Anforderungen an eine Reform des Länderfinanzausgleichs

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1 Anforderungen an eine Reform des Länderfinanzausgleichs Wissenschaftliche Tagung IW Köln und MPI Fairer Föderalismus? Zum Reformbedarf bei Bildung und Finanzen 12. November 2014 Dr. Rolf Kroker

2 Unzufriedenheit auf breiter Front es ist nicht Aufgabe der Ländergemeinschaft und insbesondere Bayerns, die Bundeshauptstadt zu finanzieren. Horst Seehofer Quelle: Die Welt vom Wenn die ostdeutschen Länder vor der Umverteilung pro Einwohner rund 1000 Euro weniger an Steuereinnahmen haben als NRW, hinterher aber 500 Euro mehr, dann offenbart das System der solidarischen Lastenteilung eine dramatische Schieflage. Wer sich anstrengt, muss auch etwas davon haben. Volker Bouffier Quelle: Focus online, März 2013 Walter Borjans Quelle: HB vom ein absolut bescheuertes System. Winfried Kretschmann Quelle: bpb, Finanzausgleich mit Verfallsdatum

3 Gesetzliche Grundlagen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Gemeinden Länderfinanzausgleich und seine Wirkungen Reform des Länderfinanzausgleichs

4 Gesetzliche Grundlagen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Gemeinden Länderfinanzausgleich und seine Wirkungen Reform des Länderfinanzausgleichs

5 Gesetzliche Grundlagen unserer föderalen Ordnung Grundprinzipien Art. 30 GG: Wettbewerb der Regionen (Wettbewerbsföderalismus) Art. 72 GG: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse Finanzausgleich Art. 106 GG: Primärer FA (Steuerverteilung zw. Bund, Ländern, Gemeinden) Art. 107 GG: Sekundärer FA (Korrektur der primären Steuerverteilung) Finanzausgleichsgesetz (FAG 2005) Maßstäbegesetz (MaßstG 2001) Solidarpakt II Vereinbarung zwischen Bund und Ländern über Transferzahlungen an die neuen Länder FAG, MaßstG und Solidarpakt II laufen zum aus

6 Artikel 107 Absatz 2 Grundgesetz Durch das Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird; hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für die Ausgleichsansprüche der ausgleichsberechtigten Länder und für die Ausgleichsverbindlichkeiten der ausgleichspflichtigen Länder sowie die Maßstäbe für die Höhe der Ausgleichsleistungen sind in dem Gesetz zu bestimmen. Es kann auch bestimmen, dass der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt. (eigene Hervorhebungen)

7 Komplizierte Struktur des Finanzausgleichs Primärer Finanzausgleich Verteilung der Steuereinnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden Sekundärer Finanzausgleich Umverteilung in drei Schritten: 1. Umsatzsteuervorwegausgleich (max. 25 % des USt-Anteils der Länder) Begünstigt Länder mit Steuereinnahmen je EW von weniger als 92 % des Durchschnitts Ausgleich der Unterschiede zwischen 60 bis 95 % (degressiv) 2. LFA i.e.s. (Transferzahlungen zwischen den Ländern) Maßgeblich ist die Differenz zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf Aufstockung auf mindestens 95 % des Durchschnitts 3. Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) BEZ für finanzschwache Länder (Abdeckung der verbliebenen Lücke zu 90 %; d.h. faktische Anhebung auf mindestens 99,5 % des Durchschnitts) Sonderbundesergänzungszuweisungen (SoBez) zum Ausgleich von besonderen Lasten wie z.b. Aufbau Ost, strukturelle Arbeitslosigkeit, hohe Kosten politischer Führung

8 Gesetzliche Grundlagen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Gemeinden Länderfinanzausgleich und seine Wirkungen Reform des Länderfinanzausgleichs

9 Gemeinschaftssteuern dominieren Anteile an allen Steuereinnahmen im Jahr 2013 Zölle (EU) 0,7 % Gemeindesteuern 9,1 % Ländersteuern 2,5 % Gemeinschaftssteuern 71,5 % Lohn- u. Einkommensteuer 32,4 % Umsatzsteuer 31,8 % Bundessteuern 16,2 % Andere 4,2 % Körperschaftsteuer 3,1 % Quellen: BMF; IW-Berechnungen

10 Anteile an den Gemeinschaftssteuern in Prozent, 2014 Bund Länder Gemeinden Lohn- und Einkommensteuer 42,5 42,5 15,0 Körperschaftsteuer 50,0 50,0 Nicht veranlagte Steuern vom Ertrag 50,0 50,0 Abgeltungssteuer 44,0 44,0 12,0 Umsatzsteuer *) 53,5 44,5 2,0 *) USt: Bund erhält vorab 4,45 % für ALV und vom Rest 5,05 % für GRV; Gemeinden erhalten vorab vom Rest 2,2 %; vom verbleibenden Rest erhalten der Bund 49,7 % und die Länder 50,3 %; hier die effektiven Anteile Quellen: BMF; IW-Berechnungen

11 Endgültige Verteilung des Steuerkuchens Mrd. Euro, Jahr Bund Länder Gemeinden EU 253 Quellen: BMF; Steuerschätzung vom November 2014

12 Konstante Verteilungsstruktur Effektive Anteile in Prozent aller Steuereinnahmen EU Gemeinden Länder Bund 4,8 4,5 4,1 4,1 3,9 4,6 4,3 4,4 5,0 4,9 4,9 4,6 4,7 4,7 4,6 13,2 13,8 13,5 13,7 13,1 13,3 13,4 13,5 13,6 13,7 13,7 13,7 13,7 13,7 13,7 39,9 39,9 39,6 39,5 39,5 39,6 39,1 39,1 39,4 39,4 39,3 39,3 39,4 39,4 39,2 42,1 41,7 42,8 42,6 43,5 42,6 43,3 42,7 41, ,1 42,4 42,3 42,3 42, Quelle: BMF; Steuerschätzung vom November 2014; IW-Berechnungen

13 Auch Länderanteile nahezu konstant Anteile an den Ländersteuern nach Verteilung in Prozent BW BY BB HE MP NI NRW RLP SL SH SA SH TH BE HB HH Quelle: Statistisches Bundesamt; IW-Berechnungen

14 Gesetzliche Grundlagen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Gemeinden Länderfinanzausgleich und seine Wirkungen Reform des Länderfinanzausgleichs

15 Konstantes Umverteilungsvolumen im LFA Mrd. Euro bzw. Prozent 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 %-Anteil an Steuereinnahmen der Länder (r. Achse) Mrd. Euro (l. Achse) 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Quellen: BMF; IW-Berechnungen 0,0

16 Wachsender Anteil Bayerns Umverteilungsvolumen im LFA Quellen: BMF; IW-Berechnungen

17 Geben vs. Nehmen = 3:13 LFA i.e.s. Mio. Euro; Jahr Bayern Baden-Württemberg Hessen Hamburg Niedersachsen Saarland Schleswig-Holstein Rheinland-Pfalz Mecklenburg-Vorpommern Brandenburg Thürigen Sachsen-Anhalt Bremen Nordrhein-Westfalen Sachsen Berlin Transfervolumen: Millionen Euro - 3,5 % der Steuereinnahmen der Länder 3338 Quellen: BMF; IW-Berechnungen

18 Starke Nivellierung der Finanzkraft Finanzkraft der Länder je Einwohner, in Prozent des Durchschnitts Hamburg: 147, Vor LFA * Nach LFA ** Thüringen: 53,3 0 HH BY HE BW NW RP SH BE HB NI SL BB ST MV SN TH *) vor Umsatzsteuerausgleich, LFA i.e.s. und BEZ; **) ohne SoBEZ Quellen: BMF;

19 Hohe Grenzbelastung: Beispiel Bremen Von zusätzlichen Lohnsteuereinnahmen von 1 Mio. Euro verbleiben Bremen nur Euro. Der Rest wandert in den Umverteilungstopf Quelle: (Universität Würzburg)

20 Grenzbelastungen im LFA, Jahr 2013 in Prozent; einschl. Steuern der Gemeinden; Lohnsteuer HB SL MV TH ST BB SH SN BE RP NI NW HE BW BY HH 66,2 79,3 76,5 74,1 72,8 93,4 93,0 92,8 92,5 92,4 92,3 91,6 91,3 91,1 90,2 88,2 Quelle: Institut der deutschen Wirtschaft Köln

21 Grenzbelastungen im LFA, Jahr 2013 in Prozent; einschl. Steuern der Gemeinden; Körperschaftsteuer HB RP SL HH MV TH ST BB SH NI SN BE NW BW HE BY 80,6 79,3 77,0 99,3 97,2 93,7 93,4 93,4 93,1 93,0 92,9 92,9 92,8 92,0 91,8 87,4 Quelle: (Universität Würzburg)

22 Wenn in China ein Sack Reis umfällt, hat das trotz Globalisierung keine unmittelbare Wirkung auf einen deutschen Länderhaushalt. Wenn aber in Vorpommern ein Sack Weizen umfällt, merkt man das in allen deutschen Landeskassen lediglich in Schwerin ist davon wenig zu spüren. Fuest, Clemens / Thöne, Michael, 2009, Reform des Föderalismus in Deutschland, Berlin Quelle: hukd.mydealz.de

23 Investitionsstrategie lohnt sich derzeit nicht Verschuldungsquote in Prozent (Beispiel Bremen) Investieren (Nettozuflussquote 1,5 %) Konsolidieren statt Investieren Investieren (Nettozuflussquote 20 %) Quelle: IW Consult (2005), Gutachten für die Freie Hansestadt Bremen

24 Grenzbelastungen zeigen Wirkung Körperschaftsteuer Indikator Pearson-Korrelationskoeffizient 1) Ausgaben für die Steuerverwaltung je EW -0,235 * Prüfungsturnus Großbetriebe -0,163 Prüfungsturnus mittlere Betriebe -0,522 *** Personalausstattung je Betriebsprüfung -0,339 *** Zur Verfügung stehende Zeit je Prüfung -0,273 ** Ausgaben-Ertragsquote bei Betriebsprüfungen 0,641 *** 1) Korrelation des jeweiligen Indikators mit der Grenzbelastung bei der Körperschaftsteuer */**/***: signifikant zum 10%-/5%-/1%-Niveau; N = 57 Quelle: IWH 2013

25 Gesetzliche Grundlagen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Gemeinden Länderfinanzausgleich und seine Wirkungen Reform des Länderfinanzausgleichs

26 Ehrgeizige Ziele einer Reform des LFA Erhöhung der Transparenz des LFA Anreizkompatible Ausgestaltung des Transfersystems zwischen armen und reichen Ländern Stärkung des Wettbewerbsföderalismus (d.h.: mehr Steuerautonomie der Länder) Quellen: siehe hierzu u.a. Huber/Lichtblau 1997; Kitterer/Plachta 2008; Feld/Kube/Schnellenbach 2013

27 Kein ruinöser Steuerwettbewerb Hebesatz GewSt in % und BIP je Einwohner in Euro, HH HB BY HE BB SH BW ST SL NI RP SN TH BE MV NW Hebesatz der Gemeinden (Median) Quellen: VGR der Länder; DIHK; IW-Berechnungen

28 Weitreichende Reformvorschläge Feld/Schnellenbach Fuest/Thöne Baretti/Huber/Lichtblau Optionsmodell des IW Köln

29 Reformvorschlag: Feld/Schnellenbach Zerlegung der Lohnsteuer hälftig nach Wohnsitz- und Betriebsstättenprinzip Wegfall des Umsatzsteuervorausgleichs und ausschließliche Verteilung der USt nach Einwohnerzahl Orientierung an fiskalischen Ressourcen (Bemessungsgrundlage) statt tatsächlichen Steuereinnahmen Volle Einbeziehung der Gemeindesteuern Fortfall der Einwohnerveredelung Abschaffung der SoBEZ Autonome Länderzuschläge zur Einkommen- und Körperschaftsteuer

30 Weitere Fragen in der Reformdiskussion Wie lässt sich Reform des LFA und die Schuldenbremse umsetzen? Was wird aus dem Soli? Was passiert mit den Altschulden der Länder?

31 Wunsch und Wirklichkeit Man beginnt immer mit Visionen und endet bei der Umsatzsteuer. (Altgedienter Ministerialbeamter, Name unbekannt * ) Föderalismuskommission II: Startete mit Visionen und endete mit der Schuldenbremse Föderalismuskommission III:??? *) Quelle: Geißler, ifo-schnelldienst 1/2014, S. 7

32 Ihr Ansprechpartner Dr. Rolf Kroker

33 Reformvorschlag: Fuest/Thöne Steuerautonomie: Neben Grunderwerbssteuer werden Ländereinkommensteuern eingeführt; bei den anderen Ländersteuern geht die Ertragshoheit auf den Bund über. Grundausstattung: Der Bund finanziert den Ländern eine Grundausstattung (50 % nach Einwohnerzahl, 50 % nach regionalem BIP), wird für mehrere Jahr im Voraus fixiert. LFA i.e.s.: Statt bisher drei nur noch eine Stufe mit Orientierung an einer Pro-Kopf-Mindestausstattung; Stadtstaaten erhalten erhöhte Mittel; Auszahlung fix für mehrere Jahre. SoBEZ: wie im heutigen System

34 Reformvorschlag: Baretti/Huber/Lichtblau Reformziele Effizienzziel: Maximale Grenzbelastung von 70 % Verteilungsziel: Finanzschwache Länder haben nach LFA eine Finanzkraft von mindestens 95 % des Länderdurchschnitts Eckpunkte Umsatzsteuervorwegausgleich: Fester Schlüssel für mehrere Jahre LFA: Vorabauffüllung auf 90%; Rest wird zu 50 % ausgeglichen BEZ entfallen SoBez für Finanzkraftgewinne finanzschwacher Länder

35 Das Optionsmodell des IW Köln Entwickelt im Jahr 2007 Finanzschwache Länder (Empfängerländer) erhalten das Recht, auf 5 bis 7 Jahre freiwillig aus dem LFA auszutreten. Im Gegenzug dürfen sie einen größeren Anteil am eigenen Steueraufkommen behalten. D.h.: Tausch von Transfers gegen die Chance, mehr aus eigener Kraft zu erwirtschaften. Ziel: Es lohnt sich wieder, Investitionen in die Stärkung der eigenen Wachstumsgrundlagen zu tätigen. Länder, die im LFA bleiben, werden so behandelt wie im jetzigen System. Sie profitieren indirekt, wenn die Optionsländer zusätzliches Wachstum generieren.