Deutscher Industrie- und Handelskammertag

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1 Deutscher Industrie- und Handelskammertag 3 Stellungnahme zu den Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung 1 BvL 11/14, 1 BvL 12/14 und 1 BvL 1/15 Verfassungsrechtliche Prüfung des Rechts der Einheitsbewertung Als Spitzenorganisation der deutschen gewerblichen Wirtschaft und Dachverband der 80 Industrieund Handelskammern vertritt der Deutsche Industrie- und Handelskammertag e. V. (DIHK) das Gesamtinteresse von 3,6 Millionen Mitgliedsunternehmen der Industrie- und Handelskammern (IHK). Die IHKs setzen sich in den Regionen u. a. für die wirtschaftspolitischen Belange aller ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ein. 1. Vorbemerkung Die Grundsteuer ist für die Unternehmen von großer Bedeutung, weil viele Unternehmen über Grundvermögen verfügen, für das Bewertungsfragen zur Ermittlung der Grundsteuerzahlung relevant sind. Kritisch bewertet der DIHK die substanzbesteuernde Wirkung der Grundsteuer. Denn durch ihre Ertragsunabhängigkeit kann die Grundsteuer zu einer hohen Belastung der Unternehmen führen vor allem in Zeiten, in denen die betroffenen Unternehmen keine Gewinne erzielen. Die hierdurch gebundene Liquidität schwächt die Handlungs- und damit die Zukunftsfähigkeit der Unternehmen. Der belastende Effekt der Substanzbesteuerung wird durch das Hebesatzrecht der Kommunen noch verstärkt. Denn insbesondere in wirtschaftlich schwierigen Zeiten erhöhen viele Kommunen die Hebesätze der Realsteuern, um zurückgehenden Steuereinnahmen entgegenzuwirken. Dieser Mechanismus sorgt gerade in wirtschaftlich herausfordernden Zeiten für eine zusätzliche Belastung der Unternehmen. Schon seit Jahrzehnten wird über die Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung des Grundvermögens diskutiert. Beispielhaft sei hier verwiesen auf das Rechtsgutachten zu Möglichkeiten einer Vereinfachung der Bewertung des Grundbesitzes sowie Untersuchung einer befristeten Anwendung von differenzierten Zuschlägen zu den Einheitswerten von Prof. Dr. Wolfgang Jakob im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) vom November 1992, erschienen in der Schriftenreihe des BMF, Heft 48. Zwar wurde diese Diskussion bis Mitte der 1990er Jahre in erster Linie bezüglich - 1 -

2 der Vermögen-, Erbschaft- und Schenkung- sowie Gewerbekapitalsteuer geführt. Kritikpunkte an der Einheitsbewertung selbst betreffen jedoch auch und vor allem fortwährend die Grundsteuer. 2. Aktuelle Rechtslage Bemessungsgrundlage der Grundsteuer ist der Einheitswert, auf den durch Multiplikation mit einer Steuermesszahl der Grundsteuerhebesatz der Gemeinde angewendet wird ( 13 und 25 Grundsteuergesetz). Die aus Sicht der Wirtschaft wesentlichen verfassungsrechtlichen Fragen zur Grundsteuer beziehen sich auf deren Bemessungsgrundlage, auf den Einheitswert. Dieser wird nach den 19 bis 109a Bewertungsgesetz (BewG) ermittelt. Für das Grundvermögen regeln die 69 bis 94 BewG die Einheitsbewertung, wobei 99 Abs. 2 BewG auf diese Regelungen in Bezug auf betriebliche Grundstücke verweist. Bei der Einheitsbewertung des Grundvermögens unterscheidet das BewG zwischen unbebauten und bebauten Grundstücken sowie durch Sondervorschriften zwischen Grundstücken im Zustand der Bebauung, Erbbaurechten, Wohnungs- und Teileigentum sowie Gebäuden auf fremdem Grund und Boden. Mangels einer gesonderten Bewertungsvorschrift werden unbebaute Grundstücke mit dem gemeinen Wert bewertet, der sich durch den Preis bestimmt, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr nach der Beschaffenheit des Wirtschaftsgutes bei einer Veräußerung zu erzielen wäre ( 9 Abs. 2 BewG). Bebaute Grundstücke werden grundsätzlich im Ertragswertverfahren bewertet. Sonstige bebaute Grundstücke, die nicht unter die Kategorien des 75 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 BewG fallen, sind hingegen im Sachwertverfahren zu bewerten. Beim Ertragswertverfahren wird ein Vervielfältiger auf die Jahresrohmiete des Bewertungsobjektes angewandt, wobei besondere werterhöhende bzw. -mindernde Umstände Berücksichtigung finden. Das Sachwertverfahren legt den Wert des Grund und Bodens sowie die Herstellungskosten des Gebäudes und der Außenanlagen zu Grunde, wobei eine Minderung wegen des Gebäudealters berücksichtigt wird und mittels einer Wertzahl eine Angleichung an den gemeinen Wert erfolgt. 3. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich zu behandeln (BVerfG vom 9. August 1978, Az. 2 BvR 831/76, BVerfGE 49, 148, 165; BVerfG vom 10. März 1998, Az. 1 BvR 178/97, BVerfGE 97, 332, 344 (st. Rspr.)). Eine relevante, verfassungsrechtlicher Rechtfertigung bedürftige Ungleichbehandlung ist nur die Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem. Jede Ungleichbehandlung verlangt zu ihrer Rechtfertigung einen - 2 -

3 sachlichen Grund. Ein solcher liegt dann nicht mehr vor, wenn sachfremde und deshalb willkürliche (BVerfGE 71, 39, 53 (st. Rspr.)) Unterscheidungen vorgenommen werden. Der Gesetzgeber hat bei der Ungleichbehandlung einen weiten Ermessens- und Gestaltungsspielraum. Es sollen nur die Überschreitungen äußerster Grenzen beanstandet werden: Es kommt bei der Bewertung von Entscheidungen demnach nicht darauf an, ob der Gesetzgeber die jeweils gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern darauf, ob für die Regelung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind (BVerfGE 64, 158, 168f.; 66, 84, 95 (st. Rspr.)). 4. Der Gleichheitssatz im Steuerrecht Der Gleichheitssatz des Art. 3 GG verlangt für das Steuerrecht, dass die Steuerpflichtigen rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Hierbei hat der Steuergesetzgeber jedoch eine weitreichende Gestaltungsbefugnis bei der Auswahl des Steuergegenstandes, bei der Festlegung der Bemessungsgrundlage und bei der Bestimmung des Steuersatzes (BVerfG vom 7. November 2006, Az. 1 BvL 10/02, BVerfGE 117, 1, Rz. 94). Diese Gestaltungsbefugnis wird jedoch durch zwei miteinander verbundene Leitlinien begrenzt: durch die Ausrichtung der Steuerlast an den Prinzipien der finanziellen Leistungsfähigkeit und der Folgerichtigkeit (a. a. O.). Der Gleichheitssatz hat im Steuerrecht seine besondere Ausprägung in Form des Grundsatzes der Steuergerechtigkeit gefunden, wobei diese dadurch umgesetzt wird, dass die Besteuerung grundsätzlich an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Besteuerten auszurichten ist (vgl. BVerfGE 68, 287, 310; BVerfG vom 10. Februar 1987, 1 BvL 18/81 u. a., BVerfGE 74, 182, 199 f., NJW 1987, 1617). Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Das danach unbeschadet verfassungsrechtlich zulässiger Differenzierungen gebotene Gleichmaß verwirklicht sich in dem Belastungserfolg, den die Anwendung der Steuergesetze beim einzelnen Steuerpflichtigen bewirkt (vgl. BVerfG vom 27. Juni 1991, Az. 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239, 268, NJW-RR 1991, 1140; vom 22. Juni 1995, Az. 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 134, DStR 1995, 1345, ZEV 1995, Beil. zu H. 9, S. 1). Die Gleichheit aller Menschen vor dem Gesetz (Art. 3 Abs. 1 GG) fordert folglich nicht einen gleichen Beitrag von jedem Inländer zur Finanzierung der Gemeinlasten, sondern, dass jeder Inländer nach seiner finanziellen Leistungsfähigkeit gleichmäßig zur Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben herangezogen wird (vgl. BVerfG v. 22. Juni 1995, Az. 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 135, DStR 1995, 1345, ZEV 1995, Beil. zu H. 9, S. 1). Dabei ist zu berücksichtigen, dass Steuergesetze in der Regel Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen. Steuergesetze müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben steuerrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und - 3 -

4 damit in weitem Umfang die Besonderheiten nicht nur des einzelnen Falles, sondern ggf. auch ganzer Gruppen von Steuerpflichtigen vernachlässigen. Die wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Steuerzahler darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die steuerlichen Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen (vgl. BVerfG vom 20. April 2004, Az. 1 BvR 1748/99, 905/00, BVerfGE 110, 274, 292, NJW 2004, 2297). Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. BVerfG vom 7. Oktober 1969, Az. 2 BvR 555/67, BVerfGE 27, 142, 150, NJW 1970, 133; vom 16. März 2005, Az. 2 BvL 7/00, BVerfGE 112, 268, 280 f., DStR 2005, 958). Bei der Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands hat der Gesetzgeber die einmal getroffene Belastungsentscheidung folgerichtig im Sinne dieser Belastungsgleichheit umzusetzen. Ausnahmen von einer solchen folgerichtigen Umsetzung bedürfen eines besonderen sachlichen Grundes (vgl. BVerfG vom 30. September 1998, Az. 2 BvR 1818/91, BVerfGE 99, 88, 95, DStR 1998, 1743; vom 11. November 1998, Az. 2 BvL 10/95, BVerfGE 99, 280, 290, DStRE 1999, 202; vom 4. Dezember 2002, Az. 2 BvR 400/98, 1735/00, BVerfGE 107, 27, 47, DStR 2003, 633). 5. Belastungsentscheidung des Gesetzgebers bei der Grundsteuer Mit dem Grundsteuergesetz hat der Gesetzgeber die Belastungsentscheidung hin zu einer wertbasierten Steuer getroffen (Schmehl, Kritische Bestandsaufnahme der Grundsteuer, Deutsche Steuerjuristische Gesellschaft, Band 35 (2012), 259), fußend auf dem Einheitswert des BewG. Wie bei der Erbschaftsteuer (BVerfG vom 7. November 2006, Az. 1 BvL 10/02, BVerfGE 117, 1, Rz. 102) hat damit der Gleichheitssatz Auswirkungen auf die Bewertung des besteuerten Grundstückes. Deshalb gilt auch bei der Bewertung für Zwecke der Grundsteuer das Gebot der realitätsgerechten Wertrelation. 6. Gebot der realitätsgerechten Wertrelation in Bezug auf die Einheitsbewertung Das Gebot der realitätsgerechten Wertrelation wird durch die Einheitsbewertung des Grundvermögens nach dem BewG für Zwecke der Grundsteuer u. E. nicht (mehr) erfüllt. Denn die Bewertung beruht auf Werten auf den 1. Januar Allen Verfahren bei dieser Ermittlung des Einheitswertes ist gemein, dass dieser in Zeitabständen von je sechs Jahren Hauptfeststellung ermittelt wird ( 21 Abs. 1 Satz 1 BewG). Allerdings fand die letzte Hauptfeststellung auf den 1. Januar 1964 statt ( 21 Abs. 1 Satz 3 BewG). Dieser lange Zeitraum seit der letzten Hauptfeststellung ist der wesent

5 liche auch verfassungsrechtliche Kritikpunkt an der Einheitsbewertung und damit an der Grundsteuer Letzter Hauptfeststellungszeitpunkt vor mehr als 50 Jahren Die lange Zeitspanne zwischen dem Bewertungsstichtag 1. Januar 1964 und heute bewirkte eine Spreizung der einzelnen Werte und damit eine Verschiebung der Wertrelation. Diese Verschiebung findet jedoch keinen Niederschlag im Bewertungsverfahren und führt somit zu Unterschieden in der Bewertung einzelner Grundstücke bzw. Grundstücksarten, die nach unserer Ansicht keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung haben Verschiebung der Wertrelation unbebauter Grundstücke zu Herstellungskosten So betrug im früheren Bundesgebiet der durchschnittliche Kaufpreis für Bauland im Jahre 1964 EUR 7,29 und stieg bis 1991 auf EUR 46,38, also um den Faktor 6,36 (Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 17 Reihe 5, 2012 Kaufwerte für Bauland). Der Baupreisindex für Wohngebäude, der für die Bewertung im Sachwertverfahren maßgeblich ist, stieg im selben Zeitraum lediglich um den Faktor 3,725 (Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 17 Reihe 4, Preisindices für die Bauwirtschaft, Februar 2015, S. 19). Somit stiegen seit dem Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 die Werte für Bauland wesentlich schneller als die für die Herstellung von Gebäuden. Anders ausgedrückt: Eigentümer von unbebauten Grundstücken zahlen in Relation zu bebauten Grundstücken, die im Sachwertverfahren bewertet werden, weniger Grundsteuer, als es die heutige Relation der Verkehrswerte für beide Grundstücksarten vorgibt. Der Unterschied des Anstieges beider Werte von ca. 63 Prozent geht u. E. über den dem Gesetzgeber zustehenden Rahmen bei der typisierten Bewertung hinaus. Eine verfassungsrechtliche Überprüfung dieser Situation ist dringend erforderlich Verschiebung der Wertrelation im Sachwert- und Ertragswertverfahren Die unterschiedlichen Bewertungsverfahren, Ertragswertverfahren einerseits und Sachwertverfahren andererseits, führen auf Grund der oben dargestellten unterschiedlichen Wertentwicklungen, die auch die für das Ertragswertverfahren maßgebliche Jahresrohmiete betreffen, zu einem Verstoß gegen das Gebot der realitätsgerechten Wertrelation. Die Relation der Werte für den Grund und Boden als Teil des Sachwertverfahrens einerseits und der Mietpreise für das Ertragswertverfahren andererseits lief in den letzten Jahrzehnten weit auseinander

6 Die nachfolgende Grafik veranschaulicht die Entwicklung der Preise für Bauland, der Baupreise sowie der Mietpreise im früheren Bundesgebiet für die Zeit von 1964 bis 1991: * Quelle: Statistisches Bundesamt Die nachfolgende Grafik veranschaulicht die Entwicklung der Preise für Bauland, der Baupreise sowie der Mietpreise im gesamten Bundesgebiet für die Zeit von 1995 bis 2013: * Quelle: Statistisches Bundesamt - 6 -

7 Eine grafische Darstellung für das gesamte Bundesgebiet für die Zeit vor 1995 ist nicht möglich, da insbesondere die Mietpreisentwicklung nicht für das gesamte Bundesgebiet wegen der Marktanpassungen im Beitrittsgebiet konsolidiert werden kann Vervielfältiger im Ertragswertverfahren nicht mehr zeitgemäß Bezüglich des Ertragswertverfahrens kommt hinzu, dass sich der Vervielfältiger bei der Bewertung von vermieteten Immobilien seit 1964 erheblich erhöht hat. So gibt Anlage 3 des BewG für Mietwohngrundstücke einen Vervielfältiger von 5,3 bis 10,2 vor, bezogen auf die Jahresrohmiete. Wegen des weitaus niedrigeren Zinsumfeldes haben sich diese Werte in etwa verdoppelt (beispielhaft: Wohnungsmarktbericht der Industrie- und Handelskammer Frankfurt am Main und der Frankfurter Immobilienbörse, Ausgabe 2014, S. 10; abrufbar unter: pdf, letzter Abruf am 6. Juli 2015). Vereinfachend kann geschlussfolgert werden, dass Renditeobjekte heutzutage in Relation etwa doppelt so teuer sind wie im Jahre Grundstücke im Beitrittsgebiet Die zuvor genannten verfassungsrechtlichen Problempunkte treten bei Grundstücken im Beitrittsgebiet in verschärfter Form zu Tage, da bei diesen Grundstücken der Einheitswert nach den Wertverhältnissen auf den 1. Januar 1935 ermittelt wird. Die verfassungsrechtliche Kritik an der Einheitsbewertung für Zwecke der Grundsteuer gilt für diese Grundstücke erst recht BFH sieht ebenfalls Schwächen der Bewertungsrelation Die Schwächen der Bewertungsrelation bei der Einheitsbewertung greift auch der Bundesfinanzhof (BFH) in seinen Entscheidungen vom 22. Oktober 2014 und vom 17. Dezember 2014 (Az. II R 14/13, Az. II R 16/13, Az. II R 37/14) auf und weist darauf hin, dass das weitere Unterbleiben einer allgemeinen Neubewertung des Grundvermögens für Zwecke der Grundsteuer insbesondere nicht mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vereinbar sei. Der BFH stellt ebenfalls auf den lange zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkt ab. Dem BFH ist beizupflichten, dass es auch innerhalb der Vermögensgruppe des Grundvermögens einer realitätsgerechten Bewertung bedarf. Der Bundesfinanzhof greift insbesondere die nicht berücksichtigte Fortentwicklung des Bauwesens beim Sachwertverfahren an, das auf die Baupreise des Jahres 1958 aufsetzt ( 85 Satz 1 BewG). Beispielsweise die Tabelle zu den Merkmalen der baulichen Ausstattung bei Gebäuden (Anlage 13 zu den Bewertungsrichtlinien Grundvermögen), auf die im Rahmen des Sachwertverfahrens zurückgegriffen wird, zeigt dies in puncto Fenster. Heutzutage sind schon allein auf Grund der Energieein

8 sparverordnung Verbundfenster der Standard; in der bezeichneten Tabelle zählen sie als gut und nicht mittel. 7. Fälle vor dem 1. Januar 2007 Dem Bundesfinanzhof ist allerdings nicht zu folgen in der Ansicht, die von ihm selbst dargestellten verfassungsrechtlichen Zweifel an der Einheitsbewertung bestünden nicht für Bewertungsstichtage bis zum 1. Januar 2007 (Urteile vom 30. Juni 2010, Az. II R 60/08, BFHE 230, 78; Az. II R 12/09, BFHE 230/93), obwohl zu diesem Stichtag die Hauptfeststellung bereits 43 Jahre in den alten Bundesländern und 72 Jahre in den neuen Bundesländern zurückliegt. Eine Begründung konnte den Entscheidungsgründen nicht entnommen werden, obwohl das BVerfG mit Beschluss vom 7. November 2006 (Az. 1 BvL 10/02, BStBl II 2007, 192) für die Bedarfsbewertung unbebauter Grundstücke entschieden hat, dass eine Ende 2006 geltende Festschreibung der Wertverhältnisse auf den 1. Januar 1996 als nicht mehr mit dem Grundgesetz vereinbar (Art. 3 Abs. 1 GG) ist. Bereits diese 10 Jahre führten dazu, dass die Vermögensgegenstände nicht mit den Gegenwartswerten bewertet wurden, sondern schlichtweg veraltet waren. Hiernach verfehlt erst recht die über mehrere Jahrzehnte unveränderte Einheitsbewertung nach Maßgabe des Hauptfeststellungszeitpunkts die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebende Anforderung. 8. Verletzung des Rechtsstaatsprinzips Das aktuelle Verfahren zur Einheitsbewertung zum Zwecke der Grundsteuer ist auch kritisch vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG) zu sehen. Die Norm, die den Grundrechtsbereich des Bürgers wesentlich betrifft, muss nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein, so dass der Eingriff messbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar ist (Hofmann in Schmidt- Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Kommentar zum Grundgesetz, 11. Auflage, Art. 20, Rz. 85). Diese Berechenbarkeit für den Staatsbürger bzw. Grundsteuerbelasteten ist indes im aktuellen Verfahren bei der Einheitsbewertung nicht gegeben. Die Besteuerungsgrundlagen, konkret die Bewertungsgrundlagen, sind für den Bürger nicht allesamt öffentlich einsehbar. So ist es für einen Bürger nicht durchgängig möglich, die Baulandpreise, bei Bewertung im Sachwertverfahren, oder aber die Mietpreise des jeweiligen Grundstückes auf den 1. Januar 1964 öffentlich einzusehen. Diese Sammlungen existieren zwar bei den Finanzämtern, sind jedoch nicht überall veröffentlicht. So sind Bürger wie Unternehmen in solchen Fällen nicht in der Lage, die Grundsteuerbelastung im Vorhinein zu berechnen. Ein etwaiges Rechtsbehelfsverfahren gegen die Einheitswertfeststellung wird dadurch erschwert

9 9. Fazit Die Einheitsbewertung der Immobilien für Zwecke der Grundsteuer erfüllt u. E. nicht mehr das Gebot der realitätsgerechten Wertrelation. Daraus folgt, dass die Grundsteuererhebung in ihrer jetzigen Form gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen könnte. Darüber hinaus ist fraglich, ob das jetzige Verfahren zur Einheitsbewertung das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG erfüllt