungen. Dies zeigt sich schon in der jetzigen Krise, die auch eine Folge der Globalisierung ist. Und es ist zu erwarten, dass diese Krise besonders die weniger Anpassungsfähigen und weniger Qualifi zierten trifft und den Arbeitsmarkt weiter segmentiert. Insofern sind die Mega-Trends, die aktuelle Lage und die künftigen Herausforderungen für die BA sogar eng miteinander verknüpft. In diesem Buch wird es deshalb auch um diese Trends gehen und darum, wie die BA damit umgehen wird. Die Aufgabenfelder der BA, die dort beschrieben werden Ausgleichsfunktion erfüllen, 16 17

10 Teil I: Ideen und Ziele Wozu man den Staat am Arbeitsmarkt braucht Teil I: Ideen und Ziele Wozu man den Staat am Arbeitsmarkt braucht Wozu man den Staat am Arbeitsmarkt braucht Der Arbeitsmarkt ist nun mal kein Markt wie jeder andere. Daraus ergibt sich eine ganze Reihe guter Gründe, warum ein öffentlicher Dienstleister den Wettbewerb mit privaten Anbietern nicht scheuen muss. Entscheidend aber dürfte sein, dass ein professioneller Kümmerer gebraucht wird, der den sozialen Frieden stärkt, den Strukturwandel begleitet und die gesellschaftliche Teilhabe der Schwächeren stützt. Bevor man aber über Reformbilanzen und Perspektiven der Bundesagentur für Arbeit reflektiert, ist eine wichtige Frage zu beantworten: Warum braucht man überhaupt eine öffentliche Einrichtung wie die BA am Arbeitsmarkt? Unstrittig ist, dass die Berechnung und Auszahlung von Leistungen wie Arbeitslosengeld und Grundsicherung in die Hand einer staatlichen Stelle gehören. Aber auch dafür gibt es gute Gründe, dass sich die BA beim Arbeitsmarktausgleich engagiert und Transparenz über wichtige Fakten am Arbeitsmarkt herstellt. Zunächst einmal: Der Arbeitsmarkt ist kein Markt wie jeder andere und das nicht nur, weil es um die Arbeitskraft von Menschen geht. Das Geschehen am Markt ist für den Einzelnen unübersichtlich, denn beide Marktseiten sind nicht homogen: Arbeitnehmer bringen unterschiedliche berufliche und persönliche Kompetenzen mit. Auch Arbeitgeber fragen unterschiedliche Qualifikationen zur Produktion ihrer Güter oder Dienste nach. Und so, wie Arbeitgeber die Leistung von Bewerbern vorab nicht zuverlässig kalkulieren können, ist es für Arbeitnehmer nicht einfach, ihre Chancen im Betrieb vorher abzuschätzen. Um diese Intransparenz zu reduzieren, haben sich Makler und Medien etabliert, die auf die Produktion von entsprechenden Informationen spezialisiert sind. Dazu zählen z. B. Stellen- und Bewerberinserate in Tageszeitungen oder im Internet sowie professionelle Agenturen. Dort reicht das Leistungsspektrum von der Beratung einer Marktseite über Hilfen bei der Suche bis zur konkreten Zusammenführung von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage. Für diese Dienstleistungen finden sich natürlich private Anbieter, wenn die Nachfrager bereit sind, dafür zu zahlen. Weil man aber bei dieser Art von Dienstleistungen vorher schwer einschätzen kann, ob sie hochwertig und von Nutzen sein werden, ist Vertrauen in den Anbieter besonders wichtig. Somit kommt einer hohen Reputation der Anbieter von Arbeitsmarktdienstleistungen eine zentrale Bedeutung zu. Eine solche Reputation können natürlich auch private Agenturen erwerben. Gleichwohl gibt es einige gute Gründe, warum staatliche Aktivitäten bei Vermittlung und Beratung den Ausgleich am Arbeitsmarkt erleichtern: Erstens können private Anbieter nicht an vollständiger Transparenz interessiert sein. Denn exklusive Informationen über Stellen und Bewerber sind ein entscheidender Wettbewerbsvorteil. Zwar bieten inzwischen private Stellenbörsen im Internet einen offenen Informationszugang. Allerdings fehlt solchen Börsen die Verbindung von objektiver Information und persönlicher Beratung, wie sie öffentliche Institutionen herstellen können. Zweitens können öffentliche Anbieter leichter allgemeine Standards und damit ein gewisses Mindestmaß an Qualität garantieren. Private Anbieter können hier im Wesentlichen nur auf Selbstregulierung setzen, z. B. auf einen Ehrenkodex der Branche. Drittens können öffentliche Dienstleistungen am Arbeitsmarkt unerwünschte Marktergebnisse korrigieren. Dabei geht es vor allem um die Umverteilung von Chancen und Risiken. Für private Agenturen lohnt es sich nämlich kaum, ihre Dienste z. B. in Gebieten mit niedriger wirtschaftlicher Leistungskraft und niedrigem Stellenumschlag anzubieten. Auch könnten sie in wirtschaftlichen Schwächephasen mit geringem Arbeitskräftebedarf ihr Angebot reduzieren. Nicht zuletzt wären schwerer vermittelbare Personen und Betriebe, die sich Beratung nicht leisten können, ohne öffentliche Dienste oft auf sich allein gestellt. Weil bei der Inanspruchnahme von Dienstleistungen Erträge unsicher sind, könnten sie ihre Suchintensität verringern, was zu schlechteren Ergebnissen am Arbeitsmarkt führen würde

11 Teil I: Ideen und Ziele Was hat denn der Staat am Arbeitsmarkt zu suchen? Teil I: Ideen und Ziele Was hat denn der Staat am Arbeitsmarkt zu suchen? Diese Gründe liefern zwar Argumente dafür, dass sich der Staat am Arbeitsmarkt engagieren sollte. Denkbar wäre aber, dass er diese Aufgaben im Sinne eines Outsourcing komplett an Dritte überträgt. Partiell und für bestimmte Gruppen kommt dies durchaus in Frage und wird ja auch so praktiziert. Flächendeckend scheint dies aber wenig sinnvoll zu sein. Zum einen wäre die Qualitätssicherung der extern geleisteten Dienste sehr aufwändig. Zum anderen würde man damit den Zusammenhang von Leistungsgewährung und Arbeitsvermittlung auflösen, der für eine wirksame Arbeitsmarktpolitik wichtig ist. Für ein öffentliches Angebot von Arbeitsmarktdienstleistungen spricht somit alles in allem mehr als nur eine Reihe guter Gründe: Eine öffentliche Einrichtung trägt zur Markttransparenz bei, indem sie auf die Exklusivität von Informationen bewusst verzichtet. Sie kann hohe Qualitätsstandards setzen, was bei den Marktteilnehmern für Vertrauen sorgt. Schließlich können Marktergebnisse korrigiert und Suchprozesse gerade für schwächere Marktteilnehmer erleichtert werden. Außerdem können öffentliche Agenturen als professionelle Kümmerer wichtige Dinge zusätzlich tun: den sozialen Frieden stärken, den Strukturwandel begleiten und die gesellschaftliche Integration unterstützen. Auch in der europäischen Diskussion wird anerkannt, dass die öffentlichen Arbeitsagenturen einen eigenständigen Public Value erzeugen. Zusammen mit der zunehmenden Komplexität der Aufgaben und einer wachsenden Intensität regionaler Interdependenzen rechtfertigt das nicht nur den Erhalt öffentlicher Dienstleister am Arbeitsmarkt. Manches spricht sogar dafür, ihr Aufgabenspektrum zu erweitern

12 Teil II: Die Fundamente Teil II: Die Fundamente Teil II Die Fundamente Wie man weiß, steht das Haus der BA schon etwas länger. Um es zu stützen, haben Sanierungsarbeiten die Fundamente stabilisiert, wurden tragende Säulen Stück für Stück armiert oder ausgetauscht. Mit der Grundsicherung ist zudem ein nagelneuer Anbau zu bestaunen. Erste Erfolge am Arbeitsmarkt und in den sozialen Sicherungssystemen zeigen, dass die Reformen schon gegriffen haben. Vor allem aber kann sich ihr Tempo auch international sehen lassen

13 Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Arbeitsmarkt und Arbeitsverwaltung 2002 Das Zeitfenster offen für Reformen Mit den Hartz-Gesetzen und der Agenda 2010 wurde der deutsche Sozialstaat gründlich umgebaut und modernisiert. Davon war auch die Bundesanstalt für Arbeit betroffen, die zuvor schon versucht hatte, aus eigener Kraft den neuen Herausforderungen zu begegnen Als die Arbeitslosigkeit von Zyklus zu Zyklus gestiegen war, als die der gering Qualifizierten sechs mal so hoch lag wie die der Akademiker, als man sich im sozialen Netz eingerichtet hatte, als der Keil zwischen Brutto und Netto immer größer geworden war, als der Westen die Sanierungslasten im Osten kaum mehr tragen konnte, als der Vermittlungsskandal die BA erschütterte da war es Zeit für Reformen. In Deutschland hat jeder Konjunkturzyklus seit den 60er Jahren einen höheren Sockel an Arbeitslosen hinterlassen als der Zyklus davor. Auch wenn es immer wieder Phasen der Entspannung auf dem Arbeitsmarkt gab: Bis ins Jahr 2002 stiegen die Zahl der Arbeitslosen und die Arbeitslosenquote von Konjunkturzyklus zu Konjunkturzyklus (vgl. Abb. 1). Besorgnis erregte auch der im internationalen Vergleich hohe Anteil an Langzeitarbeitslosen in Deutschland. Im Jahr 2002 waren rund 48 Prozent der Arbeitslosen (internationale Defi nition) länger als ein Jahr arbeitslos. Knapp 1,4 Millionen Menschen war damit der Zugang zum Erwerbsleben dauerhaft verschlossen. Schließlich ist der deutsche Arbeitsmarkt traditionell dadurch geprägt, dass Bildung und Arbeitslosigkeit besonders eng zusammenhängen: Gering Qualifizierte sind von Arbeitslosigkeit und Langzeitarbeitslosigkeit besonders stark betroffen. Dagegen tragen gut und hoch Qualifizierte nur ein geringes Risiko, arbeitslos zu werden und zu bleiben. Drei Megatrends haben die Entwicklung des deutschen Arbeitsmarktes in den letzten Jahrzehnten besonders bestimmt: die Internationalisierung der Faktormärkte, der Absatzmärkte und der Produktion, der Strukturwandel sowie der technische Fortschritt und organisatorische Wandel. Der internationale Wettbewerb ist schärfer geworden. Seit den 70er Jahren sind zahlreiche neue Akteure auf dem Weltmarkt aufgetreten: die asiatischen Tigerstaaten in den 70ern und 80ern, die osteuropäischen Staaten seit den 90ern sowie bis heute China und Indien. Dies hat die Absatzmärkte für die deutschen Exporteure nachhaltig erweitert sowie in Deutschland viele Arbeitsplätze ge- Abbildung 1 Entwicklung der Arbeitslosenquote 1950 bis 2002 in Prozent 22 % Bundesgebiet Ostdeutschland Westdeutschland Abbau der Nachkriegsarbeitslosigkeit Vollbeschäftigung zwischenzeitlich milde Rezession Rezession durch Ölpreiskrise Rezession durch Ölpreiskrise Rezession, Anpassungsprobleme der ostdeutschen Wirtschaft Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. BA

14 Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Abbildung 2 Entwicklung von Erwerbstätigkeit und Bruttoinlandsprodukt 1975 bis 2004 Früheres Bundesgebiet (ab 1991 inklusive Ostberlin), Index 1975 = 100 % Hoch-/Fachhochschulabschluss Bruttoinlandsprodukt (BIP) Lehr-/Fachhschulabschluss Erwerbstätige insgesamt (ohne Auszubildende) ohne Berufsabschluss Quelle: 1975 bis 1990 IAB; ab 1991 nach VGR der Länder (Mikrozensus), eigene Berechnungen, IAB-Kurzbericht 9/2005. IAB schaffen und erhalten. Die Globalisierung hat aber auch das weltweite Arbeitsangebot stark erhöht. Damit ist in Deutschland insbesondere die Konkurrenz für gering Qualifizierte erheblich gestiegen. Die Industrieländer verfügen über ähnliche Ressourcen wie reichlich Kapital, technisch hoch entwickelte Maschinenparks und gut qualifizierte Arbeitskräfte. Die aufstrebenden Länder besitzen weniger Kapital, ein geringeres technisches Knowhow, aber zahlreiche Arbeitskräfte mit eher niedrigem Qualifikationsniveau. Dies hat die Arbeitsnachfrage in Deutschland von den geringeren zu den höheren Qualifikationen verschoben. Deutlich wurde allerdings auch, dass mit der internationalen Verflechtung der Volkswirtschaften auch ihre Abhängigkeit voneinander gewachsen ist: Eine Krise in einem Land wirkt sich nun schneller und häufiger als früher auf andere Länder aus, wie die derzeitige Finanzkrise zeigt. Schocks dieser Art stellen ganz besondere Anforderungen an die Anpassungsfähigkeit einzelner Volkswirtschaften. Aber nicht nur die Globalisierung verändert die Anforderungen am Arbeitsmarkt. Auch der Strukturwandel von der industriellen Massenproduktion zu den Dienstleistungen trägt dazu bei. Denn im Dienstleistungssektor werden meist andere Qualifikationen nachgefragt als in der Industrie und im verarbeitenden Gewerbe. Selbst gut qualifizierte Arbeitskräfte können deshalb arbeitslos werden, wenn ihre Qualifi kationen nicht zu denen passen, die die Arbeitgeber suchen. Der Strukturwandel traf die gering qualifi zierten Arbeitskräfte besonders hart: In der deutschen Industrie wurden nämlich selbst einfache Jobs relativ gut bezahlt. Im Dienstleistungsbereich aber gerieten sie wegen der vergleichsweise geringen Produktivität in den Niedriglohnsektor. Natürlich könnten gering Qualifizierte, die ihre Arbeitsplätze in der Industrie verloren haben, relativ leicht neue Stellen im Dienstleistungsbereich finden oft aber nur zu deutlich schlechteren Konditionen. Der Strukturwandel zu den Dienstleistungen hat also das Gesicht und die Dynamik der deutschen Wirtschaft schon rein äußerlich verändert. Der technische Fortschritt wirkt aber besonders auf die internen Arbeitsmärkte. Die zunehmende Technisierung der Produktionsprozesse in den Betrieben ließ die Qualifikationsanforderungen ebenso wachsen wie die Ansprüche an die beruflichen Inhalte. Dieser Trend wurde durch den organisatorischen Wandel in Betrieben und Verwaltungen verstärkt, z. B. durch die Einführung von Gruppenarbeit oder die Delegation von Verantwortung an die Mitarbeiter. Die Folgen für den Arbeitsmarkt waren gravierend: Während sich die Zahl der Beschäftigten mit Hoch- oder Fachhochschulabschluss seit 1975 fast verdreifachte, ist die Zahl von Erwerbstätigen ohne Berufsabschluss bis ins Jahr 2002 um die Hälfte zurück gegangen (vgl. Abb. 2 und Abbildung 3 Entwicklung der qualifikationsspezifischen Arbeitslosenquoten * 1975 bis 2005 in Prozent Ost 2005 West 2005 * Arbeitslose in Prozent aller zivilen Erwerbspersonen (ohne Auszubildende) gleicher Qualifikation ** ohne Verwaltungsfachhochschulen *** einschließlich Verwaltungsfachhochschulen Quelle: IAB-Berechnungen auf Basis Mikrozensus und Arbeitslosenstatistik der BA (jeweils Ende September); IAB-Kurzbericht 18/2008. IAB % Früheres Bundesgebiet Deutschland Abb. 3). All diese Faktoren führten dazu, dass sich der Arbeitsmarkt ebenfalls wandeln musste. Den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern wurde vor allem mehr Flexibilität abverlangt: bei der Anpassung von Qualifi kationen an den geänderten Bedarf, bei ihrer räumlichen Mobilität sowie bei der Anpassung der Löhne an die geänderte Struktur der Arbeitsnachfrage ,8 insgesamt 9,7 Lehre/ Fachschule **) 26,0 ohne Berufsabschluss 4,1 Hoch-/Fachhochschule ***) ,3 10,1 17,5 7,4 6,0 3,5 41,5 23,

15 Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Der Flexibilität aber waren in der Vergangenheit enge Grenzen gesetzt. Das galt insbesondere für den Kündigungsschutz, der im Vergleich zu anderen Ländern bei uns recht ausgeprägt war. Vielen gilt er als hohe Hürde auf dem Weg zur Anpassung der betrieblichen Arbeitnachfrage an die Schwankungen auf den Absatzmärkten. Viel wichtiger aber ist, dass ein hoher Kündigungsschutz zwar das Niveau der Arbeitslosigkeit nicht besonders stark beeinflusst, aber deren Struktur: Er trägt nämlich dazu bei, dass sich die Arbeitslosigkeit mehr und mehr verfestigt und der Anteil der Langzeitarbeitslosen steigt. Zudem waren Tarifabschlüsse in der Vergangenheit häufig darauf gerichtet, die unteren Lohngruppen besonders stark anzuheben. Man wollte so die Einkommensverteilung korrigieren. Deshalb war die Bereitschaft, Lohneinbußen zu akzeptieren, auch bei den geringer Qualifizierten oft nicht sehr ausgeprägt. Die Ergebnisse internationaler Studien zeigen aber, dass in Ländern mit höherer Lohnflexibilität notwendige Anpassungen bei geringerer Arbeitslosigkeit bewältigt werden konnten. Länder mit geringer Lohnflexibilität wie Deutschland mussten in solchen Prozessen eine höhere Arbeitslosigkeit verkraften. Davon waren wiederum die unteren Qualifikationsgruppen besonders betroffen. Die Entwicklung der qualifikationsspezifischen Arbeitslosenquoten in Deutschland spiegelt diese Schwierigkeiten wider. Neben Kündigungsschutz und Lohnpolitik hat aber auch die Ausgestaltung der Transfer- und Sozialsysteme dazu beigetragen, dass sich die Arbeitsmarktprobleme in Deutschland immer mehr verschärft haben. Aufgabe von Transfersystemen ist es, Menschen gegen Risiken von Krankheit oder Arbeitslosigkeit finanziell abzusichern. Für das Arbeitsmarktverhalten ist vor allem die Absicherung gegen Einkommensverluste durch Arbeitslosigkeit von Bedeutung. Je höher Transferzahlungen ausfallen und je länger sie gewährt werden, desto weniger schmerzt Arbeitslosigkeit tendenziell und desto länger wird sie deswegen meist auch dauern. Gleichwohl räumt eine auskömmliche Absicherung gerade zu Beginn der Arbeitslosigkeit den Betroffenen mehr Spielräume ein, nach einer passenden Stelle zu suchen. Die Beschäftigungsverhältnisse, die so entstehen, sind oft stabiler und die Qualifikation der Arbeitslosen kann besser genutzt werden. Bei der Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung kommt es also darauf an, die richtige Balance zwischen Arbeitsanreizen und der Absicherung sinnvoller Suchaktivitäten zu finden. Diese Balance aber war vor den Reformen verloren gegangen. Lange Bezugszeiten und hohe Lohnersatzraten hatten das Gleichgewicht in der Arbeitslosenversicherung gestört: Seit Mitte der 80er Jahre war nämlich die höchstmögliche Bezugszeit für das Arbeitslosengeld immer weiter ausgedehnt worden bei relativ hohen Lohnersatzraten: 60 Prozent des vorherigen Nettoeinkommens bzw. 67 Prozent, wenn Kinder im Haus waren. Die Arbeitslosenhilfe, die nach dem Ende des Anspruchs auf Arbeitslosengeld gewährt wurde, war besonders für ehemals Gutverdienende relativ hoch: 53 Prozent des vorherigen Nettoeinkommens bzw. 57 Prozent, wenn Kinder im Haushalt waren. Faktisch wurde sie zeitlich unbegrenzt gewährt. Diese relativ hohen und lange gezahlten Transfers erschwerten die Anpassungsprozesse. Für viele Arbeitslose, die zuvor gut verdient hatten, gerieten attraktive Jobs außer Reichweite, weil z. B. (formale) Qualifikationen mit der Zeit entwertet worden waren. Für diese Gruppe lohnte es sich oft nicht mehr, eine neue Beschäftigung aufzunehmen. Selbst Sanktionen, die die Ablehnung eines als zumutbar eingestuften Stellenangebots nach sich zieht, konnten dieses Problem nicht lösen. Generell gilt: Je strenger die Zumutbarkeitskriterien und je stärker die Sanktionen, desto eher werden Arbeitsangebote auch bei hohen Transferzahlungen und langen Bezugszeiten akzeptiert. Vor den Arbeitsmarktreformen aber waren in Deutschland die Zumutbarkeitskriterien recht moderat: So galten nur Arbeitsplätze als zumutbar, bei denen das Nettogehalt mindest so hoch war wie die Transferzahlung. Und ein Umzug wurde den Arbeitslosen erst nach längerer Arbeitslosigkeit zugemutet. Die Verlängerung der Bezugszeiten für Arbeitslosengeld sowie die Einführung und Ausdehnung der Frühverrentung stehen beispielhaft für die deutsche Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in den 80er und 90er Jahren. Man wollte nicht so sehr Arbeitslose in Arbeit bringen, als vielmehr den ersten Arbeitsmarkt durch eine Reduktion des Arbeitsangebots entlasten. Diese Strategie der Passivierung wurde auch durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM) der Bundesanstalt gestützt. ABM und SAM reduzierten nicht nur die Zahl der registrierten Arbeitslosen erheblich. Sie erneuerten auch den Anspruch auf Arbeitslosengeld und sicherten diesen langfristig ab: Das Anreizproblem verschärfte sich. Eine negative Folge dieser Politik war, dass die Erwerbsquoten in Deutschland insgesamt niedrig lagen, besonders aber die der Älteren und die der Frauen 2002 sogar unter dem europäischen Schnitt. Deutschland ließ ein gutes Drittel seines Potenzials an Arbeitskräften brach liegen. Schlecht für die Erwerbsneigung ist auch, dass das deutsche Sozialversicherungssystem immer noch überwiegend über die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge finanziert wird. Sie stiegen insbesondere in Folge der deutschen Einheit erheblich und betrugen schließlich über 40 Prozent des sozialversicherungspflichtigen Einkommens (vgl. Abb. 4). Man trieb einen regelrechten Keil zwischen die Bruttolohnkosten der Arbeitgeber und die Nettolöhne der Arbeitnehmer. Dies erhöhte zum einen die Arbeitskosten, was die Arbeitsnachfrage verringerte. Zum anderen sank dadurch die Nettoentlohnung, Abbildung 4 Entwicklung der Sozialabgaben 1960 bis 2004 in Prozent des Bruttolohnes Bis 1989 Jahresdurchschnitte; ab 1990 jeweils durchschnittlicher Beitragssatz am 1. Januar. Der Gesamtwert wurde ermittelt unter Berücksichtigung des Beitragssatzes der Rentenversicherung (Angestellte und Arbeiter) und des Beitragssatzes zur Krankenversicherung für die alten Bundesländer. Ab 1995: inklusive Beitragssatz zur Pflegeversicherung. Quelle: BfA, Stand BA 50 % was wiederum den Anreiz reduzierte, Arbeit anzubieten. Zusammen mit den Transferleistungen führte dies zu besonders großen Problemen im Niedriglohnbereich. Vereinigung und Transformation der ostdeutschen Wirtschaft haben das Problem der hohen Sozialabgaben und der hohen Arbeitslosigkeit weiter verschärft. Viele der ostdeutschen Arbeitsplätze waren nicht wettbewerbsfähig, was sich besonders nach der Währungsunion zeigte. Zudem lag die Erwerbsneigung in Ostdeutschland besonders aber die der Frauen wesentlich höher als in Westdeutschland. So schnellten dort die Arbeitslosenzahlen nach der Vereinigung sprunghaft nach oben bei relativ gutem Beschäftigungsstand. Um die Entwicklung abzufedern, griff man auf altbekannte Instrumente zurück, auf ausgedehnte Vorruhestandregelungen und Arbeitsbeschaffungs- bzw. Strukturanpassungsmaßnahmen. Finanziert wurde das Ganze im Wesentlichen über die Sozialversicherungsbeiträge. Dies belastete den Arbeitsmarkt auch im Westen der Republik über Gebühr. Und wieder waren die gering Qualifi zierten besonders betroffen sowie jene, die in den Niedriglohnsektor wechseln mussten

16 Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Wechselnde Aufgaben haben in der Arbeitsverwaltung eine lange Tradition. Sie haben sich seit ihrer erneuten Gründung im Jahr 1952 immer wieder geändert, auch weil sich die Zeiten geändert haben. Der Bogen spannt sich von der Zeit der Vollbeschäftigung in den späten 50er und frühen 60er Jahren, der ersten Strukturkrise im Bergbau und der ersten Rezession 1966 über die Ölkrisen und die Verfestigung der Arbeitslosigkeit in den 70ern und 80ern bis hin zur transformationsbedingten Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland. Im Übrigen gaben Gesetzgeber und Sozialpartner den Rahmen vor, in dem die BA agieren konnte. Die Rolle des Lückenbüßers musste die BA des öfteren spielen. Beispielsweise sollte sie die Anpassungslasten der betroffenen Arbeitnehmer abfedern sowie die Sozialpartner und Betriebe dabei unterstützen, ökonomische und betriebliche Strukturkrisen zu bewältigen. Auch sollte sie helfen, die Haushalte bei der fragwürdigen Politik der öffentlichen Verschiebebahnhöfe zu entlasten. So wurden zur Flankierung des Stellenabbaus im Steinkohlebergbau die Bezugszeiten des Arbeitslosengeldes verlängert und in der ersten Rezession das Kurzarbeitergeld erweitert. Hiermit hatte die Bundesanstalt für eine gewisse Zeit die Lohnzahlung übernommen und die Betriebe entlastet. Das verlängerte Arbeitslosengeld wurde zum Grundstein für die Sozialpläne im Montanbereich, weil damit der vorzeitige Ruhestand möglich wurde. Auch danach wurde diese Praxis fortgesetzt: In den 80er Jahren verlängerte man die Zahlung von Arbeitslosengeld weiter. Weil dadurch weniger Arbeitslosenhilfe fällig wurde, sparte dies Mittel im Bundeshaushalt. Zugleich erleichterte es Arbeitnehmern den Übergang in den vorzeitigen Ruhestand, der zu dieser Zeit politisch erwünscht war. Nach der Vereinigung wurden wie erwähnt Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen in Ostdeutschland flächendeckend eingesetzt, um das Arbeitsangebot und die offene Arbeitslosigkeit zu reduzieren. Die Bundesanstalt für Arbeit war also primär damit beschäftigt, Arbeitslosigkeit sozial abzufedern und Leistungen pünktlich zu zahlen. Arbeitslosigkeit wurde also verwaltet statt bekämpft. Im Übrigen war die Behörde auch gar nicht so organisiert, dass sie schnell und flexibel genug hätte reagieren können. Die Strukturen waren starr, die Rolle der Hauptstelle und die Bedeu- tung der Weisungsstränge zentralistisch überhöht. Die Arbeitsweise war bürokratisch und ließ dem Einzelnen kaum Handlungsspielräume. So erreichten Initiativen und Zielvorgaben der Hauptstelle in Nürnberg die Arbeitsämter häufig nicht wirklich. Zudem gab es keine systematischen Informationen und Kriterien, mit denen einzelne Ämter Kosten oder gar Wirkungen ihres Handelns hätten beurteilen können. So steuerte man nicht über Ergebnisse, den Output. Per Erlass und Verfügung wurden vielmehr Inputs und Verfahren detailliert vorgegeben. Selbst ist der Mann: Gegen Ende der 90er Jahre wurde auch in der Bundesanstalt klar, dass die eigene Ausrichtung und Struktur nicht geeignet waren, den neuen Herausforderungen am Arbeitsmarkt zu begegnen. Daher startete die Bundesanstalt für Arbeit mit dem Reformprojekt Arbeitsamt 2000 den Versuch, sich selbst zu erneuern und die Organisation stärker am Kunden auszurichten. Dabei wurde der Blick nicht nur auf die Arbeitslosen gerichtet. Auch die Arbeitgeber wurden nun als Kunden der BA in den Fokus genommen. Eingliederungsbilanzen, die den Erfolg arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen abbilden sollten, und Zielvereinbarungen waren erste Schritte zu mehr Transparenz und Zielsteuerung. Sie wurden auch in das neue Sozialgesetzbuch III übernommen, das 1998 das alte Arbeitsförderungsgesetz als Grundlage der Arbeit der Bundesanstalt ablöste. Diese reformerischen Ansätze traf innen wie außen auf starke Widerstände. Noch bevor der Reformprozess abgeschlossen war, wurden Fehler bei der statistischen Erfassung von Arbeitsvermittlungen entdeckt. Es kam zum Vermittlungsskandal. Die Kritik an den Leistungen der Arbeitsämter wurde öffentlich. Dies nahm die Bundesregierung zum Anlass, die Bundesanstalt und die Arbeitsmarktpolitik insgesamt auf den Prüfstand zu stellen. Eine Kommission unter dem Vorsitz des damaligen VW-Personalvorstands Peter Hartz wurde beauftragt, das Konzept für eine umfassende Arbeitsmarktreform zu erarbeiten. Der politische und institutionelle Rahmen Die Reform des Arbeitsmarktes, der Bundesanstalt für Arbeit und die Vorschläge der Hartz-Kommision waren 2002 Wahlkampfthema Nummer eins. Mit magischen 13 Steinen sollten das Fundament der Arbeitsmarktpolitik verstärkt und mit der Agenda 2010 zugleich flexible Träger in die Konstruktion des Sozialsystems eingezogen werden Auslöser für die Einsetzung der Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission) und die Reformgesetze war zwar der Vermittlungsskandal. Ausschlaggebend war jedoch, dass die Arbeitslosigkeit hartnäckig hoch blieb, der Kern von Langzeitarbeitslosen ständig wuchs und Deutschland wirtschaftlich zurückfi el. So lag das Wachstum in den 90er Jahren auch während des Booms der New Economy unter dem europäischen Schnitt. Die Arbeitslosigkeit entwickelte sich ebenfalls schlechter als in anderen europäischen Staaten. Zum einen machte die Hartz-Kommission Vorschläge zum Umbau der Bundesanstalt für Arbeit sowie zur Umgestaltung der gesamten Arbeitsmarktpolitik. Zum anderen ging es um die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe, um den substantiellen Umbau der Transfersysteme. Die Reform des Arbeitsmarktes, der Bundesanstalt für Arbeit und die Vorschläge der Hartz- Kommission waren zentrale Themen des Wahlkampfes Bundeskanzler Schröder versprach, die Kommissionsvorschläge eins zu eins umzusetzen. Obwohl im politischen Prozess viel von der ursprünglichen Konzeption abgeschliffen wurde, diente sie nach der Bundestagswahl als Basis für umfangreiche Reformen. Als Agenda 2010 gingen diese weit über den eigentlichen Arbeitsmarkt hinaus und beherrschen bis heute die öffentliche Debatte. Die Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurde am 22. Februar 2002 eingesetzt und bestand einschließlich des Vorsitzenden Peter Hartz aus 15 Mitgliedern. Dabei handelte es sich um Vertreter der Unternehmen, der Sozialpartner, der Kommunen und der Wissenschaft. Die Kommission hatte den Auftrag, ein Konzept für den künftigen Aufgabenzuschnitt 30 31

17 Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Teil II: Die Fundamente Das Zeitfenster offen für Reformen Tabelle 1 Die Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt Gesetze Themenfeld Modul Hartz I (in Kraft getreten zum 1. Januar 2003) Hartz II (in Kraft getreten zum 1. Januar 2003) Hartz III (in Kraft getreten zum 1. Januar 2004) Hartz IV (in Kraft getreten zum 1. Januar 2005) und die neue Organisationsstruktur der Bundesanstalt für Arbeit vorzulegen sowie einen Durchführungsplan auszuarbeiten. Somit war der Auftrag der Kommission formal auf den organisatorischen Umbau der Bundesanstalt für Arbeit beschränkt. Die Kommission hat ihren Auftrag jedoch weiter ausgelegt. So entwickelte sie auch Vorschläge für neue arbeitsmarktpolitische Instrumente, die sich an den Gesetzgeber richteten. Ein halbes Jahr nach Einberufung der Kommission übergab im August 2002 Peter Hartz den Kommissionsbericht an Bundeskanzler Schröder. Nicht alle 13 Innovationsmodule ließen sich auch realisieren. Einige fielen ganz weg, andere wurden angesichts der politischen Kräfteverhältnisse und divergierender Interessen nur in veränderter Form verwirklicht. So wurden das Bonus- Malus- System für Arbeitgeber oder der Umbau der Landes arbeitsämter zu regionalen Kompetenz Centern nicht umgesetzt. Zudem wurde bei der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II die Verantwortung nicht wie von der Hartz-Kommission gefordert in eine Hand gelegt. Der politische Prozess gebar drei unterschiedliche Organisationsmodelle, bei denen das Problem eines teilweise ineffizienten und ineffektiven Nebeneinanders von kommunaler Verwaltung und Arbeitsagentur (noch) nicht zufriedenstellend gelöst werden konnte. Struktur der Bundesagentur und Vermittlung Leistungen/Aktivierung Beschäftigungsförderung Struktur der Bundesagentur und Vermittlung Vermittlung und Struktur der Bundesagentur Leistungen/Aktivierung In den vier Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ( Hartz I bis Hartz IV ) wurden die Kommissionsvorschläge schließlich umgesetzt. Die Innovationsmodule lassen sich vier Themenfeldern zuordnen: Struktur der BA und Effi zienz der Arbeitsvermittlung, Leistungen / Leistungsgewährung, Aktivierungsmaßnahmen und Beschäftigungsförderung (vgl. Tabelle 1). Die hier verwendete Abgrenzung der Themenfelder ist sicherlich nicht trennscharf. Sie erlaubt aber, die Fülle an Änderungen besser zu strukturieren. Letztlich stand der Großteil der Hartz-Gesetze unter dem Motto Fördern und Fordern. Es ging um die Aktivierung der Arbeitslosen mit allen Mitteln der Arbeitsmarktpolitik. Der organisatorische Umbau der Bundesanstalt für Arbeit zur Bundesagentur sollte dazu dienen, schneller zu vermitteln und gezielter zu fördern. Hierdurch sollten sowohl die Dauer der Arbeitslosigkeit als auch die Laufzeit der offenen Stellen verkürzt werden. Durch die Aktivierungsmaßnahmen (im engeren Sinne) sollte erreicht werden, dass sich mehr Arbeitslose wieder am Erwerbsleben beteiligen. Die Änderungen im Leistungsbezug, die man (im weiteren Sinne) als Aktivierung verstehen kann, zielten auf eine Erhöhung der Arbeitsanreize und eine Senkung des Anspruchslohns. Personal-Service-Agentur und Regelung zur Zeitarbeit Bildungsgutschein Förderung der beruflichen Weiterbildung Strengere Zumutbarkeitskriterien Flexiblere Sanktionen Frühzeitige Meldepflicht Stärkere Anrechnung von Partnereinkommen und Vermögen bei der Arbeitslosenhilfe Geförderte Selbständigkeit (Ich-AG) Mini- und Midi-Jobs Einrichtung von Job-Centern Umbau der Bundesagentur für Arbeit Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II für Erwerbsfähige Eine gründliche Sanierung verlangt aber mehr: Bildungsgutscheine und die Förderung der Weiterbildung sollten gesuchte und angebotene Qualifi kationen besser zur Deckung bringen. Die Verschärfung der Zumutbarkeitsregeln sowie fl e- xiblere Sanktionsmöglichkeiten sollten helfen, das Anreizproblem durch Transferzahlungen zu mildern. Darauf zielte auch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II. Denn damit wurde die Statusorientierung der alten Arbeitslosenhilfe aufgegeben. Wer einmal gut verdient hatte, bekam nun deutlich mehr Anreize, auch eine niedriger entlohnte Beschäftigung anzunehmen. Die Regelungen zu Mini- und Midi-Jobs berücksichtigen, dass der Keil zwischen Lohn und Bruttolohnkosten gerade bei den gering Qualifi - zierten gravierende Probleme aufwirft. Zeitarbeit sowie Mini- und Midi-Jobs bieten zudem Arbeitgebern die Möglichkeit, Ihre Arbeitsnachfrage fl e- xibel an die Auftragslage anzupassen. Der Umbau der Bundesanstalt zur Bundesagentur für Arbeit sollte dazu beitragen, Steuerungs-, Effi zienz- und Führungsprobleme zu lösen. Gesteuert wird nun primär über Zielvereinbarungen Regelungen, Weisungen oder Verfügungen treten in den Hintergrund. Kontrolle und Verwaltung wurden getrennt, Aufgaben ausgelagert. Und in den Agenturen wurden Kundenzentren als Ein-Stop-Stellen eingerichtet, in denen Arbeitslose alle wichtigen Dienstleistungen erhalten können. Diese erheblichen Umbauten der Arbeitsverwaltung und der Arbeitsmarktpolitik wurden von der Bundesregierung um größere Anbauten ergänzt. In seiner Regierungserklärung vom 13. März 2003 kündigte Bundeskanzler Schröder weitreichende Reformen und Einschnitte in den sozialen Sicherungssystemen an, in der Arbeitsmarkt-, der Bildungs- und in der Familienpolitik. Ziele der Agenda 2010 waren die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, die Belebung des Wirtschaftswachstums, eine Verringerung der Arbeitslosigkeit und die Verbesserung der Zukunftsfähigkeit der Sozialversicherungen. Mit seiner Agenda-Rede hatte sich Gerhard Schröder zwar erst nach Inkrafttreten der ersten Hartz-Gesetze an die Öffentlichkeit gewandt. Gleichwohl sind die Hartz-Reformen wichtiger Bestandteil dieser Politik. Die Arbeitsmarktreformen der Agenda gehen aber wie erwähnt über die Hartz-Gesetze hinaus. Auch auf anderen Baustellen gab es viel Bewegung: So schuf das Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt mehr Flexibilität für die Anpassung der betrieblichen Arbeitsnachfrage, indem der Schwellenwert für den Kündigungsschutz bei Kleinbetrieben heraufgesetzt wurde. Die Begrenzung der Kriterien der Sozialauswahl und einheitliche Klagefristen erhöhten die Rechtssicherheit. Schließlich wurden die Bezugszeiten für das Arbeitslosengeld auf den Stand von Anfang der 80er Jahre zurückgenommen. Dies verstärkte die Anreize für ehemals gut verdienende Arbeitslose, ihre Suche zu intensivieren und Arbeit aufzunehmen. Änderungen bei der Gesetzlichen Krankenversicherung und der Rentenversicherung haben zu einer Stabilisierung der Beitragsätze beigetragen. Hierdurch wollte man die negativen Wirkungen des Abgabenkeils begrenzen. Auch die schon erwähnte Verkürzung der Bezugszeit für das Arbeitslosengeld I trug im Übrigen dazu bei. Die Änderungen der Handwerksordnung und die schon erwähnten Änderungen beim Kündigungsschutz sollten Rigiditäten und Marktzugangsbarrieren abbauen. Man wollte so die Arbeitsmarktdynamik erhöhen. Zudem ergänzte dies die Förderung der Existenzgründung von Arbeitslosen, die schon durch die Hartz-Gesetze erleichtert worden war. Die Erhöhung der Bildungsausgaben, der Ausbau der Ganztagsschulen und die Lockerung der formalen Anforderungen an Ausbilder dienen dazu, das Qualifi kationsniveau insgesamt zu heben und Arbeitsmarktchancen zu verbessern. Mehr Ganztagsschulen und Betreuungsmöglichkeiten für Kinder unter drei Jahren erleichtern vor allem den Frauen, ihr Arbeitsangebot auszudehnen. Sowohl die Agenda 2010 als auch die Hartz- Reformen griffen damit zahlreiche Ursachen für die schlechte Arbeitsmarktentwicklung in Deutschland auf. Zugleich wurde z. B. bei den so genannten Montags-Demonstrationen deutlich, dass die Umsetzung der Agenda 2010 auch auf heftigen Widerspruch gestoßen ist, der noch immer nicht überall ausgeräumt werden konnte

18 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Reformen in der BA Von der Behörde zum modernen Dienstleister Eigenverantwortliches Handeln vor und hinter dem Schreibtisch, von Kunden und Mitarbeitern, war neuer Leitgedanke des Umbaus in drei Phasen. Hierfür musste auch ein modernes Führungs- und Steuerungssystem installiert werden Die Vorschläge der Hartz-Kommission zur Reform der Bundesanstalt waren das Fundament für den Sanierungsauftrag, den die Bundesregierung dem Vorstand der BA 2002 erteilte. Deren Umbau ging jedoch weit darüber hinaus. Er brachte tiefgreifende Veränderungen für alle Fach- und Führungskräfte. Sie haben diesen Auftrag in beispiellos kurzer Zeit erledigt. Bei der Reform der BA ging es um nichts weniger, als aus einer Verwaltungsbehörde einen modernen Dienstleister zu machen. Um die Idee der Aktivierung umsetzen und Arbeitslose zu mehr eigenverantwortlichem Handeln befähigen zu können, mussten nämlich auch intern neue Spielräume für diese Art des Handelns geschaffen werden. Zugleich sollte die BA besser zu führen und zu steuern sein, um das Ziel eines wirksamen und wirtschaftlichen Arbeitens zu erreichen. Auch weil es für eine solche Gratwanderung keine Vorbilder gab, erforderte dies von den Verantwortlichen Tatkraft und Mut. Und er stellte alle, die in der BA arbeiteten, vor große Herausforderungen. Ein Prozess ohne Beispiel war in Gang gesetzt worden. Dabei bestand die größte Herausforderung sicher darin, den Verwaltungsapparat mit seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern von Grund auf zu sanieren, ohne dabei den laufenden Betrieb zu gefährden. Denn natürlich musste während des Umbaus weiter gearbeitet werden: Arbeitslosengeld war pünktlich zu zahlen, Menschen mussten in Arbeit gebracht sowie Maßnahmen geplant und umgesetzt werden. Auch sollten die Kunden möglichst wenig von den Bauarbeiten mitbekommen, sollten deswegen nicht umgeleitet oder behindert werden. Erst das Ergebnis sollte zu sehen sein. Anfänglich waren damit 200 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in 25 Einzelprojekten beschäftigt. Aber nicht nur der Umbau mutete den Beschäftigten einiges zu. Auch der Paradigmenwechsel von der verrichtungsorientierten Behörde zum zielorientierten Dienstleistungsunternehmen stellte hohe Anforderungen. Es war deshalb sinnvoll, die Reform behutsam und Schritt für Schritt umzusetzen. Gleichwohl sollte dies so schnell wie möglich erreicht und der organisatorische Umbau der BA innerhalb von fünf Jahren weitgehend abgeschlossen sein. In drei Bauabschnitten sollte das Projekt vorangetrieben werden. Die erste Phase der Reform, die die grundlegenden organisatorischen Veränderungen brachte, galt der Einführung eines neuen Führungs- und Steuerungssystems ( Führbarkeit ). Damit sollte das Handeln aller Mitglieder der Organisation klar an Zielen ausgerichtet werden. Begleitet wurde dies von größtmöglicher Transparenz über die Ergebnisse und der Schaffung weitgehend dezentraler Handlungsspielräume. Hierfür waren völlig neue Strukturen und Prozesse erforderlich: So wurden bereits Ende 2003 die ersten Kundenzentren erprobt und die Servicecenter 2004 bundesweit eingeführt. Wie geplant wurde die erste Umbauphase 2006 abgeschlossen: Das neue Gebäude konnte schon bewohnt werden, auch wenn noch einige Baustellen offen geblieben waren. Diese ebenfalls zu schließen ist Aufgabe der zweiten Reformphase Operative Leistung. Nun geht es darum, den Schwung und die Freiräume kreativ zu nutzen. Vor allem müssen noch Defi zite in der Qualität von Vermittlung und Beratung abgebaut werden. Damit die Reform auch wirklich bei den Kunden ankommen kann, muss sie in den Köpfen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern noch besser verankert werden. Bereits heute wird an der Weiterentwicklung dieser Strategie gearbeitet. In der dritten Phase der Reform ( Innovation am Markt ) sollen Ideen entwickelt werden, die die Position der BA als erster Dienstleister am Arbeitsmarkt festigen und weiter ausbauen. Davon handelt der letzte Teil dieses Buches

19 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Inhaltlich wurde die Arbeit der BA im Zuge der Reform nach dem Vorbild privater Unternehmen in strategische Geschäftsfelder gegliedert. Sie umfassen Integration und Leistungsgewährung für Arbeitslosengeld-Empfänger; Integration, Betreuung und Leistungsgewährung für Arbeitslosengeld-II-Empfänger; Markttransparenz und Marktordnung; Auftragsleistungen (z. B. Kindergeld); Markterschließung für Nicht-Leistungsempfänger und Berufseinsteiger sowie Berufliche Rehabilitation. Sie repräsentieren damit die arbeitsmarktpolitischen Aufgaben der BA ebenso wie die sozialpolitischen. Mit den Reformen begann man zwar zu einer Zeit, als es die Grundsicherung für Arbeitssuchende noch nicht gab. Die Grundidee hinter den Reformen wurde aber 2005 auch auf die Arbeit der BA im SGB II ausgedehnt. Was zu Führungssystem, Steuerung und Prozessen, zu Personal und IT gesagt wird, gilt deshalb sinngemäß auch für die Arbeit der BA in der Grundsicherung. Führungs- und Steuerungssystem stehen in der ersten Phase des BA-Umbaus im Vordergrund. Dabei ist der Fokus auf den Kunden gerichtet, für den die Qualität der Dienstleistung entscheidend ist. Ihn interessiert primär, ob sein persönliches Anliegen ordentlich erledigt wird. Erst lange danach kommt die Frage, was hinter der Dienstleistung steht, wie das Unternehmen geführt oder organisiert ist. Die BA stellt ein ganzes Bündel an Dienstleistungen für den Arbeitsmarkt bereit. Sie soll Mensch und Arbeit zusammenbringen, Geldleistungen zahlen, Maßnahmen bereitstellen oder für die Grundsicherung im SGB II sorgen. Und gemessen wird sie daran, ob ihr jede einzelne dieser Dienstleistungen gelingt. Dabei gibt es nicht nur externe Faktoren, die auf den Erfolg der BA wirken, wie die konjunkturelle Lage oder die Entwicklung der Weltwirtschaft. Entscheidend ist, ob und wie die BA bei der Erfüllung ihres Auftrags von ihren Kunden unterstützt wird. Und schließlich beeinflussen sich die verschiedenen Aufgabenbereiche auch gegenseitig. Führung und Steuerung der BA sind also alles andere als einfach. Dabei kann gute Führung und Steuerung einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass sich Arbeitsabläufe und Arbeitsergebnisse verbessern. Ist also die BA in den letzten Jahren tatsächlich erfolgreicher geworden? Und wenn ja, welchen Beitrag hat das neue Führungs- und Steuerungssystem geleistet? Lässt sich vielleicht auch klären, ob eine Behörde generell davon profitiert, wenn sie sich an der Privatwirtschaft orientiert? Kaum sichtbar ist das neue Führungssystem für die Öffentlichkeit. Zwar gibt es bei den Agenturen für Arbeit nunmehr Geschäftsführungen anstelle von Direktionen und Teams anstelle von Vermittlungsbereichen und Leistungsstellen. Es hat sich aber sehr viel mehr geändert als die Begrifflichkeiten. Vor allem wurde ein umfassendes System zielorientierter Führung eingerichtet. Was das bedeutet, lässt sich am besten so beschreiben: Vor der Reform wurde detailliert vorgegeben, welche Haushaltsmittel wofür ausgegeben werden sollen. Zudem gab es viele Weisungen zu den Schritten, mit denen die einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihre tägliche Arbeit zu erledigen hatten. Obwohl diese Vorgaben zahlreich waren, musste doch im Zweifel immer wieder über das richtige Vorgehen entschieden werden. Was Ziel und was Wirkung des Handelns war, blieb oft im Dunkeln. Außerdem fehlten Informationen, um die Leistung der BA zu messen. Quantitative Analysen bezogen sich vor allem auf aggregierte Daten. Die Entwicklung einzelner Kunden und der Einfl uss, den die BA auf diese Entwicklung hatte, konnten nicht abgebildet werden. Damit fielen kaum verwertbare Erfahrungen oder gar wissenschaftliche Erkenntnisse an, auf die sich die Steuerung hätte stützen können. Weil also primär das Wie der Leistung geregelt wurde, konnten die Ergebnisse auch nicht einzelnen Mitarbeitern zugeordnet werden. Gute Ergebnisse wurden nicht belohnt, schlechte nicht sanktioniert. Bei der neuen zielorientierten Führung und Steuerung steht nun nicht mehr das Wie im Vordergrund, sondern das Was. Kernelemente sind (vgl. Abb. 5 auf Seite 38): die Ausrichtung an Wirkung (Effektivität) und Wirtschaftlichkeit (Effi zienz); die Schaffung dezentraler Verantwortung sowie die Herstellung von Transparenz. Hierfür waren ein neues Führungsverständnis zu entwickeln sowie neue Führungsstrukturen zu schaffen. Neue Führungsstrukturen sind nämlich unerlässlich, will man konsequent über Ziele führen. Denn moderne Führung verlangt immer auch die Delegation von Verantwortung. Mit der Vereinbarung von Zielen wird anerkannt, dass die Verantwortung für das Erreichen des Ziels und für die dabei eingesetzten Mittel abgegeben wird. Dies setzt ein hohes Maß an Vertrauen zwischen den Beteiligten voraus: Der Vorgesetzte muss darauf bauen können, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die vereinbarten Ziele mit Engagement und Kompetenz verfolgen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter müssen sich ihrerseits darauf verlassen können, dass keine unrealistischen Ziele vereinbart werden und dass sie nur für solche Abweichungen zur Verantwortung gezogen werden, die sie auch tatsächlich zu verantworten haben. Für dieses wechselseitige Vertrauen gibt es mehrere Voraussetzungen: Zum einen stellt diese Art der Führung hohe Anforderungen an alle Beteiligten. Nicht Amtsautorität zählt, sondern fachliche und soziale Kompetenz. Aspekte wie Teamarbeit, offene Kommunikation, Zuverlässigkeit und Engagement sind entscheidende Erfolgsfaktoren. Nicht nur die fachlichen, sondern auch die sozialen Kompetenzen zu fördern, ist in einem solchen System unerlässlich. Daher war es wichtig, dass nicht nur die oberste Führungsebene hinter dem neuen Führungssystem stand, sondern auch alle anderen Führungskräfte mitgenommen wurden. Weil diese Veränderungen einen tief greifenden Wandel für die BA brachten, wurden sie intensiv begleitet durch ein Netz von Change Agents sowie durch Workshops mit Führungs- und Fachkräften. Dabei ging es neben der Vermittlung von Wissen besonders um Fragen der kollegialen Zusammenarbeit und der Führungskultur. Sie täglich 36 37

20 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Abbildung 5 Die Steuerungslogik der Bundesagentur für Arbeit drei Kernelemente Steuerungslogik der BA zu leben, bleibt Daueraufgabe in einem großen Dienstleistungsbetrieb. Nach Wirkung und Wirtschaftlichkeit zu steuern, gehört zu den Kernelementen der neuen Handlungslogik. Es liegt im Interesse der Beitragswie der Steuerzahler, dass die BA ihre begrenzten Ressourcen möglichst wirkungsvoll einsetzt. Wirkungsvoll heißt z. B., durch rechtzeitiges Handeln Arbeitslosigkeit möglichst ganz zu vermeiden oder die Dauer der Arbeitslosigkeit durch rasches Handeln wenigstens zu verkürzen. Dabei sollen die Agenturen jeweils den wirtschaftlichsten Weg wählen. Doch leichter gesagt als getan: Um Wirkung und Wirtschaftlichkeit messen zu können, mussten erst Kennzahlen und Indikatoren entwickelt werden. Dies war anspruchsvoll. Denn die Indikatoren sollten das tatsächliche Handeln der BA widerspiegeln. Um Lücken zu schließen und insbesondere die Wirtschaftlichkeit besser messen zu können, muss das Steuerungssystem aber noch weiter verbessert werden. Die Übernahme von Kennzahlen zur Wirtschaftlichkeit aus der Kosten/- Leistungsrechnung im Jahr 2008 markiert hier einen ersten Schritt. Wirkung und Wirtschaftlichkeit Dezentrale Veranwortung Transparenz Gesamtbetrachtung von Aufwand und Wirkung Differenzierte Ausprägung von Wirkung in allen Aufgabenbereichen der BA Übersetzung in konkrete neue Geschäftsprozesse durch operative Kennzahlen Führen über Ziele als Grundprinzip Ziele erreichen durch klare persönliche Verantwortung der Führungskräfte vor Ort Mit nur einem Führungsstrang die Vereinbarkeit von Zielen sichern Handlungsrahmen definieren Nur in dezentraler Verantwortung lässt sich ein solch modernes Organisationsmodell erfolgreich umsetzen. Vorbedingung für die Führung und Steuerung nach Zielen ist nämlich, dass die Verantwortung für das Erreichen der Ziele vor Ort liegt. Deshalb wurde die BA zunächst auf allen Ebenen reorganisiert. Für jede Ebene wurden klare Führungsaufträge definiert. Danach sind die lokalen Agenturen geschäftlich umfassend verantwortlich. Zentrale und regionale Ebene beschränken sich auf Steuerung, Produktentwicklung und den Unterstützungsservice. Die wesentlichen Transmissionsriemen für die zielorientierte Führung und Steuerung sind die Prozesse Planung/Zielvereinbarung und Zielnachhaltung. Sie wurden 2004 eingeführt und seitdem ständig konkretisiert und perfektioniert. Die Planung wird im Gegenstromverfahren und im Bereich der Arbeitslosenversicherung in Abstimmung mit dem Verwaltungsrat festgelegt. Der Zielerreichungsgrad wird in regelmäßigen Zielnachhaltedialogen und zusätzlich in größeren Abständen in Leistungszirkeln festgestellt. Unterstützt werden diese Prozesse durch eine neu geschaffene Controlling-Organisation. Die Verbindung zur individuellen Beurteilung von Führungskräften und Mitarbeitern schaffen die neuen Leistungs- und Entwicklungsdialoge. Es werden Leistung und Kompetenzen beurteilt und differenzierte Entwicklungsmöglichkeiten aufgezeigt. An Friktionen wird gearbeitet. Vor allem ist es noch nicht vollständig gelungen, Verantwortung und Kompetenzen in Übereinstimmung zu bringen. Transparenz bildet die Grundlage für diese Art der Steuerung, für Prozesse, die Zielerreichung und den Leistungsstand. Im Zuge der Reformen hat man dafür ein einheitliches Berichtswesen Verknüpfung von Informationen zu Kundenhistorien mit Maßnahmen und Kosten Leistungstransparenz durch Benchmarking auf der Grundlage von Vergleichstypen Erhebung der Daten in ausreichender Qualität und anwenderfreundliche Bereitstellung Bundesagentur für Arbeit entwickelt. In einem ersten Schritt wurden für jeden Kunden bislang getrennte Informationen zu Kundenhistorien verknüpft. Beispiele hierfür sind der berufl iche Werdegang oder Maßnahmen, an denen der Kunde bereits teilgenommen hat. Auf diese Weise konnte das Handeln der BA erstmals über einen längeren Zeitraum verfolgt und seine Wirkung bewertet werden. Auch der Leistungsstand der einzelnen Agenturen wird nun dokumentiert und vergleichbar gemacht. Dazu hat die BA ein System des internen Leistungsvergleichs verschiedener Typen geschaffen: Agenturen, die unter ähnlichen Bedingungen arbeiten, können nun miteinander verglichen werden. Erfolgreiche Agenturen innerhalb eines Typs dienen als Benchmark auch für Sollwerte bei der Zielvereinbarung. Seit 2005 gibt es darüber hinaus ein neues Führungs-Informations-System, das alle für die Steuerung bedeutsamen Daten auf einer einheitlichen Plattform und in einheitlichen Formaten bündelt. Dies ist natürlich kein Selbstzweck. Vielmehr macht es transparent, welche Prozesse welche Wirkungen haben. Ob schon alles Gold ist, was glänzt, wird die BA immer wieder gefragt. Nun, insgesamt ist ihr seit 2003 eine rasche Umstellung auf die zielorientierte Führung und Steuerung sowie auf Effektivität und Effi zienz gelungen. Die wesentlichen Inhalte wurden in der Organisation verankert, die grundlegenden Führungs- und Steuerungsprozesse sind stabil, die Datengrundlagen und Werkzeuge haben einen guten Reifegrad erreicht. Trotzdem ist die Transformation natürlich noch keineswegs abgeschlossen. So zeigt sich, dass einige Schwachstellen des vorherigen Steuerungssystems noch nicht ganz überwunden werden konnten. Beispielsweise ließ sich die Überwälzung von Abwägungsentscheidungen auf die Mitarbeiter vor Ort zwar einschränken, aber nicht gänzlich vermeiden. Zudem stehen auch beim Führungs- und Steuerungssystem zahlreiche Fortentwicklungen und Feinjustierungen an. So sind Wirkungs- und Haushaltssteuerung stärker zu verzahnen, ist die Datenbasis weiter zu optimieren, sind Leistung sowie institutionelle und persönliche Anreize besser zu verknüpfen. Zudem muss die neue Transparenz geübt werden, um Prozess- und Führungsqualitäten weiter zu verbessern sowie den Verbesserungsprozess generell in Gang zu halten. Wichtig bleibt, die dezentralen Freiräume zu schützen und sie nicht mit operativen Detailanweisungen zu beschneiden, auch wenn Hineinregieren manchmal opportun erscheint. Schließlich sollten die Führungskräfte bei unterjährigen Zielabweichungen nicht nur Druck ausüben, sondern vor allem bei der Entwicklung von Gegenstrategien behilfl ich sein

21 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Standards statt Beliebigkeit heißt die Devise, wenn es um die neuen Geschäftsprozesse und Dienstleistungen der BA geht. Die neue Steuerung über Ziele brachte zwar mehr Handlungsspielräume. Wie aber war zu garantieren, dass die Kunden angesichts der regionalen Abweichungen in den Arbeitsmärkten und trotz unterschiedlicher Praxis überall in Deutschland die gleiche Qualität der Dienstleistung erwarten dürfen? Grundvoraussetzung war, dass für die Arbeit mit den Kunden, für Arbeitnehmer und Arbeitgeber, Geschäftsprozesse definiert und eingerichtet wurden. Auf deren Grundlage kann nun Vergleichbares verglichen werden, können die einzelnen Arbeitsagenturen voneinander lernen. Jetzt bilden die Geschäftsprozesse auch den gemeinsamen Referenzrahmen für Verbesserungen. Eine der wesentlichen Herausforderungen der Reform bestand darin, diesen Wandel der internen Sichtweisen tatsächlich auf die Arbeit vor Ort zu übertragen. Die Organisation musste sukzessive dahin geführt werden, fortan in Prozessen und weniger in Vorgängen zu denken. Aufgebaut wurde das neue Modell für Geschäftsprozesse in zwei Stufen. In einem ersten Schritt wurde mit dem Kundenzentrum der Zukunft der aufbau- und ablauforganisatorische Rahmen für die Struktur der Agenturen vorgegeben. Im neuen Zentrum begegnet die Arbeitsagentur dem Kunden schon beim ersten Kontakt ganz anders als das alte Arbeitsamt. Sobald dieser Umbau abgeschlossen war, wurden in einem zweiten Schritt Handlungsprogramme als Mindeststandards eingeführt, die die Vermittlungsprozesse neu strukturierten. Bei uns steht der Kunde im Zentrum, glaubt der Chef. Und deshalb immer im Weg, sagt der Volksmund. Davon war jedoch wenig zu spüren, als die BA begann, die Dienstleistungen der Agenturen primär an den Bedürfnissen ihrer Kunden auszurichten. Dazu gehörte auch, die Abläufe und die dazu notwendigen Personalkapazitäten besser aufeinander abzustimmen. Das Geschäftsmodell Kundenzentrum sollte helfen, die operativen Dienste der BA schneller und professioneller zu machen und dabei das Potenzial der Mitarbeiter auszuschöpfen. Dafür wurden im ersten Schritt die standardisierbaren Tätigkeiten der Agenturen gebündelt und in neuen Dienstleistungsbereichen verortet. Empfangsbereiche klären seitdem schnell zu erledigende Kundenanliegen und unterstützen bei der Steuerung der Kundenströme. Darüber hinausreichende, aber übliche Kundenwünsche, werden in offene Eingangszonen geleitet und dort prompt und ohne Termin erfüllt. Alternativ können solche Anliegen auch telefonisch über die Call Center der BA erledigt werden, die so genannten Service Center. Weil standardisierbare Prozesse gebündelt und vorgelagert wurden, können nun die Kunden den Großteil ihrer Anliegen schnell und unbürokratisch klären. Außerdem bleibt den Fachkräften in Vermittlung und Leistung mehr Zeit für anspruchsvolle Aufgaben. Im Bereich der Gewährung von Arbeitslosengeld wurde beispielsweise eine terminierte Antragsbearbeitung eingeführt. Anträge auf Arbeitslosengeld können jetzt zeitnah und abschließend im Beisein des Kunden bearbeitet werden. Die Termine hierfür werden in der Eingangszone oder im Service Center vergeben. Die neuen Geschäftsprozesse haben auch hier wesentlich dazu beigetragen, dass mehr Zeit bleibt für s Kerngeschäft. Dem arbeitslosen Kunden sind seitdem die Bescheide über Höhe und Dauer des Bezugs von Arbeitslosengeld besser verständlich, können Fragen direkt zwischen Kunden und Sachbearbeitern geklärt werden. Dies hat sich schon gelohnt: Beschwerden und Nachfragen zum Leistungsbescheid gingen deutlich zurück. Handlungsprogramme für die Vermittlung sind ein Kernelement der Reform. Das Kundenzentrum hatte nämlich Voraussetzungen dafür geschaffen, dass im zweiten Schritt die Vermittlungsprozesse systematisiert werden konnten. Hier bestand dringender Handlungsbedarf: So erwarten Arbeitgeber zu Recht professionelle Dienstleistungen von hoher Qualität, individuelle Beratung und eine Stellenbesetzung mit hoher Wertschöpfung. Und die Arbeitnehmer müssen damit rechnen können, dass die BA ihre eigenen Bemühungen zur (Re-) Integration in den Arbeits- und Ausbildungsstellenmarkt bestmöglich unterstützt und begleitet. Dies alles verbessert den Beitrag der BA zum Abbau der Arbeitslosigkeit. Mit dem Konzept der Handlungsprogramme hat die BA die Geschäftsprozesse für den Bereich der Vermittlung definiert. Die Handlungsprogramme Arbeitnehmer und Arbeitgeber beschreiben bundeseinheitlich verbindliche Mindeststandards für die Arbeit mit diesen Kundengruppen. Sie dürfen keinesfalls unterschritten, im Einzelfall aber sofern sinnvoll jederzeit überschritten werden. Sie bilden das Gerüst, an dem sich das Handeln der Fachkräfte in der Vermittlung orientiert. Damit wurden die Grundlagen für eine kompetente Integrationsberatung der Arbeitslosen und Arbeitsuchenden geschaffen. Und es wurde der Grundstein gelegt für eine dienstleistungsorientierte Vertriebsorganisation, die die Arbeit mit den Arbeitgebern professionalisiert. Die Handlungsprogramme für Arbeitnehmer beschreiben im Detail, welche Kunden in welcher Form beraten, betreut, unterstützt und vermittelt werden. Ein frühzeitiges Profiling im persönlichen Gespräch gewährleistet, dass die begrenzten personellen Mittel der BA zur Aktivierung und Förderung jedes Kunden bestmöglich eingesetzt werden. Profile für die Kundendifferenzierung legen den Grundstein für die Arbeit mit den Arbeitnehmern. Hierzu wird zunächst ein individuelles Profi l in den vier Dimensionen Fähigkeiten/Qualifi kation, Engagement/Motivation, Hemmnisse und spezifi sche Arbeitsmarktbedingungen erstellt. Auf dieser Basis wird dann frühzeitig eine entsprechende Integrationsstrategie entwickelt und das gemeinsam festgelegte Ziel mit dem Kunden auch gemeinsam verfolgt. So erhält die BA Kenntnis über Struktur und Verteilung der Kundenprofi le, über Marktkunden, Beratungskunden und Betreuungskunden. Damit kann sie besser als in der Vergangenheit über die Bemessung und Allokation von Vermittlungs- und Beratungszeiten sowie über den Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente entscheiden. Die den Handlungsprogrammen zugrunde liegenden Geschäftsprozesse wurden entwickelt für erwachsene Arbeitsuchende und Arbeitslose, für Rehabilitanden, Schwerbehinderte und Ausbildungssuchende. Im Zuge der Weiterentwicklung werden die Handlungsprogramme nun abgelöst vom Vier- Phasen-Modell der Integration. Darüber wird später noch zu berichten sein. Handlungsprogramme für Arbeitgeber defi nieren verbindliche Dienstleistungsstandards für die Betreuung alter und neuer Kunden. Hier wird unterschieden zwischen Zielkunden und Standardkunden. So lassen sich Vermittlungsressourcen rationell einsetzen. Zu den Zielkunden gehören vor allem Arbeitgeber, die wegen vieler 40 41

22 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Einstellungen für die Vermittlung von Interesse sind, und solche, bei denen die Ausbildungsbereitschaft groß ist. Die Unterscheidung in Ziel- und Standardkunden soll dabei helfen, Arbeitgeber an die Bundesagentur zu binden. Dies geschieht vor allem durch geeignete Vorschläge im Vermittlungsprozess. Um passende Besetzungsvorschläge unterbreiten zu können, wird das Angebot des Arbeitgebers nach Stellen- und Arbeitgeber-Eigenschaften strukturiert. Das Ergebnis wird dann mit den Erkenntnissen aus dem Profiling des Arbeitnehmers abgeglichen. Ziel ist, Bewerber vorzuschlagen, die fachlich wie persönlich gut zur Arbeits- bzw. Ausbildungsstelle und zum Betrieb passen und vice versa. Die systematische Vermittlung besteht aus den Elementen Annahme/Detaillierung, Matching, Auftragsbetreuung und Nachbetreuung. Auch über die Nachbetreuung soll die Kundenbindung so gefördert werden, dass der Arbeitgeber die Vermittlungsdienste der BA künftig wieder in Anspruch nimmt. Im besten Fall gelingt es, aus dem Kunden einen Stammkunden oder gar einen Freund des Hauses zu machen. Darüber hinaus sollen potenzialreiche Arbeitgeber gewonnen und der Einschaltungsgrad der BA gesteigert werden. Potenzialreiche Arbeitgeber, die bisher nicht oder lange nicht mehr mit der BA zusammen gearbeitet haben (zwei Jahre kein Kontakt), werden gezielt angesprochen. Mit besonderen Angeboten soll diese Kundengruppe mittelfristig davon überzeugt werden, die BA bei der Stellenbesetzung (wieder) zu nutzen. Üblicherweise unterscheiden Arbeitgeber nicht zwischen Arbeitsagenturen und den Trägern der Grundsicherung; beides ist für sie öffentliche Arbeitsverwaltung. Deshalb wurden die Geschäftsprozesse für die arbeitgeberorientierte Vermittlung übergreifend entwickelt. Eine rasche und erfolgreiche Umsetzung all dieser Ziele ist jedoch ohne ein modernes Konzept zur Personalentwicklung nicht zu schaffen. Auch das Personalmanagement der BA stand also vor keiner leichten Aufgabe. Kompetent, flexibel, engagiert und eigenverantwortlich so beschreibt wohl jedes moderne Dienstleistungsunternehmen seinen idealen Mitarbeiter. Auch für die BA sind diese Eigenschaften ebenso wichtig nach der Reform mehr als je zuvor. Des ungeachtet ist die BA aber kein normales Dienstleistungsunternehmen, sondern eine Institution, deren Personalpolitik innerhalb des öffentlichen Dienstes zu gestalten ist. Im Zuge des Umbaus der BA ging es also darum, unter diesen Vorgaben ein Personalentwicklungskonzept zu erstellen, das die idealen Eigenschaften der Mitarbeiter gleichwohl fördert. Basis des neuen Konzepts ist eine genaue Beschreibung der Aufgaben und Anforderungen für jede einzelne Stelle. Die Tätigkeits- und Kompetenzprofi le defi nieren nicht nur die Kernaufgaben. Sie beschreiben auch die dazu erforderlichen formalen Qualifi kationen sowie fachliche und soziale Kompetenzen. Dies erlaubt eine geeignete Personalauswahl, aber auch die gezielte Einarbeitung und Weiterbildung der Mitarbeiter. Anders als Laufbahnen eröffnen die neuen Entwicklungspfade individuelle Flexibilitätsspielräume bei der Berufswege- und Lebensplanung. Für die Karriere zählen Leistung, Engagement und das förderungswürdige Potenzial, die im Leistungs- und Entwicklungsdialog festgestellt und dokumentiert werden. Der Leistungsdialog ist ein strukturiertes Instrument, mit dem die Führungskraft die Leistung des einzelnen Mitarbeiters transparent machen kann. Der Entwicklungsdialog knüpft an dieses Stärken / Schwächen-Profi l an und zeigt die individuellen Entwicklungsmöglichkeiten auch jenseits formaler Qualifi kationen. Für noch fehlende Kompetenzen und Qualifi - kationen gibt es Instrumente zur Personalentwicklung. Sie zielen auf eine berufsbegleitende Förderung und Kompetenzsteigerung der Beschäftigten. Neben der Qualifi zierung sind hier z. B. Job Rotation, Coaching, Mentoring und die Projektarbeit zu nennen. Weil die BA nicht nur auf Führung, sondern auch auf Zusammenarbeit baut, gibt es ergänzend zum Leistungs- und Entwicklungsdialog das Führungskräfte-Feedback. Dabei können die Beschäftigten ihren Führungskräften mitteilen, wie sie sie wahrnehmen. Der Vergleich zwischen Selbst- und Fremdeinschätzung bietet der Führungskraft Gelegenheit zur Refl exion, auch durch beratende Unterstützung und den Einsatz von Instrumenten der Personalentwicklung. Ein wesentlicher Bestandteil des neuen Personalentwicklungskonzepts ist die Honorierung individueller Leistung. Dabei geht es zunächst um attraktive, horizontale wie vertikale berufl iche Entwicklungsmöglichkeiten. Leistung soll sich nicht nur fi nanziell lohnen. Flexible Arbeitszeiten und moderne Formen der Arbeitsorganisation sollen zudem die Vereinbarkeit von Beruf und Familie fördern. Aber natürlich sollte mit dem Umbau der BA auch das Entlohnungssystem so gestaltet werden, dass es primär auf die Leistung bezogen ist und die Tätigkeitsebenen durchlässiger macht. Hierzu wurde ein eigener Tarifvertrag in der BA geschlossen. Er stellt mittlerweile einen Benchmark im öffentlichen Tarifrecht dar. Der neue Haustarifvertrag der BA sieht die übersichtliche Zuordnung der vielfältigen Funktionen aller Dienststellen zu wenigen Tätigkeitsebenen vor. Als Grundlage dienen die standardisierten Tätigkeits- und Kompetenzprofi le. Weitere Anforderungen, die das neue Tarifsystem erfüllt, sind insbesondere die Gestaltung eines fl exiblen und reversiblen Personaleinsatzes; die Kompatibilität mit einem ganzheitlichen Leistungsmanagement; die Vereinheitlichung tarifl icher Regelungen für möglichst alle Statusgruppen und eine deutliche Modernisierung und Verschlankung des Tarifwerks. Davon können auch die Beamtinnen und Beamten der BA profi tieren, immerhin rund ein Fünftel der Beschäftigten. Denn der Gesetzgeber hat vorgesehen, dass man sich langfristig vom bisherigen Beamtenverhältnis beurlauben lassen kann. Verbunden ist damit die Chance, die Vielzahl fl exibler und leistungsorientierter Regelungen des modernen Haustarifvertrages der BA in einem neuen Arbeitsverhältnis zu nutzen. Um auch künftig den eigenen Fach- und Führungskräftebedarf decken zu können, hat sich die BA für einen Rekrutierungsmix entschieden. So gibt sie Quereinsteigern eine Beschäftigungsperspektive. Zugleich setzt sie aber weiterhin auf die eigene Ausbildung von Nachwuchskräften. Die BA qualifi ziert in dualen Ausbildungsberufen und in zwei Studiengängen an der eigenen Fachhochschule für Arbeitsmarktmanagement. Deren Absolventinnen und Absolventen können gleich nach der Ausbildung direkt in der BA eingesetzt werden. Nichts geht mehr ohne IT. Für einen überregionalen Dienstleister wie die BA ist deshalb die Unterstützung durch eine moderne Informationstechnologie (IT) unabdingbar. Ein Blick auf die bloßen Zahlen verdeutlicht bereits die Größenordnung dieser Aufgabe: Die IT der BA betreut rund PC-Arbeitsplätze in den 42 43

23 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Agenturen für Arbeit und in den ARGEn an Standorten. Betreut werden rund 5,3 Millionen Kunden. Das Rechenzentrum verwaltet über 150 Tera-Byte an Daten. Pro Monat werden über 25 Mio s nach außen versandt, 18 Mio Überweisungen veranlasst und 6,5 Mio Postsendungen verschickt. Aber auch inhaltlich sind die Aufgaben anspruchsvoll. Die hohe Komplexität der Sozialgesetzgebung mit ihrer Vielzahl von Fallkonstellationen spiegelt sich auch in der Komplexität der entsprechenden IT-Verfahren der BA, sei es für die Vermittlung und Beratung oder für die Berechnung der Leistungen. Durch die Reform der BA haben sich die Abläufe und Prozesse in den Arbeitsagenturen grundlegend verändert. Daran mussten auch die IT-Verfahren angepasst werden. Viele dieser Anpassungen geschehen im Hintergrund, etwa bei der Vereinheitlichung und Zentralisierung unterschiedlicher Datenbasen, der bundesweiten Datenhaltung und den Direktzugriffen vom Arbeitsplatz. Auch Organisation und Steuerung der IT wurden so an die neuen Gegebenheiten angepasst. Schließlich hat man auch die Hardware modernisiert, z. B. die Server der BA. Einige Neuerungen sind aber für den Kunden und die Öffentlichkeit unmittelbar zu sehen, z. B. die neue Vermittlungssoftware VerBIS. Das bundesweite Vermittlungs-, Beratungs- und Informations-System wird sowohl von den Agenturen für Arbeit als auch von den ARGEn und den getrennten Trägern genutzt. VerBIS unterstützt alle zentralen Abläufe und bildet den kompletten Vermittlungs- und Beratungsprozess ab. Die Eigenaktivitäten der Kunden fördern auch die neuen und vielfältigen elektronischen Selbstinformationssysteme, die in den vergangenen Jahren geschaffen wurden. Ein gutes Beispiel hierfür ist die JOBBÖRSE. Sie gehört als Stellen- und Bewerberbörse unter zum Internet-Auftritt der BA. Mit der JOBBÖRSE sollen möglichst viele Stellen und Bewerber unter einer einzigen Adresse präsentiert werden. Die JOBBÖRSE ist eine Selbstbedienungsplattform für Arbeits- bzw. Ausbildungssuchende wie für Arbeitgeber. Sie bietet Arbeitskräften die Möglichkeit, eigenständig nach offenen Arbeits- und Ausbildungsstellen zu schauen und eigene Bewerberprofile einzugeben. Arbeitgeber können direkt nach potenziellen Arbeitskräften suchen und Stellenangebote einstellen. Zur besonderen Herausforderung für die IT der BA geriet schließlich die ressourcenintensive Umsetzung des SGB II. Unter hohem Zeitdruck musste das Leistungsverfahren A2LL entwickelt werden und in Betrieb gehen. Hierfür wurde Software, die bereits bei Trägern der Sozialhilfe erprobt war, an die Anforderungen des SGB II angepasst und erweitert. Damit konnte man den webbasierten Zugriff der Agenturen für Arbeit, der ARGEn und der Kommunen gewährleisten. Damit sind zwar längst nicht alle, aber doch die wichtigsten internen Baustellen der BA besucht und beschrieben worden. Und es kann sich sehen lassen, was der Umbau für die BA und ihren gesetzlichen Auftrag bereits gebracht hat. Dies zeigt ein Blick in die Agenturen, nachdem fast alle Baukolonnen abgezogen und die meisten Gerüste verschwunden sind. Mehr Zeit für die Kunden und das Kerngeschäft der Vermittlung wurde gewonnen durch die neuen Abläufe und Verfahren, die Kundenzentren und Handlungsprogramme. Für ein Erstgespräch stehen nunmehr 30 bis 45 Minuten zur Verfügung. Und der zeitliche Abstand der Gespräche zwischen Kunden und Vermittler hat sich deutlich verringert. Während es vor der Reform noch mehrere Monate waren, finden diese Gespräche heute binnen acht Wochen statt. So kann man häufi ger über Fortschritte und Probleme reden, wenn der Kunde bei der Arbeitssuche z. B. in eine Sackgasse geraten ist. Aber nicht nur die neuen Prozesse bei der Vermittlung haben hierzu beigetragen. Auch die Betreuungsrelation, also die Anzahl der Kunden je Vermittlungskraft, wurde deutlich verbessert. Vor der Reform teilten sich etwa 600 Arbeitssuchende einen Vermittler, heute ist es nurmehr rund ein Viertel. Das liegt nicht nur daran, dass die Arbeitslosenzahlen wegen der konjunkturellen Entwicklung zurückgegangen sind. Denn der Integrations- und Betreuungsaufwand in den Arbeitsagenturen wird nicht allein durch die Zahl der Arbeitslosen bestimmt. Sehr viel mehr prägen die Bewegungen am Arbeitsmarkt den tatsächlichen Betreuungsbedarf. Weil die Dynamik am Arbeitsmarkt zugenommen hat, ist die Zahl der Zu- und Abgänge mit je rund 4 Mio im Jahr nämlich gleich geblieben, trotz sinkender Arbeitslosigkeit. Abbildung 6 Entwicklung der Erreichbarkeit und der Fallabschlussquote in den Service Centern 2005 bis 2008 Erreichbarkeit * in Prozent * Jahresdurchschnittswerte (Durchschnitt der Monatswerte) ** 2005: Monatswerte April bis Dezember, 2008: Monatswerte Januar bis September Quelle: Controlling der BA. BA 73,8 79,5 Deshalb hat die BA hat den Vermittlungsbereich in den letzten Jahren Zug um Zug personell verstärkt. Dabei hat sie nicht nur neue Vermittler eingestellt. Vor allem durch interne Umschichtungen wurden seit 2002 rund zusätzliche Vermittlerstellen gewonnen, davon allein 805 im Jahr 2007 und weitere 500 im Jahr Ohne diese Maßnahme wäre die Zahl der betreuten Kunden je Vermittler heute doppelt so hoch. 82,6 80, ** ** Fallabschlussquote * 79,1 84,3 86,5 84, ** ** Auch der Service ist besser und schneller geworden. Die Service Center der BA sorgen dafür, dass jeder Kunde die BA auch telefonisch erreicht: Vor der Reform wurden von den täglich etwa Anrufen bei den damaligen Arbeitsämtern nur ca. 50 Prozent direkt angenommen. Heute sind es 80 Prozent innerhalb von 20 Sekunden (vgl. Abb. 6)

24 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Abbildung 7 Beschäftigungschancen von Teilnehmern an FbW* im Vergleich zu Ungeförderten 2002 bis 2007 in Prozentpunkten FbW berufsbezogen u. berufsübergreifend Tage Verbleibsquoten in ungeförderter sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung als Kontrollgruppe niedrigere Verbleibsquoten höhere Verbleibsquoten FbW Übungseinrichtung Tage * FbW: Förderung der beruflichen Weiterbildung Beispiel: FbW Übungseinrichtungen, die 2006 begonnen wurden, führten am Stichtag ein Jahr (360 Tage) nach Maßnahmebeginn dazu, dass der Anteil der Teilnehmer in Beschäftigung um durchschnittlich 7%-Punkte (siehe Pfeil) höher war als der Anteil vergleichbarer Nichtteilnehmer. Quelle: Geschäftsbereich Strategie / Weiterentwicklung / Arbeitsmarkt der BA. BA Beispiel Natürlich ist es nicht damit getan, dass jemand den Hörer abnimmt. Das Anliegen sollte auch möglichst sofort geklärt werden. In immerhin 85 Prozent der Fälle lässt sich gleich am Telefon eine erschöpfende Auskunft erteilen. Und auch die Arbeitgeber werden besser bedient: Wer einen Arbeitsplatz telefonisch anbietet, bekommt innerhalb von 48 Stunden eine Auftragsbestätigung und in 70 Prozent der Fälle bereits erste Vermittlungsvorschläge. Die Instrumente sind effektiver und effizienter geworden, weil sie viel stärker an den Bedürfnissen der Kunden ausgerichtet sind. Dies führte insgesamt zu mehr Integrationen in Beschäftigung, wie die BA-Wirkungsanalyse TrEffeR zeigt (Treatment Effects and Prediction). In den letzten Jahren stiegen die Chancen, nach einer Maßnahme eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufzunehmen. Zwar haben sich auch für nicht geförderte Personen die Arbeitsmarktchancen in den vergangenen Jahren positiv entwickelt. Es lassen sich aber zunehmend größere Integrationserfolge für geförderte Personen im Vergleich zu nicht geförderten beobachten (vgl. Abb. 7). Weil bei einigen Maßnahmen Preisvorteile durch Bündelung beim Einkauf erzielt werden konnten und die Maßnahmen nun auch im Durchschnitt kürzer sind, sind die Instrumente dabei nicht teurer geworden. So sind die durchschnittlichen Kosten pro Teilnehmer an einer Fortbildung von Euro auf Euro gesunken (vgl. Abb. 8). Abbildung 8 Entwicklung der Maßnahmekosten je Teilnehmer 2005 bis 2008 * in Euro Förderung der beruflichen Weiterbildung Eingliederungszuschüsse Trainingsmaßnahmen * Stand November 2008 Quelle: Controlling der BA. BA Herausforderungen aber bleiben, weil nicht in allen Bereichen die gesteckten Ziele erreicht werden konnten. So zeigen die Ergebnisse der regelmäßigen Mitarbeiterbefragungen, dass sich viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Reformprozess noch nicht richtig mitgenommen fühlen. Man achte zu sehr auf die Betriebsergebnisse und zu wenig auf die Mitarbeiter, lautet eine häufi ge Klage. Die Untersuchungen ergeben auch, dass die Beschäftigten ein Arbeitsklima vermissen, in dem sie wirklich geschätzt werden. Die Zusammenarbeit im Team, zwischen den Teammitgliedern und der Teamleitung wird in der Regel noch als gut bis sehr gut beurteilt. Die Ergebnisse in den Kategorien Zielausrichtung, Entwicklung und Gegenleistung brachten aber vor allem im Bereich der Anerkennung und der Work-Life-Balance eher schlechte Noten Die neue Unternehmensstrategie der BA war den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern wohl nicht transparent genug; Häufi g war z. B. nicht klar, welche Ziele die BA verfolgt und was der Einzelne dazu beisteuern kann. Vielen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern werden im Zuge der Reform neue Tätigkeiten übertragen, oft auch auf anderen Aufgabenfeldern. Gleichwohl schätzten sie häufi g ihre Aufstiegschancen als eher gering ein. Dies gilt vor allem für leistungsorientierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Nicht zuletzt klagten viele Beschäftigte, dass sie zu wenig Lob erhielten und ihre Leistungen nicht genügend anerkannt würden. Und schließlich werden personalpolitische Angebote vermisst, die die (gefühlte) Diskrepanz zwischen Theorie und Praxis beheben. Bei ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern hat die BA also noch einige Bringschulden zu tilgen

25 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Die BA und die Grundsicherung für Arbeitssuchende Weil mit der Reform Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammengelegt wurden, ist aus verdeckter nun offene Arbeitslosigkeit geworden. Damit wurde es leichter, die Hilfebedürftigen zu aktivieren und ihnen eine menschenwürdige Perspektive zu eröffnen Während der Umbau der BA zu einem modernen Dienstleister voranschritt, wurden 2005 mit dem IV. Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ( Hartz IV ) Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) zusammengelegt. Damit wurde eine der größten arbeitsmarkt- und sozialpolitische Reformen in Deutschland seit Bismarck auf den Weg gebracht. Für die BA als einem der Träger der neuen Grundsicherung bedeutete dies auch, den sozialpolitischen Auftrag noch ernster zu nehmen und eine umfassende Betreuung für Personen mit Problemen zu organisieren, die weit jenseits des Arbeitsmarktes liegen. Die Aktivierung der Hilfebedürftigen ist ein Herzstück dieses Reformansatzes. Mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende soll ja nicht nur deren Hilfebedürftigkeit verringert oder ganz beseitigt werden. Es geht vor allem um gesellschaftliche Teilhabe durch Integration in Arbeit. Jeder Hilfebedürftige soll die Unterstützung erhalten, die er braucht, um seinen Lebensunterhalt (wieder) aus eigenen Mitteln zu bestreiten. Anders als in der Sozialhilfe steht jedoch im neuen System die Aktivierung der Hilfebedürftigen im Vordergrund, um sie dauerhaft in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Deutschland hat sich dabei für eine vergleichsweise weite Definition von Erwerbsfähigkeit entschieden. Viele der im Rechtskreis SGB II betreuten Arbeitslosen haben nämlich noch nie oder seit langer Zeit nicht mehr gearbeitet. Daraus resultiert in der Regel eine Vielzahl von Einschränkungen der Vermittlungsfähigkeit. Darüber hinaus steht im SGB II nicht so sehr die Einzelperson im Fokus, sondern die gesamte Bedarfsgemeinschaft mit ihren vielfältigen Problemlagen. Insofern unterscheiden sich die Anforderungen an den Umgang mit diesen Kunden deutlich von denen des SGB III. Dies betrifft Dauer und Intensität der Betreuung ebenso wie die Komplexität und Verknüpfung der Integrationsleistungen. Der Erfolg ganzheitlicher Aktivierungs- und Integrationsstrategien hängt deshalb nicht unerheblich ab von der Einbindung aller Beteiligten in die arbeitsmarktpolitischen und sozialen Netzwerke. Verschiedene Modelle konkurrieren miteinander bei der konkreten Umsetzung in die Praxis. Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende sind die Bundesagentur für Arbeit, die kreisfreien Städte und die Kreise. Dabei ist die BA für die Auszahlung des Arbeitslosengeldes II, für Leistungen der aktiven Arbeitsförderung und für die Eingliederung in Arbeit zuständig. Die kommunalen Träger, also die kreisfreien Städte und Kreise, sind für die Wohnkosten und die sozialintegrativen Leistungen verantwortlich: Kinderbetreuung, Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung sollen den (Wieder-)Einstieg in den Arbeitsmarkt vorbereiten. Sie fl ankieren also die arbeitsmarktpolitischen Förderinstrumente. Bei der Umsetzung des SGB II arbeiten die Agenturen für Arbeit und die Kommunen eng zusammen. Denn mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurden nicht nur zwei staatliche Leistungen zu einem einheitlichen System zusammengefasst. Geschaffen wurde auch eine neue Organisationsform, die Arbeitsgemeinschaft (ARGE) aus Agentur und Kommune. Die Trägerversammlung der ARGE setzt sich aus Vertretern der beiden Träger zusammen und legt die Leitlinien des Arbeitens fest. Im Alltag erledigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus Agentur und Kommune gemeinsam die der ARGE übertragenen Aufgaben. Bundesweit gibt es 347 Arbeitsgemeinschaften. Die ARGE ist damit der Regelfall bei der organisatorischen Umsetzung des SGB II. In 23 Fällen werden die Leistungen des SGB II von der Agentur für Arbeit und der Kommune getrennt erbracht. Eine weitere Organisationsform wird seit Einführung der Grundsicherung in einem Modellversuch erprobt: In 69 Fällen werden die Aufgaben der Grundsicherung von der Kommune allein wahrgenommen. Die Umsetzung des SGB II war damit von Beginn an als Wettbewerb organisiert: Die Arbeitsgemeinschaften, an denen die Bundesagentur beteiligt ist, müssen sich mit den 69 zugelassenen kommunalen Trägern messen. Die wissenschaftliche Evaluation dieses Wettbewerbs hat ergeben, dass die Arbeitsgemeinschaften das SGB II erfolgreicher sind als die kommunalen Träger. Denn den ARGEn gelingt es häufi ger, erwerbsfähige Hilfebedürftige in bedarfsdeckende Beschäftigung zu integrieren und damit den Hilfebezug zu beenden. Die Wissenschaftler stellen fest, dass hierzu die Steuerung und das Controlling der ARGEn durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und die BA entscheidend beigetragen haben. Künftig wird wohl die Betreuung im Bereich der Grundsicherung vorwiegend in den neuen Zentren für Arbeit- und Grundsicherung geleistet. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 sind die ARGEn in ihrer heutigen Form nicht verfassungskonform. Alle Akteure arbeiten gemeinsam daran, die bisherigen Erfahrungen in ein neues Betreuungsmodell umzusetzen. Auch die Steuerung der ARGEn folgt dem beschriebenen Konzept. Denn das moderne Prinzip der Steuerung über Zielvereinbarungen ist explizit im Gesetz festgeschrieben. Dabei ist eine doppelte Aufgabe zu erfüllen: Zum einen sollen möglichst große Handlungsspielräume vor Ort eröffnet werden, damit die dezentrale Handlungskompetenz der ARGEn genutzt und eine Strategie entwickelt werden kann, die an die regionalen Bedingungen angepasst ist. Zum anderen ist eine einheitlich hohe Dienstleistungsqualität im gesamten Bundesgebiet zu garantieren. Es darf ja nicht vom Wohnort abhängen, welche Qualität die Dienstleistung hat, die ein Hilfebedürftiger erhält. Anders als die kommunalen Träger ist eine bundesweit tätige Behörde wie die BA prinzipiell besser in der Lage, solch einheitliche Standards zu gewährleisten. Die Steuerung der ARGEn bewegt sich im Spannungsfeld zwischen diesen beiden Aufgaben. Für die Steuerung über Ziele schließt die BA jedes Jahr mit dem BMAS eine Zielvereinbarung ab, in der die Ziele für das kommende Jahr festgehalten sind. Die Vereinbarungen zwischen den Trägerversammlungen und den ARGEn regionalisieren diese bundesweiten Ziele. So wird die Arbeit der ARGEn auf die wichtigsten Ziele des SGB II ausgerichtet. Bei der Gestaltung der Wege sollen die ARGEn aber größtmögliche Spielräume haben

26 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Abbildung 9 Ziele in der Grundsicherung für Arbeitsuchende Ziele Zielindikatoren Quelle: Bundesagentur für Arbeit. BA Verringerung der Hilfebedrüftigkeit Summe passive Leistungen Zielsystem 2009 Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit Qualitätsstandards Intergrationsquote Langzeitbezug vermeiden Bestand Kunden im Kundenkontakt mit Dauer > 24 Monate Grundlage der Zielvereinbarungen war bis 2008 das Zielsystem SGB II aus dem Jahr 2005 mit insgesamt fünf Zielen. Für das Jahr 2009 ist das Zielsystem neu justiert und auf drei Ziele beschränkt worden: An den beiden zentralen Zielen Verringerung der Hilfebedürftigkeit und Verbesserung der Integration in Erwerbstätigkeit wurde nichts geändert. Neu aufgenommen wurde das Ziel Langzeitbezug vermeiden, das einen stärker sozialpolitischen Akzent setzt (vgl. Abb. 9). Damit hat man auf eine häufig vorgebrachte Kritik reagiert: Das bisherige Zielsystem habe nahegelegt, sich auf die leichteren Fälle zu konzentrieren. Durch das neue Ziel Langzeitbezug vermeiden soll sich die Aufmerksamkeit nun stärker auch auf die schwierigen Fälle richten. Für das Jahr 2010 ist zudem die Einführung des Ziels Kundenzufriedenheit beabsichtigt. Befragungen der Kunden sollen Hinweise auf Möglichkeiten zur Verbesserung liefern. Gleich hohe Qualitätsstandards spielen neben der Steuerung über Ziele auch im SGB II eine zentrale Rolle. Sie stellen sicher, dass das Recht einheitlich angewandt wird und die Dienstleistungsqualität in allen ARGEn und in den Agenturen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung gleich hoch ist. So legen sie fest, dass Leistungen der ARGE wie Antragsbearbeitung, Erstberatung mit Profiling oder die Eingliederungsvereinbarung innerhalb bestimmter Fristen zu erbringen sind. Index aus Kundenzufriedenheit* Kundenzufriedenheit Prozessqualität Index aus Prozessqualität * Einführung als Ziel für 2010 beabsichtigt, für 2009 nichts geplant. Die Berichte des Bundesrechnungshofs und der Internen Revision der BA zeigen aber, dass die selbst gesetzten Standards noch nicht überall und nicht immer eingehalten werden. Hier ist in Zukunft noch einiges zu tun. Dazu werden gegenwärtig weitere Qualitätsstandards definiert. Im Laufe des Jahres 2009 soll ein systematisches Qualitätsmanagement im SGB II aufgebaut werden. Damit lassen sich Informationen aus verschiedenen Quellen zusammenführen und Mängel schnell beheben. Die Qualität der Betreuung wird auch das 4-Phasen-Modell verbessern, das später noch ausführlich beschrieben wird. Transparenz über die Leistungen der ARGEn herzustellen, ist eine wichtige Aufgabe des Steuerungssystems. Dies geschieht durch ein IT-gestütztes Berichtswesen, das die Leistungen laufend dokumentiert. Auf dieser Grundlage kann die Bundesagentur kontinuierlich verfolgen, ob und inwieweit die Ziele erreicht werden. Die Daten aus dem IT-System zeigen auch, an welchen Orten die Ziele der Grundsicherung für Arbeit am besten erreicht werden. So können alle ARGEn von den Strategien der erfolgreichen lernen. Hierfür werden Beispiele erfolgreicher Praxis gesammelt und ins Intranet gestellt. Zudem organisiert die Bundesagentur einen Erfahrungsaustausch zwischen ARGEn mit ähnlicher Arbeitsmarktlage. Integrations- und Förderstrategien müssen für die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen mit ihren besonderen Problemen auch besonders gestaltet sein. Wichtig ist, dass sie wie bereits erwähnt intensiv und kontinuierlich betreut werden. In den ARGEn wird dies erreicht durch eine Kombination von günstigem Betreuungsschlüssel und persönlichem Ansprechpartner, von Fallmanagement und Eingliederungsvereinbarung sowie durch eine Minimierung von Schnittstellen. In arbeitsmarktnahe Instrumente des SGB III wie in spezielle Maßnahmeangebote für SGB-II-Kunden werden zudem die kommunalen Leistungen integriert. Dabei nutzen die ARGEn und Agenturen mit getrennter Aufgabenwahrnehmung das lokale Netzwerk der Arbeitsmarkt- und Sozialpartner. Das beschäftigungsorientierte Fallmanagement als Methode zur Förderung der sozialen Teilhabe und der Integration in den Arbeitsmarkt hat sich in der Grundsicherung bewährt. Es wird in unterschiedlichen Formen angewandt. Weiterentwickelt wird es vor allem durch Netzwerkmanagement und Qualitätskriterien, die Qualifizierung der Fallmanager und den Ausbau der Funktionen in VerBIS. Beratung ist die Basis für andere Leistungen der Grundsicherung und der Arbeitsförderung. Diese Dienstleistung gilt es zu verbessern. Es wird ein rechtskreisübergreifendes Beratungskonzept entwickelt, das den besonderen Personen und Konstellationen des Rechtskreises SGB II Rechnung trägt. Abbildung 10 Entwicklung der Eintritte in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen des SGB II 2005 bis 2008 in Tausend * vorläufige Werte. Beauftragung Dritter mit der Vermittlung Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen Berufliche Weiterbildung (auch behinderter Menschen) Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaßnahmen (auch Reha) Förderung abhängiger Beschäftigung Förderung der Selbstständigkeit Beschäftigung schaffende Maßnahmen Sonstige weitere Leistungen nach 16 Abs. 2 Satz 1 SGB II (ohne Einmalleistungen) Quelle: Statistik der BA. BA Die Zielgruppen Jugendliche unter 25 Jahren, gering Qualifi zierte, Alleinerziehende, Menschen mit Migrationshintergrund und Ältere stehen im Fokus der Integrationsarbeit. Gleichwohl profi tieren sie vielfach noch nicht ausreichend von Leistungsangebot des SGB II. Deshalb werden dafür besondere Zielgruppenkonzepte und Fördermaßnahmen entwickelt, erfolgreiche Praxisbeispiele veröffentlicht und Fachtagungen veranstaltet, die die Arbeit mit diesen Personengruppen unterstützen. Der erweiterte Förderkatalog für erwerbsfähige Hilfebedürftige ist beachtlich. Denn die im Rechtskreis SGB II betreuten Personen können praktisch vom gesamten Spektrum der Förderleistungen profi tieren, die auch das SGB III vorsieht. Sie reichen von berufsvorbereitenden Maßnahmen für Jugendliche über Qualifi zierungsangebote für Erwachsene, von der Bewerbungsunterstützung bis hin zu Lohnkostenzuschüssen. Darüber hinaus wurde im SGB II das Förderangebot erweitert um Leistungen, die die meist mehrdimensionalen Probleme der Hilfebedürftigen berücksichtigen (vgl. Abb. 10). Neben den Arbeitsgelegenheiten waren dies zunächst die Sonstigen Weiteren Leistungen und das Einstiegsgeld bei der Aufnahme niedrig bezahlter Tätigkeiten sowie bei einer Existenzgründung. Ergänzt wird dieses besondere Angebot des SGB II um die sozialintegrativen Leistungen der Kommunen, also um Schuldnerberatung, Suchtberatung, * 50 51

27 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Auch sind bisher die Förderangebote oft zeitlich zu knapp bemessen. Die Nachbetreuung unterbleibt in vielen Fällen, obwohl sie oft entscheidend wäre, um die Integration zu stabilisieren. So wird jeder zweite erwerbsfähige Hilfebedürftige, der eine Beschäftigung aufnimmt, innerhalb des ersten Jahres wieder arbeitslos. Wegen der vielfältigen Probleme und der größeren Arbeitsmarktferne der Kunden im SGB II stand öffentlich geförderte Beschäftigung von Anfang an im Vordergrund, wenn auch immer zeitlich befristet. Bei vielen der im Rechtskreis SGB II betreuten Personen klaffen aber persönliche Leistungsfähigkeit und die Anforderungen der Arbeitgeber weit auseinander. Die Kluft ist bisweilen so groß, dass auch bei guter Wirtschaftslage und durch Förderleistungen eine Integration in reguläre Beschäftigung nicht zu erwarten ist. Für diese Personengruppe bot das SGB II zunächst keine Möglichkeiten, gesellschaftliche Teilhabe durch Beschäftigung zu schaffen. Zumindest für die Anfangsjahre des SGB II ist auch zu vermuten, dass die mangelnde Erfahrung vieler Mitarbeiter im Umgang mit dem differenzierte Instrumentenkatalog des SGB III der Grund dafür war, dass man auf so wenige Instrumente zurückgriff. Inzwischen sind die Förderleistungen des SGB II deutlich verbessert und differenziert worden. Auch gelang es, den Instrumentenkatalog zu optimieren: So gibt es seit dem mit dem Beschäftigungszuschuss erstmals ein Instrument, das erwerbsfähigen Hilfebedürftigen langfristige Teilhabe durch öffentlich geförderte Beschäftigung bietet. Voraussetzung ist, dass diese Hilfebedürftigen ohne den Beschäftigungszuschuss keine Chance auf eine Integration in den regulären Arbeitsmarkt hätten. Die rechtskreisübergreifende Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente zum strafft den Förderkatalog und vereinfacht ihn. Der dezentrale Handlungsspielraum wird erhöht, die Kombination verschiedener Elemente von Maßnahmen erleichtert. Dies gilt für das Vermittlungsbudget ebenso wie für die neu zusammengefassten Leistungen zur Aktivierung und Integration. Für den Rechtskreis SGB II wird darüber hinaus neu geregelt, dass bis zu 10 Prozent der für Arbeitsmarktpolitik zur Verfügung stehenden Mittel für die Freie Förderung verwendet werden können. Sie kann sogar über das sonstige Förderspektrum hinausgehen, wenn dies für Langzeitar- psychosoziale Beratung und die Kinderbetreuung. Im ersten Jahr nach Inkrafttreten des SGB II ging es vor allem darum, Geldleistungen richtig und pünktlich zu zahlen. Die Förderung wurde erst ab dem zweiten Halbjahr 2005 zunehmend genutzt. Sie konzentrierte sich aber zunächst auf Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante, besser bekannt als Ein-Euro-Jobs. In den Folgejahren wurden dann die arbeitsmarktpolitischen Instrumente besser angenommen. In den Jahren 2007 und 2008 haben jeweils 2,15 Mio Personen im Rechtskreis SGB II eine Maßnahme begonnen bzw. eine Förderleistung erhalten. Neben dem quantitativen Ausbau ging es vor allem um die qualitative Optimierung der Integrationsleistungen. Die Bedeutung der Beschäftigung schaffenden Maßnahmen war 2008 mit Eintritten zwar nach wie vor hoch. Im Vergleich zu 2005 rückten jedoch arbeitsmarktnähere Instrumente wie die Eingliederungszuschüsse nach vorn. Der Anteil der Arbeitsgelegenheiten an allen Eintritten ging dagegen von 41 Prozent auf 35 Prozent zurück. Jugendliche unter 25 Jahren wurden weit überdurchschnittlich mit Förderangeboten bedacht. Sie stellen 8 Prozent der Arbeitslosen im Rechtskreis SGB II, jedoch 24 Prozent aller geförderten Personen. Langzeitarbeitslose, aber auch ältere Hilfebedürftige, Geringqualifizierte und Migranten nehmen dagegen viel seltener an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teil. In den ersten drei Jahren nach Einführung des SGB II konzentrierten sich die Maßnahmen auf wenige breit einsetzbare Instrumente. Dies zeigt, dass das differenzierte Förderangebot des SGB III im Rechtskreis SGB II bislang auf wenig Resonanz stößt, obwohl neue Forschungsergebnisse seine Wirksamkeit auch im SGB II nachweisen. Nach Einschätzung der Mitarbeiter vor Ort können die Instrumente des SGB III den Problemen der SGB II- Kunden aber häufig nicht gerecht werden. Denn diese ragen meist weit über den Arbeitsmarkt hinaus und können nur langfristig überwunden werden. Abbildung 11 Entwicklung der Zielindikatoren in der Grundsicherung 2006 bis 2008 Veränderungen gegenüber Vorjahr Passive Leistungen in Mrd Euro 14,7 14,0 13, Integration in Erwerbstätigkeit Quote* in Prozent * Integrationsquote = Anteil der von den ARGEn betreuten Hilfebedürftigen, die im Jahr eine Erwerbstätigkeit oder Ausbildung aufgenommen haben. Quelle: Controlling der BA. BA 5,1 % 5,2 % 17,4 14,4 % 20,2 4,4 % 20,

28 Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister Teil II: Die Fundamente Von der Behörde zum modernen Dienstleister beitslose erforderlich ist. Sie profitieren von den Änderungen besonders, da die Förderangebote ihren Problemlagen jetzt besser gerecht werden. Ein wesentlicher Bestandteil des ganzheitlichen Betreuungsansatzes im SGB II ist wie dargelegt die Integration der sozialen Eingliederungsleistungen der Kommunen. Die Kooperation funktioniert dabei in der Praxis zumeist recht gut unabhängig davon, wie sie organisiert ist. Entscheidend sind die persönlichen Kontakte und die Netzwerke vor Ort. Das ergab eine bundesweite Befragung Anfang Daraus geht ebenso hervor, dass die Versorgung mit flankierenden Leistungen nach Einschätzung der Grundsicherungsstellen insgesamt zufriedenstellend ist. Gleichwohl finden sich auch Ausreißer nach unten, zum Beispiel bei den Wartezeiten für Kinderbetreuungsplätze oder für die Schuldnerberatung. Die Hilfebedürftigen selbst schätzen die Versorgung insgesamt etwas kritischer ein, wie Forschungsergebnisse zeigen. Erste Erfolge der ARGEn sind aber unverkennbar. Die ersten zwei Jahre der Grundsicherung für Arbeitsuchende waren zwar geprägt durch den Aufbau der neuen Organisation, eine schwache wirtschaftliche Entwicklung und eine steigende Zahl von Leistungsempfängern. Seitdem sind jedoch erste Erfolge zu verzeichnen: Die Ausgaben für das Arbeitslosengeld II konnten im Jahr 2007 um 5,1 Prozent und 2008 um 5,2 Prozent gesenkt werden. Die Integrationsquote wurde von 17,4 Prozent im Jahr 2006 auf 20,9 Prozent 2008 gesteigert. (vgl. Abb. 11 auf Seite 53) Dies ist sicherlich zum Teil auf die gute Konjunktur zurückzuführen. Aber auch die professionelle Arbeit der ARGEn hat wohl zu den positiven Ergebnissen beigetragen. Das System der Betreuungsstufen erfasst auch die Kundenstruktur nach dem SGB II. Damit sind gewährleistet die Transparenz der Integrationsarbeit; Kontinuität und Qualität in der Betreuung der Kunden sowie die technische Unterstützung im IT-Fachverfahren der Vermittlung. Zudem wurde mehr Personal für Vermittlung und Integration eingesetzt und die Betreuungsrelation verbessert. Im Fallmanagement und bei Jugendlichen wird eine Relation von 1 zu 75 angestrebt. Unterschiede ergeben sich aus der lokalen Umsetzung und der Definition des Kundenkreises. Generell konnte die Betreuung der Kunden intensiviert werden, was sich z. B. in einer höheren Kontaktdichte niederschlägt. Auch wurden verschiedene Konzepte für die Kontaktdichte bei einzelnen Kundengruppen entwickelt, die den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen. Schließlich ist auch im Bereich der Grundsicherung die Qualität der Dienstleistungen gestiegen, z. B. durch eine bessere Erreichbarkeit des Service- Center oder durch schnellere Reaktionszeiten im gemeinsamen Arbeitgeberservice. Dort werden auch die Belange der Bewerber aus dem Rechtskreis SGB II zunehmend besser berücksichtigt. In den vergangenen Jahren sind die Prozesse und Dienstleistungen in den ARGEn zweifellos verbessert worden. Aber natürlich gibt es an manchen Stellen Optimierungsbedarf. So wurden Betreuungsstufen implementiert, die die Integrationsarbeit vor Ort umfassend und transparent abbilden. Erfolge bemessen sich nicht mehr ausschließlich an der Integration in Arbeit. Auch die Arbeit mit dem Kunden und der dabei erreichte Fortschritt können differenziert erfasst werden. Damit stehen qualitative Aspekte des Integrationsprozesses im Vordergrund, z. B. die Methodik oder der richtige Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente

29 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Beschäftigung und Arbeitslosigkeit: Trend gebrochen Es gibt sichere Hinweise darauf, dass die Besserung am Arbeitsmarkt nicht nur der guten Konjunktur, sondern auch den Reformen am Arbeitsmarkt zu verdanken ist. So konstatiert der Sachverständigenrat ein strukturelles Plus an Flexibilität und Dynamik Zwischen 2002 und 2005 gerieten Arbeitsmarkt und Wirtschaft in eine Schwächephase. Das reale Bruttoinlandsprodukt stagnierte in den Jahren 2002 und 2003 und nahm 2004 und 2005 nur wenig zu. Weil gleichzeitig die Produktivität weiter stieg, wurde sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung kräftig abgebaut. Zwischen 2001 und 2005 gingen insgesamt gut 1,6 Millionen sozialversicherungspfl ichtige Arbeitsplätze verloren. Betrachtet man dem gegenüber die gesamte Erwerbstätigkeit, so muss man noch die Selbstständigen, die ausschließlich geringfügig Beschäftigten sowie die Beamten und Soldaten hinzu zählen. Sie hat sich etwas besser entwickelt als die sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung allein: In den Jahren 2002 und 2003 hat sie zwar um insgesamt Personen abgenommen, 2004 und 2005 aber schon wieder leicht zugelegt, und zwar um Personen (vgl. Abb 12). Diese Unterschiede haben zwei Ursachen, die beide mit den Arbeitsmarktreformen zusammenhängen: Zunächst spielte die Neuregelung bei den sogenannten Minijobs eine Rolle. Sie trat zum 1. April 2003 in Kraft und erhöhte die Attraktivität der Minijobs wieder für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. So wurde die Geringfügigkeitsgrenze von 325 Euro auf 400 Euro angehoben. Auch durfte der Minijob wieder im Nebenberuf ausgeübt werden, ohne voll abgabenpfl ichtig zu sein, wie schon einmal vor Daraufhin haben die Minijobs kräftig zulegt, von März 2003 bis März 2005 um gut auf 5,6 Mio. In die Berechnung der Erwerbstätigen gehen allerdings nur die ausschließlich geringfügig entlohnten Beschäftigten ein, die um gut auf knapp 4,73 Mio zugenommen haben. Die Nebenjobber werden nämlich bereits mit ihrer Hauptbeschäftigung gezählt. Abbildung Entwicklung von Erwerbstätigkeit und sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung 1992 bis 2008 in Tausend Ergebnisse der Reformen Lasst Zahlen sprechen: Oft zeigen harte Fakten und objektive Messergebnisse am besten, wie weit ein Projekt wirklich gediehen ist. Wie man sieht, konnten Erwerbstätigkeit sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung Trends gebrochen, Anstiege gestoppt oder Schieflagen beseitigt werden. Quelle: Statistik der BA. BA

30 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Abbildung 13 Entwicklung von sozialversicherungs - pflichtiger Beschäftigung und Arbeitslosigkeit 1992 bis 2008 in Tausend sozialversicherungspflichtige Beschäftigung Arbeitslosigkeit Quelle: Statistik der BA. BA Außerdem hat der Zuwachs an Selbstständigkeit dem Rückgang sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung entgegengewirkt. Von 2002 bis 2005 gab es hier ein Plus von auf 4,360 Mio Selbstständige. Diese Entwicklung lag zwar im Trend, wurde aber durch das neue Förderinstrument, die so genannte Ich-AG deutlich verstärkt. Sie wurde zum 1. Januar 2003 eingeführt und förderte Existenzgründungen aus Arbeitslosigkeit, die ein Arbeitseinkommen von Euro nicht überschritten. Bezogen auf 2002 hat die Zahl der von der BA geförderten Selbstständigen von (nur Überbrückungsgeld) auf zugenommen, darunter allein Selbstständige in den Ich-AGs. Minijobs und Selbstständigkeit haben also den Abbau sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung zum Teil kompensiert und 2004 die Erwerbstätigkeit sogar leicht erhöht. Bei den Arbeitslosenzahlen machte sich dies aber kaum bemerkbar. Denn die Aufnahme eines Minijobs zählt erst dann als Beendigung der registrierten Arbeitslosigkeit, wenn die Wochenarbeitszeit mehr als 15 Stunden beträgt, was nur selten der Fall war. Manchmal haben sich Arbeitslose auch durch einen Minijob ganz legal ihr Arbeitslosengeld oder ihre Arbeitslosenhilfe aufgebessert. Vor allem aber werden Minijobs von Schülern, Studierenden, Hausfrauen und Rentnern ausgeübt Nicht nur deshalb wird die Minijob-Reform von vielen Beobachtern recht kritisch gesehen. Auch der erhoffte Brückenschlag zum ersten Arbeitsmarkt ist eher selten gelungen. Dem kräftigen Abbau sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung folgend hat die Arbeitslosigkeit zunächst ebenso kräftig zugenommen (vgl. Abb. 13). Dabei konzentriert sich der Anstieg auf die Jahre 2002 und 2003 sowie auf das Ausnahmejahr In den Jahren 2002 und 2003 stieg sie um insgesamt Personen. Im Jahr 2004 hat sie sich im Jahresdurchschnitt praktisch nicht mehr verändert (+4.000), obwohl die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in diesem Jahr noch um zurückging. Deutlicher wird dies in der monatlichen Verlaufsbetrachtung. Ab Mitte 2003 zeigt sich nur noch ein leichter saisonbereinigter Anstieg der Arbeitslosigkeit trotz anhaltend kräftiger Beschäftigungsverluste. Die Gründe für diese Entwicklung in den Jahren 2003 und 2004 können anhand der Bewegungen erläutert werden. Der Bestand an Arbeitslosen ist kein fester Block. So hat es zum Beispiel im Jahr 2004 gut 8,235 Mio Zugänge in die Arbeitslosigkeit und 8,086 Mio Abgänge aus der Arbeitslosigkeit gegeben. Der Bestand hat sich also etwa zweimal umgeschlagen. Die durchschnittliche Dauer der abgeschlossenen Arbeitslosigkeit betrug 38,1 Wochen. Natürlich sind in den Bewegungsdaten auch eher technische Unterbrechungen wie Krankmeldungen und Übergänge in Maßnahmen der Arbeitsförderung enthalten. Gleichwohl zeigen die Zahlen doch recht deutlich, dass es auch immer wieder Möglichkeiten gibt, der Arbeitslosigkeit zu entkommen. So gelang es 2004 immerhin knapp 3 Mio Arbeitslosen, ihre Arbeitslosigkeit durch Aufnahme einer regulären Beschäftigung oder durch eine Existenzgründung zu beenden. In den Jahren 2003 und 2004 wurde das Fördern und Fordern der Arbeitslosen bereits forciert. Die ehemaligen Arbeitsämter stellten höhere Anforderungen an Mitwirkung und Eigeninitiative der Arbeitslosen. Insbesondere überprüften sie die Arbeitsbereitschaft genauer. Infolgedessen gab es 2003 und 2004 deutlich mehr Abmeldungen in Erwerbstätigkeit und in sonstige Nichterwerbstätigkeit als Dabei haben sich vor allem Nichtleistungsempfänger zumindest vorübergehend vom Arbeitsmarkt zurückgezogen. Nach einer Schätzung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) reduzierten die Aktivierung der Arbeitslosen und die Aktualisierung der Bewerberbestände den jahresdurchschnittlichen Arbeitslosenbestand im Jahr 2003 in einer Größenordnung von Personen. Wie schon erwähnt, hat in dieser Phase die Förderung der Selbstständigkeit eine besondere Rolle gespielt. Deutlicher noch als an den oben genannten Bestandszahlen erkennt man das an den Bewegungsdaten. So beendeten zwischen 2002 und 2005 fast 1,037 Mio Arbeitslose ihre Arbeitslosigkeit durch die Aufnahme einer Selbstständigkeit, darunter waren , die durch Überbrückungsgeld oder Existenzgründungszuschuss gefördert wurden. Ihre Chancen, der Arbeitslosigkeit dauerhaft zu entrinnen, waren dabei durchaus gut: Untersuchungen zu den Wirkungen der Förderinstrumente haben gezeigt, dass rund 70 Prozent der Geförderten drei Jahre nach der Gründung immer noch selbstständig waren. Außerdem konnten die erfolgreichen Existenzgründer sogar zusätzliche Arbeitsplätze in ihren Kleinbetrieben schaffen. Der schwachen Konjunktur entsprechend, ist in der ersten Reformphase auch das Stellenangebot deutlich gesunken (vgl. Abb. 16 auf Seite 63). So gab es 2004 mit nur noch halb so viele offene Stellen für normale sozialversicherungspfl ichtig Beschäftigte wie Allerdings verbirgt sich hinter den Bestandszahlen auch hier eine erhebliche Dynamik. So wurden im Jahr 2004 immerhin 1,229 Mio Stellen gemeldet, auf die Arbeitslose vermittelt werden konnten. Der Stellenbestand hat sich im Jahresverlauf 2004 knapp acht mal umgeschlagen. Die durchschnittliche Vakanzzeit, also die Zeit vom frühesten Besetzungstermin bis zur Abmeldung der Stelle, sank von 62 Tagen 2002 auf 41 Tage im Jahr Allerdings ist der Einfluss der Arbeitsagenturen auf die Vakanzzeit eher begrenzt. Im Wesentlichen wird sie bestimmt von konjunkturellen und strukturellen Einflüssen, also insbesondere von regionalen und qualifikatorischen Diskrepanzen. Das konnte man gut im konjunkturellen Aufschwung beobachten, als die Vakanzzeit wieder deutlich stieg. Ein weiterer wichtiger Indikator für das Arbeitsmarktgeschehen ist der Einschaltungsgrad. Daran lässt sich ablesen, inwieweit Betriebe und Verwaltungen die BA in die Besetzungsprozesse einbezogen haben. Nach dem so genannten Vermittlungsskandal hat der Einschaltungsgrad bis 2004 auf 24,2 Prozent abgenommen, ist dann aber wieder deutlich gestiegen. Im Jahr 2005 zeigten Stellenbestand und Stellenzugang wieder nach oben, als Frühindikatoren des beginnenden Konjunkturaufschwungs. Im Januar 2005 löste die Grundsicherung für Arbeitsuchende die alte Arbeitslosen- und Sozialhilfe ab. Dies hat zunächst die Arbeitslosenzahlen in die Höhe getrieben (vgl. Abb. 15 auf Seite 61). Im Februar 2005 erreichte die Arbeitslosigkeit mit 5,288 Mio den höchsten Stand, der jemals in der Bundesrepublik Deutschland gemessenen worden ist. Im Jahresdurchschnitt waren 4,861 Mio, Personen arbeitslos, mehr als im Durchschnitt des Vorjahres. Der Zuwachs resultierte allerdings im Wesentlichen daraus, dass bisher verdeckte Arbeitslosigkeit nun offen ausgewiesen wurde. Ehemalige Sozialhilfeempfänger, die nun Arbeitslosengeld II erhielten, wurden jetzt auch als Arbeitslose erfasst. Früher, im alten System, war nämlich die Arbeitslosmeldung häufig unterblieben oder nicht regelmäßig erneuert worden. Darüber hinaus mussten sich nun auch Angehörige von ehemaligen Arbeitslosenhilfeempfängern arbeitslos melden, sofern ihnen eine Arbeit zumutbar war

31 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Abbildung 14 Entwicklung der Arbeitslosenquote 1950 bis 2008 Bezogen auf abhängige zivile Erwerbspersonen, in % Bundesgebiet Ostdeutschland Westdeutschland Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. BA 22 % Vom Anstieg der Arbeitslosigkeit im Jahresdurchschnitt 2005 können etwa mit diesen erfassungstechnischen Gründen erklärt werden ( statistischer Hartz IV-Effekt ). Im Schatten dieser Belastungen zeigten sich aber im Bereich der Arbeitslosenversicherung (Rechtskreis SGB III) schon erste Zeichen der Besserung Der Konjunkturaufschwung 2006 brachte einen kräftigen Anstieg der Beschäftigung mit sich. In den drei Jahren 2006 bis 2008 hat die Zahl der Erwerbstätigen um 1,438 Mio zugenommen. Getragen wurde dieser Zuwachs vor allem von der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung, die in diesem Zeitraum um 1,279 Mio zulegte. Erstmals seit der Vereinigung ist auch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in Ostdeutschland deutlich gestiegen. Fast alle Branchen haben davon profitiert. Zu Beginn ging das Beschäftigungsplus vor allem auf das Konto der Zeitarbeitsbranche. Auch dazu dürften die Arbeitsmarktreformen beigetragen haben. Denn am 1. Januar 2004 fielen mit dem neuen Arbeitnehmerüberlassungsgesetz einige Beschränkungen weg wie das Befristungs-, das Wiedereinstellungs- und das Synchronisationsverbot. Von 2006 bis 2008 hat sich die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in der Zeitarbeitsbranche um auf erhöht. Der Anteil der Beschäftigten in Zeitarbeit an allen Beschäftigten ist auf 2,6 Prozent gestiegen, hält sich damit aber vergleichsweise immer noch in Grenzen. Im Laufe des Aufschwungs haben sich dann die Beschäftigungsgewinne von den Zeitarbeitnehmern auf die Stammbelegschaften verlagert. Vom Aufbau der Beschäftigung haben alle Gruppen profitiert, Männer wie Frauen, Deutsche und Ausländer, Junge oder Alte. Besonders bemerkenswert ist die Entwicklung bei den Älteren. Dies belegen die Beschäftigungsquoten, die den Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten an der Bevölkerung im jeweiligen Alter messen. In der Altersgruppe von 50 bis unter 65 Jahren zeigt sich nämlich seit 1998 ein kontinuierlicher Anstieg dieser Quote: Im Juni 1999 waren noch 33,2 Prozent, im Juni 2005 schon 37,7 Prozent der 50- bis unter 65-Jährigen sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Dieser Wert ist bis Juni 2008 auf 43 Prozent gestiegen. Die Gründe dafür sind vielfältig. So schlägt sich in der steigenden Beschäftigungsquote auch die stärkere Inanspruchnahme von Altersteilzeit nieder. Denn in der Freistellungsphase des Blockmodells werden Ältere weiter als Beschäftigte gezählt. Auch dürften besser qualifizierte Alterskokorten mit höherer Erwerbsneigung als frühere Jahrgänge in die Gruppe der Älteren hineingewachsen sein. Nicht zuletzt haben hier aber Änderungen im Rentenrecht und die Arbeitsmarktreformen eine Rolle gespielt. Zu nennen sind insbesondere die Erhöhung der Altersgrenzen und die Einführung von Abschlägen bei der Rente in Verbindung mit kürzeren Anspruchsdauern beim Arbeitslosengeld sowie die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe. Alles zusammen dürfte dafür gesorgt haben, dass Ältere länger beschäftigt bleiben. Für Betriebe wie für Arbeitnehmer wurde es unattraktiv, Personalabbau über Frühverrentung zu organisieren. Der Aufbau der Beschäftigung ist der wesentliche Grund für den Rückgang der Arbeitslosigkeit. So hat die Arbeitslosigkeit von 2005 bis 2008 um 1,6 Mio auf 3,2 Mio abgenommen. Erstmals ist es gelungen, die Arbeitslosigkeit unter den niedrigsten Stand des vorangegangenen konjunkturellen Aufschwungs zu drücken und strukturelle Arbeitslosigkeit abzubauen (vgl. Abb. 14). Auch in Ostdeutschland ging sie erstmals seit der Vereinigung deutlich und anhaltend zurück. Ein wenig geholfen hat dabei, dass das Arbeitskräfteangebot seit geraumer Zeit leicht abnimmt. Wie vom Aufbau der Beschäftigung haben auch vom Abbau der Arbeitslosigkeit alle Gruppen profi tiert. Rückläufi g war sowohl die Arbeitslosigkeit von Männern und Frauen, von Jungen und Älteren als auch die der Deutschen und Ausländer. Zunächst gab es kräftige Rückgänge in der Arbeitslosenversicherung, dem Rechtskreis SGB III. Nach und nach war die Besserung dann auch in Abbildung 15 Entwicklung der Arbeitslosigkeit 2003 bis 2008 in Tausend Arbeitslosigkeit gesamt im Rechtskreis SGB II im Rechtskreis SGB III Quelle: Statistik der BA. BA 5500 in Tsd der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu spüren, im Rechtskreis SGB II (vgl. Abb.15). In den letzten beiden Jahren des Aufschwungs ist es dann gelungen, auch die Langzeitarbeitslosigkeit deutlich zu verringern. Im Vergleich zum Jahr 2006 konnte sie um Personen oder 35 Prozent gesenkt werden. Der Anteil der Arbeitslosen, die länger als ein Jahr arbeitslos waren, ging 2008 jahresdurchschnittlich von 40,8 Prozent auf 36,6 Prozent zurück. Die starke Abnahme der Arbeitslosigkeit ist auch deshalb beachtlich, weil die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende die Zusammensetzung der Arbeitslosigkeit deutlich verändert hat. Dies zeigt sich ganz deutlich an der Qualifi kationsstruktur der Arbeitslosen. Im Dezember 2004 also noch vor der Reform lag der Anteil der Ungelernten an allen Arbeitslosen bei 34 Prozent, nach der Reform im Dezember 2005 schon bei 38 Prozent. Dieser Wert ist dann bis zum Dezember 2008 auf 45 Prozent gestiegen. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Schulbildung. Im Dezember 2004 hatten von den Arbeitslosen 13 Prozent keinen Hauptschulabschluss. Im Dezember 2005 war dieser Anteil auf 16 Prozent und im Dezember 2008 schon auf 17 Prozent gestiegen. Den Rückgang der Arbeitslosigkeit kann man auf zwei Ursachen zurückführen: Zum einen melden sich weniger Personen neu arbeitslos

32 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen und zum anderen beenden sie die Arbeitslosigkeit früher. Beides ist eng verknüpft mit den konjunkturell bedingten Veränderung der Beschäftigung. So wurden im Konjunkturaufschwung weniger Beschäftigte entlassen, was die Zahl der Arbeitslosmeldungen reduzierte. Gleichzeitig wurden durch die Zunahme von Fluktuation und Beschäftigung Stellen frei, was wiederum die Wiedereingliederung von Arbeitslosen erleichterte. Die Agenturen für Arbeit unterstützten dies, indem sie die Ausgleichsprozesse am Arbeitsmarkt reibungsarm gestalteten. Hierfür gibt es im Wesentlichen zwei Ansatzpunkte: Gekündigte Arbeitnehmer in eine neue Stelle bringen, bevor sie arbeitslos werden. Und bereits Arbeitslosen helfen, rasch wieder beschäftigt zu werden. Es ist schwierig, diesen Prozess in seinen Einzelheiten über eine längere Zeit statistisch richtig abzubilden. Denn es hat eine ganze Reihe rechtlicher und administrativer Umstellungen gegeben. So werden seit 2004 Teilnehmer an Trainingsmaßnahmen nicht mehr als arbeitslos gezählt, was die Zahl der Zu- und Abgänge bei der Arbeitslosigkeit deutlich erhöht hat. Mit Einführung des SGB II sind diese Zu- und Abgänge sowie die Dauer der Arbeitslosigkeit in den Jahren 2005 und 2006 zudem durch Sondereffekte überlagert. Die Umstellung auf das interne Vermittlungs-, Beratungs- und Informations- System (VerBIS) hat ebenfalls zu Brüchen geführt, die die Vergleichbarkeit einschränken. So viel aber kann man sagen: Der Zugang der Empfänger von Arbeitslosengeld, die mit ihren Versicherungsansprüchen direkt aus dem Beschäftigungssystem kommen, hat im Konjunkturaufschwung kräftig abgenommen. Im Jahr 2005 hatte es knapp 3,5 Mio Zugänge gegeben, 2008 waren s nur noch 2,6 Mio. Außerdem ist es gelungen, die Verweilzeiten im Leistungsbezug und in der Arbeitslosigkeit tendenziell zu verkürzen. Die Daten sind hier nicht so leicht zu interpretieren, insbesondere deshalb, weil die abgeschlossene Dauer noch stark von der Vergangenheit geprägt ist. Belege für eine tendenzielle Verkürzung der Verweilzeiten gibt es jedoch aus der Statistik der Empfänger von Arbeitslosengeld. Die durchschnittlichen Bezugszeiten haben sich dort von 25,3 Wochen (2005) auf 21,0 Wochen (2008) verringert. Auch ist der Anteil der Bezieher von Arbeitslosengeld, die ihren maximalen Anspruch erschöpft haben, von 29,6 Prozent auf 22,8 Prozent gesunken. Einfluss darauf hatte auch die Verkürzung der Bezugszeiten des Arbeitslosengeldes, die im Januar 2006 in Kraft getreten ist, 2008 aber zum Teil wieder rückgängig gemacht wurde. Abbildung 16 Entwicklung von Stellen, die der BA gemeldet wurden 2000 bis 2008 in Tausend in Tsd Quelle: Statistik der BA. BA alle der BA gemeldeten Stellen ungeförderte normale Stellen Ein besseres statistisches Maß für aktuelle Veränderungen der Integrationschancen ist die Abgangsrate. Sie berechnet die Wahrscheinlichkeit, im folgenden Monat den Leistungsbezug oder die Arbeitslosigkeit zu beenden. Beide Raten steigen seit 2005 kontinuierlich an. So hat die monatsdurchschnittliche Abgangsrate aus der Arbeitslosigkeit von 14,1 Prozent (2005) auf 22,0 Prozent (2008) zugenommen. Der Bestand an Stellen für ungeförderte sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigungsverhältnisse hat im Aufschwung kräftig zugelegt, von 2004 bis zum Höhepunkt 2007 um auf (vgl. Abb. 16). Im Jahr 2007 gab es 1,84 Mio Stellenmeldungen. Das Stellenangebot blieb 2008 auf hohem Niveau, nahm aber als konjunktureller Frühindikator zuletzt etwas ab. Die Zunahme der Stellenangebote im Konjunkturaufschwung ist auch Ergebnis einer besseren Einschaltung der Arbeitsagenturen in die Stellenbesetzungsprozesse. So hat sich der Einschaltungsgrad deutlich erhöht, von 24,3 Prozent 2005 auf 28,3 Prozent im Jahr Dies ist 2008 ein Indiz dafür, dass die Betriebe das Serviceangebot der Agenturen für Arbeit mehr und mehr annehmen. Die abgeschlossene Vakanzzeit hat wie meist in einem Konjunkturaufschwung deutlich zugenommen, auf 65 Tage im Durchschnitt des Jahres Die Vakanzzeit wird wesentlich von den strukturell geprägten Knappheitsverhältnissen am Arbeitsmarkt bestimmt. Die Agenturen leisten hierzu ihren Beitrag durch eine Verbesserung des Matching und durch Weiterbildung. Dass sich Beschäftigung und Arbeitslosigkeit positiv entwickelt haben, ist klar und unstrittig. Bleibt zu fragen, welchen Beitrag die Arbeitsmarktreformen und insbesondere die Modernisierung der Bundesagentur für Arbeit hierzu geleistet haben. Zunächst muss man konzedieren, dass der Großteil des Erfolges der Konjunktur zur verdanken ist. Eine wachsende Weltwirtschaft, die verbesserte Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und moderate Lohnabschlüsse stützten überdies den Konjunkturaufschwung

33 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Jedoch gibt es auch eindeutige Anhaltspunkte dafür, dass die letzte Besserung am Arbeitsmarkt stärker ausgefallen ist, als in vergleichbaren Konjunkturphasen der Vergangenheit (vgl. auch Abb. 14 auf Seite 60). So kommt u.a. der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Gutachten 2008 zu dem Ergebnis, dass der aktuelle Aufschwung besser abschneidet als seine Vorgänger bei Erwerbstätigkeit, Arbeitsvolumen, Vollzeitbeschäftigung, sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung und Arbeitslosigkeit. Am besten illustriert dies die Veränderung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung: Sie nahm von 2006 bis 2008 um 1,279 Mio zu, im Zeitraum 1999/2000 aber nur um (vgl. Abb. 12). Das Fazit des Sachverständigenrates: Am Arbeitsmarkt ist nicht nur eine zyklische Erholung zu beobachten, sondern auch ein strukturelles Plus an Flexibilität und Dynamik. Dass die Besserung am Arbeitsmarkt kräftiger ausgefallen ist als aus konjunkturellen Gründen zu erwarten war, ist also ein deutliches Indiz für die Wirksamkeit der Reformen. Dabei haben insbesondere folgende Faktoren ineinandergegriffen: die Absenkung der Bezugszeiten von Arbeitslosengeld und die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe, neue arbeitsmarktpolitische Instrumente und der Umbau der Arbeitsverwaltung in einen modernen Dienstleister. Welche Wirkung die Reformen auf den Arbeitsmarkt hatten, zeigt auch eine repräsentative Betriebsbefragung des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung vom Herbst der Jahre 2005 und Ein beträchtlicher Teil der Betriebe hat dort von Veränderungen im Bewerberverhalten berichtet. Initiativbewerbungen und die Konzessionsbereitschaft der Bewerber haben danach zugenommen. Die Betriebe konnten ihre Stellen leichter besetzen und auch zusätzliche Arbeitsplätze für Geringqualifizierte schaffen. Jeder dritte Betrieb mit Neueinstellungen sieht einen Zusammenhang zwischen den Änderungen im Bewerberverhalten und den Hartz IV-Reformen. Gleichwohl ist es nicht möglich, die Wirkungen der Reformen auf den Arbeitsmarkt im Einzelnen oder in ihrer Gesamtheit genauer zu quantifizieren. Der Umbau der BA mit den sichtbaren Verbesserungen bei Vermittlung und Betreuung hat aber dazu beigetragen, die Entwicklung positiv zu beeinflussen. Der Ausblick auf 2009 verspricht wenig Gutes. Bereits zur Jahresmitte 2008 zogen mit der Finanzkrise dunkle Wolken am Horizont auf. Inzwischen sind Deutschland und die Welt in eine schwere Wirtschaftskrise geraten, deren ganzes Ausmaß noch nicht absehbar ist. Zum Zeitpunkt der Drucklegung dieses Buches sind die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt schon deutlich sichtbar, aber nicht dramatisch. Die kommenden Monate werden zeigen, wie stark der Einbruch sein wird und wie schnell sich Wirtschaft und Arbeitsmarkt erholen. Die Krise ist aber auch eine erste Bewährungsprobe für die neu aufgestellte BA. Sie wird sicherlich den Einbruch nicht verhindern können. Aber nach allem, was wir heute wissen, wird sie mit raschem Handeln und den richtigen Instrumenten den Betrieben helfen können, wichtige Mitarbeiter zu halten. Zumindest sollten die Betroffenen arbeitsfreie Zeiten nutzen, um etwas für ihre Weiterbildung zu tun. Entwicklung der Hilfebedürftigkeit im SGB II: Anstieg gestoppt Die Debatte um die neue Grundsicherung war zunächst von der Befürchtung beherrscht, die Kosten könnten explodieren. Seit dem Frühjahr 2007 sinkt die Hilfebedürftigkeit zwar langsam, aber stetig Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe wurden am 01. Januar 2005 durch die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende ersetzt. Vor der Reform im Dezember 2004 gab es 3,92 Mio Arbeitslosenhilfe- und Sozialhilfeempfänger im Alter zwischen 15 bis unter 65 Jahren. Mitte Januar erhielten 4,5 Mio erwerbsfähige Hilfebedürftige, die Arbeitslosengeld II-Bezieher, Leistungen aus der Grundsicherung (vgl. Abb. 17). Der Sprung der Empfängerzahlen vom alten auf das neue System beruht zunächst auf einem statistischen Effekt: Erwerbsfähige Angehörige ehemaliger Arbeitslosenhilfebezieher wurden wie erwähnt in der Grundsicherung als erwerbsfähige Hilfebedürftige erfasst. Im alten System hingegen wurde sie nur in den wenigen Fällen einbezogen, in denen sie einen eigenen Anspruch auf Leistungen hatten. Abbildung 17 Entwicklung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe 1992 bis 2008* Darüber hinaus gab es andere Faktoren, die im Laufe des Jahres zu einem weiteren kräftigen Anstieg der Hilfebedürftigkeit in der Grundsicherung führten. Nicht zuletzt dürfte hierzu die bis Ende 2005 anhaltend schlechte Arbeitsmarktlage mit ihrer rückläufi gen Beschäftigung beigetragen haben. Wahrscheinlich wären 2005 auch im alten System die Zahlen der Empfänger von Sozial- und Arbeitslosenhilfe gestiegen. Ein weiterer wichtiger Grund dürfte aber sein, dass die neue Grundsicherung stärker in Anspruch genommen wird als die alte Sozialhilfe. Wissenschaftliche Untersuchungen haben nämlich gezeigt, dass früher viele sozialhilfeberechtigte Bürger ihren Anspruch auf Sozialhilfe nicht geltend gemacht hatten. Die Schätzungen reichen von einem Viertel bis zu einem Fünftel aller Berechtigten. Einführung von SGB II in Tausend * Arbeitslosenhilfeempfänger (ohne gleichzeitigen Bezug von Sozialhilfe) Sozialhilfeempfänger (15 bis unter 65 Jahre) erwerbsfähige Hilfebedürftige * Werte Dezember des jeweiligen Jahres, 2008 vorläufi g Quelle: Statistik der BA. BA 64 65

34 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Als Gründe werden etwa genannt, dass der Anspruch nur gering oder der finanzielle Engpass eher kurzfristig waren, oder der Gang zum Sozialamt als Stigma empfunden wurde. Die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende hat offenkundig Hemmschwellen gesenkt, zumal die Leistung direkt mit der Hilfe zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt verbunden ist. Außerdem haben sozialrechtliche Änderungen den (potenziellen) Empfängerkreis ausgeweitet. So wurde der Rückgriff auf Unterhaltspflichtige eingeschränkt. Dies hat im Jahr 2005 dazu geführt, dass viel volljährige Jugendliche das Elternhaus verlassen haben, um Leistungen aus der Grundsicherung geltend zu machen. Auffällig war nämlich der überproportionale Anstieg bei Einpersonen-Bedarfsgemeinschaften, deren Zahl sich von Januar auf Dezember 2005 um oder 22 Prozent erhöht hat. Damit hängt auch zusammen, dass die Zahl der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen von 15 bis unter 25 Jahren außergewöhnlich stark stieg, nämlich um oder 29 Prozent. Der Gesetzgeber hat zwischenzeitlich darauf reagiert: Wer unter 25 Jahre alt, erwerbsfähig und hilfebedürftig ist, braucht seit dem 1. April 2006 beim Umzug eine Zusicherung des zuständigen Grundsicherungsträgers. Fehlt sie, werden die Kosten für Unterkunft und Heizung nicht übernommen. Darüber hinaus ist seit Einführung des SGB II die Zahl der Bezieher von Arbeitslosengeld II kontinuierlich und stark gestiegen, die parallel zum Leistungsbezug erwerbstätig sind. Im Einführungsmonat der Grundsicherung waren erwerbstätige Leistungsbezieher erfasst. Das waren damals 17 Prozent aller erwerbsfähigen Hilfebedürftigen. Bis zum Juli 2008 ist ihre Zahl auf 1,353 Mio oder 27 Prozent gestiegen. Dabei variiert das mit Arbeit verdiente Bruttoeinkommen erheblich. Zum einen gibt es erwerbsfähige Hilfebedürftige, die ergänzend Einkommen aus einer geringfügig entlohnten Beschäftigung beziehen. Sie werden im Regelfall weiter als arbeitslos geführt. Sozialpolitisch bedeutsamer ist die Gruppe der Hilfebedürftigen, die mehr als 400 Euro verdienen. Hier dreht sich die Perspektive: Das Einkommen aus Vollzeit- oder Teilzeitarbeit reicht nicht aus für den eigenen Lebensunterhalt oder den der Bedarfsgemeinschaft. Der Verdienst muss mit Leistungen aus der Grundsicherung aufgebessert werden. Die Zahl dieser Personen hat sich von Januar 2005 bis Juni 2008 um auf fast verdoppelt. Ein Vergleich mit der alten Sozial- und Arbeitslosenhilfestatistik zeigt, dass in der Grundsicherung für Arbeitsuchende heute deutlich mehr Hilfebedürftige eine Erwerbstätigkeit ausüben als in den beiden Altsystemen. So gingen im Dezember 2004 schätzungsweise oder nur 12 Prozent der Sozialhilfe- und Arbeitslosenhilfeempfänger einer Erwerbstätigkeit nach. Allerdings ist der Vergleich zwischen den beiden Systemen nur eingeschränkt möglich, da das Merkmal Erwerbstätigkeit in der Sozialhilfestatistik vermutlich untererfasst war. Auch liegen über die Erwerbstätigkeit der Angehörigen von Arbeitslosenhilfeempfängern keine Informationen vor. Ob und inwieweit das Phänomen der working poor an der Ausweitung des Niedriglohnsektors liegt, muss noch untersucht werden. Ein Blick in die Wohngeldstatistik zeigt jedenfalls, dass auch der Wechsel vom Wohngeldbezug in die Grundsicherung für Arbeitsuchende eine größere Rolle gespielt haben dürfte. So hat sich die Zahl der erwerbstätigen Wohngeldbezieher vom Dezember 2004 auf Dezember 2006 von auf fast halbiert. Der Wechsel in die Grundsicherung ist deshalb attraktiv, weil beim Wohngeld nur ein Teil, von der Grundsicherung aber grundsätzlich die gesamten Wohnkosten einschließlich der Heizkosten übernommen werden. All dies hatte zunächst zur Folge, dass die Inanspruchnahme der Grundsicherung für Arbeitsuchende 2005 durchgehend stieg und erst im Jahr 2006 zum Stillstand kam. Dass die Zahl der Bedarfsgemeinschaften schon 2006 rückläufig war, dürfte allein mit der Rechtsänderung für Jüngere unter 25 Jahren zu erklären sein. Für die Grundsicherung kann man im März 2007 folgendes Bild zeichnen: In 3,818 Mio Bedarfsgemeinschaften leben 5,425 Mio erwerbsfähige Hilfebedürftige und 1,998 Mio nichterwerbsfähige Hilfebedürftige, also insgesamt 7,423 Mio. Etwa die Hälfte der Bedarfsgemeinschaften entfällt auf Alleinstehende. Familien mit minderjährigen Kindern machten 35 Prozent aus, davon war wiederum die Hälfte alleinerziehend. Der Anteil der Hilfebedürftigen an der Bevölkerung im Alter bis unter 65 Jahren belief sich auf 11,3 Prozent, der Anteil der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen an der erwerbsfähigen Bevölkerung 10 Prozent. Von den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen sind im März 2007 rund 47 Prozent arbeitslos gemeldet. Die anderen besuchen die Schule, betreuen kleine Kinder oder pfl egen Angehörige. Sie nehmen an einer Qualifi zierung teil oder haben eine Arbeitsgelegenheit, sind mehr als 15 Wochenstunden beschäftigt oder nehmen eine vorruhestandsähnliche Regelung in Anspruch. Arbeitslose in der Grundsicherung sind wie bereits erläutert schlechter qualifi ziert und weiter vom Arbeitsmarkt entfernt als die Arbeitslosen in der Arbeitslosenversicherung. Angaben zur Qualifi kation liegen für Dezember 2005 vor. Danach hatten 50 Prozent der Arbeitslosen im Rechtskreis des SGB II keinen berufl ichen und 22 Prozent keinen Schulabschluss, im Vergleich zu 23 Prozent und 8 Prozent im Rechtskreis des SGB III. Wie groß die arbeitsmarktpolitische Herausforderung in der Grundsicherung ist, wird auch an den Ergebnissen einer Übergangsanalyse der Bundesagentur für Arbeit deutlich. Man wollte wissen, wie vielen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen gelingt, eine sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung aufzunehmen. Die Ergebnisse sind eindeutig: Von Juli 2006 bis Juni 2007 nahmen durchschnittlich nur 3,9 Prozent der Arbeitslosen im Rechtskreis SGB II (innerhalb eines Monats) eine sozialversicherungspfl ichtige Beschäftigung auf. Arbeitslosen im Rechts kreis SGB III gelang dies mit durchschnittlich 9,9 Prozent mehr als doppelt so oft. Der Vergleich der Übergangsraten zeigt also, wie groß die Probleme sind. Allerdings beweist wie erläutert ein Vergleich der Träger, dass in den Arbeitsagenturen und in den Arbeitsgemeinschaften die Integration in Beschäftigung besser gelingt als bei den zugelassenen Kommunen. Eine Kooperation der Bundesagentur für Arbeit mit den Kommunen und eine klar geregelte Verantwortlichkeit unterstützen deshalb die Hilfebedürftigen bei der Integration in Beschäftigung wohl am besten. Die Hilfebedürftigkeit sinkt seit dem Frühjahr 2007 im Trend langsam aber stetig von saisonalen Anstiegen im Winter einmal abgesehen. Vom März 2007 an hat die Zahl aller hilfebedürftigen Personen bis Dezember 2008 um oder 11 Prozent abgenommen. Die Zahl der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ist um oder 12 Prozent gesunken und zwar in fast allen Personengruppen. Nur bei den älteren Hilfebedürftigen und den erwerbstätigen Beziehern von Arbeitslosengeld II ist sie weiter gestiegen. Der Anstieg ist also ganz offensichtlich gestoppt. Sicherlich hat der konjunkturelle Aufschwung geholfen, die Hilfebedürftigkeit in der Grundsicherung zu verringern. Der Zusammenhang ist aber nicht so eng wie bei den Empfängern von Arbeitslosengeld, weil diese besser qualifi ziert und näher am Arbeitsmarkt sind. Sie konnten deshalb schneller auf den Konjunkturaufschwung reagieren. Arbeitslose im Rechtskreis SGB II sind auf die Unterstützung der Träger in der Grundsicherung stärker angewiesen. Die ARGEn und die Agenturen in getrennter Aufgabenwahrnehmung haben die aktive Arbeitsförderung quantitativ und qualitativ entsprechend angepasst. So ist seit 2005 die Zahl der Eintritte in Maßnahmen stark gestiegen. Fasst man die wichtigsten zusammen, ergibt sich für den Rechtskreis SGB II ein Anstieg von 1,704 Mio Eintritten im Jahr 2005 auf 2,15 Mio im Jahr Darüber hinaus helfen auch die kommunalen sozialintegrativen Eingliederungsleis tungen, die Beschäftigungsfähigkeit der Empfänger von Arbeitslosengeld II zu verbessern. Nach Einführung der Grundsicherung hat sich wie erwähnt die Arbeit in der ARGEn und den Agenturen in getrennter Aufgabenwahrnehmung Zug um Zug professionalisiert. Zu nennen sind insbesondere Sofortangebote für Neukunden, eine verbesserte Zugangsaktivierung, optimierte Beratungs- und Betreuungsangebote oder der Ausbau des Fallmanagements. All das hat dazu beigetragen, den konjunkturellen Schwung zu nutzen und Hilfebedürftigkeit zu reduzieren. Es bleibt aber noch viel zu tun, um die Integrationsund Vermittlungsprozesse weiter zu entwickeln

35 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Entwicklung der Finanzen und Beitragssätze: Rücklage gebildet Trotz sinkender Beitragssätze konnte die BA ihren Haushalt sanieren und sogar einiges zurücklegen. Dies wird helfen, den akuten Einbruch am Arbeitsmarkt abzufedern Die Finanzen in der Grundsicherung gaben zunächst Anlass zur Sorge. Denn die Ausgaben für Arbeitssuchende waren dort im Jahr 2005 deutlich größer als erwartet. So hatte die Bundesregierung für Arbeitslosengeld II und Sozialgeld Ausgaben in Höhe von 14,6 Mrd Euro veranschlagt. Tatsächlich ausgegeben wurden über 25,0 Mrd Euro. Der Haushalt war kalkuliert für 2,52 Mio Bedarfsgemeinschaften, gezahlt wurde an 3,72 Mio. Bis ins Jahr 2006 sind die Ausgaben dann noch einmal gestiegen. Die ersten Erfolge beim Abbau der Hilfebedürftigkeit zeigen sich in den Finanzdaten von 2007 und Die Ausgaben, die über das Finanzsystem der BA abgewickelt wurden (also ohne zugelassene kommunale Träger), sind in dieser Zeit um insgesamt 3,5 Mrd Euro gesunken. Dies ergibt sich allein aus den geringeren Aufwendungen für passive Leistungen wie Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Unterkunft. Sie haben um 4,5 Mrd Euro abgenommen. Gleichzeitig stiegen die Mittel für Eingliederungsleistungen um 0,9 Mrd Euro. Die öffentliche Diskussion nach Einführung der neuen Grundsicherung war davon beherrscht, dass die Ausgaben deutlich über den geplanten Haushaltsansätzen lagen. Hat die Reform aber auch dazu geführt, dass nun mehr Geld als früher für die soziale Mindestsicherung ausgegeben werden muss? Eine Antwort darauf ist schwierig, weil von der Reform verschiedene Sozialleistungen betroffen waren. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat dazu folgende Rechnung vorgelegt: Bund, Länder und Kommunen hatten im Jahr 2004 ca. 38,6 Mrd Euro für Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie als Wohngeld für Erwerbsfähige ausgegeben. Im Jahr darauf wurden in der Grundsicherung für Arbeitsuchende insgesamt 44,4 Mrd Euro gezahlt. Wegen der ungünstigen Entwicklung des Arbeitsmarktes hätte aber auch die Ausgabenbelastung im alten System zugenommen. Nach Schätzungen des Ministeriums wäre sie auf 43,5 Mrd Euro gestiegen. Insgesamt wurde also nach diesen Berechnungen im neuen System knapp eine Milliarde Euro mehr ausgegeben als im alten. Die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe- und Sozialhilfe galt und gilt vielen als Programm zur Kürzung von Sozialleistungen. Die Vergleichsrechnung zeigt aber, dass der Staat sogar etwas mehr für die Mindestsicherung ausgegeben haben dürfte. Dass davon die individuelle Erfahrung abweichen kann, belegen Befragungsergebnisse aus dem Sozioökonomischen Panel des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW). So musste nach Angaben des DIW die Hälfte der Personen, Abbildung 18 Entwicklung der Ausgaben * für die Grundsicherung 2005 bis 2008 in Mrd. Euro 38,5 38,9 3,1 2,6 3,1 32,8 41,7 3,8 34,7 3,2 4,2 31,5 38,2 3,3 4,7 30, Verwaltungskosten Eingliederungsleistungen Passive Leistusngen * ohne zugelassene kommunale Träger Quelle: Controlling der BA. BA die vor der Reform in Haushalten von Arbeitslosen- oder Sozialhilfebeziehern lebten, Einkommenseinbußen hinnehmen. Immerhin ein Drittel dieser Leistungsbezieher konnte jedoch Gewinne verzeichnen. Verluste erlitten vor allem ehemalige Bezieher von Arbeitslosenhilfe, die nach Einführung der Grundsicherung weniger oder gar keine Leistungen mehr bezogen. Auch Berechnungen des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung belegen, dass die Reform die Kosten je Arbeitslosen verringert hat. Darüber hinaus gibt es aber eine weitere Gruppe, die von der Reform profi tiert hat, und über die noch keine empirischen Befunde vorliegen. Es sind die Haushalte, die vor der Reform trotz Hilfebedürftigkeit keine Sozialhilfe oder das alte Wohngeld erhielten. Ihre fi nanzielle Lage hat sich durch die Einführung der Grundsicherung verbessert: Verdeckte Armut wurde in offene, sozialstaatlich bekämpfte Armut überführt. Dass die Beitragszahler ab 2005 kontinuierlich entlastet werden konnten, ist alles andere als selbstverständlich. Denn der Haushalt der BA befand sich wegen der schwachen Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts permanent im Defi zit. Der Bund musste einspringen und ihn durch Zuschüsse ausgleichen. In den Jahren 2002 bis 2004 z. B. bewegte sich der Fehlbetrag in einer Größenordnung von 4 Mrd bis 6 Mrd Euro (vgl. Tabelle 2 auf Seite 70). Dabei geriet der Haushalt von zwei Seiten immer mehr unter Druck: Die Einnahmen litten, weil die beitragspfl ichtige Beschäftigung kräftig abgebaut wurde. Bei einem seit 1993 geltenden Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung von 6,5 Prozent gingen sie von etwa 47,4 Mrd Euro im Jahr 2001 auf 47,0 Mrd Euro im Jahr 2005 allerdings nur leicht zurück. Allein die damaligen Lohnund Gehaltssteigerungen und die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze verhinderten einen stärkeren Rückgang. Gleichzeitig stiegen die Ausgaben wegen der wachsenden Arbeitslosigkeit von 52,6 Mrd EUR im Jahr 2001 auf die Rekordhöhe von 56,8 Mrd EUR im Jahr Vor allem musste deutlich mehr Arbeitslosengeld gezahlt werden. Erst ab 2005 begann sich die Lage zu entspannen. Der Fehlbetrag im Haushalt reduzierte sich auf 0,4 Mrd Euro. Die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahr 2005 hat auch die Zuständigkeit für die Finanzierung zwischen Bund und BA neu geordnet. In einem gleitenden Übergang übernahm der Bund nun auch die Ausgaben zur Eingliederung in Arbeit für erwerbsfähige Hilfe

36 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Tabelle 2 Entwicklung wichtiger Finanzindikatoren des BA-Haushalts 1999 bis 2008 Jahr Beitragssatz Ausgaben ** Abschluss *** Rücklage in % in Mrd. Euro ,5 51,7-3, ,5 50,5-0, ,5 52,6-1, ,5 56,5-5, ,5 56,8-6, ,5 54,5-4, ,5 53,1-0, ,5 44,2 11,2 11, ,2 36,2 6,6 17, ,3 43,1 * -5,0 * 12,9 * ,8 * * erwartet/geplant ** im Beitragshaushalt *** negative Abschlüsse bis 2006 erforderten Bundeszuschüsse. Reichen ab 2007 die Einnahmen und die Rücklagen nicht aus, um die Ausgaben zu decken, wird der Bund Liquiditätshilfen in Form von zinslosen Darlehen leisten. Quelle: Controlling der BA. BA bedürftige. Dies und das neue Steuerungsprinzip nach Wirkung und Wirtschaftlichkeit entlasteten den Haushalt der BA enorm. Die Ausgaben für aktive Arbeitsförderung in der Arbeitslosenversicherung sanken von 22,1 Mrd Euro im Jahr 2002 auf 13,6 Mrd Euro im Jahr In den Jahren 2005 bis 2007 musste die BA noch den sogenannten Aussteuerungsbetrag an den Bund entrichten. Er wurde fällig für alle Personen, die innerhalb von drei Monaten nach Ende des Bezugs von Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II erwarben. Dadurch sollte für die BA ein Anreiz entstehen, solche Fälle durch Integration zu vermeiden. Zudem half der Aussteuerungsbetrag dem Bund, die Ausgabenlasten für die Grundsicherung zu tragen allerdings weniger gut als erhofft. Denn der Aussteuerungsbetrag ging von 4,6 Mrd Euro im Jahr 2005 über 3,3 Mrd Euro 2006 auf 1,9 Mrd Euro im Jahr 2007 zurück. Im Jahr 2008 wurde der Aussteuerungsbetrag vom Eingliederungsbeitrag abgelöst. Er orientiert sich nun nicht mehr an der Zahl der Übertritte, sondern pauschal an der Höhe der Aufwendungen für Eingliederungsleistungen und den Verwaltungskosten in der Grundsicherung. Die BA zahlt davon die Hälfte. Der Wirtschaftsaufschwung, der Ende 2005 einsetzte, verbesserte auch die finanzielle Lage der BA. Die Arbeitslosigkeit nahm ab, was den Aufwand für das Arbeitslosengeld unmittelbar senkte. Gleichzeitig gab es weniger Personen, die Leistungen der aktiven Arbeitsförderung in Anspruch nahmen. Die Ausgaben für Arbeitslosengeld sind im Jahr 2008 nur noch etwa halb so hoch wie 2004, die Kosten der aktiven Arbeitsförderung um etwa 40 Prozent zurückgegangen. Zudem nimmt seit Frühjahr 2006 die beitragspflichtige Beschäftigung wieder zu. Die Zahl der Versicherungspflichtigen liegt Ende September 2008 im gleitenden Jahresdurchschnitt bei 26,8 Millionen. Das sind so viele wie zuletzt im August Der Zuwachs erhöhte unmittelbar die Beitragseinnahmen. Der Anstieg der Einnahmen auf 51,2 Mrd Euro im Jahr 2006 ist aber auch auf einen Sondereffekt zurückzuführen: Weil die Fälligkeit des Gesamtsozialversicherungsbeitrags vorverlegt wurde, nahm die BA einmalig etwa einen Monatsbeitrag mehr ein. In den Jahren 2007 bis 2009 gehen die Beitragseinnahmen wieder zurück, weil der Beitragssatz auf 4,2 Prozent, auf 3,3 Prozent und schließlich auf 2,8 Prozent sinkt. Im Jahr 2006 schloss der Haushalt mit einem Rekordüberschuss von 11,2 Mrd Euro. Auch 2007 wurde trotz des gesenkten Beitragssatzes von 4,2 Prozent immer noch ein Überschuss von 6,6 Mrd Euro erzielt. Die Überschüsse flossen wie im Gesetz vorgesehen in eine Rücklage. Neben der zweiten Senkung des Beitragssatzes auf 3,3 Prozent konnte damit auch eine strukturelle Verbesserung finanziert werden: Pensionslasten werden künftig nicht mehr vom Haushalt der BA, sondern von einem eigenen Pensionsfond getragen. Ab 2009 liegt der gesetzliche Beitragssatz bei 3,0 Prozent. Für den Zeitraum Januar 2009 bis Juni 2010 wurde darüber hinaus durch Rechtsverordnung eine weitere Senkung des Beitragssatzes auf 2,8 Prozent verfügt. Daraus werden Belastungen für den Haushalt der BA entstehen, die im Laufe des Jahres 2009 wegen der weltweiten Rezession noch zunehmen werden. Eine Zeit lang dürften die Rücklagen der BA diese Lasten aber tragen helfen. Die gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit wiegen schwer. Denn Arbeitslosigkeit ist teuer. Nicht nur, weil Arbeitslose unterstützt und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen fi nanziert werden müssen. Hinzu kommen nämlich weitere Ausgaben und Mindereinnahmen. Letztere entstehen, weil Arbeitslose im Prinzip über kein Arbeitseinkommen verfügen. Hierzu zählen beispielsweise die entgangenen Beiträge zur Sozialversicherung oder die fehlende Einkommenssteuer. Abbildung 19 Entwicklung der gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit und der Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik 2001 bis 2007 in Mrd. Euro gesamtfiskalische Kosten der Arbeitslosigkeit Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik 77 Diese Kosten lassen sich als gesamtfi skalische Kosten zumindest schätzen. Nach Modellrechnungen des IAB haben in den Jahren 2001 bis 2004 sowohl die Versicherungs- und Sozialleistungen für Arbeitslose zugenommen als auch die Ausfälle bei Steuern und Sozialbeiträgen. Die gesamtfi skalischen Kosten sind deshalb in diesem Zeitraum von 76,7 Mrd Euro auf 92,2 Mrd Euro gestiegen (vgl. Abb. 19) Kosten der Arbeitslosigkeit pro Kopf Index 2001 = Quelle: IAB-Kurzbericht 14/2008. IAB

37 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Seit Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sind die Kosten der Arbeitslosigkeit für den Staat deutlich gesunken. Die gesamtfiskalischen Kosten hatten sich schon im Jahr 2005 auf 87,7 Mrd Euro verringert. Damit wurde ihr langjähriger Anstieg gestoppt. In den Folgejahren sind die Kosten der Arbeitslosigkeit dann kräftig gesunken bis auf 67,6 Mrd im Jahr Hauptursache war zwar der Abbau der Arbeitslosigkeit. Aber auch die Kosten pro Kopf sind in diesen Jahren spürbar zurückgegangen. Dies liegt vor allem daran, dass arbeitslose Empfänger von Arbeitslosengeld II heute im Schnitt weniger kosten als früher die Empfänger von Arbeitslosenhilfe. An den einzelnen Komponenten der gesamtfiskalischen Kosten fällt auf: Während sich die Versicherungsleistungen von 2005 bis 2007 von rund 22 Mrd Euro auf rund 12 Mrd Euro beinahe halbieren, steigen die Sozialleistungen zunächst weiter an. Sie sinken erst im Jahr 2007, liegen aber mit rund 23 Mrd Euro immer noch auf Höhe des Jahres Hier zeigt sich einerseits der kräftige konjunkturelle Rückgang der Arbeitslosenzahlen im Rechtskreis des SGB III. Andererseits belegt dies auch, dass die Abnahme der Arbeitslosenzahlen im Bereich der Grundsicherung des Rechtskreises SGB II viel schwächer ausgefallen ist. Die Mindereinnahmen bei Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sanken nahezu im Gleichschritt mit der gesamten Arbeitslosigkeit. Wollte man alle Kosten der Arbeitslosigkeit beziffern, die der Gesellschaft entstehen, müssten natürlich noch weitere Posten in die Berechnung einbezogen werden: die entgangenen Werte z. B., die Arbeitslose hätten schaffen können, oder die Kosten, die psychosoziale und gesundheitliche Folgen von Arbeitslosigkeit verursachen. Eine Quantifizierung dieser Größen ist in seriöser Weise aber nicht möglich. Die Arbeit der BA aus Kundenperspektive: Zufriedenheit gestiegen Wie jedes moderne Großunternehmen lässt die BA die Zufriedenheit ihrer Kunden regelmäßig messen. Arbeitgeber wie Arbeitnehmer geben ihr heute bessere Noten als noch vor wenigen Jahren Jenseits harter Fakten ist ein Indiz für den Erfolg einer Reform, ob ihn andere wahrnehmen und wie sie ihn bewerten. Hier geht es zum einen darum, wie die BA bei den Kunden abschneidet, also bei denen, die tatsächlich mit dem neuen Dienstleister Erfahrungen machen. Zum anderen ist zu fragen, welches Bild die BA in der allgemeinen Öffentlichkeit abgibt. Nach Erhebungen aus dem Jahr 2006 sieht der Durchschnitt der Bevölkerung die BA deutlich kritischer als Personen, die schon direkten Kontakt mit ihr hatten. Neuere und regelmäßig aktualisierte Informationen gibt es leider nur zu den Kunden der BA. Messung von Kundenzufriedenheit gehört inzwischen zur Routine moderner Unternehmen. Die BA befragt regelmäßig einmal im Quartal sowohl Arbeitnehmer als auch Arbeitgeber in Telefoninterviews, ob sie mit der Arbeit der BA zufrieden sind. Befragt werden pro Quartal und Agentur für Arbeit 50 Arbeitgeber und 50 Arbeitnehmer. Aus den Ergebnissen werden Indizes gebildet, die Auskunft über Vermittlung/Beratung, Mitarbeiter, Leistungen, Selbstinformation und Rahmenbedingungen geben. Zusätzlich werden zur Qualitätssicherung des Service-Centers und der Eingangszone Interviews mit Kunden geführt, die diese Bereiche in Anspruch nehmen. Diese Erhebung wird ebenfalls quartalsweise in allen Agenturen für Arbeit (50 Interviews) sowie in den betreuenden Service Centern (100 Interviews) durchgeführt. Abbildung 20 Entwicklung der Kundenzufriedenheit von Arbeitnehmern und Arbeitgebern 2005 bis 2008 Arbeitgeber Gesamtzufriedenheit mit der Unterstützung bei der Personalsuche * , Arbeitnehmer Gesamtzufriedenheit mit der Vermittlung/Beratung * ,7 2, ,5 2, ,1 * Bewertung in Schulnoten 2, , Quelle: Controlling der BA. BA 72 73

38 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Die Ergebnisse der Befragungen sind ermutigend, denn die Kundenzufriedenheit der Arbeitnehmer und Arbeitgeber hat sich seit 2005 ständig verbessert (vgl. Abb. 20 auf Seite 73). Beratung und Unterstützung werden bei der Stellenund Personalsuche wie bei den Förderangeboten heute persönlicher und kompetenter erlebt als noch vor drei Jahren. Absprachen haben einen höheren Grad an Konkretheit und Verbindlichkeit gewonnen. Anträge werden heute deutlich besser und schneller bearbeitet, was Arbeitnehmer wie Arbeitgeber besonders hervorheben. Eine solch positive Grundstimmung spiegeln auch die Ergebnisse der aktuellen Kundenbefragung. So geht aus den Interviews der Arbeitgeber hervor, dass eine große Mehrheit mit den Leistungen ihrer Agentur insgesamt zufrieden ist (Schulnote: 2,4). Über 90 Prozent der Befragten werden die Dienstleistungen auch weiterhin in Anspruch nehmen. Im Vergleich zu privaten Anbietern bewerten 72 Prozent den Service der BA gleich gut oder besser. Auch die Arbeitnehmer sind mit der Arbeit zufrieden (2,7). Im Vergleich zu privaten Anbietern bewerten 76 Prozent den Service der BA besser oder zumindest genauso gut. Für die Unterstützung bei der Stellensuche vergeben die Kunden eine 2,7. Vor allem wird honoriert, dass die Zeit für die Anliegen der Kunden ausreicht (2,2). der Umbau der Arbeitsverwaltung, werden hier in kurzer Zeit abgeschlossen. Schließlich wurde im Zuge der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe eine Definition der Erwerbsfähigkeit gewählt, die wesentlich mehr Personen umfasst als in anderen Ländern. Damit sind der Adressatenkreis der Aktivierungspolitik wesentlich heterogener und die Anforderungen an die Betreuung damit viel anspruchsvoller. Da man in Deutschland beim Abbau der Arbeitslosigkeit ebenso große Erfolge erzielt hat wie die anderen europäischen Reformländer, zeigt sich zweierlei: Erstens können auch Reformen im Big-Bang gelingen, die nicht auf eine allmähliche Änderung im Konsens setzen. Es ist überhaupt fraglich, ob solche Reformen in einem großen und föderal organisierten Land wie Deutschland erfolgreich gewesen wären. Zweitens war es richtig, einen möglichst großen Personenkreis in die aktivierende Betreuung in der Grundsicherung einzubeziehen. Denn dadurch wird nicht nur das Ausmaß der Unterbeschäftigung besser abgebildet. Es wird auch niemand von Betreuungsangeboten ausgeschlossen, die erst langfristig Wirkung zeigen können. Der internationale Vergleich: Big Bang gelandet Später als in anderen Ländern hat man in Deutschland damit begonnen, die Aktivierung ins Zentrum der Arbeitsmarktpolitik zu rücken. Was spät begann, wurde mit einer großen Kraftanstrengung in kurzer Zeit geschafft Was aber gelten die deutschen Arbeitsmarktreformen und der Umbau der BA im internationalen Vergleich? Wie schon angedeutet, war Deutschland ja eher ein Nachzügler, als es 2002 begann, die Arbeitsmarktpolitik konsequent am Aktivierungsgedanken auszurichten. Länder wie Großbritannien, Dänemark, Schweden oder die Niederlanden hatten damit schon vor 20 Jahren begonnen. Die generelle Ausrichtung der Reformen war in allen Ländern ähnlich. So wird überall auf eine Kombination von Rechten und Pflichten gesetzt. Was in den Niederlanden Arbeit vor Transfereinkommen heißt, nennt man in Dänemark Keine Leistung ohne Gegenleistung. Die Arbeitsuchenden haben nicht nur Anspruch auf bestimmte Benefits, sondern sind im Gegenzug verpflichtet, an Trainings- oder Beschäftigungsmaßnahmen teilzunehmen. Die Verpflichtung zur aktiven Stel- lensuche ist selbstverständlich und wird unterschiedlich stark kontrolliert und sanktioniert. Dabei wurde auch die Zumutbarkeit von Arbeit weiter gefasst. Zugleich wurden überall Beratung und Vermittlung intensiviert. Das Konzept umfasst in der Regel ein Profiling, eine sorgfältige Zuweisung zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen sowie individuell zugeschnittene Handlungs- und Aktionspläne zur Integration in Arbeit oder Ausbildung. Bei der konkreten Ausgestaltung der Reformen unterschied sich Deutschland aber deutlich von seinen europäischen Vorbildern: Während andere Länder den Aktivierungsansatz zunächst nur auf einzelne kleine Zielgruppen anwenden (in Großbritannien: Jugendliche und Langzeitarbeitslose), gilt er in Deutschland von Anfang an für alle Arbeitssuchenden. Auch Prozesse, die sich in den anderen Ländern über viele Jahre hinziehen, wie 74 75

39 Zwischenruf 1: Vladimir Spidla Zwischenruf 1: Vladimir Spidla Flexicurity soll die Bedürfnisse von Arbeitgebern und Arbeitnehmern in Einklang bringen Die Bundesagentur für Arbeit hat am 1. Januar 2004 nicht nur ihren Namen geändert. Sie hat auch die Entwicklung zu einem modernen Dienstleistungsunternehmen auf dem Arbeitsmarkt eingeläutet. Heute wird sie in Europa als leistungsstarke öffentliche Arbeitsverwaltung wahrgenommen. Damit ist Deutschland dem Ziel der Modernisierung und Stärkung der Arbeitsmarkteinrichtungen eindrucksvoll nachgekommen, wie es der Rat der Europäischen Union in seinen beschäftigungspolitischen Leitlinien gefordert hatte. Im europäischen Netzwerk der öffentlichen Arbeitsverwaltungen ist die Bundesagentur für Arbeit fest verankert. Sie trägt ihrerseits entscheidend zur weiteren Modernisierung der europäischen Arbeitsverwaltungen bei. Der Umbau der Bundesagentur für Arbeit ging einher mit weitreichenden Arbeitsmarktreformen, die durch zielgerichtete Aktivierungsmaßnahmen und sichtbare Eingliederungserfolge zu einer positiven Arbeitsmarktentwicklung in den Jahren 2006 bis 2008 geführt haben. Diese Arbeitsmarktreformen in Deutschland können auch als Vorgriff auf die im Jahr 2007 vom Rat verabschiedeten gemeinsamen Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz gelten. Flexicurity soll die Bedürfnisse von Arbeitgebern und Arbeitnehmern also Flexibilität und Sicherheit miteinander in Einklang bringen. So wird der sichere Übergang von einem Job in den anderen erleichtert, ohne dass die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen leidet. Bei der praktischen Umsetzung nimmt die Bundesagentur für Arbeit ebenfalls eine wichtige Rolle ein, indem sie Übergänge begleitet und Qualifizierungsmaßnahmen zum Erlernen neuer Fähigkeiten anbietet. Besonders in Zeiten einer schwierigen Arbeitsmarktlage ist die Bundesagentur für Arbeit gefordert, die Flexicurity-Komponenten, die in ihre Kernkompetenz fallen, gekonnt zu verzahnen aktive Arbeitsmarktpolitik und Lebenslanges Lernen. Hier muss sie kurzfristig stark in Humankapital investieren. finanziellen Spielraum verschafft. Er sollte sie zusammen mit ihrem modernen Organisationsmodell in die Lage versetzen, diese Krise zum Nutzen ihrer Kunden Arbeitnehmern wie Arbeitgebern zu meistern. Globalisierung, technischer Wandel, demographischer Wandel und rezessive Phasen müssen fraglos auch die Prioritäten der Bundesagentur für Arbeit anders setzen. In einem sich ständig änderndem Umfeld sind die Arbeitsverwaltungen jeden Tag neu gefordert, ihre Dienstleistungen auf immer wieder neue Kundenbedürfnisse einzustellen. Die Bundesagentur für Arbeit muss deshalb eine lernende Organisation sein, die ständig ihre Ziele und Dienste auf den Nutzen für die Kunden überprüft sowie ihre internen Prozesse auf Effi zienz und Effektivität. Mittel- und langfristig erwarten sie weitere wichtige Aufgaben: integrierte Maßnahmen zum Lebenslangen Lernen, der Aufbau neuer Kompetenzen und Fähigkeiten von Arbeitnehmern sowie eine lebenslang berufsbegleitende Beratung. Dies sind Handlungsfelder, die weiter ausgebaut werden sollten. Darüber hinaus sollte sie im gesellschaftlichen Interesse bei Schulabbrechern und anderen Geringqualifi zierten präventiv tätig werden. Maßnahmen zur Qualifi zierung und zur Sicherung der Beschäftigungsfähigkeit sind anzubieten, da wegen des demographischen Wandels auch solche Arbeitnehmer dringend gebraucht werden. Vladimir Spidla Europäische Kommission, Generaldirektor Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit Ebenso muss das gesamte Vermittlungspotenzial mobilisiert werden, damit freie Stellen zeitnah mit geeigneten Bewerbern besetzt werden können. Hierfür hat die Erholung des Arbeitsmarktes bis Herbst 2008 der Bundesagentur für Arbeit einen 76 77

40 Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Teil II: Die Fundamente Ergebnisse der Reformen Harte Fakten zeigen, dass die Reformen und der Umbau der Bundesagentur richtig und erfolgreich waren. Der Bundesagentur ist es gelungen, aus eigener Kraft und in vergleichsweise kurzer Zeit den großen Schritt von einer Verwaltungsbehörde zum modernen Dienstleister zu machen. Gleichwohl bleibt noch viel zu tun. So gibt es Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die in der neuen Welt noch nicht angekommen sind und die mitgenommen werden müssen. Darüber hinaus ist die Innovationsfähigkeit der BA generell zu stärken, damit noch bestehende Probleme reduziert und neue Herausforderungen angegangen werden können. Mit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende hat die BA 2005 zudem eine neue Aufgabe erhalten, die ihren sozialpolitischen Auftrag unterstreicht. Innerhalb kürzester Zeit waren nicht nur Berechnung und Zahlung der neuen Leistung zu bewältigen. Mit den ARGEn musste auch eine völlig neue Organisationsform auf die Beine gestellt werden bei laufendem Betrieb. Inzwischen sind die Probleme beim Start weitgehend überwunden. Die Betreuung der Hilfebedürftigen hat sich spürbar verbessert. Auch für die Betreuung der eher arbeitsmarktferneren Klientel im SGB II ist die BA nun gut gerüstet. Der Leitgedanke der Reformen in beiden Rechtskreisen war die Aktivierung der Arbeitssuchenden, der Appell an ihre Eigenverantwortung. Notwendig war dazu auch mehr Spielraum auf der anderen Seite des Schreibtisches. Das neue Führungs- und Steuerungssystem der BA hat dazu beigetragen, diese Handlungsspielräume zu schaffen und mehr Transparenz über die Leistungen der BA herzustellen. Auch wenn die Wirkungen der Wirtschaftskrise nun auf dem Arbeitsmarkt angekommen sind, so ändert dies an den grundlegenden Erkenntnissen und den längerfristigen Herausforderungen nur wenig. Aufhalten kann auch die reformierte BA die Krise freilich nicht. Sie dürfte aber besser gerüstet sein, die notwendigen Anpassungen zu unterstützen und die Folgen der Rezession abzumildern. Zwischenbilanz und erste Erfolge Es ist Richtfest: Alles in allem ist der Umbau der BA von der reagierenden Behörde zum aktivierenden Dienstleister gelungen. Dies wird ihr selbst und ihren Kunden helfen, die Krise am Arbeitsmarkt besser zu überstehen

41 Teil III: Die Perspektiven Teil III: Die Perspektiven Teil III Die Perspektiven Die Reformen der Arbeitsmarktpolitik und der Umbau der BA haben Wirkung gezeigt. Erstmals seit den 70er Jahren konnte der konjunkturelle Schwung genutzt werden, um auch ein Stück des verfestigten Kerns der Arbeitslosigkeit abzuschmelzen. Sind diese Erfolge wirklich tragfähig? Die Rezession trifft Deutschland mit Wucht. Offen ist, ob der Arbeitsmarkt in einer solchen Krise tatsächlich besser funktioniert als in den Krisen davor. Auch die BA wird beweisen müssen, dass sie ihr Haus bestellt hat und gut gerüstet ist

42 Teil III: Die Perspektiven Teil III: Die Perspektiven Worauf es jetzt ankommt, lässt sich etwa so beschreiben: Die Entwicklung, die sich gegenwärtig auf den Finanz- und Gütermärkten vollzieht, ist nach einhelliger Meinung die größte Herausforderung seit der Weltwirtschaftskrise im Jahr Verlässliche Aussagen zu Dauer und Ausmaß können noch nicht getroffen werden. Sicher ist, dass die deutsche Wirtschaft im Jahr 2009 kräftig schrumpfen wird. Die von der Bundesregierung unterstellten 2 ¼ Prozent Wachstumsverlust dürften eher noch optimistisch geschätzt sein. Wahrscheinlich ist auch, dass eine echte Trendwende erst 2010 eintreten wird. Im Januar 2009 hat die Krise wie üblich mit Verzögerung den Arbeitsmarkt erreicht. Die Arbeitslosigkeit hat gegenüber Dezember aber auch saisonbereinigt kräftig zugelegt ( ), weil sich erheblich mehr Menschen arbeitslos gemeldet haben. Da diese Krise in der Bundesrepublik ohne Beispiel ist, kann man schlecht prognostizieren, wie stark die Arbeitslosigkeit im Jahresverlauf steigen wird. Die Bundesregierung rechnet mit einem Anstieg von im Jahresdurchschnitt und im Jahresverlauf, also bis zum Dezember Vor diesem Hintergrund und um Schlimmeres zu verhindern ist es wichtig, dass alle Akteure ihren Beitrag zur Bewältigung der Krise leisten. Nicht nur, um das Vertrauen in die (Wirtschaft-) Ordnung wiederherzustellen, sondern vor allem, um positive Fakten zu schaffen. Die BA ist dabei einer der wichtigen Akteure am Arbeitsmarkt. Und sie ist nach den Reformen der vergangenen Jahre heute besser in der Lage, die Herausforderungen zu meistern. Vor allem kommt es darauf an, so viele Menschen wie möglich in Beschäftigung zu halten, die Krise produktiv für Qualifizierungen von Beschäftigten und Arbeitslosen zu nutzen und bei denen, die arbeitslos geworden sind, diese Phase möglichst kurz zu halten. Sicherung von Arbeitsplätzen in Betriebsvereinbarungen nutzen, die auch Lohnzugeständnisse enthalten können. Voraussetzung ist aber, dass die Krise nicht zu lange dauert. Die BA kann die Betriebe jedenfalls dabei unterstützen, ihre Beschäftigten zu halten. Neben intensiver Beratung ist hier die Umsetzung und Zahlung von Kurzarbeitergeld angesagt. Die Bundesregierung hat beschlossen, dass Kurzarbeitergeld in der Krise 18 Monate lang anstatt der sonst üblichen sechs gezahlt werden kann. Zudem gibt es finanzielle Anreize wie die teilweise Erstattung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und niedrigere Hürden bei der Inanspruchnahme. Außerdem kann Kurzarbeit nun auch für Zeitarbeitnehmer gefördert werden. Zusätzlich soll die Bereitschaft, die Zeit der Kurzarbeit für Qualifizierung zu nutzen, durch die volle Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge erhöht werden. Natürlich geht es nun darum, die Anträge auf Kurzarbeitergeld rasch zu bearbeiten. Der Ansturm ist immens: Im Dezember gingen Anzeigen für mehr als Kurzarbeiter ein. Zwar mündet nicht jede Anzeige eins zu eins tatsächlich in Kurzarbeit. Dennoch ist hier mit einer beträchtlichen Zunahme zu rechnen. Und auch die Nachfrage nach Beratung zum Thema Kurzarbeit ist groß. Besonders mittelständische Unternehmen, die anders als die großen damit sonst wenig zu tun hatten, informieren sich bei der BA. Neben der Kurzarbeit zeigt die BA den Unternehmen einen weiteren Weg auf, Personal zu halten und Zeiten geringen Arbeitsanfalls sinnvoll zu nutzen: Durch das Programm WeGebAU (Weiterbildung Gering Qualifi zierter und beschäftigter Älterer in Unternehmen) kann nämlich durch die BA auch für Beschäftigte eine Weiterbildung gefördert werden. In der aktuellen Krise wurden diese Möglichkeiten ausgedehnt. Ohnehin legt die BA einen Schwerpunkt in der Krise darauf, die Zeit für sinnvolle Qualifi zierung zu nutzen. Dies gilt nicht nur für Beschäftigte, deren Qualifi kationen anzupassen sind, sondern noch mehr für Arbeitslose. Besonderer Augenmerk liegt darauf, die Arbeitsmarktchancen von gering Qualifi zierten zu erhöhen, indem ihre Qualifi kationen gezielt verbessert werden. Damit wird auch ein Beitrag dazu geleistet, dem im Aufschwung wieder drohenden Fachkräftemangel zu begegnen. Schließlich kann die BA auch die im Abschwung noch vorhandenen offenen Stellen schnell und mit geeigneten Personen besetzen und so der Verhärtung von Arbeitslosigkeit entgegenwirken. Die BA verliert also auch in der aktuellen Situation die langfristigen Entwicklungen nicht aus dem Blick. Zum Teil ist ja wie gesagt die gegenwärtige Krise ohnehin dadurch verursacht. Von den langfristigen Trends, den konkreten Problemen, die sie dem deutschen Arbeitsmarkt machen, und vom Umgang damit handeln die folgenden Kapitel. Besonderen Raum nimmt dabei die Frage ein, wie sich die BA in Zukunft positionieren, welche Themen sie besetzen und welche Rolle sie spielen will. Dabei wird es immer weniger um einen Reparaturbetrieb gehen können, der erst dann loslegt, wenn Arbeitslosigkeit bereits eingetreten ist. Die BA wird vielmehr präventiv tätig werden vor allem auch, in dem sie die Menschen dabei unterstützt, sich eigenverantwortlich veränderten Bedingungen anzupassen und Übergänge selbst zu gestalten. Die Idee der Aktivierung, die den Arbeitsmarktreformen von 2002 zugrunde lag, wird also auch in Zukunft Leitgedanke des Handelns in der Bundesagentur sein. Entlassungen bei der Stammbelegschaft möglichst zu vermeiden, liegt auch im Interesse der Firmen. Denn sie verlören sonst eingearbeitetes Personal, das im nächsten Aufschwung wieder gebraucht wird. Deswegen werden die Betriebe soweit möglich auf den Abbau von Arbeitszeitkonten bzw. den Aufbau von Minusstunden zurückgreifen. Oder sie werden betriebliche Regelungen zur 82 83

43 Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Megatrends und ihre Folgen Zu den Trends, die am deutschen Arbeitsmarkt für Furore sorgen, gehören zweifellos der demografische Wandel, die Globalisierung sowie die technisch-organisatorischen Veränderungen. Sie haben die Menschen schon in den letzten Jahrzehnten zu großen Anpassungsleistungen gezwungen und werden dies auch in Zukunft tun. Megatrends sind Entwicklungen nationaler und internationaler Art, die die Gesellschaften langfristig und nachhaltig verändern. Dies gilt insbesondere auch für die Arbeitsmärkte, namentlich für den deutschen Arbeitsmarkt. Die Trends wirken auch in den Auf- und Abschwungphasen der konjunkturellen Zyklen weiter, verstärken oder dämpfen sie. Ob es sich bei der globalen Finanzkrise und ihrer Übertragung auf die Weltwirtschaft nur um eine allerdings tiefe konjunkturelle Delle handelt oder doch um einen echten Strukturbruch, kann derzeit noch niemand sagen. Bereits in Teil II war von solchen Trends die Rede: Globalisierung und Strukturwandel bestimmten die Entwicklungen in den letzten dreißig Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Sie werden es auch in Zukunft tun, so dass die Anforderungen an Flexibilität und reaktionsschnelles Handeln für alle Akteure auf dem Arbeitsmarkt weiter steigen. So müssen Unternehmen auf veränderte Nachfragebedingungen rascher reagieren als früher, weil die internationale Konkurrenz härter wird. Zugleich eröffnen sich auf den internationalen Märkten aber auch neue Chancen. Die Arbeitnehmer müssen sich häufi ger als in der Vergangenheit auf Veränderungen einlassen. Sie werden dann erfolgreich sein, wenn es ihnen gelingt, ihre Qualifi kationen und Kompetenzen auf dem neuesten Stand zu halten und beschäftigungsfähig zu bleiben. Auch wenn die Megatrends neue Chancen eröffnen, so ist doch unübersehbar, dass Globalisierung und Strukturwandel die Segmentierung am Arbeitsmarkt verschärfen. Während die Nachfrage nach höher qualifi zierten, fl exiblen Arbeitskräften weiter steigt, wird es noch weniger Beschäftigungsmöglichkeiten für geringer qualifi zierte Personen geben. Verstärkt wird dies zusätzlich durch die Folgen des demographischen Wandels. Sie sind zwar aktuell schon zu spüren, werden sich aber künftig noch deutlicher zeigen. Denn das Arbeitsangebot der Zukunft wird nicht nur geringer sein. Weil die Bildungsexpansion in Deutschland zum Stillstand gekommen ist, wird es zudem nicht besser, womöglich sogar schlechter qualifi ziert sein als das Angebot von heute. Die arbeitsmarktpolitischen Akteure werden deshalb in Zukunft noch fl exibler handeln müssen als gegenwärtig. Vor allem wird man Arbeitgeber wie Arbeitnehmer dabei unterstützen müssen, die neuen Herausforderungen anzupacken. Auch in Zukunft werden die Arbeitsmarktpolitik und die BA Voraussetzungen dafür zu schaffen haben, dass die Arbeitsmarktakteure eigenverantwortlich handeln können. Bevor es aber um Konkreteres geht, empfi ehlt sich ein Blick auf die Trends im Einzelnen. Der demographische Wandel Es ist wie bei einem Tanker: Auch wenn wir das Ruder heute herumreißen, ginge doch der Schrumpfungs- und Alterungsprozess der deutschen Bevölkerung noch auf lange Sicht weiter. Dies hat gravierende Folgen für das Arbeitskräftepotenzial, quantitative wie qualitative Die Auswirkungen des demographischen Wandels sind heute schon spürbar und werden in Zukunft die Entwicklung am Arbeitsmarkt entscheidend beeinfl ussen. Weil die Lebenserwartung in Deutschland weiter steigt, die Geburtenrate gering ist und es wohl auch bleibt, wird die Bevölkerung langfristig schrumpfen und älter werden. Geht man einmal (es scheint plausibel) von einer konstant niedrigen Geburtenrate von 1,3 und einer weiter steigenden Lebenserwartung sowie einem jährlichen Zuwanderungsplus von Personen aus dann wird laut Vorausberechnung des Statistischen Bundesamtes die Bevölkerung bis zum Jahr 2030 von heute 81,6 Mio auf 74,7 Mio schrumpfen. Gleichzeitig wird das Durchschnittsalter von heute 41 Jahre auf 51 Jahre steigen und der Anteil der über 60-Jährigen von 25 Prozent auf 35 Prozent (vgl. Abb. 21 auf Seite 86)

44 Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Abbildung 21 Derzeitiger Stand und Prognose der Altersstruktur der deutschen Bevölkerung 2006 und 2030 nach Altersjahren, in Tausend Bevölkerungsstand 2030 Bevölkerungsstand 2006 Quelle: Bildungsbericht 2008, Statistische Ämter des Bundes und der 0 Länder, 11. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung BA in Tsd weiter, was den Rückgang des Arbeitskräftepotenzials verzögert. Ob der Bevölkerungsrückgang ungebremst auf den Arbeitsmarkt durchschlägt, hängt aber auch davon ab, ob man die Lebensarbeitszeit faktisch verlängern kann und wie sich die Zuwanderung in Zukunft entwickelt. Alles dies wird aber nicht ausreichen, um den Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials auf Dauer zu verhindern (vgl. Abb. 22). Ergänzend zu dieser quantitativen Betrachtung muss aber auch danach gefragt werden, wie denn die Qualifi kationsstruktur des künftigen Arbeitskräfteangebots beschaffen sein wird. Selbst wenn eine Fortschreibung hier mit noch größeren Fragezeichen zu versehen ist, so geben die bisher bekannten Fakten doch Anlass zur Sorge. Denn das Arbeitsangebot der Zukunft wird nicht nur kleiner sein als gegenwärtig. Weil die Bildungsexpansion in Deutschland seit den 90er Jahren anders als in anderen Ländern zum Stillstand gekommen ist, sind nämlich jüngere Generationen nicht mehr automatisch besser qualifi ziert als die vorherigen. Inzwischen verlassen jährlich über 7 Prozent aller Jugendlichen die Sekundarstufe I ohne allgemeinbildenden Schulabschluss. Und mehr als ein Viertel der 18- bis 29-Jährigen bleibt ganz ohne Berufsabschluss. Bei den Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit waren es 2007 mit knapp über 50 Prozent sogar doppelt so viele. Der Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials wird also vor allem das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften noch weiter verknappen. Abbildung 22 Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials und der Altersstruktur 2004 bis 2050 Personen in Mio, Anteile in Prozent Anzahl älterer Erwerbspersonen (50 Jahre und älter) 50 bis 64 Jahre 30 bis 49 Jahre 15 bis 39 Jahre * Annahme: Wanderungssaldo von p.a. und steigende Potenzial-Erwerbsquoten. Quelle: IAB-Kurzbericht 11/2005. IAB Der Rückgang der Bevölkerung zumal der im erwerbsfähigen Alter hat natürlich Konsequenzen für den Arbeitsmarkt. Dabei ist zu bedenken, das eine einfache Übertragung des Bevölkerungstrends auf die Entwicklung der potenziell zur Verfügung stehenden Arbeitskräfte das sogenannte Erwerbspersonenpotenzial zu kurz greifen würde. Denn eine solche Fortschreibung ließe viele andere Einflüsse außer Acht. So ist bereits in den vergangenen Jahrzehnten die Frauenerwerbsquote kontinuierlich gestiegen. Altersstruktur des Erwerbspersonenpotenzials in % Szenario 2 * Mio ,4 Mio Szenario 2 * 2004 Und es ist damit zu rechnen, dass die Erwerbsbeteiligung der erwerbsfähigen Frauen in allen Altersgruppen bis zum Jahr 2020 weiter deutlich steigen wird und auch danach nicht wieder zurück geht. Denn gerade Frauen mit höheren Bildungsabschlüssen bleiben häufig auch dann berufstätig, wenn sie ein Kind bekommen. Unsichere Arbeitsplätze sowie die Vorsorge fürs Alter zwingen überdies immer mehr Frauen dazu, ein Leben lang zu arbeiten. Die Erwerbsquote der Frauen steigt also 13,2 Mio ,4 Mio Szenarien mit steigender Erwerbsbeteiligung und jährlicher Wanderungssaldo von... Ausländern (Szenario 3) (Szenario 2) (Szenario 1) Ältere Erwerbspersonen Altersstruktur des Erwerbspersonenpotenzials in % 2050 Die Globalisierung Über das Wesen und die Folgen der Globalisierung wird nach wie vor heftig gestritten. Eines aber ist zweifellos sicher: Auch hierzulande wird sie so oder so tiefe Spuren in Wirtschaft und Arbeitsmarkt hinterlassen Die Globalisierung wird äußerst kontrovers diskutiert: Für ihre Protagonisten macht sie den Weg frei zu Wachstum und Wohlstand, weil sie Handelsbarrieren abbaut und Wettbewerbsbeschränkungen beseitigt. Nach Auffassung ihrer Kritiker werde dies aber teuer erkauft, weil die wachsende internationale Verfl echtung in erster Linie die staatliche Steuerungsfähigkeit reduzierte. Sie bemängeln, dass z. B. weltweit operierende Wirtschaftsunternehmen keiner gesellschaftlichen Kontrolle unterliegen. So werde die Globalisierung zur Quelle für wirtschaftliche Instabilität ganzer Staaten. Außerdem führten internationale Verfl echtungen von Volkswirtschaften zu einer größeren gegenseitigen Abhängigkeit. Dies trage dazu bei, dass die Krise eines Landes schneller und häufi - ger andere Nationen ansteckt eine Befürchtung, die sich gegenwärtig durchaus zu bewahrheiten scheint. So löst die Globalisierung bei den einen immer noch Aufbruchstimmung, bei den anderen aber immer mehr Angstgefühle aus. Was das deutsche System der Beschäftigung anbelangt, warnt man häufi g vor folgenden Gefahren: Der intensive Handel mit neu auf dem Weltmarkt auftretenden Ländern, die über billige Arbeitskräfte verfügen, werde die Arbeitslosigkeit gering qualifi zierter Arbeitnehmer in Deutschland weiter erhöhen. Darüber hinaus könnten deutsche Investitionen im Ausland zu Arbeitsplatzverlusten in Inland führen. Klar ist zumindest, dass die Globalisierung auf dem deutschen Arbeitsmarkt vor allem einen mehrdimensionalen Strukturwandel eingeleitet hat: Er zeigt sich im Anstieg der Qualifi kationsanforderungen, im Wandel der Erwerbsformen, in zunehmender Arbeitszeitfl exibilisierung und in diskontinuierlicher Beschäftigung. Zusammen mit darauf schlecht vorbereiteten Institutionen hat dies in der Vergangenheit die Zunahme der strukturellen Arbeitslosigkeit begünstigt. Die weltweite Verschärfung des Wettbewerbs generiert höheren Konkurrenz- und Innovationsdruck. Damit wachsen auch die Anforderungen an die Fähigkeit des Einzelnen, sich schnell 86 87

45 Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Teil III: Die Perspektiven Megatrends und ihre Folgen Der technologische Wandel Ohne Innovation in Technik und Wirtschaft wären wir ärmer, nicht nur im materiellen Sinne. Im Prozess von Schöpfung und Zerstörung werden jedoch nur die eine echte Chance haben, die sich und ihre Qualifikationen auf dem Laufenden halten (können) und flexibel an die rasch wechselnden Gegebenheiten internationalisierter Märkte anzupassen. Das gelingt gut qualifizierten und hochproduktiven Beschäftigten tendenziell besser, wodurch ihre Arbeitsmarktchancen steigen. Weniger gut qualifizierte Arbeitnehmer vor allem solche ohne berufliche Qualifikationen geraten dagegen zunehmend unter Druck. Denn sie stehen ja immer häufiger in einer Reihe mit Beschäftigten aus Niedriglohnländern. Ihre Arbeitsmarktsituation und wohl auch ihre Einkommensposition dürften sich nicht nur bei uns eher verschlechtern. Für alle Beschäftigten hingegen ändern sich gleichermaßen Arbeitsorganisation und Arbeitsqualität. Neben tayloristische Produktionskonzepte treten zunehmend flexible Strukturen mit dezentraler Entscheidungsfindung. Auf diese Weise wird der Arbeitsalltag abhängig Beschäftigter dem von Selbstständigen immer ähnlicher. Das heutige Ausmaß an internationalen Verflechtungen ist ohne technologischen Wandel gar nicht vorstellbar. Erst mit den modernen Informations- und Kommunikationstechnologien konnte man rasch alle Grenzen und Entfernungen überwinden und eine weltumspannende Markttransparenz herstellen. Zugleich expandierte die Logistik, so dass große Gütermengen mit Containerschiffen oder Flugzeugen schnell und preisgünstig transportiert werden können. Damit schuf der technologische Wandel nicht nur die Plattform für globale Geschäftsbeziehungen, sondern auch die Voraussetzungen für den modernen weltweiten Handel mit Gütern und Diensten. Für den deutschen Arbeitsmarkt hat der technologische Wandel positive wie negative Folgen. Auf der einen Seite hat er die Produktivität gesteigert, Wettbewerbsvorteile für deutsche Unternehmen gebracht und die Produktion besserer Güter begünstigt. Dadurch wurden auch neue Arbeitsplätzen geschaffen vor allem für höher qualifizierte Arbeitskräfte. Auf der anderen Seite vernichten technische Innovationen aber auch Arbeitsplätze, vor allem dort, wo Maschinen körperliche Arbeitskraft ersetzen oder Routinen übernehmen. Die Konsequenzen der Automatisierung der 70er Jahre in den industriellen Produktionsprozessen sind ein oft beschriebenes, gleichwohl illustratives Beispiel: Im Jahr 1975 brauchte man noch acht Arbeitsstunden, um ein TV-Gerät herzustellen. Im Jahr 1979 waren es nur noch vier und heute werden gleich mehrere TV-Geräte pro Stunde produziert fast ausschließlich von Maschinen. Und dieser Prozess ist noch lange nicht zu Ende. Die menschenleere Fabrik ist gleichwohl eine Illusion. Denn mit den neuen Technologien kann auch am Fließband individuell produziert werden. So ist heutzutage jedes Auto, das bei BMW vom Band läuft, ein Unikat und auf die Wünsche des Käufers zugeschnitten. Und die Arbeitskräfte, die für diese Art von Produktion benötigt werden, müssen über besondere Qualifi kationen verfügen. Der einfache Helferarbeitsplatz ohne besondere Anforderungen ist aus den industriellen Produktionsprozessen fast überall und unwiederbringlich verschwunden. Die Arbeitslosigkeit der Ungelernten und Geringqualifi zierten wird sich demnach durch den technologischen Wandel noch mehr verfestigen als es bislang schon der Fall war. Dagegen wird die Nachfrage nach qualifi zierten Arbeitskräften weiter steigen. Auch der technologische Wandel begünstigt somit die Segmentierung des Arbeitsmarktes. Zudem wird sich auf den neuen Arbeitsplätzen das Anforderungsprofi l wandeln, wie sich bereits heute aus Inseraten herauslesen lässt: Nach einer repräsentativen Analyse von Stellenanzeigen durch das Bundesinstitut für Berufsbildung handelt es sich in über 50 Prozent aller Positionen mit einem neuen Qualifi kationsprofi l um Arbeitsplätze in wissensintensiven Bereichen: Erbringen von Dienstleistungen überwiegend für Unternehmen, Datenverarbeitung und Datenbanken, Nachrichtenübermittlung, Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen oder Rundfunk-, Fernseh- und Nachrichtentechnik sind hierfür gute Beispiele. An die Bewerber auf jene Stellen werden zudem neben den fachlichen Qualifi kationen auch formal höhere Anforderungen gestellt. So ist bei neuen Tätigkeitsfeldern als Abschlussniveau zu über 50 Prozent explizit ein Hochschulabschluss gefordert gegenüber 14,5 Prozent bei allen Stellenangeboten. Für Tätigkeiten mit einem neuen Qualifi kationsbündel setzen die Betriebe die Anforderungen an das formale Abschlussniveau sowieso hoch an. Man geht wohl davon aus, dass Hochschulabsolventen am ehesten die gewünschten Kenntnisse und Fähigkeiten mitbringen. Formale Qualifi kationen reichen aber nicht aus, um die neuen Anforderungen zu erfüllen. Gefragt ist neben Fachwissen ein ganzes Spektrum an überfachlichen Kompetenzen. Zu nennen sind beispielsweise Lernbereitschaft, Eigenverantwortung oder Kommunikationsfähigkeit. Zwischen den beschäftigungsfähigen Arbeitnehmern, die dies alles mitbringen und jenen, die mit den Entwicklungen nicht Schritt halten können, geht deshalb die Schere am Arbeitsmarkt immer weiter auseinander

46 Zwischenruf 2: Margret Suckale Zwischenruf 2: Margret Suckale Aus dem Feuer der amerikanischen Immobilienkrise ist ein weltweiter Flächenbrand geworden, der auch die deutsche Wirtschaft in Atem hält. Schlagzeilen von einer drohenden Rezession und von geplanten Massenentlassungen erinnern an die Weltwirtschaftskrise von 1929 und lassen Schlimmes befürchten. Aufgewühlt durch die US- Finanzkrise wird auch das Fahrwasser für deutsche Unternehmen unruhiger und der Ruf nach schnellen Lösungen lauter. Dabei ist gerade in solchen Zeiten bedachtes Handeln gefragt, um langfristige strategische Projekte nicht übereilten Lösungen zu opfern. Wegen der schlechten wirtschaftlichen Prognosen sehen sich viele Unternehmen genötigt, ihre Ausgaben neu zu planen und ihre Beschäftigtenzahlen zu überdenken. Auch der DB Konzern sucht nach Lösungen, die Auftragsrückgänge im Schienengüterverkehr abzufedern. Ein genereller Einstellungsstopp steht für die DB aber nicht zur Diskussion. Denn die Herausforderungen des demographischen Wandels bleiben trotz Wirtschaftskrise virulent. Neben einer immer älter werdenden Belegschaft erfordert besonders der zu erwartende Fachkräftemangel personalstrategische Konzepte, die den Problemen von morgen entgegenwirken. Denn der demographische Wandel führt zu einem harten Wettbewerb um gut ausgebildete Mitarbeiter. Daran wird auch die Krise nichts ändern. So hat sie bundesweit ein Patenschaftsprogramm mit über 20 Hochschulen gestartet. Ähnlich den Schulkooperationen werden die Studierenden im Rahmen der Hochschulpatenschaft bei Fragen der Berufsorientierung unterstützt sowie über Einstiegs- und Entwicklungsmöglichkeiten im DB Konzern informiert. Für die DB sind Kooperationen mit Schulen und Patenschaften mit Hochschulen nicht nur Maßnahmen zur Personalbeschaffung. Vielmehr wird der Dialog mit Studierenden und Schülern auch dazu genutzt, über Fragen wie Image und Attraktivität von Arbeitgebern zu diskutieren. Beides sind Themen, die gerade in Zeiten des demographischen Wandels an Bedeutung gewinnen. Die Gespräche zeigen, dass sich die Attraktivität als Arbeitgeber nicht an der Höhe der gezahlten Gehälter bemisst. Für viele Bewerber ist die Unternehmenskultur das entscheidende Auswahlkriterium also Werte wie Vertrauen, Arbeitsplatzsicherheit, Wertschätzung und Familienfreundlichkeit. Genau damit kann die DB oft punkten: Klare Führungsleitlinien, zahlreiche Förder- und Qualifi zierungsprogramme und ein Programm zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf haben Rahmenbedingungen geschaffen, die die DB zum attraktiven Arbeitgeber machen in guten wie in schlechten Zeiten. Die Herausforderungen des demografischen Wandels bleiben trotz Wirtschaftskrise virulent Der DB Konzern hat zwar den größten Bedarf bei Ingenieuren. Gleichwohl verfolgen wir keine einseitige Strategie der Mitarbeitergewinnung. Wegen der eng verzahnten Aufgaben im Bahnbetrieb ist es erforderlich, stets viele verschiedene Fachkompetenzen abzudecken. Entsprechend bedient sich die DB verschiedener Recruiting-Kanäle. So werden mit rund 160 bundesweiten Schulkooperationen Schüler in der Berufsorientierung unterstützt und auf die 25 Ausbildungsberufe bei der DB aufmerksam gemacht. Über die Initiative Chance plus werden jährlich bis zu 500 Jugendliche, die nur bedingt ausbildungsfähig sind, für Berufseinstieg und Ausbildung qualifi ziert. Margret Suckale, Vorstand für Personal und Dienstleistungen der DB Mobility Logistics AG Der Erfolg des bis zu zwölfmonatigen Praktikantenprogramms spricht für sich: Fast 75 Prozent der Absolventen erhalten im Anschluss einen Ausbildungsplatz oder steigen direkt in das Arbeitsleben bei der DB und anderen Unternehmen ein. Aber auch im Hochschulbereich ist die DB aktiv: 90 91

47 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Handlungsbedarf: Übergangsprobleme Schon die erste Schwelle beim Übergang von der Schule in die Berufsausbildung ist für manche Jugendliche viel zu hoch. Dies wirft sie allzu oft für immer aus der Bahn, wenn nicht rechtzeitig gegengesteuert wird Woran wir arbeiten müssen Die Trends, die den Arbeitsmarkt in den nächsten Jahren maßgeblich beeinflussen werden, bringen neue Herausforderungen für alle Akteure auf dem Arbeitsmarkt. Gemeinsam müssen sie dabei eine Reihe von Schwierigkeiten überwinden: Die erste tritt auf, wenn Übergänge zu meistern sind, die zweite ergibt sich aus mangelnder Anpassung(sfähigkeit) und die dritte besteht darin, dass Marktungleichgewichte auszutarieren sind. Bereits der Einstieg in Ausbildung und Beruf ist schwierig. Denn der Übergang von der Schule in die Ausbildung gelingt jungen Menschen in Deutschland alles andere als reibungslos: Wie aus dem Nationalen Bildungsbericht 2008 des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) hervorgeht, bleiben in Deutschland jährlich rund Jugendliche ohne Schulabschluss. Aber selbst die, die einen Hauptschulabschluss schaffen, haben häufi g Probleme. Dies zeigt eine Längsschnittuntersuchung des Deutschen Jugendinstituts (DJI) mit Hauptschülern. Danach gingen von den erfolgreichen Hauptschulabsolventen 2004 zum Ende des letzten Pfl ichtschuljahres ein Viertel direkt in die Ausbildung, ein gutes Drittel besuchte weiterführende Schulen, ein weiteres Viertel mündete in eine Berufsvorbereitung ein und knapp 10 Prozent blieben ohne Ausbildungs- oder Arbeitsplatz. Nach einer erneuten Befragung, ein Jahr später, hatten immerhin schon 43 Prozent der Absolventen einen Ausbildungsplatz erhalten, in weiterführenden Bildungsgängen befanden sich noch 29 Prozent. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber, dass mehr als ein Viertel der Hauptschulabsolventen auch knapp eineinhalb Jahre nach Schulende nur eine Übergangslösung gefunden hatte bzw. noch ohne erkennbare Perspektive war. Die Erfahrung lehrt, dass jedes Jahr, das sich zwischen Schulabschluss und Ausbildungsbeginn schiebt, die Vermittlung der Jugendlichen in eine Ausbildung merklich erschwert. Ein fataler Befund, denn eine fehlende Berufsausbildung gehört zu den größten Risikofaktoren für lang andauernde Arbeitslosigkeit. Die Arbeitslosenquote von Jugendlichen ohne abgeschlossene Berufsausbildung ist etwa dreimal so hoch wie jene von Absolventen mit Berufsausbildung. Die Herausforderung Verbesserung des Übergangs an der ersten Schwelle gilt zwar für Absolventen aller Schulformen. Die Situation von Hauptschülern insbesondere von solchen mit Migrationshintergrund scheint aber in Deutschland besonders eklatant zu sein. Im Nationalen Bildungsbericht ist auch zu lesen, dass die Phase des Übergangs vor allem für Jugendliche mit und ohne Hauptschulabschluss immer länger dauert. Für die Mehrheit verzögert sich der Eintritt in die erste Beschäftigung bis über das 20. Lebensjahr hinaus vor allem deswegen, weil viele Jugendlichen nach der Hauptschule erst einmal weiter zur Schule gehen. Zwei Drittel der Jugendlichen, die nach der Hauptschule in die Sekundarstufe II wechseln, investieren bewusst in Bildung. Sie wollen höhere Abschlüsse erwerben, um attraktivere Ausbildungsgänge zu erreichen. Dabei sind es eher die Mädchen als die Jungen, eher Jugendliche aus Zuwandererfamilien als Jugendliche deutscher Herkunft. Auch sind es eher die Jugendlichen mit guten Schulleistungen im letzten Jahr der Hauptschule, die diesen Weg einschlagen und erfolgreich sind. Hier gibt es am Ende des zusätzlichen Schuljahrs häufi g den gewünschten Ausbildungsplatz. Schlechter sieht es allerdings für die aus, die die Verlängerung der Schulzeit um ein Jahr nur als Notlösung betrachten. Sie stehen häufi g erneut ohne Abschluss da, werden arbeitslos oder stellen das Lernen gänzlich ein. Hier ist die Verlängerung der Schulzeit eher Risiko denn Chance. Selbst wer einen Ausbildungsplatz besitzt, hat die erste Schwelle noch nicht ganz geschafft. Denn der Bildungsbericht der Bundesregierung 2008 belegt: Etwa jeder fünfte Ausbildungsvertrag wird deutschlandweit vorzeitig gelöst die Hälfte davon im ersten Ausbildungsjahr und ein weiteres Drittel im zweiten. In der großen Mehrzahl der Fälle geht dabei die Initiative von den Auszubildenden aus

48 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Abbildung 23 Stellung der Bevölkerung im Erwerbsleben nach Qualifikation und Alter in Deutschland 2004 in Prozent Quelle: IAB/Bildungsgesamtrechnung (Stand 2006). IAB Abbildung 24 Internationaler Vergleich der Arbeitslosenquoten von Älteren * 2004 in Prozent nicht erwerbstätig erwerbstätig (ohne Auszubildende) arbeitslos Differenz zu 100 % in Bildung (inkl. Lehre) Deutschland Finnland Spanien Frankreich Dänemark Portugal Schweden Österreich Japan USA Belgien Schweiz Großbritannien Irland Norwegen * Personen im Alter zwischen 55 und 64 Jahren. Quelle: OECD (2005). BA 1,1 2,4 3,2 3,1 3,8 3,6 4,5 4,4 4,9 5,6 5,6 6,3 7,3 7,1 % Fachhochschul-/Universitätsabschluss Alter u.ä. 11,3 % Ohne beruflichen Bildungsabschluss Alter u.ä. Vor allem sind es Probleme im Ausbildungsbetrieb, die die Jugendlichen zum Ausbildungsabbruch veranlassen: Konflikte mit den Ausbildern oder den Chefs, inhaltliche Ausbildungsmängel, Probleme mit den Arbeitszeiten oder ausbildungsfremde Tätigkeiten werden als Gründe genannt. Wunsch und Wirklichkeit scheinen in der Ausbildungsrealität öfter zu kollidieren. Dies alles zeigt: Der Einstieg in den Arbeitsmarkt scheitert häufig bereits an der ersten Schwelle. Das hat nicht nur für den Einzelnen ein hohes Arbeitslosigkeitsrisiko und geringe Einkommenserwartungen zur Folge (vgl. auch Abb. 23). Gelingt es hier nicht, erfolgreich gegenzusteuern, wird sich der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften in Zukunft weiter verschärfen. Auch die Rückkehr in den Beruf ist immer noch steinig, wie die Statistik zeigt. So ist der Anteil erwerbstätiger Frauen nach wie vor deutlich geringer als der der Männer. Von denen, die nicht mehr in Ausbildung und noch nicht in Rente sind, zeichnen die Daten folgendes Bild: Während von den Männern 84 Prozent berufstätig sind (davon 81 Prozent in Vollzeit), arbeiten nur 66 Prozent der Frauen. Der Abstand wir noch größer, wenn man die Arbeitszeiten berücksichtigt. Fast 50 Prozent der beschäftigten Frauen arbeiten nämlich mit reduzierter Stundenzahl. Häufi g handelt es sich um Mini-Jobs, um freie Mitarbeit in Projekten oder um unterbrochene Tätigkeiten. Bei Männern beträgt dieser Anteil nur vier Prozent. Wichtigster Grund für diese Unterschiede ist, dass die Rückkehr in den Beruf für Frauen immer noch erschwert wird durch die schlechte Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Nach einer Untersuchung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) gibt es gleich mehrere Hürden, die Frauen nehmen müssen, wenn sie neben der Familienarbeit (wieder) berufstätig sein möchten. Dazu gehören besonders die immer noch knappen und zeitlich wenig fl exiblen Kinderbetreuungsplätze. Der Wiedereinstieg wird häufi g auch dadurch erschwert, dass berufl iche Qualifi kationen eine mehrjährige Auszeit nicht unbeschadet überstehen. Zudem fehlen häufi g familiäre Netzwerke, die die nötige Rückendeckung geben. Soll das deutsche Erwerbspersonenpotenzial besser ausgeschöpft werden, so bilden Frauen mit (kleinen) Kindern eine nicht zu unterschätzende Reserve. Lösungsansätze für die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf gibt s genug. Sie sind aber oft zu wenig bekannt, nicht umgesetzt oder stehen noch nicht lange genug auf der politischen Agenda. Ähnlich stiefmütterlich wie das Gros rückkehrbereiter Frauen wurde im letzten Jahrzent das Potenzial an älteren Erwerbspersonen behandelt. Der Abschied vom Beruf kommt nämlich in Deutschland oft zu früh und oft auch noch viel zu plötzlich. Wie bei den Frauen wird das Potenzial älterer Arbeitnehmer am Arbeitsmarkt noch immer nicht richtig genutzt. So ist in der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen die Erwerbstätigenquote viel zu gering. Denn die Politik hat jahrelang das vorzeitige Ausscheiden älterer Arbeitnehmer aus dem Berufsleben gefördert. Man wollte das Arbeitsangebot reduzieren und so den Arbeitsmarkt entlasten. Aber auch die Betriebe haben aus Kostengründen Ältere freigesetzt und weniger eingestellt. Die älteren Beschäftigten ihrerseits haben angesichts des allgemeinen Jugendwahns auch nur geringes Interesse gezeigt, länger als nötig zu arbeiten. So stehen denn heute nur noch ca. 27 Prozent der 60- bis 65-Jährigen dem Arbeitsmarkt zur Verfügung. So niedrig die Erwerbsbeteiligung, so hoch ist die Arbeitslosigkeit der Älteren auch im internationalen Vergleich (vgl. Abb. 24). Dies gilt besonders für deren Dauer. So waren im Jahresdurchschnitt 2007 rund Arbeitslose ab 55 Jahren registriert. Der Bestand an arbeitslosen Älteren ab dem 50. Lebensjahr war sogar mehr als doppelt so groß. Ein erheblicher Teil der Beschäftigten geht also bereits vor Erreichen der gesetzlichen Regelaltersgrenze in den Ruhestand. Dieser Übergang geschieht nicht nur verfrüht, sondern auch meist schlagartig. Das durchschnittliche Rentenalter der Frauen liegt aktuell bei 60,2 Jahren, das der Männer bei 60,9 Jahren

49 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Abbildung 25 Status der Versicherten vor Beginn der Altersrente 2005 * ter verbergen sich Personen, die zwar eine Anwartschaft erworben haben, aktuell aber nicht rentenversicherungspflichtig beschäftigt sind (vgl. Abb. 25). in Prozent versicherungspfl ichtig Beschäftigte Altersteilzeitbeschäftigte geringfügig Beschäftigte Leistungsempfänger SGB III Anrechnungszeitversicherte passiv Versicherte freiwillig Versicherte * Versicherungsverhältnis zum ,5 Quelle: GeroStat 2008, Deutsche Rentenversicherung Bund 2006b. BA 9,7 34,0 9,9 3,3 3,8 21,8 Besonders augenfällig ist dabei, dass nur 17,5 Prozent der Personen, die in Rente gehen, aus einer regulären versicherungspflichtigen Beschäftigung kommen. Die mit Abstand größte Gruppe mit fast 56 Prozent sind Empfänger von Leistungen nach dem SGB III und so genannte passiv Versicherte. Dahin- Handlungsbedarf: Anpassungsprobleme Die vierte Säule im deutschen Bildungssystem ist schwach: Der Mangel an Weiterbildung verhindert, dass die Anpassung an Veränderungen am Arbeitsmarkt besser gelingt. Auch ist dieser wenig durchlässig, weshalb z. B. der Berufseinstieg über den Niedriglohnsektor in die Sackgasse führen kann Es holpert nicht nur bei den verschiedenen Übergängen im Erwerbsleben. Schwierig sind häufig auch die Anpassungen dazwischen z. B. an wechselnde Arbeits(markt)bedingungen. Vor allem geht es um die (berufsbegleitende) Anpassung von Qualifikationen. Sie wird zu wenig angeboten und zu wenig genutzt. Eine Frage mangelhafter Anpassung ist letztlich auch die geringe horizontale Durchlässigkeit des Arbeitsmarktes und die oft fehlende Aufwärtsmobilität. Arbeitsmarktpolitisch stellt sich die Frage, wie Leistungsfähigkeit, Erfahrung und Produktivität älterer Arbeitnehmer besser und länger genutzt werden können. Denn langjährig Beschäftigte verfügen oftmals über ein umfangreiches Wissen und eine enge Vertrautheit mit innerbetrieblichen Abläufen und Strukturen. Dieses Know-how geht unwiederbringlich verloren, wenn Beschäftigte plötzlich ausscheiden. Zur Lösung des Problems werden recht unterschiedliche Ansätze diskutiert. Einen Weg zu längerer Erwerbstätigkeit weisen z. B. alternsgerechte Arbeitsbedingungen, also eine Gesundheit schonende Gestaltung von Arbeitsplätzen. Einen anderen zeigen Qualifizierung und Weiterbildung auch älterer Beschäftigter. Hilfreich wären zudem Wege, den Übergang in den Ruhestand sanfter zu gestalten. Dazu gehören etwa allmähliche Verkürzungen der Arbeitszeit, wie sie etwa im Altersteilzeitmodell vorgesehen sind. Derzeit werden sie allerdings kaum genutzt wohl auch deshalb, weil die Verlängerung der Lebensarbeitszeit für viele noch keine Frage ist. Hier liegen jedoch noch beträchtliche und ungenutzte Beschäftigungspotenziale. Weiterbildung tut not und leidet Not. Während die Erstausbildung dank des dualen Systems in Deutschland einen hohen Stellenwert hat, ist nämlich die Kultur der Weiterbildung nur schwach entwickelt. So rangiert Deutschlands Weiterbildung international auf einem hinteren Rang. Im OECD-Vergleich liegen vor allem die Weiterbildungsaktivitäten bei den Geringqualifizierten und Älteren unter dem Durchschnitt (vgl. Abb. 26). Ein Grund hierfür ist, dass die Weiterbildung in Deutschland über kein eigenes System verfügt. Es schwächelt also die vierte Säule in der Bildungslandschaft und es gibt keine sichere und transparente Finanzierungsstruktur. Berufl iche und betriebliche Weiterbildung konzentrieren sich in Deutschland oft nur auf bestimmte Personengruppen. Insbesondere Jüngere und Höherqualifi zierte partizipieren an betrieblichen Weiterbildungsangeboten, während breite Teile der Belegschaft leer ausgehen. Dabei sind es gerade die älteren und die wenig qualifi zierten Arbeitnehmer, die davon profi tieren sollten. Stellen sie doch ein beachtliches und wenig erschlossenes Potenzial am Arbeitsmarkt dar. Sie nehmen nicht nur seltener an der betrieblichen Weiterbildung teil, sondern sind zudem auch häufi ger und länger arbeitslos. Dann sind sie zwangsläufi g von der betrieblichen Weiterbildungsarbeit ausgeschlossen, die hierzulande die größte Weiterbildungslast schultert. Wie aber lassen sich Weiterbildungsaktivitäten auf individueller und betrieblicher Ebene ausbauen? Abbildung 26 Weiterbildungsquoten im internationalen Vergleich 2004 Anteile der Arbeitskräfte in Prozent Ältere (50- bis 64-Jährige ) 2,4 Alle (25- bis 64-Jährige) Deutschland 7,4 2,6 Frankreich 7,8 8,9 Großbritannien 16,0 12,3 Finnland 23,5 16,1 Dänemark 26,5 30,1 Schweden 35,8 * Weiterbildung umfasst sämtliche Aus- und Erstausbildungen (ständige) Weiterbildung, betriebliche Ausbildung, Lehre, Ausbildung am Arbeitsplatz, Seminare, Fernunterricht, Abendschule usw. sowie allgemein bildende Kurse. Quelle: Eurostat/IAB. IAB 96 97

50 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Vor allem kleine und mittlere Unternehmen können oftmals keine vorausschauende Personalentwicklung auf die Beine stellen. Betriebliche Qualifizierung folgt dem aktuellen Bedarf und konzentriert sich auf wenige, meist schon gut qualifizierte Mitarbeiter. Es liegt auf der Hand, dass hier mittel- und langfristige demografische oder arbeitsmarktrelevante Überlegungen kaum eine Rolle spielen (können). Natürlich wäre eine systematische und antizipierende Personalentwicklung auch im Interesse dieser Unternehmen. Denn sie gewinnen an personalpolitischem Spielraum, wenn sie auch ältere und geringer qualifizierte Mitarbeiter in die Weiterbildung einbeziehen. Zudem können die Anforderungen von Markt und Kunden besser bedient werden, wenn die Kenntnisse und Fähigkeiten der Belegschaft wachsen. Zugleich verbessert Qualifizierung die grundsätzliche Lern- und Veränderungsbereitschaft von Mitarbeitern in einem beweglichen Marktumfeld. Dies wiederum beeinflusst deren Leistungsfähigkeit und Arbeitsbereitschaft positiv. Die geringe Weiterbildungsquote kleiner und mittlerer Unternehmen hat nach eigenem Bekunden vor allem folgende Gründe: die Freistellung von Mitarbeitern ist organisatorisch schwierig; es wird generell keine systematische Personalarbeit und Personalentwicklung betrieben; die Informationen über den Qualifikationsbedarf auf der einen und das Weiterbildungsangebot auf der anderen Seite sind unzureichend; die Beschäftigtenzahl ist zu gering, als dass sich eine interne Weiterbildung lohnen würde. In vielen Fällen könnten schon Information und Beratung den Betrieben weiter helfen. Im Verbund organisierte Weiterbildung könnte überdies dazu beitragen, die Nachteile der kleinen Betriebsgröße auszugleichen. Auf Seiten der Beschäftigten ist aber auch der Anteil derer, die sich systematisch weiterbilden (wollen), nicht groß genug. Insgesamt beträgt die Beteiligungsquote an der beruflichen und allgemeinen Weiterbildung in Deutschland derzeit nur 43 Prozent. Vor allem nach dem 50. Lebensjahr nimmt sie stark ab und liegt erheblich niedriger als in allen anderen Altersgruppen. Objektiv mögen Qualifizierungsmaßnahmen zwar der beste Weg sein, um Lernfähigkeit sowie Beschäftigungsfähigkeit zu erhalten und damit auch den Arbeitsplatz zu sichern. Gerade für Personen mit geringen Qualifikationen oder negativen Lernerfahrungen erschließt sich oft der Sinn systematischer Weiterbildung nicht unmittelbar. Denn der Arbeitsmarkt in Deutschland ist auch wenig durchlässig. Nicht alle Anpassungen sind ja über Qualifi zierung zu erreichen. Gerade für niedrig Qualifi zierte und Bildungsferne ist es häufi g einfacher, sich on-the-job zu qualifi zieren und dann in besser bezahlte Positionen aufzusteigen. Voraussetzung dafür ist die vertikale Durchlässigkeit der betrieblichen Arbeitsmärkte. Hiermit ist es allerdings in Deutschland nicht besonders gut bestellt (vgl. Abb. 27). Bemisst man Aufstiegsmobilität am Einkommen, so schaffte es zuletzt nur ein Drittel aller Personen, die (in einem Vollzeitarbeitsverhältnis) unterhalb der Niedriglohnschwelle gestartet waren, nach 5 Jahren über diese Hürde. Zehn Jahre zuvor hatten diesen Sprung im selben Zeitraum noch etwa die Hälfte der Niedriglöhner geschafft. Deutschland hat im EU-Vergleich zwar nur einen durchschnittlich großen Niedriglohnsektor, die Aufstiegschancen sind aber die niedrigste aller EU- Länder. Die Aufstiegschancen sind in Deutschland zudem ungleich verteilt: Den Ostdeutschen und den Frauen gelingt der Aufstieg seltener. Es überrascht nicht, dass für Jüngere der Niedriglohnbereich häufi g nur ein Einstieg ist. Auch wachsen die Chancen, einen besser bezahlten Job zu fi nden, mit der Qualifi kation. Im Umkehrschluss bedeutet dies aber, dass das training-on-the-job gerade bei gering Qualifi zierten nicht funktioniert, der Einstieg oft zur Sackgasse wird. Da niedrig entlohnte Jobs häufi g auch unsichere Jobs sind, geraten niedrig Qualifi zierte auf diese Weise in einen Teufelskreis, aus dem sie sich selbst nicht mehr befreien können. Sie landen dann häufi g in der Langzeitarbeitslosigkeit. Will man niedrig entlohnte Arbeitsplätze systematisch als Einstiegspositionen nutzen, muss man Aufstiegsmobilität fördern durch Tarifverträge und eine intensive Begleitung des Arbeitsvermittlers. Wenig durchlässig ist der Arbeitsmarkt in Deutschland auch horizontal. Die These von einer Entberuflichung lässt sich hierzulande nicht belegen. Zumindest bei den Ausbildungsberufen sind bislang berufliche Strukturen prägend geblieben. Berufswechsel nach der Ausbildung werden häufi g erzwungen, wenn der Absolvent nach der Ausbildung nicht übernommen wird und Arbeitslosigkeit droht. Solche Berufswechsel sind aber mit Risiken verbunden: Je weiter der erlernte Beruf vom ausgeübten entfernt ist, desto häufi ger endet der Berufswechsel in unterwertiger Beschäftigung, in Hilfs- und Anlerntätigkeiten. Abbildung 27 Struktur der On-the-job-Qualifizierung 2003 nach der Stellung im Betrieb, Anteile in Prozent qualifi zierte Angestellte einfache Angestellte Facharbeiter un-/angelernte Arbeiter West Ost Erträge sind in diesem Bereich nun mal ungewiss, Erfolge meist nicht rasch zu erzielen. Deshalb tut hier in erster Linie Aufklärung, Beratung und Unterstützung not. Denn der Zugang zu anderen Tätigkeiten, zu höherwertigen Arbeiten und einem besseren Einkommen führt meist nur über höhere Qualifikationen. In zweiter Linie fehlt es aber an Formen der Weiterbildung, die mit der Erwerbs- und Familienarbeit auch vereinbar sind. Es mangelt an modularen und integrierenden Angeboten. Helfen könnten hier kleinteilige Angebote, die die unterschiedlichen lebenspraktischen wie qualifikatorischen Voraussetzungen der Bildungsaspiranten besser berücksichtigen. So ließen sich auch geringer Qualifizierte dort abholen, wo sie stehen. Der verbreitete Mangel an Weiterbildung(schancen) ist aber nicht der alleinige Hemmschuh, der Anpassungsschwierigkeiten macht. Quelle: IAB-Betriebspanel IAB 98 99

51 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Handlungsbedarf: Ausgleichsprobleme Es gibt drei Problemzonen am Arbeitsmarkt, die von besonders großen Ungleichgewichten geprägt sind: das starke regionale Gefälle, das Verschwinden von Einfacharbeitsplätzen und die Folgen der Migration. Sie erschweren den Arbeitsmarktausgleich zusätzlich Schließlich geht es um Ausgleichsprobleme, also darum, dass die Marktseiten noch nicht gut genug zueinander finden. So sind große regionale Disparitäten zu beobachten, weil in manchen Regionen die Arbeitsplätze, in anderen die Arbeitskräfte fehlen. Ähnliches gilt auch für einfache Tätigkeiten. So gäbe es vor allem im Dienstleistungsbereich durchaus noch Bedarf an solchen Arbeiten und auch Personen, die sie übernehmen könnten. Gleichwohl kommt ein Ausgleich am Markt aus den verschiedensten Gründen nicht zustande. Ein Ausgleichsproblem der besonderen Art verursachen schließlich die Wirkungen der (Arbeits-) Migration. Zum einen fehlen Anreize für hochqualifizierte Inländer, in Deutschland zu bleiben. Zum anderen haben gerade weniger qualifi - zierte Zuwanderer große Schwierigkeiten mit der Integration in den deutschen Arbeitsmarkt. Ein großes regionales Gefälle ist auf dem gesamten deutschen Arbeitsmarkt festzustellen, das die Chancengleichheit stärker beeinträchtigt als viele andere Faktoren. Gerade bei der Arbeitslosigkeit herrschen enorme Ost-West-Unterschiede. So war die Arbeitslosenquote in Ostdeutschland während der vergangenen zehn Jahre stets doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Aber auch innerhalb der beiden Landesteile gibt es große Bandbreiten: Zum Beispiel variiert innerhalb Westdeutschlands die Arbeitslosenquote im Jahr 2008 zwischen 1,9 Prozent in Eichstätt und 18,3 Prozent in Bremerhaven. Sogar innerhalb der Bundesländer sind die Unterschiede erheblich: Die Spannweite zwischen der kleinsten Arbeitslosenquote und dem höchsten Wert auf Kreisebene lag 2008 z. B. in Thüringen und in Rheinland-Pfalz bei fast 10 Prozentpunkten. Es fi nden sich in Deutschland also gleichzeitig Regionen, in denen Massenarbeitslosigkeit herrscht, und solche mit Vollbeschäftigung, ja sogar mit Arbeitskräftemangel. Dies ist keineswegs ein kurzfristiges Phänomen, das nach einer überschaubaren Anpassungsphase wieder verschwinden würde. In Regionen, in denen heute die Arbeitslosigkeit hoch ist, ist sie dies nämlich in der Regel schon seit längerer Zeit. Häufi g liegt dies an früheren Strukturkrisen wie im norddeutschen Schiffbau, in der Montanindustrie an Ruhr und Saar oder bei der Transformation der ostdeutschen Wirtschaft. Viele der Regionen, die zwischen 2000 und 2008 stark an Beschäftigung verloren, hatten schon im Jahr 2000 relativ hohe Arbeitslosenquoten (vgl. Karte 1 auf Seite 102). Stellt man diese mit der Beschäftigungsentwicklung aus Karte 2 auf Seite 104 in einen statistischen Zusammenhang, dann zeigt sich eine stark negative Beziehung für Gesamtdeutschland und etwas schwächer für beide Landesteile: Je höher die Arbeitslosenquote 2000 war, desto schlechter ist die Beschäftigungsentwicklung in den darauf folgenden acht Jahren gewesen. Ist die Arbeitsmarktkrise in einer Region erst einmal ausgebrochen, so scheint sie sich mit der Zeit eher noch zu verschärfen. Umgekehrt gilt aber auch, dass sich dort, wo die Lage gut war, die Situation häufi g noch verbessert hat. Regionen befi nden sich offenbar für längere Zeit in einer Abwärts- oder Aufwärtsspirale, was sich trotz staatlicher Interventionen nur schwer beeinfl ussen lässt. Insgesamt entstanden überproportional viele Beschäftigungsverhältnisse in Süddeutschland, während im Norden viele Kreise einen Beschäftigungsrückgang hinnehmen mussten. Beschäftigung hat sich von Ost nach West und von Nord nach Süd verlagert. Aber natürlich sind es zumeist nicht die gleichen Arbeitsplätze, die in der einen Region verschwinden und in der anderen entstehen. In der Regel sind es andere Betriebe und Branchen, die Beschäftigungsgewinne verzeichnen, als die, die Verluste zu beklagen haben. Hinter diesen regionalen Entwicklungen stehen teilweise sich selbst verstärkende wirtschaftliche Prozesse. Ist es einer Region gelungen, Betriebe und Beschäftigte anzuziehen, so bilden diese einen attraktiven Absatzmarkt für die Produkte weiterer Betriebe, die sich daraufhin in der Region niederlassen. Zulieferer siedeln häufi g in der Nähe ihrer Abnehmer. Und der Handel geht dort hin, wo die Kaufkraft hoch ist. Aber auch die räumliche Nähe von Betrieben mit ähnlicher Ausrichtung kann als solche vorteilhaft sein. Denn der Wissenstransfer und die gemeinsame Nutzung einer spezialisierten Infrastruktur bringen für die Unternehmen (Kosten-) Vorteile. Zudem haben die schon früher angesiedelten Betriebe ein Arbeitskräftepotenzial herangebildet, von dem auch andere Firmen profi tieren können. Dies zieht weitere Arbeitskräfte an. Die selbstverstärkenden Prozesse können somit in einzelnen Regionen einen Beschäftigungsboom auslösen. Es sind die gleichen Kräfte, die nach einem negativen Schub eine Region in die Abwärtsspirale treiben. Beides kann von einer einzigen dominanten Branche ausgehen. Branchen sind häufi g regional konzentriert und bestimmen das Wohl und Wehe ganzer Landstriche. Dies ist für die Region gut, so lange es der Branche gut geht, und schlecht, wenn es der Branche schlecht geht. So profi tierte die Westpfalz Jahrzehnte von der guten Entwicklung der Lederindustrie, leidet aber seit mehr als 40 Jahren unter deren Niedergang. Zum regionalen Ausgleich trägt die Mobilität der Arbeitnehmer bei. So pendelten im Jahr 2005 fast 7 Mio Personen zwischen Wohn- und Arbeitsorten, die in unterschiedlichen Kreisen lagen. Das waren knapp 40 Prozent der sozialversicherungspfl ichtig Beschäftigten. Die Pendelbewegung war durch zwei Richtungen gekennzeichnet: von Ost nach West und vom Umland in die (Kern)Städte. Fast 15 Prozent der Arbeitnehmer waren nach Eurobarometer 2005 beim Pendeln pro Tag

52 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Karte 1 Entwicklung der Arbeitslosenquoten in Deutschland 2000 bis 2008 nach Kreisen, Jahresdurchschnitte in Prozent Kiel Hamburg Bremen Hannover Bielefeld Hamm Essen Dortmund Düsseldorf Kassel Köln Bonn Rostock Schwerin Berlin Potsdam Magdeburg Cottbus Halle/Saale Leipzig Erfurt Dresden Chemnitz oder mehr Minuten unterwegs. Je höher der Bildungsabschluss, desto höher ist der Anteil derer, die pendeln. Im internationalen Vergleich ist das jedoch nichts Besonderes. Nach verschiedenen Untersuchungen sind nämlich die Arbeitnehmer in Deutschland nur durchschnittlich mobil. Auch ist die Bereitschaft der Deutschen unterdurchschnittlich ausgeprägt, innerhalb Deutschlands den Wohnort zu wechseln oder gar über Grenzen hinweg umzuziehen. Obwohl die Arbeitnehmer also bereits heute den Arbeitsplätzen hinterher fahren, ändert dies wenig an den erheblichen regionalen Unterschieden bei Arbeitslosigkeit und Beschäftigung. Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage haben sich in vielen Regionen zu weit auseinander entwickelt. Durch einen Ausgleich dieser Unterschiede ließen sich Arbeitslosigkeit reduzieren und Arbeitskräfteknappheit vermeiden. Arbeitsmarktpolitisch könnte man sowohl bei den Betrieben als auch bei den Arbeitnehmern ansetzen. Weil immer mehr einfache Arbeitsplätze und Tätigkeiten verschwinden, sind die Beschäftigungsaussichten für Geringqualifi zierte auch künftig alles andere als rosig. Denn die Chancen und Risiken am Arbeitsmarkt hängen nach wie vor entscheidend davon ab, wie gut jemand qualifi ziert ist. So ist die Arbeitslosenquote von Geringqualifi - zierten fast dreimal so hoch wie die von Personen mit abgeschlossener Berufsausbildung und über sechsmal höher als die der Akademiker. Am höchsten lag die Quote 2005 bei den Geringqualifi zierten in den neuen Bundesländern mit 41,5 Prozent. Gerade in den letzten Jahren öffnete sich die Schere der Arbeitslosigkeit zwischen den oberen und unteren Qualifi kationsebenen immer weiter. Das liegt auch daran, dass sich in den letzten Jahren der Anteil an einfachen Tätigkeiten in fast allen Bereichen der Wirtschaft verringert hat (vgl. Abb. 28 auf Seite 106). Dies spiegelt sich auch in den Ergebnissen des IAB-Betriebspanels wider: In den Jahren 2001 bis 2007 ist der Anteil der Beschäftigten spürbar gesunken, die einfache Tätigkeiten ausüben. Lediglich in der Landwirtschaft, in den sonstigen Dienstleistungen und im Gastgewerbe blieb er einigermaßen konstant. Dies ist ganz sicher auch eine Folge des technologischen Wandels, aber nicht nur. Denn wäre er die alleinige Ursache, dann gäbe es in Deutschland nicht so wenige Arbeitsplätze mit geringen Qualifi kationsanforderungen. Wie schon dargelegt, hat der große Keil an Sozialabgaben und die gestauchte Lohnstruktur früherer Jahre Wiesbaden Frankfurt/M. Mainz Saarbrücken Mannheim Nürnberg Stuttgart Ulm Freiburg/Breisgau München Arbeitslosenquoten bezogen auf zivile Erwerbstätige 2,6 % (10) 11,9% (115) 4,4 % (100) 20,0 % (69) 7,2 % (119) ( ) Anzahl der Kreise Quelle: Statistik der BA, Stand: ; eigene Berechnungen. IAB

53 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Karte 2 Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in Deutschland 2000 bis 2008 nach Kreisen, Vollzeitäquivalente in Prozent Bremen Kiel Hamburg Rostock Schwerin dazu beigetragen, dass viele Einfacharbeitsplätze verloren gegangen sind. Hinzu kommt, dass in Deutschland traditionell kaum einfache personenbezogene Dienstleistungen nachgefragt werden zumindest im Vergleich zu den angelsächsischen Ländern. Mehr einfache Tätigkeiten dürften deshalb auf dem regulären Arbeitsmarkt auch in Zukunft nicht rasch und nicht in großem Umfang entstehen. Die Beschäftigungschancen Geringqualifi zierter könnten sogar noch schlechter werden. Es müssen also einerseits noch mehr passende Qualifi zierungsmaßnahmen für Ungelernte und Geringqualifi zierte entwickelt und umgesetzt werden. Es fehlt aber auch an Erwerbsmöglichkeiten, die der Produktivität dieser Personengruppe entsprechen. Düsseldorf Essen Bonn Hannover Bielefeld Hamm Dortmund Kassel Köln Wiesbaden Frankfurt/M. Mainz Berlin Potsdam Magdeburg Cottbus Halle/Saale Leipzig Erfurt Dresden Chemnitz Um solche Arbeitsplätze zu schaffen, gibt es drei Ansatzpunkte: Erstens ist über zusätzliche Arbeitsanreize nachzudenken, weil insbesondere im Bereich von unter 1200 Euro Brutto im Monat eine Arbeitsaufnahme allein aus fi nanziellen Gründen häufi g unattraktiv erscheint. Zweitens müssen Tätigkeitsfelder für Personen mit geringeren Qualifi kationen entwickelt werden, vor allem im einfachen Dienstleistungs- und Helferbereich. Drittens wird man um eine dauerhafte Subventionierung von Arbeitsplätzen nicht herumkommen sei es bei privaten Unternehmen, sei es bei Beschäftigungsträgern. Denn eine bezuschusste Erwerbstätigkeit ist allemal besser als jede Form subventionierter Erwerbslosigkeit. Mannheim Saarbrücken Stuttgart Freiburg/Breisgau Vollzeitäquivalente = Vollzeit + Teilzeit x 0,5 20,6 % (18) -9,8 % (78) 10,0 % (110) -20,9 % (11) 0,0 % (198) ( ) Anzahl der Kreise Ulm Nürnberg München Quelle: Statistik der BA, Stand: ; eigene Berechnungen. IAB Einen raschen Ausgleich für derartige Strukturdiskrepanzen könnte man zumindest im Prinzip von einer bedarfsgerechten Migration erwarten, also durch sinnvolle Unterstützung von außen. Allzulange hatte man aber in Deutschland darauf verzichtet, die Einwanderung unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten zu steuern. Um den Bedarf an Qualifi zierten und Hochqualifi zierten zu decken, gibt es viele Ansatzpunkte: mehr Bildung, mehr Qualifi zierung, mehr Weiterbildung, aber eben auch mehr Zuwanderung. In der Debatte darüber läuft man leicht Gefahr, sich im Kreis zu drehen und wichtige Entscheidungen vor sich her zu schieben. Dabei ist die Antwort einfach: Bildung, Qualifi zierung und Weiterbildung plus die richtige Zuwanderung. Reformen und Offensiven bei Bildung, Qualifi zierung und Weiterbildung sind angelau

54 Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Teil III: Die Perspektiven Woran wir arbeiten müssen Abbildung 28 Entwicklung der Anteile der Beschäftigten in einfachen Tätigkeiten 2001 bis 2007 nach ausgewählten Branchen, in Prozent Beschäftigte in einfachen Tätigkeiten insgesamt, darunter: Produktiongüter Baugewerbe Kredit- und Versicherungsgewerbe Öffentliche Vermarktung fen und brauchen Zeit, bis sie Wirkung entfalten. Gesteuerte Zuwanderung ist sowohl heute als auch in Zukunft unverzichtbar. Wie aber ist sie für einen Arbeitsmarkt mit steigender Nachfrage nach Qualifizierten und Hochqualifizierten zu gestalten? Was hat die Zuwanderung bisher gebracht und was kann man daraus lernen? Hochqualifizierte Zuwanderer sind hierzulande kaum zu finden. Studien mit OECD Daten für 2003/2004 zeigen, dass in Deutschland bei den 25- bis 64-Jährigen im Ausland geborenen nur 19 Prozent hochqualifiziert sind. Deutschland ist somit eines der Schlusslichter unter den OECD- Staaten. Der Strom gut ausgebildeter Migranten ging und geht an uns vorbei (vgl. Abb. 29). Sie landen bei den Spitzenreitern Kanada (46%), Irland (45%) oder Australien (35%), weil in diesen Ländern eine attraktive Migrationspolitik betrieben wird. Dort ist der Anteil der höher qualifizierten Migranten sogar höher als der Anteil der höher qualifizierten Einheimischen. Dies wirkt positiv auf das Wirtschaftswachstum und kann die allgemeine Wohlfahrt festigen und fördern. Im internationalen Wettbewerb ist Deutschland für höherqualifizierte Zuwanderer offenbar nicht attraktiv genug. Zugleich wandern mehr Höherqualifizierte ab als zu, wie Studien des Hamburger Weltwirtschaftsinstituts zeigen. Bei den Spitzenreitern hingegen wandern mehr Höherqualifizierte zu als ab. Deutschland ist also bei der Zuwanderung Hochqualifizierter ein Nettozahler gegenüber anderen Ländern. Die Arbeitsmigration der vergangenen Jahre wurde beherrscht von zahlreichen Begrenzungen und Ausnahmeregeln, die häufig zu unerwünschten Ergebnissen führten. Die Folgen sind mit Händen zu greifen: Der Anteil der Geringqualifizierten unter den Zuwanderern ist im internationalen Vergleich deutlich zu hoch. Bereits mit dem Zuwanderungsgesetz, das zum 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, hat der Gesetzgeber erste Schritte zur Steuerung der Zuwanderung eingeleitet. Sie sollen insbesondere hochqualifizierten und qualifizierten Arbeitskräften den Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt öffnen oder zumindest erleichtern. Weitergehende Maßnahmen wie die Steuerung der Zuwanderung nach einem Punktesystem sind im Gesetzgebungsprozess gescheitert. Dies waren vorsichtige Schritte in die richtige Richtung. Das Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz vom 01. Januar 2009 baut auf den Regelungen des Zuwanderungsgesetzes auf. Eine Reihe von Maßnahmen wie die Absenkung der Einkommensgrenze für Zuwanderer aus Drittstaaten soll die Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitskräften erleichtern. Auch die Statusverbesserung für sogenannte Bildungsausländer ist hier zu nennen. Die Intention des Aktionsprogramms und viele Regelungen dürften zur Problemlösung durchaus beitragen. Es bleibt aber zu fragen, ob die Vorschläge ausreichen, um die Qualifikation der Neuzuwanderer spürbar zu verbessern und damit langfristig die der gesamten Bevölkerung mit Migrationshintergrund. Nur so aber könnte Zuwanderung einen wirksamen Beitrag zur Erhöhung des Erwerbspersonenpotenzials und zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland leisten. Abbildung 29 Qualifikationsniveau von Zuwanderern und Einheimischen im Alter von 25 bis 64 Jahren * 2003/2004 ausgewählte OECD-Staaten, Anteile in Prozent * für Australien Personen im Alter von 15 bis 64 Jahre. ** im Jahr 2001 Anteile der Geringqualifizierten 8,5 30,1 22,9 22,1 28,2 15,9 17,0 23,8 12,8 16,9 15,9 22,1 16,8 21,7 32,3 24,1 12,3 37,4 39,2 23,9 57,1 40,9 18,3 36,7 10,8 29,0 Quelle: OECD (2007): International Migration Outlook, S IAB USA Kanada ** Neuseeland ** Dänemark Norwegen Großbritannien Schweden Australien Deutschland Irland Spanien Österreich Tschechische Republik Anteile der Hochqualifizierten 39,9 35,0 38,8 46,1 32,2 37,6 31,7 37,9 31,2 36,4 29,4 34,3 27,3 29,5 26,2 35,7 25,5 18,9 25,5 45,4 25,4 29,8 18,0 18,5 12,0 15,6 Einheimische Zuwanderer Quelle: IAB-Betriebspanel 2001 bis IAB