Interne Revision. Bericht gemäß 386 SGB III. Vergabevorgänge 2012 Überregionale Revision. Revision SGB III

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1 Revision SGB III Bericht gemäß 386 SGB III Vergabevorgänge 2012 Überregionale Revision

2 Inhaltsverzeichnis 1 Revisionsauftrag Zusammenfassung Revisionsergebnisse Beratungsdienstleistungen Einkauf von Beratungsdienstleistungen Abruf von Dienstleistungen aus Rahmenverträgen Elektronisches Vergabeverfahren zum Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen... 3 Anlage 1 Anlage 2 Revisionsumfang und -methode Abkürzungsverzeichnis Vergabevorgänge 2012 Juli 2013

3 1 Revisionsauftrag Ein Beschluss des Verwaltungsrates sieht die jährliche Prüfung von Vergabevorgängen zur Beschaffung von Beratungsdienstleistungen vor 1. Unter Bezugnahme auf diesen Beschluss beauftragte der Vorstand die Interne Revision mit dem Prüfungsplan für das 2. Halbjahr 2012, die Beschaffung von Beratungsdienstleistungen zu prüfen. Bei dieser Ordnungsmäßigkeitsprüfung sollte neben der Umsetzung des Vergaberechts auch untersucht werden, ob die BAinternen Beschaffungs- und Vergabestandards eingehalten wurden. Unter dem Begriff Public-elektronic-Procurement (PeP) werden die informationstechnischen Verfahren der BA zur Unterstützung der Einkaufsaktivitäten zusammengefasst. Im Jahr 2008 führte die BA mit dem AI Vergabemanager ein elektronisches Vergabeworkflowsystem ein 2. Die Anwendung dieses IT- Verfahrens kann grundsätzlich zu einer höheren Prozesssicherheit führen. Um hierzu Erkenntnisse zu gewinnen, wurde mit dieser Revision der seit von der Informationstechnik (IT) unterstützte Vergabeprozess beim Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL) im Hinblick auf besonders risikobehaftete Prozessschritte analysiert und geprüft. Die zur Absicherung implementierten Elemente des Internen Kontrollsystems (IKS) wurden dabei berücksichtigt. 2 Zusammenfassung Beim Einkauf von Beratungsdienstleistungen wurden das Vergaberecht und die BA-internen Standards umgesetzt (vgl. Ziff ). Die Leistungen eines eingekauften Rahmenvertrags wurden ohne genehmigte Bedarfsmeldung abgerufen (vgl. Ziff ). Die Umsetzung des beim Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen an den Prozessstellen mit besonderen Risiken vorgesehenen 4-Augen-Prinzips ist nicht ausreichend sichergestellt. Die technische Absicherung des 4-Augen-Prinzips ist lückenhaft (vgl. Ziff. 3.2). 3 Revisionsergebnisse 3.1 Beratungsdienstleistungen Einkauf von Beratungsdienstleistungen Beim Einkauf von Beratungsdienstleistungen sind grundsätzlich die Vorschriften der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen Teil A (VOL/A) anzuwenden. Damit soll insbesondere gewährleistet werden, dass Leistungen im Wettbewerb vergeben werden. Die Aufgaben der Bedarfsträger im Beschaffungs- und Vergabeprozess sind in einer Checkliste zusammengefasst. In dieser Checkliste sind insbesondere der BA-interne Genehmigungsprozess sowie die Dokumentationspflichten geregelt. Sollbeschreibung 1 Beratungsunterlage 232/ Für den PeP-Baustein evergabeworkflow nutzt die BA eine Vergabe-Standardsoftware der Firma Administration Intelligence AG. Der AI Vergabemanager ist ein elektronisches Vergabeworkflowsystem, welches die BA-internen Vergabeprozesse abbildet (Flächeneinführung mit HEGA 06/08 20). Vergabevorgänge 2012 Juli

4 In den 5 geprüften Vorgängen zum Einkauf von Beratungsdienstleistungen wurden keine Verstöße gegen die vergaberechtlichen Vorschriften festgestellt. 4 der 5 Beratungsaufträge wurden im Wettbewerb vergeben. Bei dem weiteren Fall handelte es sich um eine Vertragsverlängerung. Die wesentlichen Entscheidungen und zugehörigen Begründungen zu den Bedarfsmeldungen sowie den Vergabevorgängen waren in den Vergabeakten nachvollziehbar dokumentiert. Vergaberecht und interne Standards umgesetzt Abruf von Dienstleistungen aus Rahmenverträgen Die Checkliste Aufgaben des Bedarfsträgers im Beschaffungsprozess sieht für den Abruf von Leistungen aus Rahmenverträgen die gleichen Standards vor wie bei Beschaffungen. Insbesondere sind die Notwendigkeit des Abrufs, die mit dem Abruf verfolgten Ziele und die Wirtschaftlichkeit der Leistung durch den Bedarfsträger zu begründen. Der BfdH ist grundsätzlich zu beteiligen. Des Weiteren ist das Verfahren für Abrufe aus IT-Rahmenverträgen verbindlich geregelt. Ein definierter Arbeitsablauf zur Freigabe des Abrufs wird demnach durch den Bedarfsträger mit einer Bedarfsmeldung in Gang gesetzt. Nach erfolgter Freigabe des Abrufs soll die Leistung vom IT-Systemhaus gegenüber dem Vertragspartner formal abgerufen werden. Bei 4 der 5 geprüften Vorgänge handelte es sich um Rahmenverträge, davon 3 IT-Rahmenverträge. Aus den 3 IT-Rahmenverträgen waren zum Zeitpunkt der Prüfung bei den Vertragspartnern Leistungen abgerufen worden. Ein Abruf erfolgte, ohne dass eine genehmigte Bedarfsmeldung vorlag. Die Abrufe aus den beiden weiteren Rahmenverträgen waren ordnungsgemäß beantragt, freigegeben und durchgeführt worden. Die obligatorischen Prozesse für Abrufe von Dienstleistungen aus Rahmenverträgen sind grundsätzlich durch zweckmäßige IKS-Elemente, wie Funktionstrennung und 4-Augen-Prinzip, sichergestellt. Der nicht autorisierte Abruf resultierte aus einer Kombination von individuellem Fehlverhalten, zeitlicher Dringlichkeit und besonderer Arbeitsbelastung nach nicht vorhersehbaren Personalausfällen. Nachdem die Interne Revision Unterlagen zu den Abrufen anforderte, wurde die versäumte Bedarfsmeldung zur Genehmigung in den Geschäftsgang gegeben. Eine nachträgliche Mitzeichnung des BfdH erfolgte nicht, da dies nach der BHO 3 nicht möglich ist. Der BfdH wird die Entwicklung des Abrufs anhand halbjährlicher Vorschauen des Bedarfsträgers überwachen. Es ist kein Schaden für die BA erkennbar, da der Umfang und die Notwendigkeit der abgerufenen Leistung dem Stand der freigegebenen Beschaffungsanzeige zum Rahmenvertrag entsprechen. Sollbeschreibung Ein Abruf ohne Freigabe Abrufprozess grundsätzlich sicher Der Sachverhalt wurde von der Zentrale mit der für die Koordination der Abrufe zuständigen Stelle des IT-Systemhauses analysiert und explizit auf die Einhaltung des gültigen Verfahrens hingewiesen. Aus Sicht der Revision besteht kein weiterer Handlungsbedarf. 3 Bundeshaushaltsordnung Vergabevorgänge 2012 Juli

5 3.2 Elektronisches Vergabeverfahren zum Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen Risikobehaftete Prozessschritte sind über interne Kontrollen, in der Regel das 4-Augen-Prinzip, inhaltlich abzusichern. Diese Kontrollen müssen vorgeschrieben sein und umgesetzt werden. Bei IT-unterstützten Prozessen sind die Möglichkeiten zur technischen Absicherung der Umsetzung zu nutzen, zum Beispiel durch Zwangsfelder für Abzeichnungen 4. An den risikobehafteten Prozessschritten sieht der AI Vergabemanager das 4-Augen-Prinzip vor. An drei Stellen kann dieses IKS nicht sicher wirken: Sollbeschreibung IKS lückenhaft fachliche Wertung der Angebote Öffnung der Angebote rechnerische Prüfung der Angebote Die fachliche Wertung der Angebote erfolgt außerhalb des AI Vergabemanagers. Zwei Fachwerter dokumentieren ihre abgestimmte Wertung in einer pdf- Datei. Ein Ausdruck dieser Datei wird von beiden unterschrieben und dem Regionalen Einkaufszentrum (REZ) per Post übermittelt. Parallel dazu lädt einer der Fachwerter die Datei in den AI Vergabemanager hoch. Es ist nicht sichergestellt, dass der von beiden Fachwertern unterzeichnete Ausdruck der Wertungsdatei mit der im AI Vergabemanager hochgeladenen und für den weiteren Vergabeprozess maßgeblichen Version identisch ist. Das 4-Augen- Prinzip auf dem Ausdruck der Wertungsdatei reicht daher als IKS nicht aus. Fachliche Wertung der Angebote Es besteht folgender Handlungsbedarf: Es ist sicherzustellen, dass das im AI Vergabemanager hochgeladene und somit für den Vergabeprozess maßgebliche Ergebnis der fachlichen Wertung von beiden Fachwertern freigegeben ist. Wenn die digitalen Angebote zu elektronischen Ausschreibungen vorgegebene Kriterien erfüllen, werden sie bei der Angebotsöffnung automatisch entschlüsselt und den jeweiligen Losen zugeordnet. Fehlerhafte Angebote, welche das System nicht zuordnen kann, weil z. B. eine Datei mehrere Losblätter enthält, werden vom Angebotsöffner manuell korrigiert. Im AI Vergabemanager werden zwar die fehlerhaften und die korrigierten Angebote dokumentiert, jedoch ohne konkreten Hinweis auf die Änderungen. Dies führt insbesondere bei komplexen Verfahren mit vielen fehlerhaften Angeboten dazu, dass bei der Überprüfung ein sehr hoher Aufwand erforderlich ist, um die Änderungen des Angebotsöffners zu identifizieren. Aussagegemäß kann dieser Aufwand von den Abzeichnenden (4-Augen-Prinzip) nicht immer geleistet werden. Die bei jeder Angebotsöffnung zwingend parallel angemeldete Person kann das 4- Augen-Prinzip ebenfalls nicht gewährleisten, da sie bei der Angebotsöffnung lediglich im System angemeldet sein muss und dabei keine konkrete Funktion oder Berechtigung hat (z. B. Bestätigung von Änderungen). Mit der rechnerischen Prüfung sollen Rechenfehler in Angeboten, die bei der Angebotsöffnung manuell bearbeitet wurden, identifiziert und korrigiert werden. Die Korrekturen werden vom AI Vergabemanager analog zur Angebotsöffnung nicht transparent dokumentiert. Die Abzeichnenden (4-Augen- Empfehlung 1 Angebotsöffnung Rechnerische Prüfung der Angebote 4 Elektronische Dokumentation des 4-Augen-Prinzips Vergabevorgänge 2012 Juli

6 Prinzip) müssen auch bei diesem Prozessschritt einen hohen Aufwand betreiben um zu erkennen, welche Angebote bei der rechnerischen Prüfung an welcher Stelle geändert wurden, damit sie die Änderung überprüfen können. Die Wirkung des IKS zur Angebotsöffnung sowie zur rechnerischen Prüfung ist beeinträchtigt. Es besteht das Risiko, dass fehlerhafte Korrekturen bzw. unzulässige Manipulationen an Angeboten nicht erkannt und somit die Ergebnisse von Vergabeverfahren beeinflusst werden. IKS-Wirkung beeinträchtigt Es besteht folgender Handlungsbedarf: Es ist sicherzustellen, dass die Änderungen an den Angeboten wirksam überprüft werden. Empfehlung 2 Diese Prüfung wurde in Übereinstimmung mit den Internationalen Standards für die berufliche Praxis der Internen Revision durchgeführt. Vergabevorgänge 2012 Juli

7 Revisionsumfang und -methode Anlage 1 Die Ordnungsmäßigkeit der Beschaffungen von Beratungsdienstleistungen wurde an den seit der Revision Vergabevorgänge 2011 abgeschlossenen Vergabevorgängen überprüft. Aus der verbleibenden Grundgesamtheit von 10 Vergabevorgängen wurden in Abstimmung mit der Internen Revision in der Zentrale 5 Vorgänge risikoorientiert für die Revision ausgewählt. Als Datenquelle dienten die Vergabeakten des Einkaufs sowie die von der Zentrale, IT 1, zur Verfügung gestellten Unterlagen zu Abrufen aus Rahmenverträgen. Der Geschäftsprozess bei der Nutzung des elektronischen Vergabeverfahrens (evergabe) zum Einkauf von AMDL wurde zur Identifizierung von besonderen Risiken analysiert. Dabei wurde auch erhoben, mit welchen IKS-Elementen diesen Risiken begegnet wird und wie deren Anwendung sichergestellt ist. Als Informationsquellen zum Geschäftsprozess wurden insbesondere das Fachkonzept Public E-Procurement, Teilprojekt 1: evergabeworkflow (Version 2.0) und die Testversion des AI Vergabemanager herangezogen. Auf der Grundlage der Ergebnisse der Geschäftsprozessanalyse wurde eine Checkliste erstellt, mit der anhand abgeschlossener Vergabeverfahren überprüft wurde, welche IKS-Elemente im Hinblick auf die besonders risikobehafteten Prozessschritte tatsächlich umgesetzt wurden. Als Grundgesamtheit für die Fallprüfung wurden die evergabe-vorgänge des REZ Bayern, die zwischen dem und dem abgeschlossen/zugeschlagen wurden, herangezogen. Das REZ Bayern wurde ausgewählt, da grundsätzlich von gleichen Prozessen in allen 5 REZ ausgegangen werden kann; die fachliche Steuerung aller REZ erfolgt zentral durch den Servicebereich 11 im BA-Service-Haus. Somit konnten alle notwendigen Prüfaktivitäten effizient auf den Standort Nürnberg konzentriert werden. Aus der Grundgesamtheit wurden 20 evergabe-vorgänge innerhalb einer risikoorientierten Schichtung zufällig ausgewählt: 8 Vergaben außerhalb des Regelverfahrens 2 Freihändige Vergaben mit einem Auftragswert unter (besondere Risiken im Prozessverlauf) 10 Vergaben im Regelverfahren ab Bei Vergabe-Vorgängen mit mehr als einem Los wurde für die Prüfung ein Los risikoorientiert ausgewählt; Lose mit manuell reparierten oder zurückgezogenen Angeboten wurden als besonders risikoträchtig eingeschätzt. Ergänzend zur Fallprüfung wurden Fach- und Führungskräfte im REZ Bayern sowie im BA- Service-Haus, SB 11, interviewt. Zeitraum der Revision: bis Vergabevorgänge 2012 Juli

8 Abkürzungsverzeichnis Anlage 2 AG AI Vergabemanager AMDL BA BfdH BHO EU evergabe HEGA IKS IT MwSt PeP REZ RV SB 11 SE SGB II SGB III Aktiengesellschaft Vergabe-Standardsoftware der Firma Administration Intelligence AG Arbeitsmarktdienstleistungen Bundesagentur für Arbeit Beauftragter für den Haushalt Bundeshaushaltsordnung Europäische Union elektronisches Vergabeverfahren Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung Internes Kontrollsystem Informationstechnik Mehrwertsteuer Public-elektronic-Procurement Regionales Einkaufszentrum Rahmenvertrag Servicebereich im BA-Service-Haus, zuständig für den Einkauf von Arbeitsmarktdienstleistungen Systementwicklung Sozialgesetzbuch - Zweites Buch Grundsicherung für Arbeitsuchende Sozialgesetzbuch - Drittes Buch - Arbeitsförderung VOL/A Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen - Teil A - Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen Vergabevorgänge 2012 Juli