Der Kassenkredit Vorbote der kommunalen Pleite

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1 Der Kassenkredit Vorbote der kommunalen Pleite unter spezieller Berücksichtigung des Rhein-Sieg-Kreises Am 18. Juni 2012 veröffentlichte der Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein- Westfalen (IT.NRW) als Statistisches Landesamt den Stand der Investitions- und der Kassenkredite der Gemeinden und Gemeindeverbände in Nordrhein-Westfalen zum Jahresende Die Einleitung der Pressemitteilung lautet: Die Verbindlichkeiten der Gemeinden und Gemeindeverbände für die Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit der Kernhaushalte sind 2011 im Laufe des Jahres um 9,9 Prozent gestiegen und haben zum Jahresende mit 22,2 Milliarden Euro (1 245 Euro je Einwohner) einen neuen Höchststand erreicht. [ ] sind diese sog. Kassenkredite seit dem Jahr 2000 (damals: 2,5 Milliarden Euro) kontinuierlich angestiegen. Es wird im Folgenden kurz auf die Investitionskredite eingegangen und die Mitteilung endet mit einer Aufzählung von insgesamt 15 Gemeinden, Städten und Kreisverwaltungen, die zum Ende 2011 weder über Kassen- noch über Investitionskredite verfügten. Es hat den Anschein, dass diese Nachricht aufgrund der Eurokrise, bei der inzwischen bekanntlich schon über 1 Billion (= Milliarden = 1 Million Millionen) Euro gesprochen wird, nicht den Niederschlag in der Öffentlichkeit gefunden hat, der ihr eigentlich gebührt. Denn neben der erwähnten Pressemitteilung veröffentlichte IT.NRW auch den Stand der Kassen- und Investitionskredite jeder Stadt, Gemeinde und Kreisverwaltung in NRW von 2000, 2010 und Und diese zeichnen insbesondere aufgrund der stetig steigenden Kassenkredite ein sehr düsteres Bild der aktuellen und vor allem künftigen Entwicklung der kommunalen Finanzlage. I. Grundlagen Im Begriff Kreis ist im Folgenden immer die Städteregion Aachen eingeschlossen. A. Kommunale Struktur Das Land Nordrhein-Westfalen (NRW) mit seinen mehr als 17,8 Mio. Einwohnern ist verwaltungstechnisch in fünf Regierungsbezirke (Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster) unterteilt, die sich wiederum in 31 Kreise und 22 kreisfreie Städte gliedern, wobei durch die Kreise insgesamt 374 Gemeinden und Städte zusammengefasst werden. In den kreisfreien Städten wohnten ca. 7,1 Mio. Menschen (von 110 Tsd. in Remscheid bis 1,01 Mio. in Köln) und in den kreisangehörigen Kommunen 10,7 Mio. Menschen (von 4 Tsd. in Dahlem bis 258 Tsd. in Aachen).

2 Für die folgenden Betrachtungen werden die Gemeinden und Städte in 3 Gruppen unterteilt: Kleinkommunen Mittelkommunen Großkommunen hierbei werden die 186 Kommunen mit jeweils weniger als Einwohnern zusammengefasst, die insgesamt knapp 2,4 Mio. Bürger repräsentieren hierbei werden die 181 Kommunen mit jeweils ab und weniger als Einwohnern zusammengefasst, die insgesamt knapp 7,4 Mio. Bürger repräsentieren hierbei werden die 29 Kommunen mit jeweils und mehr Einwohnern zusammengefasst, die insgesamt etwas mehr als 8,1 Mio. Bürger repräsentieren B. Kreditformen 1. Grundsätzliches Gemäß 77 Abs. 3 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) dürfen Gemeinden Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Ansonsten sind die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzmittel gemäß 77 Abs. 2 GO NRW - soweit vertretbar und geboten - aus speziellen Entgelten für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen oder durch Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. 2. Investitionskredit Gemäß 86 Abs. 1 GO NRW dürfen Kredite nur für Investitionen und auch nur unter Voraussetzung von 77 Abs. 3 (s. o.) aufgenommen werden. Darüber hinaus müssen die daraus resultierenden Verpflichtungen (also primär die Zinsen und Tilgungen) mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Und schließlich müssen laut 86 Abs. 3 ggf. Restriktionen des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft berücksichtigt werden. Sicherheiten für derartige Kreditaufnahmen dürfen laut 86 Abs. 5 GO NRW seitens der Gemeinde wenn überhaupt nur mit einer Ausnahmegenehmigung der Aufsichtsbehörde bestellt werden. Für die zahlreichen Kommunen in NRW, die sich im genehmigten Haushaltssicherungskonzept (HSK) oder gar im Nothaushalt (nicht genehmigtes HSK) befinden, gelten für die Kreditaufnahme die Regularien der Leitlinie Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung, Kapitel 4.5 Aufnahme von Krediten für Investitionen. Hierin wird insbesondere festgelegt, dass eine Neuverschuldung für Investitionen grundsätzlich unzulässig ist. Zudem ist der Kreditaufnahmerahmen auf 2/3 der ordentlichen Tilgungen des Haushaltsjahres begrenzt und die Investitionen, die mit diesen Krediten getätigt werden sollen, müssen durch die Aufsichtsbehörden einzeln genehmigt werden. Georg Schell Seite 2 von September 2012

3 Diese Kappung der Investitionsmöglichkeiten gemäß Leitfaden in Verbindung mit der hohen Anzahl an Kommunen mit HSK oder Nothaushalt führt in der Folge zu dem festzustellenden Rückgang der Gesamtsumme der Investitionskredite von Kommunen in NRW, worauf im Folgenden noch eingegangen wird. Da die Investitionen in der Regel langfristig sind z. B. die Errichtung von Gebäuden werden auch die zugehörigen Investitionskredite langfristig abgeschlossen; in der Regel über 10 Jahre. Aktuell liegen die Zinsen hierfür bei ca. 3% p.a. und damit über denjenigen bei kürzerer Laufzeit. Dafür hat die aufnehmende Kommune aber während der Kreditlaufzeit Planungssicherheit und ist vor allem währenddessen auch gegen Zinsausschläge nach oben gewappnet. 3. Kassenkredit Die Definition für den im allgemeinen Sprachgebrauch Kassenkredit genannten Kredit findet sich in 89 Abs. 2 Satz 1 GO NRW: Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Diese Kreditform wird aufgrund der Landesvorgaben Für die Hälfte des Gesamtbestandes an Krediten zur Liquiditätssicherung darf die Gemeinde Zinsvereinbarungen mit einer Laufzeit von bis zu zehn Jahren vorsehen. Für ein weiteres Viertel am Gesamtbestand an Krediten zur Liquiditätssicherung dürfen Zinsvereinbarungen mit einer Laufzeit von maximal fünf Jahren getroffen werden. Die jeweiligen Anteile dürfen nicht wesentlich überschritten werden. Maßgeblich für die Berechnung dieser Umschuldungsmöglichkeit ist der Bestand an Krediten zur Liquiditätssicherung zum Ablauf des zu großen Teilen kurzfristig abgeschlossen und danach, da die Kommune in der Regel den Kredit mindestens in dieser Höhe weiterhin benötigt, neu verhandelt. Hierin liegt eine große Gefahr für die Gemeinden, da Veränderungen des allgemeinen Zinsniveaus bei dieser Kreditform aufgrund der tendenziell kurzen Laufzeit sehr schnell haushaltswirksam werden. Derzeit ist für Kassenkredite ca. 1% p.a. an Zinsen zu zahlen. Steigt das Zinsniveau z. B. auf 3% an, verdreifachen sich die derzeitigen Zinsaufwendungen für alle Kassenkredite, die den Gesamtbetrag vom überschreiten, sowie für die, die nicht mitteloder langfristig aufgenommen wurden mindestens also ein Viertel des Restes nach spätestens einem Jahr; auf dieses latente Risiko wird im Folgenden noch eingegangen. Georg Schell Seite 3 von September 2012

4 C. Eigenkapital Das Eigenkapital (1. Posten der Passivseite der Bilanz) einer Gemeinde setzt sich nach der Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Gemeindehaushaltsverordnung NRW - GemHVO NRW) aus der Allgemeinen Rücklage, Sonderrücklagen, Ausgleichsrücklage und Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag zusammen. Da mit der Eröffnungsbilanz in NRW bei der Einführung des neuen kommunalen Finanzmanagement (NKF) automatisch eine Allgemeine sowie in den meisten Fällen eine Ausgleichsrücklage gebildet wurden und Überschüsse im kommunalen Bereich NRW seltene Ausnahmeerscheinungen sind, werden diese beiden Rücklagenarten als maßgebliche Bestandteile des Eigenkapitals kurz erläutert. 1. Allgemeine Rücklage Die allgemeine Rücklage als Bestandteil des Eigenkapitals dient den Zwecken der Haushaltswirtschaft. Ergibt sich ein positiver Saldo aus der Gegenüberstellung von Aktivposten und Passivposten, erhöht dieser Saldo die bereits in der Bilanz ausgewiesene allgemeine Rücklage in der Schlussbilanz. Ist der Saldo negativ, so handelt es sich hierbei um den nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag. Je nach Umfang der Inanspruchnahme der Allgemeinen Rücklage wird die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts ausgelöst. (Bezirksregierung Arnsberg) 2. Ausgleichsrücklage Als besonderer Posten des Eigenkapitals darf gemäß 75 Gemeindeordnung eine Ausgleichsrücklage bis zu einem Drittel des Eigenkapitals der Eröffnungsbilanz, höchstens jedoch bis zu einem Drittel der Höhe der durchschnittlichen jährlichen Steuereinnahmen und allgemeinen Zuweisungen der drei dem Eröffnungsbilanzstichtag vorangehenden Haushaltsjahre angesetzt werden. Die Ausgleichsrücklage wird einmalig im Rahmen der Eröffnungsbilanzierung ermittelt. Der hier ermittelte Wert stellt den Höchstbetrag der Ausgleichsrücklage dar. Überschüsse aus der Ergebnisrechnung können die Ausgleichsrücklage bis zum gesetzlichen Höchstbetrag verändern. Ist die Ausgleichsrücklage durch Defizite aufgebraucht, führen weitere Defizite aus der Ergebnisrechnung zu einer Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage, was weitere haushaltsrechtliche Konsequenzen auslöst. (Bezirksregierung Arnsberg) 3. Anmerkung Es ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff Rücklage im Zusammenhang mit der Allgemeinen und der Ausgleichsrücklage für den Laien trügerisch ist; erweckt er doch den Anschein, als hätte die Kommune etwas auf die hohe Kante gelegt, um damit spätere Ausgaben zu tätigen (gilt nicht für Sonderrücklagen, da dies dann tatsächlich zutreffen kann). Die Ausgleichsrücklage ist aber eine rein rechnerische Größe (siehe oben) und die Allgemeine Rücklage, die grundsätzlich ebenfalls nur eine Rechengröße ist, könnte man mit dem (Teil-)Vermögen einer Kommune vergleichen Straßen, Bäume, Gebäude, Parkanlagen etc. Wird letztere reduziert, hat man im Zusammenhang mit Krediten bzw. deren Zinsen in gewisser Form dieses Vermögen belastet. Georg Schell Seite 4 von September 2012

5 D. Konnexität 1. Grundgesetz Vom Grundsatz her ist die Konnexität im Grundgesetz geregelt, wenn den Ländern und damit ggf. den Kommunen Ausgaben aufgrund von Bundesgesetzen aufgebürdet werden. Dort heißt es in Artikel 104a (2): Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. Weitere grundlegende Dinge bezüglich des Finanzwesens zwischen Bund und Ländern sind ebenfalls in diesem Artikel des Grundgesetzes dargelegt. 2. Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen In Artikel 78 (3) der Landesverfassung sind die finanziellen Zusammenhänge zwischen Land und Kommunen grundsätzlich klar geregelt: Das Land kann die Gemeinden oder Gemeindeverbände durch Gesetz oder Rechtsverordnung zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn dabei gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder Gemeindeverbände, ist dafür durch Gesetz oder Rechtsverordnung aufgrund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen. Der Aufwendungsersatz soll pauschaliert geleistet werden. Wird nachträglich eine wesentliche Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung festgestellt, wird der finanzielle Ausgleich für die Zukunft angepasst. [ ] 3. Konnexitätsausführungsgesetz NRW Das Gesetz zur Regelung eines Kostenfolgeabschätzungs- und eines Beteiligungsverfahrens gemäß Artikel 78 Abs. 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Konnexitätsausführungsgesetz - KonnexAG) regelt insbesondere im Ersten Teil (Grundlagen) mit den Paragraphen 1 (Anwendung des Konnexitätsprinzips), 2 (Geltungsbereich des strikten Konnexitätsprinzip), 3 (Kostenfolgeabschätzung) und 4 (Belastungsausgleich) den grundsätzlichen Ausgleich finanzieller Natur zwischen Land und Kommunen bei neuen oder veränderten Gesetzen, sofern sich dadurch eine wesentliche Belastung der betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände ergibt. Georg Schell Seite 5 von September 2012

6 E. exponentielles Wachstum Für die im Weiteren über die veröffentlichten Zahlen hinaus ermittelten Werte reichen in den meisten Fällen die Grundrechenarten völlig aus. Für die Betrachtung des durchschnittlichen jährlichen prozentualen Zuwachses in der Zeit von 2000 bis 2011 ist allerdings das Hinzuziehen der Zinseszinsformel notwendig. Es ist darauf hinzuweisen, dass sich das durch sie ebenfalls ermittelbare exponentielle Wachstum schon bei einem relativ kurzen Zeitraum von 11 Jahren deutlich bemerkbar machen kann. So werden beispielsweise aus einem jährlichen Zuwachs der Kassenkredite von nur 2% nach 11 Jahren 24,3%, aus 5% p.a. werden danach 71,0% und aus 10% p.a. werden 185,3%. II. kurzfristige Entwicklung der kommunalen Kredite (2010 Ł 2011) A. NRW Gesamt Am betrugen die Verbindlichkeiten aus Investitionskrediten aller Kommunen in NRW inkl. denen der Kreisverwaltungen 22,667 Mrd. Euro und lagen damit um 0,385 Mrd. Euro bzw. 1,7% unter denen Ende Zum gleichen Zeitpunkt betrugen die Kassenkredite 22,203 Mrd. Euro, was einem Zuwachs um 9,9% bzw. 1,998 Mrd. Euro entspricht. Die Kassenkredite haben Ende 2011 somit fast die Höhe der Investitionskredite erreicht. Die Gesamtverbindlichkeiten aus diesen Krediten betrugen somit 44,870 Mrd. Euro und lagen damit um 3,7% bzw. 1,613 Mrd. über dem Vorjahreswert. Der Zuwachs bei den Kassenkrediten betrug dabei mehr als das Fünffache des Rückgangs bei den Investitionskrediten. Pro Einwohner ergibt sich rechnerisch eine Verschuldung von Euro, die sich mit Euro auf die Investitions- und mit Euro auf die Kassenkredite verteilt. B. nach Kommunengröße 1. Kleinkommunen Die 186 Kleinkommunen mit unter Einwohnern waren Ende 2011 mit 1,647 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Dies entsprach einem Rückgang um 0,039 Mrd. Euro bzw. 2,3%. Pro Einwohner beliefen sich die Investitionsschulden (Kommunen inkl. Kreisverwaltungsverschuldung) auf 822 Euro, was 35,3% unter dem Landesschnitt liegt. 11 dieser Kommunen, also knapp 6%, hatten zu diesem Zeitpunkt keine Investitionskredite bilanziert; dies war sogar eine mehr Rommerskirchen im Rhein-Kreis Neuss hat 2011 seine Kreditverpflichtungen aus Investitionen endgültig getilgt als noch Zum gleichen Zeitpunkt beliefen sich die Kassenkredite der Kleinkommunen auf 0,825 Mrd. Euro, was einem Zuwachs um 0,098 Mrd. Euro bzw. 13,4% entsprach. Pro Einwohner machte dies inkl. der Kreisverwaltungsverschuldung 372 Euro aus, was fast 70% unter dem Landesschnitt liegt. Waren es Ende 2010 noch 92 Kleinkommunen, die ohne Kassenkredite ausgekommen waren, waren es Ende 2011 nur noch 81 hierdurch stieg der Anteil der Georg Schell Seite 6 von September 2012

7 betrachteten Kommunen, die zum Jahresende Kassenkredite in Anspruch genommen hatten, von 50,5% auf 56,5% an. Saldiert lag die Verschuldung bei 2,473 Mrd. Euro und damit 0,059 Mrd. Euro bzw. 2,4% über dem Vorjahr, was Euro pro Einwohner ergibt; Euro, wenn man die Verschuldung der Kreisverwaltungen hinzuzieht. Wie 2010 waren auch kleine Kommunen ohne jeglichen Kredit ausgekommen. 2. Mittelkommunen Die 181 Mittelkommunen mit mehr als und weniger als Einwohnern waren Ende 2011 mit 7,505 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Dies entsprach einem Rückgang um 0,108 Mrd. Euro bzw. 1,4%. Pro Einwohner beliefen sich die Investitionsschulden (Kommunen inkl. Kreisverwaltungsverschuldung) auf Euro, was gut 10% unter dem Landesschnitt liegt. 5 dieser Kommunen (Dormagen, Erftstadt, Langenfeld, Schmallenberg und Verl), also knapp 3%, hatten zum Stichtag keine Investitionskredite bilanziert; dies waren die gleichen fünf wie Zum gleichen Zeitpunkt beliefen sich die Kassenschulden der Mittelkommunen auf 4,756 Mrd. Euro, was einem Zuwachs um 0,494 Mrd. Euro bzw. 11,6% entsprach. Pro Einwohner machte dies inkl. der Kreisverwaltungsverschuldung 667 Euro aus, was fast 46,4% unter dem Landesschnitt liegt. Die Anzahl der Mittelkommunen, die Ende 2011 ohne Kassenkredit dastand, blieb mit 54 zum Vorjahr unverändert. Es waren allerdings nicht die 54 gleichen Kommunen, da einige bei den Kassenkrediten eine Entschuldung geschafft hatten, während andere 2011 erstmalig zum Jahresende solche Kredite bilanzieren mussten. Saldiert lag die Verschuldung bei 12,261 Mrd. Euro und damit 0,386 Mrd. Euro bzw. 3,2% über dem Vorjahr, was Euro pro Einwohner ergibt; Euro, wenn man die Verschuldung der Kreisverwaltungen hinzuzieht. Wie 2010 waren auch mittlere Kommunen ohne jeglichen Kredit ausgekommen also nur geringfügig mehr als ein Prozent. 3. Großkommunen Die 29 Kommunen ab Einwohnern waren Ende 2011 mit 11,350 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Dies entsprach einem Rückgang um 0,234 Mrd. Euro bzw. 2,0%. Pro Einwohner beliefen sich ihre Investitionsschulden auf Euro. Wie schon im Vorjahr gab es keine Stadt in dieser Klasse, die ohne Investitionskredite ausgekommen wäre. Zum gleichen Zeitpunkt beliefen sich die Kassenschulden der Großkommunen auf 16,199 Mrd. Euro, was einem Zuwachs um 1,294 Mrd. Euro bzw. 8,7% entsprach. Pro Einwohner machte dies Euro aus. Ende 2011 bilanzierte mit Düsseldorf auch die letzte kreisfreie Stadt Kassenkredite. Im Rahmen der Großkommunen gab es allerdings mit Paderborn eine Stadt, die auch 2011 weiterhin am Ende des Jahres frei von Kassenkrediten war. Bemerkenswert ist, dass die Summe der Kassenkredite in dieser Kommunenklasse inzwischen 46% über den Investitionskrediten liegen. Georg Schell Seite 7 von September 2012

8 Saldiert lag die Verschuldung bei 27,549 Mrd. Euro und damit 1,060 Mrd. Euro bzw. 4,0% über dem Vorjahr, was Euro pro Einwohner ergibt. Alle 29 Kommunen hatten sowohl Investitions- als auch Kassenkredite zu bilanzieren. (siehe Grafik 2) C. Kreise in NRW Ende 2011 hatten alle Kreisverwaltungen bis auf die des Rheinisch-Bergischen Kreises und des Rhein-Erft-Kreises Investitionskredite bilanziert und die von Mettmann mit 1,64 Euro je Einwohner bzw. Euskirchen mit 2,81 Euro je Einwohner lagen äußerst niedrig. Zudem hatten 10 der 31 Kreisverwaltungen Liquiditätskredite in einer Größenordnung von 12,18 bis 132,58 Euro je Einwohner; die übrigen kamen ohne diese Kreditform aus. Bei der Betrachtung der Kreisverwaltungen darf allerdings nicht unberücksichtigt bleiben, dass sie einen Großteil ihrer Aufwendungen mittels der Kreisumlage auf die ihnen zugehörigen Kommunen umlegen. Diese sind von Kreis zu Kreis sehr unterschiedlich so liegen z. B. die aktuellen Umlagesätze im Regierungsbezirk Köln zwischen 36,90% im Rhein-Sieg-Kreis und 48,18% im Kreis Düren. Da die Kreise jeweils eine Gemeinschaft der in ihnen zusammengefassten Kommunen sind, ist es letztendlich fast unerheblich, ob Schulden bei einer Kreisverwaltung anfallen oder ob diese sie mittels Umlage auf die Kommunen umlegt. Die Höhe der Kreisumlage kann von Fall zu Fall aber entscheidend sein, ob eine Kommune ins HSK oder gar in den Nothaushalt muss oder nicht. Bei den Krediten je Einwohner gab es für die saldierten Beträge der Kommunen eines Kreises inkl. der jeweiligen Kreisverwaltungen erhebliche Unterschiede. Bei den Investitionskrediten waren der Rhein-Sieg-Kreis mit Euro, der Oberbergische Kreis mit Euro und der Kreis Wesel mit Euro Spitzenreiter, während die Kreise Gütersloh mit 608 Euro, Höxter mit 496 Euro und Kleve mit 395 Euro das untere Ende darstellten. Bei den Kassenkrediten belegten der Kreis Recklinghausen mit Euro, der Ennepe-Ruhr-Kreis mit und der Kreis Düren mit Euro die Höchstwerte, während die Kreise Borken mit 34 Euro, Paderborn mit 34 Euro und Gütersloh mit 20 Euro um unteren Ende der Beträge lagen. Während in nur 5 Kreisen die Investitionskredite im Vergleich zum Vorjahr anstiegen, traf dies bei den Kassenkrediten auf 27 Kreise zu. Spitzenreiter dabei waren die Kreise Paderborn mit 117,0%, Heinsberg mit 124,3% und Höxter mit 124,4% - alle drei allerdings auf einem niedrigen absoluten Niveau. Im Vergleich zum Vorjahr ist auffällig, dass die Kommunen im Kreis Olpe die gesamten Kredite um 13,9% senken konnten, die des Kreises Gütersloh ebenfalls immerhin um 6,2%. Es gab weitere 10 Kreise, bei denen die Kredite insgesamt rückläufig waren. Andererseits stieg in den übrigen 19 Kreisen das Kreditvolumen bis hin zu 5,9% im Kreis Recklinghausen, 8,7% im Rhein- Sieg-Kreis und 10,6% im Kreis Herford. Dabei ist anzumerken, dass die Kreise, bei denen die Kredite sanken, zumeist ohnehin schon im Vorjahr niedrigere Pro-Kopf-Kredite aufzuweisen hatten, während bei den Kreisen mit einer Steigerung die große Mehrzahl auch vorher schon eine höhere Verschuldung hatte. Georg Schell Seite 8 von September 2012

9 Betrachtet man beide Kreditformen gemeinsam, ist auffällig, dass die Pro-Kopf-Verschuldung im Kreis Recklinghausen mit Euro 42% über der zweithöchsten im Oberbergischen Kreis mit Euro lag. Am besten schnitt dabei der Kreis Kleve mit 480 Euro ab. (siehe Grafik 22) Bei all diesen Betrachtungen darf nicht vergessen werden, dass die zum Teil erheblichen Unterschiede bei den Kredithöhen in den Kreisen z. B. aus räumlichen (eher ländliche oder städtische Struktur) oder sozialen (z. B. hohe Quote an Hartz-IV-Empfängern) Aspekten herrühren können und keineswegs zwingend eine Aussage über ein schlechtes Wirtschaften in den Kommunen darstellen. 1. Rhein-Sieg-Kreis Bei den Investitionskrediten je Einwohner ist auffällig, dass die Kreisstadt Siegburg mit Euro 125% über der am zweithöchsten verschuldeten Kommune Rheinbach mit Euro liegt auf dem dritten Platz liegt Sankt Augustin mit Euro. Die Siegburger Kredite betragen je Einwohner sogar das 11,5fache des Schlusslichts Swisttal mit 416 Euro. (siehe Grafik 25) Bei den Kassenkrediten bilden ebenfalls Siegburg mit Euro und Rheinbach mit Euro die Spitze, gefolgt von Ruppichteroth (1.220 Euro). Allerdings sind die Differenzen bei den höher verschuldeten Kommunen nicht so eklatant. Bemerkenswert ist allerdings, dass Niederkassel zum keinerlei Kassenkredite bilanziert hatte und damit sogar noch besser lag als Swisttal mit 37 bzw. Eitorf mit 60 Euro je Einwohner. (siehe Grafik 27) Insgesamt ergeben die Investitions- und Kassenkredite Summen je Einwohner von Euro für Siegburg, Euro für Rheinbach und Euro für Hennef an der Spitze und 857 Euro für Alfter, 753 Euro für Eitorf und 453 Euro für Swisttal am Ende. (siehe Grafik 29) Georg Schell Seite 9 von September 2012

10 III. mittelfristige Entwicklung der kommunalen Kredite (2000 Ł 2011) A. NRW Gesamt Zwischen und sind die Investitionskredite in NRW um 2,679 Mrd. Euro zurückgegangen. Dies entspricht einem Rückgang um 10,6% bzw. einem jährlichen Rückgang um 0,9%. Der Verbraucherpreisgesamtindex [Basis 2005 = 100] zu beiden Zeitpunkten betrug 93,8 bzw. 111,9 (Statistisches Bundesamt, 2012), was einer jährlichen Steigerung in diesem Zeitraum von 1,6% entspricht. Beides zusammen bedeutet, dass die inflationsbereinigte Werthaltigkeit der Investitionskredite von 2000 bis 2011 um 25,0% zurückgegangen ist, was jährlich 2,6% entspricht. Dies hat zwar einerseits für die Kommunen den Vorteil, dass ihre Investitionskredite real um ein Viertel gesunken sind, bedeutet aber andererseits für die Handwerker und Baufirmen in den jeweiligen Regionen, dass sie weniger Aufträge von den Kommunen bekommen haben. Im gleichen Zeitraum stiegen die Kassenkredite von 2,465 Mrd. Euro um etwas mehr als 800% (!) auf 22,203 Mrd. Euro. Dies entspricht einer jährlichen Steigerung in Höhe von 22,1% bzw. einem jährlichen Zuwachs um 1,794 Mrd. Euro. Zwar liegt die Steigerung von 2010 auf 2011 mit 9,9% unter dem mittelfristigen Schnitt; dies ist aber auf die niedrige Ausgangsbasis des Jahres 2000 zurückzuführen, da die absolute Steigerung mit 1,998 Mrd. um 0,204 Mrd. Euro bzw. 11,4% über dem Schnitt der letzten 11 Jahre lag. Neben den reinen Beträgen wird die erhebliche Verschlechterung bei den Kassenkrediten durch folgenden Umstand deutlich: Ende 2000 waren von den 396 NRW-Kommunen noch 308 (77,8%) in diesem Kreditbereich schuldenfrei und von den 88 verschuldeten hatten 86 eine Verschuldung von unter Euro pro Einwohner; die restlichen 2 Kommunen Remscheid und Oberhausen lagen mit bzw Euro je Einwohner nicht wesentlich über Euro. Im Jahr 2011 waren nur noch 136 (34,3%) der Kommunen schuldenfrei also weit weniger als die Hälfte des Wertes von 2000 (siehe Grafik 15). Auch die Spitzenwerte haben sich drastisch erhöht Wuppertal (4.214 Euro), Remscheid (4.998 Euro), Hagen (5.618 Euro) und Oberhausen (6.870 Euro) liegen zum Teil sogar drastisch über Euro Kassenkredit je Einwohner, wobei Oberhausen nicht nur die bedauerliche Spitzenposition gehalten hat, sondern den Pro-Kopf- Wert in den 11 Jahren mehr als verfünffacht hat. Dass vor allem einwohnerstarke Kommunen verhältnismäßig hohe Kassenkredite pro Kopf haben, hat sich nicht geändert und zeigt sich daran, dass ,9% aller Einwohner in Kommunen ohne Kassenkredite lebten, während es 2011 sogar nur noch 18,3% waren (siehe Grafik 16). Diese Prozentwerte liegen jeweils um ca. 16 bis 17% unter denen der Anteile der Kommunen. Betrachtet man unter Zuhilfenahme der Zahlen aus der Finanzplanung 2011 bis 2015 des Landes NRW (Drucksache 16/301) die Entwicklung über die Jahre, muss festgestellt werden, dass in jedem der Jahre 2001 bis 2011 die Kassenkredite um mindestens 1 Mrd. Euro (2001 und 2008) bis zu 3,0 Mrd. Euro (2010) zugenommen haben im Schnitt jährlich um 1,8 Mrd. Euro. Ein grober Vergleich mit dem Wachstum des nationalen Bruttoinlandproduktes (BIP) (Statistisches Bundesamt, 2012) lässt die Vermutung zu, dass eine gewisse zeitlich verzögerte Georg Schell Seite 10 von September 2012

11 Abhängigkeit zwischen der Neuaufnahme von Kassenkrediten und der Entwicklung des BIP besteht, da häufig im Jahr nach einem hohen BIP-Zuwachs verhältnismäßig wenig zusätzliche Kassenkredite aufgenommen wurden, während nach schlechten BIP-Jahren die Kassenkredite oft stiegen. Festzuhalten bleibt allerdings, dass selbst nach Jahren mit einem BIP-Zuwachs von 4% und mehr trotzdem zusätzliche Kassenkredite in Milliardenhöhe von den NRW-Kommunen aufgenommen werden mussten ein Sinken der Gesamtkassenkreditsumme der Kommunen hat es in diesem Jahrhundert bis jetzt noch nie gegeben. (siehe Grafik 1) B. nach Kommunengröße 1. Kleinkommunen Von 186 Kleinkommunen mit unter Einwohnern waren 182 Ende 2000 mit 1,613 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Dies ist mit einer Differenz von 0,034 Mrd. Euro nur sehr geringfügig weniger als 11 Jahre später. Waren 2000 nur 4 Kommunen in diesem Bereich schuldenfrei, waren es 2011 sogar 11. Ende 2000 waren nur 18 dieser Kommunen mit insgesamt 0,043 Mrd. Euro mittels Kassenkrediten verschuldet traf dies zu auf 105 Kommunen mit insgesamt 0,825 Mrd. Euro, was einer Betragssteigerung um fast das 18fache bzw. einer jährlichen Steigerung von 30,6% entspricht. Lag der Maximalbetrag der Pro-Kopf-Verschuldung der Kassenkredite bei einer Kommune 2000 noch bei 499 Euro (Nümbrecht), so lag er 2011 schon bei Euro (Heimbach). Der Anteil der Kassenkredite an den Gesamtkrediten für diese Kommunenklasse erhöhte sich von 2,6% Ende 2000 auf 33,4% Ende Obwohl die Investitionskredite nur leicht stiegen, erklärt sich dadurch die insgesamt starke Steigerung der Gesamtkredite in diesem Zeitraum um 49,2% bzw. um jährlich 3,7%. 2. Mittelkommunen Die 181 Mittelkommunen mit mehr als und weniger als Einwohnern waren Ende 2000 mit 7,302 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Dies waren noch 0,203 Mrd. Euro und damit 2,7% weniger als später im Jahr Die Stadt Goch hatte als einzige der betrachteten Kommunen damals keinerlei Investitionskredite bilanziert und Erftstadt (0,75 Euro), Delbrück (5,28 Euro), Senden (7,02 Euro) und Verl (7,52 Euro) hatten eine äußerst niedrige Verschuldung je Einwohner. Mit Rheinbach (2.075 Euro), Hennef (2.091 Euro), Velbert (2.109 Euro), Stolberg (2.301 Euro) und Euskirchen (2.582 Euro) bildeten 5 Kommunen mit über Euro Pro-Kopf-Verschuldung die Spitze in diesem Bereich. Die heutige Spitze in dieser Klasse hält mit weitem Vorsprung Siegburg (4.784 Euro) vor Bünde (2.513 Euro) und Jülich (2.395 Euro). Ende 2000 waren nur 50 dieser Kommunen mit insgesamt 0,526 Mrd. Euro mittels Kassenkrediten verschuldet traf dies zu auf 127 Kommunen mit insgesamt 4,756 Mrd. Euro, was einer Betragssteigerung um mehr als das 8fache bzw. einer jährlichen Steigerung von 22,2% entspricht. Lag der Maximalbetrag der Pro-Kopf-Verschuldung der Kassenkredite bei einer Kommune 2000 noch bei 763 Euro (Witten), so lag er 2011 schon bei Euro (Waltrop). Georg Schell Seite 11 von September 2012

12 Der Anteil der Kassenkredite an den Gesamtkrediten für diese Kommunenklasse erhöhte sich von 6,7% Ende 2000 auf 38,8% Ende Obwohl die Investitionskredite nur leicht stiegen, erklärt sich dadurch die insgesamt starke Steigerung der Gesamtkredite in diesem Zeitraum um 56,6% bzw. um jährlich 4,2%. 3. Großkommunen Die 29 Kommunen ab Einwohnern waren Ende 2000 mit 14,049 Mrd. Euro im Bereich der Investitionskredite verschuldet. Bis zum Jahr 2011 sank dieser Betrag um 2,699 Mrd. Euro und damit um insgesamt 19,2% bzw. 1,9% pro Jahr. Alle Städte hatten Investitionskredite bilanziert, wobei die Bandbreite der Pro-Kopf-Verschuldung von 46 Euro in Solingen und 126 Euro in Wuppertal bis Euro in Düsseldorf, Euro in Köln und Euro in Bonn ging lagen die unteren Werte mit 159 Euro in Bielefeld und 162 Euro in Düsseldorf, die oberen mit Euro in Bochum, Euro in Münster und Euro in Moers. Den stärksten prozentualen Rückgang bei den Investitionskrediten in den 11 Jahren wiesen Düsseldorf mit -93,4% (von 1,455 Mrd. Euro auf 0,096 Mrd. Euro) und Bielefeld mit -93,1% (von 0,752 Mrd. Euro auf 0,052 Mrd. Euro) auf. Ende 2000 hatten 9 Großkommunen keine Kassenkredite bilanziert Aachen, Dortmund, Düsseldorf, Essen, Köln, Leverkusen, Münster, Paderborn und Recklinghausen. Remscheid mit Euro und Oberhausen mit Euro waren die beiden einzigen Städte, deren Pro-Kopf- Verschuldung bei den Kassenkrediten über Euro lag. Insgesamt beliefen sich die Kassenkredite aller Kommunen dieser Klasse auf Mrd. Euro. 11 Jahre später war der Gesamtbetrag auf das 8,7fache (16,199 Mrd. Euro) gestiegen, was einer jährlichen Steigerung um 1,304 Mrd. Euro bzw. 21,7% entspricht. Und waren es 2000 nur zwei Städte mit einer Pro-Kopf- Verschuldung über Euro, waren es 2011 schon 21, für die dies zutraf zum Teil mit z. B. Remscheidt (4.998 Euro), Hagen (5.618 Euro) und Oberhausen (6.870 Euro) auch erheblich darüber. Der Anteil der Kassenkredite an den Gesamtkrediten für diese Kommunenklasse erhöhte sich von 11,7% Ende 2000 auf 58,8% Ende 2011 und lag damit deutlich über dem der Investitionskredite. Obwohl letztere im Zeitverlauf erheblich gesunken sind, erklärt sich dadurch die insgesamt starke Steigerung der Gesamtkredite in diesem Zeitraum um 73,2% bzw. um jährlich 5,1%. Georg Schell Seite 12 von September 2012

13 C. Kreise in NRW Ende 2000 hatten alle Kreisverwaltungen Investitionskredite in ihren Bilanzen aufgeführt, wobei die Verwaltungen der Kreise Euskirchen mit 35 Euro, Borken mit 57 Euro und Recklinghausen mit 58 Euro am niedrigsten und die des Kreises Gütersloh mit 238 Euro, des Rhein- Kreises Neuss mit 294 Euro und die des Kreises Olpe mit 346 Euro je Einwohner am höchsten lagen. Kassenkredite führten mit den Verwaltungen der Kreise Minden Lübbecke (98 Euro je Einwohner) und Lippe (8 Euro je Einwohner) nur zwei der 31 Kreisverwaltungen in ihrer Bilanz auf. Die Gesamtsumme der Investitionskredite der Kreisverwaltungen veränderte sich von 2000 (1,347 Mrd. Euro) bis 2011 (1,328 Mrd. Euro) nur äußerst geringfügig. Bei den Kassenkrediten sah dies mit 0,035 Mrd. Euro im Jahr 2000 und 0,236 Mrd. Euro und einer damit verbundenen jährlichen Steigerung um 19,1% bedeutend schlechter aus. Dadurch ergibt sich eine Steigerung des Anteils der Kassenkredite an den Gesamtkrediten von 2,5% in 2000 auf 15,1% in 2011 sowie ein Steigerung der Gesamtkredite in den 11 Jahren um 13,2%. Bei der Entwicklung der saldierten Kredite der Kommunen eines Kreises inkl. der jeweiligen Kreisverwaltung gibt es erhebliche Unterschiede. Am besten schneidet der Kreis Höxter mit einer jährlichen Kreditreduzierung um 5,3% ab, gefolgt von den Kreisen Olpe mit 2,4% und Gütersloh mit 0,9%. Die höchsten Kreditzuwächse pro Jahr hatten die Kreise Herford mit 8,5% und Recklinghausen mit 8,7%; Spitzenreiter war die Städteregion Aachen mit 11,2% p.a., was eine Steigerung in den 11 Jahren von insgesamt 222,6% bedeutet. (siehe Grafik 23) Besonders negativ wirkten sich bei der prozentualen Entwicklung über die Jahre die Kassenkredite im Ennepe-Ruhr-Kreis aus, bei dem die Investitionskredite um 0,4% p.a. sanken, die Gesamtkredite aber um 6,4% p.a. stiegen (6,8 Punkte Differenz), im Kreis Düren, wo die Investitionskredite um 2,8% sanken, die Gesamtkredite aber um 4,4% p.a. stiegen (7,2 Punkte Differenz), und vor allem im Kreis Recklinghausen, wo die Investitionskredite um 1,4% p.a. stiegen, die Gesamtkredite aber um 8,7% p.a. (7,3 Punkte Differenz). Auch die Feststellung, dass die Investitionskredite in der Zeit von 2000 bis 2011 in 17 Kreisen, also in mehr als der Hälfte aller Kreise, sanken, während die Gesamtkredite nur in 6 Kreisen sanken, zeigt die negative Auswirkung der Kassenkredite auf die Gesamtverschuldung. Auf die Anmerkungen zu den Krediten der Kreisverwaltungen und den Gesamtsummen der Kreiskommunen unter II.C wird verwiesen. 1. Rhein-Sieg-Kreis Schon Ende 2000 bilanzierten alle Kommunen des Kreises Investitionskredite, die damals je Einwohner von 385 Euro in Swisttal, 522 Euro in Windeck und 651 Euro in Neunkirchen- Seelscheid am unteren Ende bis zu Euro in Lohmar, Euro in Rheinbach und Euro in Hennef am oberen Ende reichten. Kassenkredite hatten mit Hennef (7 Euro pro Kopf), Wachtberg (18 Euro), Bornheim (30 Euro), Ruppichteroth (133 Euro) und Windeck (134 Euro) nur 5 der 19 Kommunen und das auf sehr niedrigem Niveau. 11 Jahre später hatte nur Niederkassel weiterhin keine Kassenkredite zum Jahresende in den Büchern. Im gleichen Zeitraum hatte mit 9 Kommunen knapp die Hälfte ihre Investitions- Georg Schell Seite 13 von September 2012

14 kredite reduziert am stärksten Alfter um 34,0%, Meckenheim um 36,2% und vor allem Wachtberg um 47,9%. Bei den 10 Kommunen, bei denen diese Kreditart bis 2011 einen größeren Umfang angenommen hatte, lagen Bornheim mit einem Zuwachs um 50,4%, Windeck mit 61,2% und insbesondere Siegburg mit 336,2% (von 43,6 Mio. Euro auf 190,3 Mio. Euro) an der Spitze. Berücksichtigt man beide Kreditarten zusammen, konnten nur Eitorf (-13,4%) und Meckenheim (-19,5%) ihre saldierte Kreditsumme zwischen 2000 und 2011 reduzieren. Im anderen Extrem stiegen in der gleichen Zeit die Gesamtkredite in Neunkirchen-Seelscheid um 180,4%, in Windeck um 194,7% und in der Kreisstadt Siegburg um 515,3% (224,8 Mio. Euro, das entspricht einer jährlichen Steigerung um 18,0% - zum exponentiellen Wachstum siehe auch I.E an (siehe Grafik 30). Im gesamten Rhein-Sieg-Kreis stiegen die Kredite insgesamt um 84,1% (5,4% p.a.) bzw. 648,6 Mio. Euro an. Siegburg mit seinem Bevölkerungsanteil am Kreis von nur 6,6% steuerte 34,7 Prozentpunkte zu dieser Steigerung bei; ohne Siegburg läge die Steigerung nur bei 423,9 Mio. Euro bzw. 58,2% (4,3% p.a.) IV. Prognose A. kurzfristige Entwicklung Am Ende 2012 wird die Gesamtsumme aller kommunalen Kassenkredite in NRW mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erstmalig in der Landesgeschichte die der Investitionskredite übersteigen was bei den Großkommunen schon seit mehreren Jahren der Fall ist. Steigen die Kassenkredite um den Mittelwert der letzten 10 Jahre in Höhe von 1,8 Mrd. Euro, werden sie 24,0 Mrd. Euro betragen. Selbst, wenn die Investitionskredite unverändert zu 2011 blieben, würden sie mit 22,7 Mrd. Euro dann schon 1,3 Mrd. Euro unter den Kassenkrediten liegen. Die Investitionskredite werden aber voraussichtlich um ca. 1,5%, also ca. 0,34 Mrd. Euro sinken, so dass sie dann sogar 1,6 Mrd. Euro unter den Kassenkrediten liegen werden. Die Gesamtverschuldung der NRW-Kommunen wird in diesem Jahr somit um mehr als 2,1 Mrd. Euro auf dann ca. 47 Mrd. Euro anwachsen. Je Einwohner vom Neugeborenen bis zum Greis sind das mehr als Euro und eine vierköpfige Familie ist neben ihren eventuell vorhandenen direkten Verbindlichkeiten rechnerisch durch die Kommunen mit weiteren gut Euro verschuldet. Georg Schell Seite 14 von September 2012

15 B. mittelfristige Entwicklung 1. Abarbeitung von Instandhaltungsrücklagen In den nächsten Jahren wird neben den bisher schon bestehenden Finanzengpässen der Städte und Gemeinden ein weiterer Effekt zum Tragen kommen. Viele Kommunen haben in ihrer Eröffnungsbilanz gemäß 36 (3) GemHVO NRW Rückstellungen für die Instandhaltung von Sachanlagen (insbesondere von Gebäuden) gebildet. Diese Instandhaltungsrückstellungen, die nur angesetzt werden durften, wenn die Instandhaltung hinreichend konkret beabsichtigt war, müssen daher in den nächsten Jahren abgearbeitet werden, da sie sonst gegen die ihnen zugrunde liegende Sachanlage wertmindernd gebucht werden müssen. Werden die Rückstellungen verbraucht, sind die Instandhaltungen für die Ergebnisrechnung der Kommune bis zum Betrag der Rückstellung neutral; die Liquidität für die Bezahlung der Handwerker etc. muss allerdings vorhanden sein und daher in den meisten Fällen über weitere Kassenkredite aufgenommen werden. Dies ist einer der Hauptgründe dafür, warum z. B. in Sankt Augustin, einer Kommune mit aktuell Einwohnern, die Kassenkredite gemäß des von der Kommunalaufsicht genehmigtem Haushaltssicherungskonzepts von 8,680 Mio. Euro Ende 2011 auf 68,950 Mio. Euro Ende 2016 steigen werden. Dies entspricht einem Anstieg um Euro pro Kopf. Von dieser Zahl aus hochgerechnet würde dies für die Kommunen im Rhein-Sieg-Kreis einen Gesamtzuwachs von 652 Mio. Euro von 341 Mio. Euro Ende 2011 auf 993 Mio. Euro Ende 2016 bedeuten, wobei eventuelle Instandhaltungsrückstellungen der Kreisverwaltung dabei nicht berücksichtigt sind. Dies wiederum würde einer Steigerung von knapp 24% p.a. für diese fünf Jahre entsprechen. Auch, wenn dieser Wert hoch erscheinen mag, darf nicht übersehen werden, dass die Steigerung der Kassenkredite von 2010 zu 2011 für den gesamten Rhein-Sieg- Kreis sogar 26,7% betragen hat. Rechnet man die Euro auf der Basis der Anzahl der Einwohner der Kommunen, die Ende 2011 Kassenkredite bilanziert hatten, auf das Land NRW hoch, würde dies einen Zuwachs bis 2016 um 15,8 Mrd. Euro von Ende ,2 Mrd. Euro auf Ende ,0 Mrd. Euro und damit 12,3% p.a. bzw. 3,2 Mrd. Euro pro Jahr bedeuten. Zur Erinnerung: Die Steigerung der Kassenkredite aller Kommunen in NRW belief sich im Jahr 2011 auf 9,9% im Vergleich zum Vorjahr. Die im vorigen Kapitel angenommene vierköpfige Familie hat dann rechnerisch in fünf Jahren ca Euro Schulden alleine durch die Kommunen. Selbstverständlich kann eine Hochrechnung von einer Stadt auf ein ganzes Bundesland nur eine sehr grobe Annäherung sein. Durch sie wird aber andererseits die Vermutung gestützt, dass der jährliche Anstieg der Kassenkredite in den nächsten Jahren über dem Mittelwert der vergangenen Jahre von 1,8 Mrd. Euro liegen und eher in Richtung 3,0 Mrd. Euro tendieren wird. Georg Schell Seite 15 von September 2012

16 2. Zinsrisiko der Kassenkredite Aktuell liegt das Zinsniveau für Kassenkredite unter 1% p.a., da sich die Bundesrepublik aufgrund der internationalen Finanzmarktsituation in einem historischen Zinstief befindet. Allerdings dürfte die Annahme falsch sein, dass die Zinsen in den nächsten Jahren immer derart niedrig bleiben werden. Steigen aber die Zinsen, so hat dies im Bereich der Kassenkredite sehr schnell gravierende Auswirkungen auf den Ergebnishaushalt der Kommunen. Ausgehend von derzeit einem Prozent Zinsen zahlen die Kommunen in NRW ca. 220 Mio. Euro pro Jahr für die Ende 2011 von ihnen aufgenommenen Kassenkredite in Höhe von 22,0 Mrd. Euro. Steigt das Zinsniveau um nur einen Prozentpunkt, werden aufgrund der Kurzfristigkeit der Zinsvereinbarungen für Kassenkredite innerhalb spätestens eines Jahres weitere 220 Mio. Euro pro Jahr fällig die Zinsen für diesen Kreditbereich hätten sich dann schon verdoppelt. Auch ein Zinsniveau von 3% oder 4% für Kassenkredite ist, schaut man einmal in die Vergangenheit, nichts Unmögliches. Und jeder zusätzliche Prozentpunkt bedeutet weitere 220 Mio. Euro Zinsen pro Jahr. Alleine für die vom Betrag her höchstverschuldete NRW-Kommune Essen bedeutet jeder Prozentpunkt 21,6 Mio. Euro Mehraufwand für Kassenkreditzinsen. Zwar dürfen Kommunen inzwischen auch Teile ihrer Kassenkredite mittel- oder langfristig anlegen (siehe I.B.3). Aufgrund des Umstandes, dass hierfür mit dem ein Stichtag als Basis für die nicht kurzfristig anlegbaren Anteile der gesamten Kassenkredite gewählt wurde, dürfen beispielsweise Düsseldorf und Sankt Augustin gar keine langfristigen Kassenkreditverbindlichkeiten aufnehmen, da sie zum noch gar keine Kassenkredite bilanziert hatten. Zudem dürfen daher alle Kommunen für die Kassenkredite, die den Stand vom übersteigen, keine Anteile längerfristig anlegen bei Essen trifft dies z. B. derzeit auf 191,7 Mio. Euro zu. Da die Kommunen ursprünglich schon keine Liquidität besaßen, um ihren originären Aufgaben nachzukommen, und daher Kassenkredite aufgenommen haben, haben sie natürlich in der Regel ebenfalls keine Liquidität für die Zinsen der Kassenkredite und müssen dann für die Begleichung der Zinsen weitere Kassenkredite aufnehmen die klassische Schuldenspirale. 3. Aufgaben für die Kommunen a) Grundsicherung im Alter Beispiel für schon bestehende Aufgaben In der Vergangenheit wurden seitens Bund und Land immer wieder Aufgaben an die Kommunen übertragen, die dort auch Kosten verursacht haben. Als Beispiel der Vergangenheit sei die Grundsicherung im Alter genannt, für die die Kommunen bundesweit ,5 Mrd. Euro aufgewendet haben. Ab 2014 wird der Bund die Kosten hierfür vollständig übernehmen und nennt dies eine Entlastung der Kommunen. Zwar hat der Bund auch bisher schon einen sich prozentual von Jahr zu Jahr verringernden Anteil gezahlt, da der Ausgleichsbetrag einigermaßen stabil blieb, die Auszahlungen aber stetig stiegen. Es darf aber nicht übersehen werden, dass die gesamt Grundsicherung eine Leistung auf der Basis des SGB XII ist, die 2003 durch die Bundesregierung eingeführt wurde. Hier hätte also gemäß Art. 104a GG schon viel früher ein finanzieller Ausgleich geschaffen werden müssen. Georg Schell Seite 16 von September 2012

17 Ebenso darf nicht vergessen werden, dass die Kommunen auf den Krediten, die sie für die Leistungserbringung bis 2014 aufnehmen mussten, sitzen bleiben unabhängig davon, ob sie die Leistungen direkt oder über den Kreis erbracht und im letzteren Fall via Kreisumlage finanziert haben. Die daraus entstehenden jährlichen Zinsen tragen regelmäßig jedes Jahr zur Verschlechterung der Finanzlage der Kommunen bei. b) U3-Betreuung Beispiel für aktuell entstehende Aufgaben Nachdem bisher jedes Kind ab einem Alter von 3 Jahren einen rechtlichen Anspruch auf einen Betreuungsplatz in Kindertageseinrichtungen oder in der Kindertagespflege hatte, wird dieser Anspruch ab dem 1. August 2013 auf alle Kinder ab dem vollendeten 1. Lebensjahr ausgeweitet. Derzeit sind alle Kommunen mit großen Anstrengungen dabei, die Voraussetzungen für die Erfüllung dieses Rechtsanspruches zu schaffen. Auf dem Krippengipfel des Bundes in 2007 haben Bund, Länder und Kommunen vereinbart, die Kosten für den U3-Ausbau untereinander zu dritteln. Ob dies auf der Basis der auch schon damals angegriffenen kommunalen Finanzlage ein sinnvolles Verhandlungsergebnis der Kommunalvertreter war, muss zumindest angezweifelt werden. In jedem Fall sind aber aktuelle Pressemitteilungen der zuständigen NRW-Ministerien schlicht falsch, wenn sie darin schreibt, dass das Land die Kommunen mit Ausgleichszahlungen entlastet. Wenn das Land vereinbarte und dringend notwendige Leistungen erbringt und das zudem sehr spät, sollte es sich nicht als Wohltäter brüsten. Dass das Land NRW zu diesen Zahlungen verpflichtet ist, hat nicht zuletzt der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom festgestellt und damit den Verfassungsbeschwerden von 17 kreisfreien Städten und zwei Kreisen stattgegeben. Ein Problem ergibt sich zudem durch die Frage, ob die vom Deutschen Jugendinstitut vor einigen Jahren abgegebene Schätzung für den Bedarf an Plätzen in NRW in Höhe von 32% den heutigen Anforderungen der Eltern gerecht wird. Sehr viele Fachleute gehen nämlich davon aus, dass der Bedarf insbesondere im städtischen Raum um einiges höher liegen wird. Da für ein Reagieren auf erhöhte Anforderungen in der Regel durch die Kommune und/oder freie Träger Baumaßnahmen durchgeführt werden müssen, ist eine kurzfristige Reaktion auf einen sich herausstellenden größeren Platzmangel in den Kommunen nicht möglich. Als ein weiteres Problem stellt sich aktuell der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften für die Kindertagesstätten dar. Diesbezüglich kristallisiert sich immer mehr der Eindruck heraus, dass Bund und Land bei ihren U3-Überlegungen die Frage des notwendigen Personals nicht ausreichend berücksichtigt haben. Hier hätten in der jüngeren Vergangenheit entsprechende Anreize für eine qualifizierte Ausbildung geschaffen werden müssen. Unabhängig davon, ob aufgrund mangelnder Finanzen, planüberschreitenden Anmeldungen oder mangelndem Personal ab dem zu wenig U3-Plätze in einer Kommune vorhanden sind in jedem Fall werden nicht der Bund, der das Gesetz erlassen hat, oder das Land, welches im Bundesrat zugestimmt hat, verklagt, sondern die Kommune. Es ist somit festzuhalten, dass die finanziellen Aufwendungen zwar verteilt sind, die übrigen Risiken aber einseitig auf kommunaler Seite liegen. Und ob z. B. Land oder Bund auch kurzfristig weitere Mittel bereitstellen werden, wenn der Bedarf in einer NRW-Kommune über den prognostizierten 32% Georg Schell Seite 17 von September 2012

18 liegt, ist unklar und muss hinsichtlich einer kurzfristigen Bereitstellung sehr stark bezweifelt werden. c) Inklusion Beispiel für mögliche künftige Aufgaben Der Landtag und die Landesregierung arbeiten derzeit an einer Verbesserung des gemeinsamen Lernens von Schülerinnen und Schülern mit und ohne Behinderungen. Diese auf einem Übereinkommen der Vereinten Nationen basierenden Überlegungen sollen in der näheren Zukunft in Ziele für die Kommunen überführt werden. Insbesondere aus den für die Kommunen schmerzlichen Erfahrungen bei der U3-Betreuung sollte hier auf Bundes- und Landesebene gelernt werden, damit die Kommunen nicht weitere finanzielle und personelle Probleme bekommen. Denn je nach Konzept müssen Schulen nicht nur umgebaut und mit zusätzlichen technischen Hilfsmitteln ausgestattet werden, sondern es müssen Lehrer ggf. speziell geschult werden, um auf die individuellen Behinderungen eingehen zu können. Im Aktionsplan der Landesregierung, der am 3. Juli 2012 veröffentlicht wurde, heißt es auf Seite 13 unter der Überschrift Kostenauswirkungen auf die Kommunen : Nach Artikel 78 Abs. 3 Landesverfassung NRW und dem darauf basierenden Konnexitätsausführungsgesetz NRW muss bei der Übertragung neuer Aufgaben auf die Gemeinden bzw. bei der Veränderung der Aufgabenerfüllung durch das Land eine Aussage über die Kostenfolge getroffen und ggf. ein Belastungsausgleich durchgeführt werden. und auf der Folgeseite: Die Einhaltung der Menschenrechte, die Gleichbehandlung und das Verbot der Diskriminierung sind keine übertragbaren und übertragenen Aufgaben im Sinne des Konnexitätsausführungsgesetzes. Sie sind Wertentscheidungen, die im deutschen Recht seit langem fest verankert sind. Aus der Erläuterung bereits bestehender, seit langem anerkannter Menschenrechte entstehen insofern keine neuen oder veränderten Aufgaben. Die aus der UN-Behindertenrechtskonvention resultierenden Anforderungen sind als solche deshalb auch nicht konnexitätsrelevant. Die Frage nach den Kostenauswirkungen der UN-Behindertenrechtskonvention kann deshalb hier weder pauschal noch abschließend beantwortet werden. Voraussetzung ist das Vorliegen von konkreten Novellierungsvorschlägen für Landesgesetze und -verordnungen. Erst wenn konkret feststeht, in welcher Weise landesrechtliche Regelungen verändert werden, kann in jedem Einzelfall eine daraus gegebenenfalls resultierende Kostenfolge für die Kommunen bewertet werden. Diese Ausführungen zeigen deutlich, dass aus Sicht der Landesregierung keineswegs sicher ist, dass bei der Umsetzung von Ergebnissen aus dem Aktionsplan die Kommunen die ihnen als Schulträger entstehenden Kosten (teilweise) zahlen werden. Im negativen Fall würden dadurch die Kassenkredite weiter und zwar erheblich steigen. Hier sind die Kommunalen Spitzen- Georg Schell Seite 18 von September 2012

19 verbände, mit denen gemäß Seite 207 des Aktionsplans Konsultationen zur Konnexität geführt werden, gefordert, eine weitere gravierende Verschuldung der Kommunen zu verhindern. 4. Weitere mögliche Kredite In den kommenden Jahren können im Rahmen der Veröffentlichung der Gesamtabschlüsse der Kommunen, in denen dann auch Eigenbetriebe und Beteiligungen konsolidiert werden, weitere umfangreiche Kreditverbindlichkeiten der Kommunen auftauchen. In der Statistik von IT.NRW sind nämlich nur die direkten Investitions- und Kassenkredite der Kommunen aufgeführt, nicht aber die der ihnen (anteilig) gehörenden Wasserwerke, Kläranlagen, Energieversorger, Entwicklungsgesellschaften etc. Um diese denkbaren Kredite, die die Kommunen zusätzlich belasten würden, darzulegen oder auszuschließen, ist es notwendig, dass die gemäß 116 GO NRW vorgeschriebenen Gesamtabschlüsse erstellt und möglichst vom Statistischen Landesamt bezüglich ihrer Kreditverbindlichkeiten ausgewertet und veröffentlicht werden. V. Fazit Kassenkredite sind eine Finanzierungsform, die die Kommunen erst seit dem Jahr 2000 in größerem Umfang nutzen müssen. Sie sind ein eindeutiger Indikator dafür, dass die Finanzlage der Kommunen zunehmend schlechter wird. Gestützt wird diese Indikation dadurch, dass die Ausgleichsrücklagen in vielen Kommunen schon aufgezehrt sind oder dies in Kürze sein werden und dass auch die Allgemeinen Rücklagen immer weiter angegriffen werden müssen. Dies hat in der jüngeren Vergangenheit dazu geführt, dass immer mehr Kommunen ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen mussten bzw. in den Nothaushalt gerieten. Die Landesregierung NRW hat als Reaktion nicht die Ursache, sondern nur das Symptom bekämpft, indem sie den Planungshorizont von fünf auf zehn Jahre erweitert hat. Dies führt unter Einbeziehung der von ihr vorgegebenen Planzahlen auf Einnahmen- und Ausgabenseite dazu, dass sich wieder weniger Kommunen im Nothaushalt befinden. Allerdings weiß jeder, der sich ein wenig mit kommunaler Planung beschäftigt, dass eine Planung über 10 Jahre sowohl der Einnahmenals auch der Ausgabenseite praktisch unmöglich ist; dies wurde insbesondere durch die beiden Wirtschaftskrisen seit 2000 deutlich vor Augen geführt. Es dürfte jedem klar sein, dass eine alleinige Änderung der Kriterien, wann eine Kommune ein HSK aufstellen muss oder sich im Nothaushalt befindet, keinesfalls zu einer Verbesserung der finanziellen Situation an sich führen kann. Eine solche Verbesserung kann nur durch höhere Einnahmen und/oder niedrigere Ausgaben erzielt werden. In beiden Belangen sind die Kommunen auf den Bund und das Land angewiesen, da ein Großteil ihrer Einnahmen über Schlüsselzuweisungen erfolgt und ein Großteil ihrer Ausgaben durch Bundes- und Landesgesetze begründet sind. Wenn Kommunalminister Jäger bei der Vorstellung der Eckpunkte des Gemeindefinanzierungsgesetzes (GFG) 2013 mitteilt, dass die dort vorgesehenen Zuweisungen der Summe nach neuer Rekord sind, ist das richtig. Richtig ist allerdings auch, dass dies offensichtlich immer Georg Schell Seite 19 von September 2012

20 noch viel zu wenig ist, da die Betragssteigerung in Höhe von 0,3 Mrd. Euro in 2013 nur ein Sechstel der durchschnittlichen Zunahme an Kassenkrediten der letzten 11 Jahre beträgt. Somit werden auch in 2013 wieder Kassenkredite in Milliardenhöhe zusätzlich aufgenommen werden und die Schuldenspirale dreht sich nahezu ungebremst weiter. Es ist aufgrund der sich durch die immense Kassenkredithöhe der Kommunen aufgezeigte ständig andauernde Überlastung der kommunalen Finanzen durch die von Bund und Land übertragenen Aufgaben zu prüfen, ob dies nicht gegen Art. 78 Abs. 3 Satz 4 der Landesverfassung Wird nachträglich eine wesentliche Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung festgestellt, wird der finanzielle Ausgleich für die Zukunft angepasst. verstößt, da bei Jährlich durchschnittlich fast 2 Mrd. Euro mit Fug und Recht von einer wesentlichen Abweichung gesprochen werden kann. Und da die großen Defizite vor 20 Jahren noch nicht in diesem Maße auftraten, die Kommune seitdem aber keine weiteren, eigenen Aufgaben definiert, sondern seitdem zahllose finanzträchtige Aufgaben von Bund und Land gesetzlich übertragen bekommen haben, kann die Ursache für die Krise nur in letzteren liegen. Es ist äußerst bedauerlich, dass gute Ansätze wie die Kommunalfinanzkommission auf Bundesebene als praktisch ergebnislos angesehen werden müssen. Wichtig ist, dass seitens der übergeordneten Ebenen strukturell ein größeres Augenmerk auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommunen gelegt wird. Insbesondere bei den sozialen Aufgaben (siehe z. B. IV.B.3) dürfen Gesetze nicht mehr ohne eine belastbare Kostenabschätzung und entsprechende Kompensation im Hinblick auf die Kommunen verabschiedet werden. Zudem muss den Kommunen eine Möglichkeit gegeben werden, die Kredite, die sie durch vergangene Fehler in diesem Bereich aufgebaut haben, wieder abzubauen. Nirgendwo ist das Gemeinwesen so nah am Bürger wie in der Kommune. Es ist daher besonders wichtig, dass die Kommunen kurzfristig wieder in die finanzielle Lage versetzt werden, ihren Aufgaben gegenüber den Bürgern im Bereich des täglichen Lebens in ausreichendem Maße nachkommen zu können. Wird die aktuelle Finanzmisere die sich durch die Kassenkredite wie ein Fieberthermometer zeigt in den Kommunen durch den Bund und insbesondere das Land nicht gestoppt, wird der Patient Kommune immer fiebriger, dann arbeitsunfähig und letztendlich in 10 bis 20 Jahren kollabieren. Georg Schell Seite 20 von September 2012