Angela Uttke, November 2005

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1 ...von Quoten, Leitplanken und Standortqualitäten Möglichkeiten zur Umsetzung regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne/Regionale Flächennutzungspläne Angela Uttke, November 2005 Die Standortentwicklung von großflächigen Einzelhandelsprojekten ist in weiten Bereichen noch immer von Zufälligkeiten der Flächenverfügbarkeit bestimmt. Längst ist deutlich geworden, dass kommunale Einzelhandelskonzepte vor allem auch interkommunal, gar regional gedacht und verbindliche Spielregeln vereinbart werden müssen, um die gewünschte Wirkung einer gezielten regionalen Standortsteuerung des großflächigen Einzelhandels zu erreichen. Dieser Herausforderung stellen sich die Städte und Gemeinden der Region Westliches Ruhrgebiet und Düsseldorf, die gemeinsam mit den Industrie- und Handelskammern (IHK) und der Bezirksregierung Düsseldorf ein Regionales Einzelhandelskonzept erarbeitet haben. Ein erster Schritt ist getan: 2004 wurde eine regionale Vereinbarung unterzeichnet. Nun gilt es das auf Kooperation und Selbstbindung angelegte Regionale Einzelhandelskonzept anzuwenden und so ein Beschluss des Regionalrates Düsseldorf - in verbindliche, regionale Regelungen zu überführen. Hilfreich ist hier ein Blick über die eigene Region hinaus, denn aus anderen Regionen Deutschlands lassen sich bereits erste Erfahrungen abschöpfen. Am kamen daher Vertreter von Kommunen, der Politik, Verbänden und Kammern, sowie Gutachter und Projektentwickler auf Einladung der Bezirksregierung Düsseldorf zusammen, um von den Regionen Hannover, Stuttgart und Frankfurt/Rhein-Main zu lernen. In diesem Beitrag wird die Podiumsdiskussion wiedergegeben, in der die Referenten Prof. Dr. Axel Priebs (Region Hannover), Peter Kreisl (Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main), Dr.-Ing. Dirk Vallée (Region Stuttgart) und Dr. Achmed El Bureiasi, Rechtsanwalt, (Kanzlei Prof. Versteyl Rechtsanwälte, Hannover) sowie Axel Funke (AM Development Germany GmbH) und Rolf Hornbostel (Stadtplaner der Stadt Mülheim an der Ruhr), moderiert von Heinz Konze (Bezirksplaner der Region Bezirksregierung Düsseldorf), mit den Gästen über Kernfragen der Umsetzung regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne diskutierten. Drei zentrale Themen standen im Mittelpunkt der Diskussion: 1. Wege zur (politischen) Umsetzung regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne/Regionale Flächennutzungspläne;

2 2. Rolle der Regionalplanung in der Standortsteuerung und Standortqualifizierung des großflächigen Einzelhandels und 3. Zeichnerische und textliche Darstellung von Zielen und ihre Operationalisierung. Wege zur (politischen) Umsetzung regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne/Regionale Flächennutzungspläne Ist die Struktur des Einzelhandels in der Region analysiert, sind die Standorte aufgenommen und die Gutachten gelesen, beginnt der Schritt der Konsensfindung aller beteiligten Akteure über einen gemeinsamen konzeptionellen, verbindlichen Rahmen. Die Problematik, die mit dieser Konsensfindung verbunden ist, ist nicht neu. Viele Kommunen haben bereits erfolgreich kommunale Einzelhandelskonzepte erarbeitet, aber nur bei wenigen haben die Konzepte über längere Zeiträume hinaus Bestand. Oft mangelt es an einem dauerhaften politischen Rückhalt für Einzelhandelskonzepte. Deshalb war es von großem Interesse zu erfahren, wie die Politik in dem Prozess eingebunden und Stabilität erreicht werden können. Die drei vorgestellten Regionalpläne bzw. der Regionale Flächennutzungsplan geben hier einige Antworten. Zunächst ist festzustellen, dass in den Kommunen der Regionen Hannover, Stuttgart und Frankfurt/Rhein-Main ein großer Problemdruck herrscht, der Grundlage für eine politische, partei-übergreifende Mehrheit in der Regionalvertretung war und ist. Notwendig war und ist zudem die Beharrlichkeit und Präsenz der regionalen Planungsverbände. Dies erfordert viele Abende mit öffentlichen Diskussionen der beteiligten Akteure bis hin zu einer Kampagnenarbeit der Dezernenten, um weitere Überzeugungsarbeit v.a. in der Politik zu leisten. Die Referenten der Regionen betonen, dass nur mit einer politischen Mehrheit das Einzelhandelskonzept im regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) als Ziele der Raumordnung rechtlich verbindlich verankert werden kann. Nur diese Verankerung bringt letztendlich die gewünschte Stabilität und Kontinuität, die dann auch späteren, politischen Schwankungen standhalten kann. Der hohe Stellenwert von politisch und rechtlich abgesicherten Konzepten bedeutet jedoch nicht, dass die regionalen Ziele und Pläne starre Gebilde sind. Es gibt förmliche Verfahren, die Änderungen und Fortschreibungen zulassen. Diese Verfahren tragen auch dazu bei, dass politische Entscheidungen um großflächige Einzelhandelsprojekte für die Öffentlichkeit und die beteiligten Akteure transparenter und nachvollziehbarer werden. Herr Priebs stellt klar, dass in einer Region, in der kein Mangel an Verkaufsflächen besteht, über neue Einzelhan- 2

3 delsstandorte nur politisch entschieden werden kann. In den Regionen Hannover und Stuttgart scheint die gewünschte Steuerung durch regionale Konzepte bereits zu greifen. Positiv ist hier die Resonanz aus den Verwaltungen, den IHK en und den Einzelhandelsverbänden, die die im Regionalplan bzw. Regionalen Flächennutzungsplan festgeschriebenen Regelungen als praktikabel einstufen. Projektentwickler schätzen zudem die Planungsklarheit und Planungssicherheit. Dies wird auch von Herrn Funke bestätigt, der in der Regionalplanung auch eine notwendige Ergänzung der Kompetenzen der Politik sieht. Rolle der Regionalplanung in der Standortsteuerung und Standortqualifizierung des großflächigen Einzelhandels Mit dem Regionalplan bzw. Regionalen Flächennutzungsplan wird ein weiteres Instrument zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels erarbeitet. Seine Rolle neben den kommunalen und regionalen Einzelhandelskonzepten wird von einigen Teilnehmern der Diskussion angesichts der Dynamik der Einzelhandelsentwicklungen auch angezweifelt. Ist der Regionalplan in Zeiten schnellen Reagierens überhaupt sinnvoll? Gerade seitens der Projektentwicklung wird darauf hingewiesen, dass großflächige Einzelhandelsprojekte schneller zum Ziel kommen, wenn eine interkommunale Abstimmung bereits stattgefunden hat. Von Anfang an wird mittels des Regionalplans vermittelt, an welchen Standorten eine Planung schnell und reibungslos zum Ziel kommt. Herr Vallée verdeutlicht, Raumordnung und Regionalplanung haben die Aufgabe, Standorte zu steuern und nicht den interkommunalen Wettbewerb. Der Wettbewerb zwischen den Kommunen darf stattfinden, jedoch mit Leitplanken. Diese Leitplanken definiert der Regionalplan. Herr Acocella charakterisiert die Akteurskonstellation bei der Entwicklung von Einzelhandelsprojekten und -konzepten, in denen es immer stabile und instabile Partner gibt. Als stabile Partner erweisen sich in der Regel die planende Verwaltung und die Investoren/ Projektentwickler. Instabil sind dagegen oft die politischen Entscheidungsträger und die Gutachter, die entscheidungsvorbereitend durchaus unterschiedliche Grundhaltungen vertreten und in die Gutachten einfließen lassen. Gerade für die instabilen Akteure eines Planungsprozesses sind die Leitplanken der Regionalplanung hilfreich. Strittig ist aus seiner Sicht die Enge und Weite der Leitplanken, die seiner Meinung nach im Regionalen Einzelhandelskonzept für die Region Hannover zu weit und im regionalen Konzept der Region Stuttgart zu eng seien. 3

4 Aus Sicht von Herrn Funke, geht es heute nicht mehr nur um Standortsteuerung sondern auch um Qualitätensteuerung mit Hilfe der Regionalplanung. Eine genügend große Quantität an Standorten ist vorhanden. In der Regel herrscht ein Überangebot an Verkaufsflächen. In den Innenstädten sind beispielsweise große Flächenreserven in der Hülle alter, leerstehender Kaufhäuser vorhanden. Neue Flächenentwicklungen werden sich damit immer auf den Bestand auswirken, für Umverteilung sorgen. Notwendig wäre es, die Entwicklungen so zu steuern, dass neue Verkaufsflächen an städtebaulich sinnvollen Standorten entstehen und Verkaufsflächen an nicht gewünschten Standorten verdrängt werden. Städtebaulich sinnvolle Orte sind jedoch oft stadtstrukturell stark vernetzt (hinsichtlich der Eigentümerstruktur, der angrenzenden Nutzungen...) und für eine Projektentwicklung umso komplizierter. Somit braucht Qualität nicht nur Zeit, um sich zu entwickeln, sondern die Projektentwicklung braucht auch die aktive Unterstützung der planenden Verwaltungen zur Entwicklung solcher Standorte. Zeichnerische und textliche Darstellung von Zielen und ihre Operationalisierung Zeichnerische Plandarstellungen sind nach Aussage aller drei Regionalvertreter unverzichtbar. Dabei steht die flächenscharfe Abgrenzung von zentralen Versorgungsbereichen im Vordergrund, die ergänzt werden durch Flächenpuffer und Sonderstandorte. Die konkreten Darstellungen im Regionalplan werden zudem durch textliche Formulierungen ergänzt. Herr Priebs macht deutlich, dass klar sein muss, welche Flächen für großflächige Einzelhandelsentwicklung vorgesehen sind, welche nicht. Dabei ist die flächige, zeichnerische Darstellung einer Symbollandschaft unbedingt vorzuziehen, weil die Rechtsprechung sachlich und räumlich konkrete Ziele der Regionalplanung verlangt. Wie können nun diese Darstellungen operationalisiert werden? Anhand welcher Maßgaben können sie geprüft werden? Lassen sich Bindungsquoten, gegebenenfalls mit Toleranzen festlegen, die Kaufkraftabflüsse u.a. regeln? Die Vertreter der Regionalplanung sprachen sich gegen allgemeingültige Zahlen und Bindungsquoten aus. Nach ihren Erfahrungen sind sie schwer kommunizierbar und auch politisch kaum durchsetzbar. Herr Kreisl betont, dass gerade der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main stattdessen den Aspekt des Flächenangebotes hervorhebt. Die Steuerung des Flächenangebotes der Region stellt ein schärferes Schwert gegenüber der Festlegung von Bindungsquoten dar. In der Region Stuttgart gibt zudem der Einzelhandelserlass 4

5 zwei Prüfgrößen vor, die in Ergänzung zu den zeichnerischen Darstellungen hinreichend sind: das Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ersteres besagt, dass aus dem Versorgungsbereich des zentralen Ortes mindesten 70% des Umsatzes generiert werden müssen. Zweitens darf weniger als 10% des Umsatzes eines Sortimentes aus der Nachbarkommune abgezogen werden. Beides muss sorgfältig im Einzelfall (v.a. unter genügend Berücksichtigung des Bestandes!) geprüft werden. Damit sind Einzelfallgutachten in der Regel unverzichtbar. Jedoch betont Herr Kreisl auch, dass eine fundierte Durchprüfung der Gutachten verwaltungstechnisch kaum noch leistbar sei. Dies ist sicherlich ein Aspekt, der bei der Erarbeitung des Regionalplanes zunehmend eine Rolle spielen wird. Herr El Bureiasi verdeutlicht aus juristischer Sicht, dass bei abstrakten, generellen Festlegungen im Landesplanungsrecht die Gefahr des unverhältnismäßigen Eingriffs in das Planungsrecht besteht. Zu einer Einzelfallprüfung rät auch er. Dennoch gibt es Möglichkeiten, beispielsweise Kaufkraftabflüsse festzuschreiben. In Bayern werden solche Festsetzungen in Verbindung mit Verkaufsflächenbegrenzungen getroffen. Problematisch sieht er jedoch solche Quantifizierungen, wenn diese von vornherein als Norm eingeführt werden. Er plädiert für eine Festschreibung im landesplanerischen Vertrag oder im regionalen Einzelhandelskonzept. Beiden liegt in der Regel die Beurteilung der Region als Gesamtraum zugrunde und die Zustimmungen der Gemeinden liegen vor. Auch aus Sicht der Projektentwicklung geben Quotierungen und Quantifizierungen ein viel zu grobes Raster vor. Herr Funke weist daraufhin, dass die Gewinnspannen im Einzelhandel sehr gering sind. Für bestimmte Marktsegmente gibt es de facto kaum noch Wettbewerb (z.b. Unterhaltungselektronik). Zudem werden Standorte vom Einzelhandel in bestimmter Größe und mit entsprechendem Einzugsgebiet benötigt. Das sind Faktoren, die sich durch Landes- und Regionalplanung nun mal nicht beeinflussen lassen. Lernen von anderen Regionen? Die geladenen Referenten haben in ihren Beiträgen verdeutlicht, dass die Verankerung verbindlicher Rahmensetzungen für den großflächigen Einzelhandel ein langwieriger Prozess ist, für den es kein Patentrezept gibt. Eine Vielzahl von Akteuren müssen beteiligt und oft auch überzeugt werden. Ist der Konsens erreicht, kann er in der Regel bestehen, wenn eine Verankerung im regionalen Raumordnungsprogramm bzw. Regionalplan erfolgt. Beides sind keine 5

6 starren Konzepte. Sie können und müssen durch politische Beschlüsse fortgeschrieben und geändert werden. Hierdurch ist ein genügend großes Maß an Transparenz im Umgang mit großflächigen Einzelhandelsprojekten gesichert. Als unabdingbar werden die zeichnerischen Plandarstellungen von zentralen Versorgungsbereichen, Erweiterungsbereichen und Sonderstandorten des großflächigen Einzelhandels im Regionalplan eingestuft, wogegen Bindungsquoten eher umstritten sind. Es wird zudem deutlich, dass sich nicht alles auf regionalplanerischer Ebene abschließend regeln lässt. Vieles muss auch in Zukunft im Einzelfall beurteilt werden. Deutlich wurde, dass Regionalplanung in ihrer Funktion als Leitplanke für die regionale Standortsteuerung und die Stabilisierung des politischen Entscheidungsrahmens in Zukunft noch mehr leisten muss. Neben der regionalen Standortsteuerung wird es zunehmend um Standortqualifizierung gehen. Dazu müssen Standortqualitäten diskutiert und definiert werden, und entsprechende Ziele in Einzelhandelskonzepten vereinbart werden. Der Blick in andere Regionen Deutschlands hat erste Möglichkeiten zur Umsetzung regionaler Einzelhandelskonzepte in Regionalpläne aufgezeigt. Es gilt diesen Erfahrungsaustausch beizubehalten und nicht nur für die Region Westliches Ruhrgebiet und Düsseldorf nutzbar zu machen. Weitere Informationen zu den Beiträgen der Referenten: Internetseite der Bezirksregierung Düsseldorf: eln2005.php Zur Autorin: Angela Uttke, Dipl.-Ing. Stadt- und Regionalplanung, ARL, SRL. Wissenschaftliche Angestellte am Fachbereich Städtebau und Bauleitplanung, Fakultät Raumplanung an der Universität Dortmund, Promotionsvorhaben : Supermärkte und Lebensmitteldiscounter Städtebauliche und planerische Strategien zur Steuerung und Qualifizierung. 6