Wirtschaft im Wandel 11/2007

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1 Institut für Wirtschaftsforschung Halle Martin T. W. Rosenfeld Editorial Udo Ludwig Aktuelle Trends: IWH-Konjunkturbarometer Ostdeutschland: Wachstumsvorsprung schmilzt Hans-Ulrich Brautzsch Arbeitsmarktbilanz Ostdeutschland: Besserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt setzt sich fort Ingmar Kumpmann Für einen nachhaltigen Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung Peter Haug, Claus Michelsen Reform kommunaler Verwaltungsstrukturen: Zentralisierung bringt nicht nur Effizienzvorteile Nicole Steinat Paradigmenwechsel im europäischen Wettbewerbsrecht Brigitte Loose IWH-Bauumfrage im Oktober 2007 Wirtschaft im Wandel 11/ , 13. Jahrgang

2 Editorial Natürlich müssen Kommunalpolitiker dafür sorgen, daß sich ihre Stadt gegenüber anderen Kommunen im Wettbewerb um Ansiedlungen von Firmen und Einwohnern behaupten kann. Hierzu gehört auch, die städtische Verwaltung so effizient wie möglich zu gestalten und alle Einsparpotentiale zu nutzen, um kommunale Infrastrukturleistungen in bewährter Qualität zu möglichst niedrigen Kosten anbieten zu können. Insoweit sind Städte und Unternehmen vor vergleichbare Aufgaben gestellt. Das Streben nach Effizienz dient aber immer häufiger als Vorwand zur Ausdehnung des kommunalen Leistungsangebots. Die inhaltliche Ausweitung des städtischen Leistungsspektrums betrifft in der Praxis zumeist die Einrichtung von Nebenbetrieben für diverse Service-Bereiche. Diese bieten vielfach Leistungen an, die auch am Markt gehandelt werden. Hierdurch können lokale private Anbieter verdrängt und daran gehindert werden, eine hinreichende kritische Masse zu erreichen, um auch überregional tätig zu werden und für eine erfolgreiche lokale wirtschaftliche Entwicklung zu sorgen. Zudem wird durch die Einrichtung von Nebenbetrieben die Struktur der kommunalen Leistungsangebote immer unübersichtlicher. Dies erschwert dann die Aufgabe der Kommunalpolitiker, die städtischen Firmen zu beaufsichtigen. Die inhaltliche, vor allem aber die räumliche Ausweitung der Geschäftstätigkeit städtischer Firmen wird mit der Aussicht auf sinkende Betriebskosten zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber privaten Anbietern gerechtfertigt. Darüber hinaus hegen manche Kommunalpolitiker die Hoffnung, daß sich die städtischen Firmen zu größeren, deutschland- oder sogar europaweit tätigen Konzernen entwickeln könnten, z. B. im Bereich der Energie- oder Wasserversorgung um dann möglichst hohe Gewinne zu erwirtschaften, mit denen wählerwirksame kommunale Leistungen, die oft defizitär erbracht werden, finanziert werden können. Dies ist dann für die Kommunalpolitiker verlockender als Preiserhöhungen oder schmerzhafte Einsparungen an anderer Stelle. Die Weitergabe von etwaigen Kostensenkungen an die Verbraucher ist keineswegs gesichert. Kostensenkungen infolge von Größenvorteilen werden teilweise dazu genutzt, um defizitäre Bereiche wie den ÖPNV noch stärker zu subventionieren. Dies führt zu einer Verschleierung der tatsächlichen Kosten dieser Bereiche und damit auch zu ökonomischen Fehlentscheidungen. Noch problematischer ist die Absicht, aus einem kommunalen Versorgungsunternehmen einen Konzern mit (inter-) nationaler Bedeutung zu entwickeln. Aktivitäten außerhalb des ursprünglichen Versorgungsgebiets, insbesondere im Ausland, bergen Chancen, aber auch erhebliche unternehmerische Risiken, die im Zweifelsfall die Bürger der Kommune zu tragen haben. Im Fall des Scheiterns besteht zudem die Gefahr einer Übernahme durch auswärtige Konzerne. Wachstum im privaten Wirtschaftssektor ist ein ganz zentrales politisches Ziel. Bei Wachstum im Bereich der kommunalen Wirtschaftstätigkeit ist hingegen Vorsicht geboten. Städte sind keine Unternehmen, und Kommunalpolitiker sind keine Unternehmer! Martin T. W. Rosenfeld Leiter der Abteilung Stadtökonomik 390 Wirtschaft im Wandel 11/2007

3 Aktuelle Trends IWH-Konjunkturbarometer Ostdeutschland* Wachstumsvorsprung schmilzt Reales Bruttoinlandsprodukt in Mio. Euro und Veränderung gegenüber Vorquartal in % Mio. Euro Verkettete Volumenangaben, kalender- und saisonbereinigter Verlauf % 4, ,3 3, ,6 2, ,1 0,0 0,2 0,4 0,4 1,0 0, ,5 Vorschau Qu. 2. Qu. 3. Qu. 4. Qu. 1. Qu. 2. Qu. 3. Qu. 4. Qu Quellen: Arbeitskreis VGR der Länder; Vierteljährliche VGR des IWH für Ostdeutschland, Stand: 03. März ,0-2,0 Die amtliche Statistik hat für die erste Hälfte dieses Jahres einen Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts in den Neuen Bundesländern um 3,2% gegenüber dem Vorjahreszeitraum gemeldet. Dies bedeutet einen Wachstumsvorsprung gegenüber den Alten Bundesländern von 0,3 Prozentpunkten. In den Monaten Juli bis September ist die wirtschaftliche Dynamik in Ostdeutschland gegenüber Westdeutschland jedoch zurückgefallen. Die industrielle Produktion hat an Schwungkraft verloren und die Bauaktivitäten sind sogar gesunken. Zuwächse erzielten nur die Produzenten von Vorleistungsgütern sowie die Hersteller von Investitions- und Gebrauchsgütern. Die Impulse kamen hier vorwiegend aus dem Inland. Im Verbrauchsgüterbereich stagnierte die Produktion. Weiterhin kräftig blieben die Impulse im Verkehrs- und Nachrichtengewerbe, während der Handel nur geringfügig zulegte. Insgesamt erhöhte sich das Bruttoinlandsprodukt um 0,4% und damit schwächer als in den Alten Bundesländern (0,7%). Für die Monate Oktober bis Dezember signalisieren die konjunkturellen Frühindikatoren eine Fortsetzung der Aufwärtsdynamik. Im Verarbeitenden Gewerbe nahmen zwar die Bestellungen in den vergangenen Monaten nicht mehr zu, das Auftragspolster für die nächsten Monate bleibt aber groß. Die Aussichten auf Geschäfte sind aus Sicht der vom IWH regelmäßig befragten Industrieunternehmen weiterhin sehr günstig, die aufwärtsgerichtete Dynamik läßt aber nach. Bremsspuren infolge der Turbulenzen an den Finanzmärkten sind bislang nicht erkennbar. Im Bauhauptgewerbe gingen zuletzt nochmals deutlich weniger Aufträge ein als in den Monaten davor. Auch sinkt die Zuversicht, mit der die Unternehmen in die nahe geschäftliche Zukunft blicken. Insgesamt befindet sich der Saldo der positiven und negativen Stimmen jedoch angesichts der hohen Auftragsbestände im gewerblichen und im öffentlichen Bau immer noch im Plus. Der anhaltend kräftige Beschäftigungsaufbau in den wirtschaftsnahen Dienstleistungsunternehmen deutet dort auf Zuwächse an Wertschöpfung hin. Udo Ludwig (Udo.Ludwig@iwh-halle.de) Franziska Exß (Franziska.Exss@iwh-halle.de) * Zur Berechnung des IWH-Konjunkturbarometers für Ostdeutschland siehe IWH, Wirtschaft im Wandel 16/2003, S. 471 f. Wirtschaft im Wandel 11/

4 Arbeitsmarktbilanz Ostdeutschland: Besserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt setzt sich fort Kurzfassung Im Verlauf des Jahres 2007 hat sich die Situation auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt weiter gebessert. Die Zahl der Erwerbstätigen nahm um ca (1,8%) gegenüber dem Vorjahr zu. Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten stieg mit besonders kräftig. Die registrierte Arbeitslosigkeit ging um etwa Personen zurück. Dies ist zum einen auf die Besserung der Beschäftigungssituation zurückzuführen. Zum anderen nahm wie in den vergangenen Jahren das Arbeitsangebot ab. Die Unterbeschäftigungsquote ist aber nach wie vor etwa doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Im Jahr 2008 wird sich die Lage auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt infolge des wenn auch etwas schwächeren Produktionswachstums weiter bessern. Hans-Ulrich Brautzsch (Seite 394) Für einen nachhaltigen Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung Kurzfassung Angesichts der aktuellen Überschüsse der Bundesagentur für Arbeit (BA) plant die Bundesregierung eine neue Senkung des Beitragssatzes der Arbeitslosenversicherung von 4,2% auf 3,3% des Bruttolohns. Diskutiert wird auch ein noch weitergehender Schritt. Allerdings sind kurzfristig entstehende Budgetüberschüsse der BA kein hinreichender Grund für eine Beitragssenkung. Vielmehr würde durch eine stärkere Beitragssenkung im jetzigen Aufschwung die Gefahr einer neuen Beitragserhöhung in der nächsten Krise entstehen. Die Arbeitslosenversicherung federt den Einkommensausfall bei Arbeitsplatzverlust ab und stabilisiert so in Phasen wirtschaftlichen Abschwungs die Kaufkraft. Um diesen konjunkturell antizyklischen Effekt zu erhalten und die Planungssicherheit der Unternehmen zu verbessern, ist ein zyklusübergreifend stabiler Beitragssatz anzustreben. Die Kombination aus zyklisch schwankenden Ausgaben und konstantem Beitragssatz führt dazu, daß die Arbeitslosenversicherung im Aufschwung Überschüsse erzielt, die sie zur Finanzierung von Defiziten im Abschwung benötigt und die deshalb weder durch Beitragssenkungen noch Ausgabensteigerungen zunichte gemacht werden dürfen. Zu fragen wäre allerdings, ob z. B. durch die zurückhaltende Lohnpolitik oder die Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre die Arbeitslosigkeit nicht nur konjunkturell, sondern zyklusübergreifend gesunken und dadurch eine Beitragssenkung zu rechtfertigen ist. Dies ist derzeit noch schwer zu beurteilen und in der arbeitsmarktpolitischen Debatte umstritten. Deshalb sollte eine stärkere Beitragssenkung erst vorgenommen werden, wenn sich im nächsten konjunkturellen Abschwung zeigt, daß diese nachhaltig finanzierbar ist. Eine Beitragssenkung zu dem Zweck, versicherungsfremde Leistungen nicht mehr von den Beitragszahlern finanzieren zu lassen, ist grundsätzlich erstrebenswert, müßte aber zur Gegenfinanzierung mit einer entsprechenden Steuererhöhung kombiniert werden. Aufgrund dieser Überlegungen ist eine Beitragssenkung unter einen Satz von etwa 3,9% derzeit als problematisch einzustufen. Ingmar Kumpmann (Seite 398) 392 Wirtschaft im Wandel 11/2007

5 Reform kommunaler Verwaltungsstrukturen: Zentralisierung bringt nicht nur Effizienzvorteile Kurzfassung Im Zusammenhang mit der Positionierung von Städten und Gemeinden im Standortwettbewerb stellt sich die Frage, ob die existierenden kommunalen Verwaltungsstrukturen den damit verbundenen Anforderungen gerecht werden. Können etwa von den jüngst vom Land Sachsen-Anhalt eingeleiteten Gemeindegebietsreformen mit dem Ziel einer stärker zentralisierten Verwaltungsstruktur eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Effizienz der kommunalen Leistungserstellung erwartet werden? Die Theorie des fiskalischen Föderalismus und die neue Institutionenökonomik lassen keine eindeutigen Rückschlüsse auf die Vorteilhaftigkeit zentralisierter Gemeindestrukturen zu. Die hier präsentierten Ergebnisse einer Querschnittsanalyse (Mittelwertvergleich, Regressionsanalyse) der Ausgaben und des Personalbestands für verschiedene Aufgabenbereiche aller kreisangehörigen Gemeinden in Sachsen-Anhalt bestätigen dies: Signifikante Kostenvorteile der Einheitsgemeinden gegenüber den Verwaltungsgemeinschaften, d. h. von zentralisierten im Vergleich zu eher dezentral organisierten Verwaltungsformen, konnten nicht belegt werden. Mit Ausnahme des eher trivialen der höheren Ausgaben für Gemeinderäte und Bürgermeister in Verwaltungsgemeinschaften sind die festgestellten Kostenunterschiede in nicht unerheblichem Maß auf Unterschiede in der Siedlungsstruktur und weniger auf die Verwaltungsform zurückzuführen. Selbst bei einer Beschränkung auf die reinen Bereitstellungskosten kommunaler Leistungen kann daher eine radikale Konzentration der sachsenanhaltischen Gemeinden nicht befürwortet werden. Dies gilt umso mehr, wenn außerdem noch die nur schwer quantifizierbaren und mit dem Zentralisierungsgrad der kommunalen Ebene zunehmenden Frustrationskosten sowie die Sanktions- und Kontrollkosten der Bürger berücksichtigt würden. Peter Haug, Claus Michelsen (Seite 403) Paradigmenwechsel im europäischen Wettbewerbsrecht Kurzfassung Seit einigen Jahren hat sich im europäischen Wettbewerbsrecht ein Paradigmenwechsel vollzogen, der wesentlich durch die US-amerikanische Wettbewerbspolitik beeinflußt wurde. Während bislang vor allem das deutsche Wettbewerbsrecht Einfluß auf die Entwicklungen in Europa hatte, tritt nunmehr das amerikanische System an diese Stelle. So wird das Verhalten von Unternehmen stärker an ökonomischen Merkmalen und weniger an formaljuristischen Kriterien ausgerichtet. Diese Einbindung eines more economic approach zeigt sich sowohl in der Gesetzgebung als auch in Rechtsanwendung und Rechtsprechung. Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit den daraus resultierenden Reformen auf der Gesetzgebungsseite sowie deren Auswirkungen in Bezug auf zweiseitig wettbewerbsbeschränkende Handlungen, also Kartelle. So ist beispielsweise die Kronzeugenregelung zu einem der wichtigsten Instrumente der europäischen Wettbewerbspolitik geworden. Doch auch die im vergangenen Jahr grundlegend reformierte Berechnungsmethode für Geldbußen wird die Sanktionsmöglichkeiten stärker als bisher ausschöpfen. Dennoch unterscheiden sich das amerikanische und das europäische Wettbewerbsrecht noch in wesentlichen Punkten. So existiert auf europäischer Ebene noch nicht die Möglichkeit zur strafrechtlichen Verfolgung von Kartellen und somit zur Verhängung von Gefängnisstrafen. Einzelne europäische Staaten, beispielsweise Großbritannien, sind diesen Weg aber bereits gegangen. Nicole Steinat (Seite 414) Wirtschaft im Wandel 11/

6 Arbeitsmarktbilanz Ostdeutschland: Besserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt setzt sich fort Die Lage auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt hat sich infolge der kräftigen Zunahme der gesamtwirtschaftlichen Produktion deutlich verbessert. Die Zahl der Erwerbstätigen wird in diesem Jahr in Ostdeutschland um ca Personen bzw. 1,8% den Vorjahresstand übersteigen (vgl. Tabelle 1). In der gleichen Größenordnung nimmt das geleistete Arbeitsvolumen zu. Dies ist ein Indiz dafür, daß nicht mehr wie in früheren Jahren zu beobachten war Vollzeitstellen durch atypische Beschäftigungsverhältnisse ersetzt werden. Begünstigt wurde die positive Entwicklung durch die moderate Lohnentwicklung in den vergangenen Jahren. 1 Zudem wurde der Anstieg der Arbeitskosten durch die Senkung der Sozialbeiträge abgeschwächt. Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nimmt kräftig zu Die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, die Ende 2005/Anfang 2006 die Talsohle durchschritten hatte (vgl. Abbildung 1), stieg auch in diesem Jahr kräftig an. Der Zuwachs von sozialversicherungspflichtigen Jobs entspricht dem gesamten Anstieg der Erwerbstätigkeit. Die zunehmende Nachfrage nach Arbeitskräften erstreckte sich mit Ausnahme der öffentlichen Verwaltung und des Kredit- und Versicherungsgewerbes auf alle Bereiche. Besonders kräftig war der Anstieg bei den unternehmensnahen Dienstleistern. Im Baugewerbe nahm die Beschäftigung zu, nachdem elf Jahre in Folge der Personalbestand kräftig abgebaut worden war. Auch im weniger arbeitsintensiven Verarbeitenden Gewerbe stieg die Beschäftigung. Die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse in Ostdeutschland liegt im Jahr 2007 allerdings noch um mehr als 12% unter dem Stand im Jahr 2000, während er in Westdeutschland diesen fast wieder erreicht hat. Dieser drastische Verlust an sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen in Ostdeutschland konnte demnach trotz der Besserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt nicht kompensiert werden. Zu beachten ist jedoch, daß im Jahr 2007 in Ostdeutschland je 100 Erwerbsfähige das sind alle Personen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren 1 Vgl. ARBEITSKREIS KONJUNKTUR OSTDEUTSCH- LAND: Ostdeutsche Wirtschaft: Nachfrageschub überwiegt strukturelle Schwächen, in: Wirtschaft im Wandel, 7/2007, S. 227 ff. 394 mit 46 sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen fast ebenso viele derartige Jobs vorhanden waren wie im Jahr 2000, wo es 47 davon gab. Die Ursache dafür besteht darin, das zwischen den Jahren 2000 und 2007 die Zahl der Erwerbsfähigen in Ostdeutschland infolge der demographischen Entwicklung sowie der Abwanderung um etwa 8,5% zurückgegangen ist. In Westdeutschland nahm im gleichen Zeitraum die Zahl der Erwerbsfähigen auch begünstigt durch die Zuwanderungen aus Ostdeutschland nur um 1,1% ab. Je 100 Erwerbsfähige gibt es in Westdeutschland in diesem Jahr 50 sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse; 51 waren es im Jahr Tabelle 1: Erwerbstätigkeit nach Beschäftigtengruppen in Ostdeutschland a 2006 und Personen Veränderung Arbeitnehmer SV-pflichtig Beschäftigte geförderte b nicht geförderte Ausschließlich geringfügig Beschäftigte Euro-Job (Variante: Mehraufwandsentschädigung) Sonstige Selbständige einschließlich mithelfende Familienangehörige Geförderte Selbständige Ich-AG Überbrückungsgeld Einstiegsgeld (Variante: Selbständigkeit) Gründungszuschuß Nicht geförderte Selbständige Erwerbstätige (Inland) darunter: geförderte Erwerbstätige c Nachrichtlich: Mio. Stunden Arbeitsvolumen a Ostdeutschland ohne Berlin. b Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen; Arbeitnehmer mit Eingliederungszuschüssen, Einstellungszuschüssen bei Vertretung, Einstellungszuschüssen bei Neugründung, Arbeitsentgeltzuschuß bei beruflicher Weiterbildung; Einstiegsgeld für abhängig Beschäftigte; 1-Euro-Job (Entgeltvariante). c Geförderte SV-pflichtig Beschäftigte, 1-Euro-Jobs (Variante: Mehraufwandsentschädigung) sowie geförderte Selbständige. Quellen: Bundesagentur für Arbeit; Arbeitskreis Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder (Rechenstand: Februar 2007); Berechnungen des IWH. Wirtschaft im Wandel 11/2007

7 Abbildung 1: Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Ostund in Westdeutschland a - Index 1. Quartal 2000 = Abbildung 2: Zahl der registrierten Arbeitslosen in Ost- und in Westdeutschland a - Index 1. Quartal 2000 = ,0 140,0 100,0 Westdeutschland 130,0 120,0 Westdeutschland 95,0 110,0 90,0 85,0 Ostdeutschland 100,0 90,0 80,0 Ostdeutschland 80,0 a Saisonbereinigt IWH 70, IWH a Saisonbereinigt. Quellen: Bundesagentur für Arbeit; Berechnungen des IWH. Quellen: Bundesagentur für Arbeit; Berechnungen des IWH. Die Zahl der Mini-Jobs, die nach dem Jahr 2004 zurückgegangen war, verharrt in etwa auf dem Niveau vom Vorjahreszeitraum. Die Erhöhung der vom Arbeitgeber zu entrichtenden Pauschalbeiträge für Steuern und Sozialbeiträge Mitte vergangenen Jahres hatte zwar die Anreize für diese Beschäftigungsform zunächst vermindert. Die Nachfrage nach Mini-Jobbern blieb aber nahezu unverändert hoch, da diese bei konjunkturbedingten Auftragsspitzen flexibel eingestellt werden können. Zusatzjobs (1-Euro-Jobs) wurden im Verlauf dieses Jahres weniger bereitgestellt als im Vorjahreszeitraum. Die Ursache dafür dürfte in der gestiegenen Nachfrage nach Normalarbeitsverhältnissen infolge des kräftigen konjunkturellen Aufschwungs liegen. Auch die Zahl der geförderten Selbständigen ist rückläufig. Dies ist maßgeblich darauf zurückzuführen, daß die Förderinstrumente Ich-AG und Überbrückungsgeld eingestellt und durch den Gründungszuschuß ersetzt wurden. Die Förderdauer für Personen, die einen Gründungszuschuß in Anspruch nehmen, ist deutlich niedriger als im Falle einer Ich-AG. Insgesamt ist die Zahl der staatlich geförderten Beschäftigungsverhältnisse niedriger als im Vorjahr. Im Jahr 2007 werden etwa Beschäftigungsverhältnisse weniger gefördert werden als im Jahr zuvor. Im Jahr 2008 wird sich der Beschäftigungsaufbau fortsetzen. Er wird jedoch gemäß der Prognose des IWH infolge des schwächeren Produktionswachstums geringer ausfallen als in diesem Jahr. Zum überwiegenden Teil besteht der Beschäftigungszuwachs aus neuen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen, während die Zahl von staatlich gestützten Arbeitsplätzen darunter auch die 1-Euro-Jobs weiter zurückgehen dürfte. Nach wie vor rege wird die Nachfrage nach Arbeitskräften bei den unternehmensnahen Dienstleistern und im Verarbeitenden Gewerbe sein, während der Personalabbau im öffentlichen Bereich weiter fortgesetzt wird. Insgesamt wird die Zahl der Erwerbstätigen um ca bzw. 0,5% zunehmen. Hohe Unterbeschäftigung trotz deutlichem Rückgang der Arbeitslosigkeit Die Zahl der registrierten Arbeitslosen nahm in diesem Jahr um ca Personen gegenüber dem Vorjahr deutlich ab. Dies ist zum einen durch die Besserung der Beschäftigungssituation bedingt. Zum anderen führten wie in den Vorjahren der demographisch bedingte Rückgang des Arbeitsangebots sowie die Abwanderungen zu diesem gemessen am Beschäftigungsaufbau überproportionalen Abbau der Arbeitslosigkeit. Nach 1,03 Millionen registrierten Arbeitslosen in diesem Jahr wird sie im Jahr 2008 unter die 1-Millionen-Marke sinken. Die Zahl der Arbeitslosen wird um etwa Personen zurückgehen. Die Arbeitslosenquote bleibt mit 14,6% in diesem bzw. 13,5% im kommenden Jahr doppelt so hoch wie in Westdeutschland. Trotz der Besserung der Arbeitsmarktlage besteht in Ostdeutschland nach wie vor eine große Diskrepanz zwischen dem Angebot und der Nachfrage nach Arbeitsplätzen. Bei einem Angebot von ca. 5,7 Mio. besetzten Arbeitsplätzen fehlen knapp 1,5 Mio. Jobs (vgl. Tabelle 3). Diese Arbeitsplatzlücke ergibt sich summarisch aus der Zahl der Un- Wirtschaft im Wandel 11/

8 Tabelle 2: Arbeitsmarktbilanz Ostdeutschland in Personen 1 Erwerbsfähige a Erwerbstätige in Ostdeutschland (Inland) Erwerbstätige in Ostdeutschland im ersten Arbeitsmarkt [(2)-(15)-(16)] Teilnehmer an direkten Eingliederungshilfen im ersten Arbeitsmarkt und arbeitsmarktpolitischen Programmen im ersten Arbeitsmarkt b Erwerbstätige in Ostdeutschland im ersten Arbeitsmarkt ohne Teilnehmer an direkten Eingliederungshilfen und arbeitsmarktpolitischen Programmen im ersten Arbeitsmarkt [(3)-(4)] Pendlersaldo Erwerbstätige aus Ostdeutschland (Inländer) [(2)-(6)] Erwerbstätige aus Ostdeutschland im ersten Arbeitsmarkt [(7)-(15)-(16)] darunter: Erwerbstätige aus Ostdeutschland im ersten Arbeitsmarkt ohne Teilnehmer an direkten Eingliederungshilfen und arbeitsmarktpolitischen Programmen im ersten Arbeitsmarkt [(8)-(4)] Unterbeschäftigung [(11)+(12)] Arbeitslose Sonstige Unterbeschäftigte [(13)+(14)+(15)+(16)+(17)+(18)+(19)+(20)+(21)+(22)] Arbeitslose nach 125, 126 SGB III Ausfall durch Kurzarbeit in Vollzeitäquivalenten Teilnehmer an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen c Euro-Jobs Teilnehmer an beruflicher Weiterbildung (nur Vollzeitmaßnahmen) Teilnehmer an Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaßnahmen Teilnehmer an Deutsch-Lehrgängen Vorruheständler d Ausfall durch Altersteilzeit in Vollzeitäquivalenten Ausfall durch sonstige arbeitsmarktpolitische Maßnahmen e Erwerbspersonenpotential ohne Stille Reserve f [(8)+(10)-(14)-(21)] in % (Inländerkonzept) 24 Erwerbsbeteiligungsquote [(23)/(1)*100)] 79,3 79,8 80,8 81,5 25 Erwerbstätigenquote im ersten Arbeitsmarkt [(8)/(1)*100)] 63,4 64,8 67,5 69,2 26 Erwerbstätigenquote im ersten Arbeitsmarkt ohne Teilnehmer an direkten Eingliederungshilfen und arbeitsmarktpolitischen Programmen im ersten 62,1 63,4 66,2 67,8 Arbeitsmarkt [(9)/(1)*100)] 27 Erwerbstätigenquote insgesamt [(7)/(1)*100)] 64,9 66,3 68,8 70,4 28 Unterbeschäftigungsquote [(10)/(23)*100)] 21,5 20,4 18,0 16,6 29 Arbeitslosenanteil an der Unterbeschäftigung {[(11)+(13)]/(10)*100} 82,9 81,4 80,6 80,8 30 Arbeitslosenquote {[(11)+(13)]/[(7)+(11)+(13)]*100} 17,9 16,6 14,6 13,5 31 Quote der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen {[(4)+(12)]/(23)*100} 5,5 5,7 5,2 5,0 in Mio. Stunden 32 Geleistetes Arbeitsvolumen der Erwerbstätigen (Inland) [(33)*(2)/1000] in Stunden 33 Geleistetes Arbeitsvolumen je Erwerbstätigen (Inland) 1 506, , , ,0 in Personen 34 Gemeldete Stellen 69,3 99,6 35 Offene Stellen insgesamt g Personen 36 Unterbeschäftigte je gemeldete Stelle [(10)/(34)*100] 22,7 14,8 37 Unterbeschäftigte je offene Stelle insgesamt [(10)/(35)*100] 9,5 5,1 a Wohnbevölkerung im Alter von 15 bis 64 Jahren. b Teilnehmer an Strukturanpassungsmaßnahmen Ost für Unternehmen (SAM OfW); Arbeitnehmer mit Eingliederungszuschüssen, Einstellungszuschüssen bei Vertretung, Einstellungszuschüssen bei Neugründung, Beschäftigungshilfen für Langzeitarbeitslose, Arbeitsentgeltzuschuß bei beruflicher Weiterbildung Beschäftigter; Teilnehmer am Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit und am Programm JUMP+ sowie die im Rahmen der sogenannten Freien Förderung begünstigten Erwerbstätigen, die zu den Erwerbstätigen zählen (geschätzt); durch PSA betreute Personen, durch Kapital für Arbeit beschäftigte Personen; Einstiegsgeld (Variante: Beschäftigung); Entgeltsicherung für Ältere; geförderte Selbständige (Überbrückungsgeld, Ich-AGs, Einstiegsgeld Variante Selbständigkeit, Gründungszuschuß). 396 Wirtschaft im Wandel 11/2007

9 c Einschließlich traditioneller Strukturanpassungsmaßnahmen; ab 2002: einschließlich Beschäftigung schaffende Infrastrukturmaßnahmen. d Einschließlich der Arbeitslosen nach 428 SGB III. e Teilnehmer am Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit, am Programm JUMP+, am Programm Arbeit für Langzeitarbeitslose sowie die im Rahmen der sogenannten Freien Förderung begünstigten Erwerbstätigen, die nicht zu den Erwerbstätigen zählen (geschätzt). f Der Abzug des Arbeitsausfalls bei Kurzarbeit und durch Altersteilzeit erfolgt, um eine Doppelzählung zu vermeiden. Arbeitslose mit geringfügiger Beschäftigung oder traditioneller Teilzeitbeschäftigung sind mangels Quantifizierbarkeit doppelt enthalten. g Zu den Offenen Stellen insgesamt zählen die bei den Arbeitsämtern gemeldeten Stellen sowie die dem Arbeitsamt nicht gemeldeten offenen Stellen, die vom IAB durch eine Hochrechnung ermittelt werden. Bei den Offenen Stellen insgesamt wird Berlin-Ost zu Ostdeutschland und Berlin-West zu Westdeutschland gezählt. Quellen: Bundesagentur für Arbeit; Arbeitskreis Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder (Stand: Februar 2007); Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung; Berechnungen des IWH; 2007 und 2008: Prognose des IWH. Anmerkungen: Mit dem Dritten Gesetz für Moderne Dienstleistungen, das am 1. Januar 2004 in Kraft trat, wurde der 16 des SGB III ergänzt. Danach gelten alle Teilnehmer an Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik prinzipiell nicht als arbeitslos. Dies entspricht grundsätzlich der bisher angewandten Praxis. Eine Änderung ergibt sich allein für die Teilnehmer an Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaßnahmen, die bisher auch während der Dauer der Maßnahme als arbeitslos gezählt wurden. In der Arbeitsmarktbilanz des IWH wird die Zahl dieser Personen separat als eine Form der Unterbeschäftigung (Zeile 18) erfaßt. Ab dem vierten Quartal 2004 werden durch die Bundesagentur für Arbeit in Zusammenarbeit mit kommunalen Partnern und anderen regionalen Beschäftigungsträgern für Arbeitslose zusätzliche 1-Euro-Jobs angeboten. Die Personen mit einem 1-Euro-Job werden nicht mehr als arbeitslos registriert und gelten als beschäftigt. Sie sind damit in der IWH-Arbeitsmarktbilanz in den Größen Erwerbstätige und Sonstige Unterbeschäftigte enthalten. terbeschäftigten 2 und der sogenannten Stillen Reserve im engeren Sinne. 3 Zur Stillen Reserve im engeren Sinne gehören Personen, die beschäftigungslos sind und Arbeit suchen, ohne bei den Arbeitsagenturen als arbeitslos registriert zu sein, sowie Personen, die bei ungünstiger Lage auf dem Arbeitsmarkt die Arbeitssuche entmutigt aufgegeben haben, bei guter Arbeitsmarktsituation aber Arbeitsplätze nachfragen würden. 4 Zur Stillen Reserve im engeren Sinne sind in Ostdeutschland (ohne Berlin) etwa Personen zu rechnen. 5 Die Unterbeschäftigungsquote das ist der Anteil der fehlenden Arbeitsplätze am Erwerbspersonenpotential i. w. S. beträgt demnach im Jahr 2007 in Ostdeutschland 19,3%, in Westdeutschland sind es nur 10,4%. Bei der Ermittlung der Arbeitsplatzlücke muß allerdings beachtet werden, daß in der Gesamtwirtschaft viele Stellen nicht besetzt sind. Im Jahr 2006 gab es in Ostdeutschland offene Stellen (vgl. Tabelle 2), in Westdeutschland waren 2 Zu den Unterbeschäftigten werden hier die registrierten Arbeitslosen und die sonstigen Unterbeschäftigten gerechnet (vgl. Zeile 10 in Tabelle 2). Strenggenommen zählen zu den Unterbeschäftigten auch die Teilnehmer an direkten Eingliederungshilfen und arbeitsmarktpolitischen Programmen im ersten Arbeitsmarkt (vgl. Tabelle 2, Zeile 4). Diese Arbeitsplätze würden größtenteils ohne staatliche Subventionen nicht vorhanden sein. 3 Vgl. auch: BRAUTZSCH, H.-U.: Arbeitsplatzlücke im Osten fast doppelt so hoch wie im Westen, in: IWH, Wirtschaft im Wandel 11/2004, S Vgl. AMTLICHE NACHRICHTEN DER BUNDES- AGENTUR FÜR ARBEIT. Arbeitsmarkt 2006, S Schätzung des IWH auf der Grundlage von: BACH, H.-U.; GARTNER, H.; KLINGER, S.; ROTHE, T.; SPITZNAGEL, E.: Arbeitsmarkt 2007/2008: Ein robuster Aufschwung mit freundlichem Gesicht, in: IAB Kurzbericht, 15/2007, S. 7. Tabelle 3: Die Arbeitsplatzlücke in Ost- und in Westdeutschland a im Jahr Personen Ostdeutschland Westdeutschland Deutschland Unterbeschäftigte b Stille Reserve i. e. S = Arbeitsplatzlücke insgesamt + Erwerbstätige Inländer) = Erwerbspersonen-potential i. w. S Nachrichtlich: Unterbeschäftigungsquote i. w. S. c 19,3 10,4 11,9 a Ostdeutschland ohne Berlin, Westdeutschland mit Berlin. b Vgl. Tabelle 2, Zeile 10. c Anteil der fehlenden Arbeitsplätze ( Arbeitsplatzlücke ) am Erwerbspersonenpotential i. w. S. in %. Quellen: Bundesagentur für Arbeit; Arbeitskreis Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder; Bach, H.-U.; Gartner, H.; Klinger, S.; Rothe, Th.; Spitznagel, E.: Arbeitsmarkt 2007/ 2008: Ein robuster Aufschwung mit freundlichem Gesicht, in: IAB Kurzbericht, 15/2007. es 1,08 Mio. Laut Angaben des IAB vom 14. November 2007 gab es im Durchschnitt der ersten drei Quartale des Jahres 2007 in Ostdeutschland und in Westdeutschland knapp 1,03 Mio. offene Stellen. Vermindert man die Arbeitsplatzlücke, wie sie in Tabelle 3 ausgewiesen wurde, um die Zahl der offenen Stellen, so fehlen in Ostdeutschland knapp 1,2 Mio. Arbeitsplätze (Westdeutschland: 2,87 Mio.). Die Relation der Unterbeschäftigten (abzüglich der offenen Stellen) zum Erwerbspersonenpotential beträgt demnach in Ostdeutschland 15,8% und in Westdeutschland 7,7%. Hans-Ulrich Brautzsch (Ulrich.Brautzsch@iwh-halle.de) Wirtschaft im Wandel 11/

10 Für einen nachhaltigen Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung Die Bundesregierung will zum 1. Januar 2008 den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung senken, nachdem er bereits Anfang 2007 von 6,5% auf 4,2% des Bruttolohns herabgesetzt worden ist. Über eine Senkung auf 3,3% sind sich die Koalitionsparteien bereits einig, teilweise wird ein noch weitergehender Schritt gefordert. 6 Im folgenden Text werden zunächst vier theoretische Überlegungen zur Frage einer sinnvollen Gestaltung des Beitragssatzes in der Arbeitslosenversicherung vorgestellt. Nach einem kurzen Überblick über die Finanzlage der Bundesagentur für Arbeit werden die vier Überlegungen dann auf die aktuelle Frage einer Beitragssenkung angewendet. Theoretische Überlegungen zur Beitragsgestaltung in der Arbeitslosenversicherung Entscheidend für die Höhe der Beiträge eines Zweigs der Sozialversicherung ist zunächst der Umfang der zu erbringenden Versicherungsleistungen. Werden die regulären Leistungen der Arbeitslosenversicherung ausgeweitet oder eingeschränkt, müssen entsprechende Beitragserhöhungen bzw. -senkungen vorgenommen werden. Wichtig für die Beitragsgestaltung sind also der angemessene Umfang und die Aufgaben der Arbeitslosenversicherung. Die zweite Überlegung bezieht sich auf das Ziel der Beitragssatzstabilität. Einnahmen und Ausgaben der Arbeitslosenversicherung sind in hohem Maß konjunkturbedingt. Dadurch unterscheidet sich dieser Zweig der Sozialversicherung beispielsweise von der Renten- oder Krankenversicherung, die zwar einnahmenseitig, aber nicht ausgabenseitig von Konjunkturschwankungen betroffen sind. Während die Arbeitslosenversicherung in Krisenzeiten bei schwachen Einnahmen erhöhte Ausgaben hat, ist es im Aufschwung gerade umgekehrt. Die Arbeitslosenversicherung ist einerseits besonders konjunkturellen Schwankungen ausgesetzt. Andererseits wirkt sie sich auf den Konjunkturverlauf dämpfend aus, da die Zahlung von Arbeitslosengeld den Einkommensausfall bei zunehmender Arbeitslosigkeit temporär abfedert und so im Abschwung den Konsum stabilisiert. Aus diesem Zusammenhang ergeben sich Konsequenzen für eine sinnvolle Beitragsgestaltung. So sollte der Bei- 6 So von BOSS, A.: Wohin mit den Überschüssen der Bundesagentur für Arbeit? Kieler Arbeitspapier Nr Kiel, Oktober tragssatz zur Arbeitslosenversicherung nicht ausgerechnet in der konjunkturellen Krise angehoben werden, damit der automatisch antizyklische Effekt des Arbeitslosengelds nicht auf der Finanzierungsseite wieder geschwächt wird. Die Kosten der Unternehmen sollten nicht gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten erhöht werden. Für die Planungssicherheit der Unternehmen wäre es förderlich, Beitragssätze möglichst über längere Zeiträume konstant zu halten. Wird die zwangsläufige konjunkturelle Abhängigkeit der Ausgaben mit zyklusübergreifender Beitragssatzstabilität kombiniert, dann folgt daraus, daß die Arbeitslosenversicherung in Krisenzeiten Defizite generiert, die durch Überschüsse in Aufschwungphasen finanziert werden müssen. 7 Die Arbeitslosenversicherung wirkt damit im Konjunkturverlauf als automatischer Stabilisator. Daraus ergeben sich als dritte Überlegung Konsequenzen für die Bestimmung des Beitragsniveaus. Die Festlegung des Arbeitslosenversicherungsbeitrags sollte sich nicht an den aktuellen Ausgaben, sondern an der Höhe der Ausgaben über den Konjunkturzyklus hinweg orientieren. Grundlage für die Bestimmung des Beitragssatzes wäre somit nicht die jeweils aktuelle (auch konjunkturbedingte), sondern die zyklusübergreifende Zahl der Empfänger von Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Jedoch ist auch diese nicht notwendigerweise langfristig konstant. In die Bestimmung des richtigen Beitragssatzes fließt somit immer auch eine Vermutung über die Höhe der zyklusübergreifenden Arbeitslosigkeit ein. Hinzu kommt, daß diese auch von der Belastung mit Lohnnebenkosten, z. B. den Sozialbeiträgen, abhängt. Eine Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung wirkt somit beschäftigungs- und wachstumsfördernd und finanziert sich dadurch zum Teil selbst. Solange es unfreiwillige Arbeitslosigkeit gibt, ist dieser zyklusübergreifende beschäftigungsfördernde Effekt ein Argument zugunsten eines niedrigen Beitrags. Das zyklusübergreifende Niveau der Arbeitslosigkeit ist jedoch erst im nachhinein abschätzbar, da in der konkreten konjunktu- 7 Für ähnliche Argumente vgl. DEUTSCHE BUNDESBANK: Monatsbericht Mai 2007, S. 70. DEUTSCHES INSTI- TUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG BERLIN: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung 2007/2008, Kasten 5: Arbeitslosenversicherung: Asymmetrische Saldenentwicklung zulassen. DIW-Wochenbericht Nr. 30/2007, S. 473 f. 398 Wirtschaft im Wandel 11/2007

11 rellen Lage nicht bestimmt werden kann, ob z. B. ein Rückgang der Arbeitslosigkeit konjunkturelle oder strukturelle Ursachen hat. Als Regel der Vorsicht könnte deshalb gelten, daß der Beitragssatz unter zwei Bedingungen geändert werden sollte: Wenn in der Krise erkennbar wird, daß die im Aufschwung gebildeten Rücklagen größer sind als für die Finanzierung des Defizits erforderlich, kann eine (zusätzlich antizyklisch wirkende) Beitragssenkung sinnvoll sein. Wenn im Aufschwung erkennbar wird, daß die im Abschwung entstandenen Defizite nicht ausgeglichen werden können, kann eine (zusätzlich antizyklisch wirkende) Beitragserhöhung notwendig werden. Ebenfalls unabhängig von wechselnden Konjunkturlagen so die vierte Überlegung ist das Problem versicherungsfremder Leistungen, das sich auch in der Arbeitslosenversicherung stellt. Getreu dem Versicherungsprinzip sollten die Beiträge der Versicherten ausschließlich für Leistungen, die ihnen im Rahmen des Versicherungszwecks zugute kommen, verwendet werden, während jene Aufgaben der Arbeitsmarktpolitik, die allgemeingesellschaftlichen Zielen entsprechen, aus dem Staatshaushalt und damit aus Steuermitteln zu finanzieren sind. Insoweit in der Arbeitslosenversicherung Beiträge für derartige gesamtgesellschaftliche Aufgaben benutzt werden, ist eine Rückführung dieser Zweckentfremdung anzustreben. Die aktuelle Finanzlage der deutschen Arbeitslosenversicherung Nach diesen allgemeinen Überlegungen nun zur konkreten Lage in der deutschen Arbeitslosenversicherung. Der Haushalt der Bundesagentur für Arbeit (BA) unterliegt deutlichen konjunkturellen Schwankungen. Da der Bund die Defizite der BA deckte, konnte der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung zwischen 1993 und 2006 trotz wechselnder konjunktureller Lagen konstant gehalten werden. Seit dem 1. Januar 2007 beteiligt sich der Bund zwar in Form des aus der Mehrwertsteuererhöhung stammenden Zuschusses regulär an der Finanzierung, übernimmt jedoch nicht mehr automatisch die Defizite der BA. Das bedeutet, daß nun im Rahmen des Haushalts der BA und gegebenenfalls durch Beitragssatzänderungen dafür gesorgt werden muß, daß sich Einnahmen und Ausgaben zumindest mittelfristig ausgleichen. Die Bundesregierung übernimmt nur noch durch kurzfristige zinslose Kredite eine Pufferfunktion. Derzeit befindet sich die deutsche Wirtschaft im Aufschwung. Entsprechend sind die Ausgaben für das Arbeitslosengeld I rückläufig. Die Beitragseinnahmen nehmen im Aufschwung normalerweise zu, sind allerdings derzeit aufgrund der zum 1. Januar 2007 vollzogenen Beitragssatzsenkung niedriger als im Vorjahr. Im Jahr 2006 erzielte die BA bei einem Beitragssatz von 6,5% einen Überschuß von 11,2 Mrd. Euro. Wichtige Ursache des Überschusses war die Tatsache, daß im Jahr 2006 einmalig 13 Beiträge gezahlt wurden. 8 In diesem Jahr wird der Überschuß bei anhaltendem Aufschwung ohne den Einmaleffekt und nach der Beitragssatzsenkung bei voraussichtlich 6,7 Mrd. Euro liegen. Die Überschüsse fließen gemäß 366 SGB III in eine Rücklage der BA. Eine stärkere Beitragssenkung in der deutschen Arbeitslosenversicherung? Die vier oben angestellten allgemeinen Überlegungen zur Beitragsgestaltung werden nun auf die aktuelle Lage der BA angewendet, um zu einem Urteil über die aktuelle Frage von Beitragssenkungen zu kommen. Ergeben sich aus Änderungen des Umfangs der Versicherungsleistungen der deutschen Arbeitslosenversicherung Konsequenzen für die Beitragshöhe? Mit der Begrenzung der Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I auf zwölf Monate für die meisten Arbeitslosen zum 1. Februar 2006 sind durch die Reduzierung des Versicherungsumfangs die Ausgaben konjunkturunabhängig gedämpft worden. Zur Abschätzung der dadurch entstehenden Einsparungen ist zu bedenken, daß weniger als 10% der Empfänger von Arbeitslosengeld I länger als zwölf Monate arbeitslos waren. 9 Wenn man großzügig schätzt, daß die BA durch die Verkürzung der Bezugsdauer langfristig 10% der Ausgaben für das Arbeitslosengeld I einsparen kann, würde dies bezogen auf 2005 einen Betrag von 2,7 Mrd. Euro, bezogen auf 2006 einen Betrag von 2,3 Mrd. Euro ausmachen. Die BA hat 2006 außerdem die Aus- 8 Ab Januar 2006 müssen die Arbeitgeber die Beiträge zur Sozialversicherung nicht mehr (wie zuvor) bis zum 15. des Folgemonats, sondern bis zum drittletzten Arbeitstag des Bezugsmonats selbst überweisen. 9 9,2% im Jahr 2005 und 7,8% im Jahr Quelle: BUN- DESAGENTUR FÜR ARBEIT: Arbeitsmarkt 2005, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit, 54. Jg., Sondernummer, , S. 89, Tabelle II.C.9. Wirtschaft im Wandel 11/

12 gaben für aktive Arbeitsförderung um 2,5 Mrd. Euro von 13,6 auf 11,1 Mrd. Euro gesenkt. Es ist schwierig zu ermitteln, in welchem Ausmaß diese Einsparung konjunkturell bedingt oder durch die längerfristige Reduzierung von Maßnahmen zustandekommt. Somit scheinen insgesamt im Jahr 2006 konjunkturunabhängig Einsparungen von maximal etwa 5 Mrd. Euro erzielt worden zu sein. Dieser Einsparung steht bereits die Senkung des Beitragssatzes von 6,5% auf 4,2% zum gegenüber. Diese führt 2007 zu Mindereinnahmen von ungefähr 18 Mrd. Euro, von denen nur 6,5 Mrd. Euro durch den neuen Zuschuß aus der Mehrwertsteuererhöhung ausgeglichen werden, so daß netto Mindereinnahmen von 11,5 Mrd. Euro verbleiben. Diese Mindereinnahmen übersteigen die konjunkturunabhängigen Minderausgaben mindestens um etwa 6½ Mrd. Euro. Als Folge der Beitragssatzsenkung hat die BA in ihrem Haushaltsplan für 2007 trotz Aufschwung ein Defizit in Höhe von 2,1 Mrd. Euro vorgesehen, das durch die Rücklagen aus den Überschüssen des Vorjahres gedeckt werden soll. Da der Konjunkturverlauf im Jahr 2007 deutlich günstiger ist, als bei der Haushaltsplanung der BA unterstellt wurde, und die Ausgaben für aktive Arbeitsförderung weiter sinken (auf voraussichtlich 10,5 Mrd. Euro), kann die BA inzwischen trotz Beitragssatzsenkung erneut mit einem Überschuß rechnen. Somit kann aktuell eine weitere Beitragssatzsenkung nicht durch eine aktuelle Einschränkung von Versicherungsleistungen begründet werden. Stattdessen werden derzeit sogar Leistungsausweitungen diskutiert, z. B. die Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengelds I für ältere Personen oder die Einführung eines neuen Erwerbstätigenzuschusses für sehr gering entlohnte Vollzeitbeschäftigte. Die zweite Frage ist, ob und in welchem Umfang eine weitere Beitragssatzsenkung mit dem Ziel der Beitragssatzstabilität vereinbar ist, also auch im Fall eines künftigen konjunkturellen Abschwungs nachhaltig sein kann. Dabei ist entscheidend, wie groß konjunkturbedingte Schwankungen des Finanzierungssaldos sein können (vgl. Abbildung). In der Vergangenheit waren Schwankungen von einer halben Million Empfängern von Arbeitslosengeld I (bis 2004: Arbeitslosengeld ) zwischen Höhe- und Tiefpunkt eines Konjunkturzyklus normal. 10 Bei einem durchschnittlichen Ar- 10 Für die Ausgaben der BA ist die Zahl der Empfänger von Arbeitslosengeld I entscheidend. Diese stieg zwischen 1991 und beitslosengeld von jährlich Euro (Stand 2006) impliziert dies Schwankungen der Ausgaben für Arbeitslosengeld I zwischen Höhe- und Tiefpunkt des Konjunkturzyklus um rund 8 Mrd. Euro. Hinzu kommen die Schwankungen der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik und der Beitragseinnahmen. Abbildung: Budgetsalden der Bundesagentur für Arbeit seit Budgetsaldo der BA in Mrd. Euro (linke Skala) Budetsaldo der BA in Mrd. Euro ohne Einmaleffekt 2006 Zahl der Empfänger/innen von Arbeitslosengeld I in (rechte Skala) IWH Quellen: Geschäftsberichte der BA; 2007: Schätzungen des IWH. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei Betrachtung der Budgetsalden der BA in der Vergangenheit. Eine Veränderung des Budgetsaldos der BA um bis zu 10 Mrd. Euro zwischen Konjunkturhöhepunkt und Krise war in der Vergangenheit üblich. 11 Geht man vereinfachend davon aus, daß dies auch in Zukunft gilt und Auf- und Abschwünge im Durchschnitt die gleiche Länge haben, müßte für einen mittelfristigen Haushaltsausgleich im konjunkturellen Höhepunkt ein Überschuß in Höhe der Hälfte dieses Betrags erzielt werden, also aktuell von ca. 5 Mrd. Euro jährlich um Personen, sank bis 2000 um , stieg im Zuge der wirtschaftlichen Schwächephase bis 2003 wieder um an und ging bis 2006 um zurück. Der im derzeitigen Aufschwung fortgesetzte besonders starke Rückgang ist auch auf die Verkürzung der Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I zurückzuführen. 11 Zwischen 1991 und 1993 sank der Budgetsaldo der BA um 12 Mrd. Euro, nahm bis 1995 um 9 Mrd. Euro zu, wies zwischen 1996 und 2000 eine Schwankung um 6,2 Mrd. Euro auf, ging bis 2003 um 5,4 Mrd. Euro zurück. Zwischen dem Tiefpunkt im Jahr 2003 und dem Jahr 2007 ist (bei Nicht-Berücksichtigung des Einmaleffekts im Jahr 2006) mit einer Zunahme um fast 13 Mrd. Euro zu rechnen. Diese Zahlen sind nominal, Daten für frühere Zeiten müßten also für die exakte Vergleichbarkeit mit heutigen Werten noch höher angesetzt werden. 400 Wirtschaft im Wandel 11/2007

13 Läßt man den Einmaleffekt des Jahres 2006 außer Acht, dann erscheint der für das Jahr 2007 erwartete Überschuß der BA in Höhe von 6,7 Mrd. Euro mehr als ausreichend, um für eine mögliche künftige Verschlechterung der Lage am Arbeitsmarkt hinreichend Rücklagen zu bilden. Eine Senkung des Beitragssatzes um 0,1 Prozentpunkt würde derzeit zu Mindereinnahmen von etwa 0,8 Mrd. Euro führen. Bewirkt die Beitragssatzsenkung eine Zunahme der Beschäftigung, kommt es zugleich zu Minderausgaben beim Arbeitslosengeld I. In der Tabelle werden die Budgetsalden der BA, die sich bei verschiedenen Beitragssätzen in diesem und im nächsten Jahr ergeben würden, gegenübergestellt. Bei diesen Berechnungen werden die positiven Beschäftigungseffekte einer Beitragssenkung und die durch sie entstehenden Einsparungen beim Arbeitslosengeld I berücksichtigt. 12 Tabelle: Budgetsalden der BA 2007 und 2008 in Mrd. Euro bei unterschiedlichen Beitragssätzen. Beitragssätze: Budgetsaldo 2007 Budgetsaldo ,2% 6,7 7,0 3,9% 4,5 4,7 3,3% 0,0 0,1 Quelle: Berechnungen des IWH. Würde der Arbeitslosenversicherungsbeitrag wie früher geplant auf 3,9% gesenkt werden, würde der BA-Überschuß 2008 auf etwa 4,7 Mrd. Euro sinken, was unter dem Gesichtspunkt nachhaltiger Finanzierung vermutlich ausreichen würde. Bei einer Senkung auf 3,3% wird jedoch der Budgetsaldo nahe null und damit weit unter der Zielmarke von 5 Mrd. Euro liegen. Dies führt dazu, daß eine Beitragserhöhung in künftigen Krisenzeiten wahrscheinlich wird. Sich dabei allein auf die Rückla- 12 Schätzungen des IWH auf Grundlage des aktuellen Quartalsberichts der BA und der Konjunktur- und Arbeitsmarktprognosen der Gemeinschaftsdiagnose der wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute. Vgl. BUN- DESAGENTUR FÜR ARBEIT: Bericht über das dritte Quartal und die ersten neun Monate Nürnberg, PROJEKTGRUPPE GEMEINSCHAFTS- DIAGNOSE: Aufschwung legt Pause ein. Gemeinschaftsdiagnose Herbst 2007, in: IWH, Wirtschaft im Wandel 2. Sonderausgabe Dabei Einbeziehung von Arbeitsmarkteffekten niedrigerer Beitragssätze (und deren dämpfender Folgen für die Ausgaben der BA) durch Simulationsrechnungen mit dem makroökonometrischen Modell des IWH. gen aus dem Einmaleffekt des Jahres 2006 zu verlassen wäre nicht nachhaltig. Ebenso wie eine zu starke Beitragssenkung wäre auch die Erhöhung von Ausgaben der BA eine Gefährdung des notwendigen Haushaltsüberschusses. Wird zum Beispiel die Bezugsdauer des Arbeitslosengelds I für ältere Arbeitslose verlängert oder werden neue Arbeitsmarktprogramme aufgelegt, dann senkt dies den Budgetsaldo der BA. Dasselbe gilt, wenn der Bund auf die Überschüsse zugreift, z. B. indem er die BA verstärkt an den Kosten arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen für Empfänger von Arbeitslosengeld II beteiligt. Derartige politischen Entscheidungen würden die Nachhaltigkeit der Finanzierung und den automatisch antizyklischen Effekt der Arbeitslosenversicherung gefährden. Unterstellt man einen noch stärkeren Rückgang der Arbeitslosigkeit als hier geschehen, fallen die Ergebnisse günstiger aus. Eine um Personen niedrigere Arbeitslosigkeit im Jahr 2008 würde die BA jährlich um etwa 0,4 Mrd. Euro zusätzlich entlasten, der Überschuß fiele um etwa diesen Betrag höher aus. 13 Bei einer Beitragssenkung auf 3,3% würde jedoch auch in diesem Fall der erwünschte 5 Mrd. Euro-Überschuß weit verfehlt. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen ist eine Senkung des Beitragssatzes auf unter 3,9% nur vertretbar, wenn die Arbeitslosigkeit deutlich stärker als prognostiziert sinkt. Dies ist jedoch äußerst unsicher. Eine stärkere Beitragssenkung ist deshalb zum jetzigen Zeitpunkt problematisch. Allerdings ist als dritte Überlegung zu prüfen, ob das Beitragsniveau zyklusübergreifend niedriger angesetzt werden kann. Die bisherige Argumentation beruht auf der impliziten Annahme, daß für den nächsten Abschwung in Deutschland mit einem Anstieg der Arbeitslosigkeit in ähnlichem Ausmaß wie in bisherigen Abschwüngen zu rechnen ist, also bisher kein Rückgang zyklusübergreifender Arbeitslosigkeit zustandegekommen ist. Dies ist jedoch in der arbeitsmarktpolitischen Diskussion umstritten. So könnten die Arbeitsmarktreformen gekoppelt mit der zurückhaltenden Lohnpolitik der vergangenen Jahre unabhängig vom derzeitigen Aufschwung zu einem Rückgang der strukturellen Arbeitslosigkeit geführt haben. Auch die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge (um insgesamt 1,3 Prozentpunkte 2007) könnte unabhängig von 13 Angenommen ist dabei, daß im Jahr % der Arbeitslosen Arbeitslosengeld I empfangen, das von der BA bezahlt wird. Wirtschaft im Wandel 11/

14 zyklischen Nachfrageschwankungen beschäftigungsfördernd wirken, ebenso eine neuerliche Beitragssenkung der Arbeitslosenversicherung. Bisherige Studien, die auf der Basis von Zyklenvergleichen überprüfen, ob der gegenwärtige Aufschwung beschäftigungsintensiver ist als frühere, kommen zu dem Befund, daß das Arbeitsvolumen tatsächlich stärker als im vorangegangenen Aufschwung gestiegen ist. 14 Allerdings beziehen sich die genannten Studien erst auf einen relativ kurzen Zeitraum. Deshalb sollte in der aktuellen Lage eher dem obengenannten Vorsichtsgrundsatz gefolgt werden, wonach eine weitere Senkung des Beitragssatzes erst dann zu empfehlen ist, wenn sich im konjunkturellen Abschwung zeigt, daß die Beitragssatzsenkung nachhaltig sein kann. Im Zusammenhang mit den Überschüssen der BA wird als vierte Überlegung auch argumentiert, der Beitragssatz solle gesenkt werden, um die Finanzierung versicherungsfremder Leistungen der Arbeitslosenversicherung auf den Bund zu verschieben. Ein besonderer Zusammenhang mit der derzeitigen günstigen Haushaltslage der BA besteht bei der Frage der versicherungsfremden Leistungen nicht. Im Haushalt der BA sind allerdings versicherungsfremde Leistungen enthalten. Dazu zählen z. B. das höhere Arbeitslosengeld bei Personen mit Kindern oder Zuschüsse zur Ersteingliederung von Behinderten. Als versicherungsfremd gilt auch die Beteiligung der BA an den Kosten der aktiven Arbeitsmarktpolitik bei Arbeitslosenhilfe- bzw. Arbeitslosengeld II-Empfängern, die vor 2005 direkt, seither durch Zahlungen an den Bund (2005 bis 2007 über den Aussteuerungsbetrag und ab 2008 über den geplanten Eingliederungsbeitrag) erfolgt. Grundsätzlich ist eine Finanzierung versicherungsfremder Leistungen aus den Beiträgen der Versicherten nicht sachgerecht. Es ist deshalb richtig, daß der Bund über den Zuschuß aus der erhöhten Mehrwertsteuer die BA für die Übernahme versicherungsfremder Leistungen bezahlt. Sinnvoller wäre es jedoch, die versicherungsfremden Leistungen ganz aus dem Budget der BA herauszunehmen und in den Bundeshaushalt einzugliedern, zumal sich die Höhe des Bun- deszuschusses an den Mehrwertsteuereinnahmen, und nicht am Umfang der versicherungsfremden Leistungen orientiert. Jedoch läßt sich in vielen Fällen schwer abgrenzen, welche Leistungen als versicherungsfremd einzustufen sind. 15 Eine solche Ausgliederung der versicherungsfremden Leistungen würde eine weitere Beitragssenkung bei der Arbeitslosenversicherung ermöglichen. Das Problem des zyklusübergreifenden Budgetausgleichs würde dadurch teilweise in den Bundeshaushalt verlagert. Konsequenterweise müßte in diesem Fall der Beitragssenkung eine entsprechende Steuererhöhung gegenüberstehen. Deshalb ist die Umfinanzierung versicherungsfremder Leistungen kein Argument, angesichts der aktuell günstigen Finanzlage der BA den Beitragssatz ohne Gegenfinanzierung aus höheren Steuern zu senken. Fazit Damit die Arbeitslosenversicherung über den Konjunkturzyklus hinweg einen ausgeglichenen Haushalt vorweisen kann, ist es erforderlich, in Aufschwungphasen Überschüsse von jährlich etwa 5 Mrd. Euro zu erzielen. Eine Beitragssenkung unter den Wert von 3,9% würde die Erreichung dieses Ziels ebenso gefährden wie eine Ausweitung der Leistungen oder der Zugriff der Politik auf die Überschüsse. Ob nach Jahren zurückhaltender Lohnpolitik und Inkrafttreten weitreichender Arbeitsmarktreformen die Arbeitslosigkeit auch zyklusübergreifend gesunken ist, bleibt noch abzuwarten. Es ist deshalb zu empfehlen, den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung heute nicht unter einen Wert von etwa 3,9% zu senken. Eine stärkere Senkung ist dann zu empfehlen, wenn sich in Zeiten steigender Arbeitslosigkeit herausstellt, daß die Rücklagen der BA größer sind, als für den Ausgleich der dann entstehenden Defizite erforderlich ist. Ingmar Kumpmann (Ingmar.Kumpmann@iwh-halle.de) 14 Vgl. BACH, H.-U.; GARTNER, H.; KLINGER, S.; RO- THE, T.; SPITZNAGEL, E.: Arbeitsmarkt 2007/2008 Ein robuster Aufschwung mit freundlichem Gesicht. IAB- Kurzbericht 15, , S. 2 f. DEUTSCHE BUN- DESBANK: Monatsbericht August 2007, S. 47 f. HORN, G.; LOGEAY, C.; STAPFF, D.: Viel Lärm um nichts? Arbeitsmarktreformen zeigen im Aufschwung bisher kaum Wirkung. IMK-Report Nr. 20, Juni MEINHARDT, V.; ZWIENER, V.: Gesamtwirtschaftliche Wirkungen einer Steuerfinanzierung versicherungsfremder Leistungen in der Sozialversicherung. DIW Berlin 2005, S. 14 f. gehen so weit, sämtliche Leistungen der aktiven Arbeitsförderung als versicherungsfremd einzustufen. Demgegenüber ist daran festzuhalten, daß diese insoweit Versicherungsleistungen sind, wie sie den versicherten Personen helfen sollen, den Versicherungsfall zu beheben. 402 Wirtschaft im Wandel 11/2007

15 Reform kommunaler Verwaltungsstrukturen: Zentralisierung bringt nicht nur Effizienzvorteile In den letzten Jahren wird von Politik und Wissenschaft der Frage zunehmend Bedeutung beigemessen, wie sich Städte und Gemeinden am besten dem nationalen wie internationalen Standortwettbewerb stellen können. In diesem Zusammenhang werden nicht zuletzt Fragen der lokalen und regionalen Governancestrukturen und ihre Relevanz für die kommunale Entwicklung diskutiert. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Zentralisierungsgrad der kommunalen Verwaltungen zu: Sind zentralistische oder eher dezentrale Gemeindestrukturen besser dazu geeignet, unternehmensrelevante Infrastrukturleistungen und öffentliche Leistungen für ihre Bürger effizient bereitzustellen? Der demographische Wandel, der in besonderem Maß in Ostdeutschland durch dramatische Bevölkerungsverluste 16 zutage tritt, hat die Diskussion über diese Frage der kommunalen Verwaltungsstrukturen neu belebt. 17 Das IWH ging den Auswirkungen einer Zentralisierung auf der Ebene der Gemeinden am Beispiel Sachsen-Anhalts nach. Dort nämlich wurden in jüngster Zeit weitreichende politische Reformen eingeleitet, um eine Konzentration der kommunalen Verwaltungsstrukturen herbeizuführen. Auf die Kreisgebietsreform des Jahres (Verringerung der Zahl der Landkreise von 21 auf 11) soll nun die Gemeindereform folgen. Derzeit existieren in Sachsen-Anhalt als alternative Verwaltungsformen Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften (vgl. Kasten). Anstelle der ursprünglich geplanten flächendeckenden Einführung von Einheitsgemeinden (was aufgrund der vorgesehenen Mindesteinwohnerzahlen faktisch eine Reduzierung der Zahl 16 Dies betrifft sowohl Wanderungsverluste als auch Geburtenrückgänge. 17 Darüber hinaus besteht die Befürchtung, daß aufgrund zukünftig geringerer Transferzahlungen von Seiten des Bundes und der EU der finanzielle Spielraum der Gemeinden enger wird und es deshalb zu Effizienzsteigerungen kommen muß. Vgl. z. B. RAGNITZ, J. et al.: Gutachten zur Ermittlung haushaltsrelevanter Kennziffern im Auftrag des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt, Endbericht, 2007, S. 48 ff., de/ LPSA/fileadmin/Elementbibliothek/Bibliothek_Politik_und_ Verwaltung/Bibliothek_Ministerium_der_Finanzen/Doku mente/benchmark-gutachten/benchmark-gutachten_02.pdf, Zugriff am Vgl. dazu auch SCHARFE, S.: Fiskalische Einsparpotentiale einer Kreisstrukturreform in Sachsen-Anhalt, in: IWH, Wirtschaft im Wandel 5/2006, S der kreisangehörigen Gemeinden um fast 90% bedeutet hätte) soll bis 2011 zumindest in ländlichen Kasten: Einheitsgemeinde Verwaltungsgemeinschaft Verbandsgemeinde Einheitsgemeinde ist die Bezeichnung für kreisangehörige (d. h. zu einem bestimmten Landkreis gehörende) Gemeinden, die keiner Verwaltungsgemeinschaft oder Verbandsgemeinde angehören. Die Einheitsgemeinden erfüllen das gesamte kommunale Aufgabenspektrum in eigener Zuständigkeit. Verwaltungsgemeinschaften werden aus mehreren Gemeinden desselben Landkreises gebildet. Die Verwaltungsgemeinschaft nimmt die Aufgaben der Mitgliedsgemeinden wahr und handelt dabei in eigenem Namen (Erfüllungsbereich) oder im Namen und Auftrag der Mitgliedsgemeinden (Besorgungsbereich). Die sachsen-anhaltische Gemeindeordnung sieht zwei Arten von Verwaltungsgemeinschaften vor: Bei den Verwaltungsgemeinschaften mit gemeinsamem Verwaltungsamt (im Text auch als Verwaltungsgemeinschaft (A) bezeichnet) übertragen die Mitgliedsgemeinden die Aufgaben auf ein gemeinsames Amt (mit eigenem Haushalt), das sozusagen als Schreibstube fungiert. Die Mitgliedsgemeinden verfügen über keine eigene hauptamtliche Verwaltung. Im Fall der Verwaltungsgemeinschaft mit Trägergemeinde (Verwaltungsgemeinschaft (T)) übernimmt eine Gemeinde die Aufgaben für die anderen Mitgliedsgemeinden. Die Leistungen des Verwaltungsamts wie der Trägergemeinde werden über eine von den Mitgliedsgemeinden zu entrichtende allgemeine Umlage finanziert. Eine vollständige Übertragung aller Aufgaben an die Verwaltungsgemeinschaft ist nicht möglich, da dadurch der Grundsatz der Selbstverwaltung der Gemeinden ausgehöhlt würde (Art. 28 Abs. 2 GG). Dieses Problem besteht nicht beim Modell der Verbands- (Rheinland-Pfalz) oder Samtgemeinde (Niedersachsen). Es unterscheidet sich von der Verwaltungsgemeinschaft durch einen direkt gewählten Verbandsgemeinderat und (hauptamtlichen) Verbandsbürgermeister. Ferner sind der Ebene der Verbandsgemeinde per Gemeindeordnung bestimmte Aufgaben, die im Grunde zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden gehören, zugewiesen ( geborene Aufgaben) und die Verbandsgemeinde kann durch einen an besondere Voraussetzungen gebundenen Beschluß Aufgaben der Mitgliedsgemeinden an sich ziehen ( gekorene Aufgaben). Für einen differenzierteren Vergleich der drei Gemeindemodelle vgl. Rosenfeld, M. T. W.; Kluth, W. et al., a. a. O., S Wirtschaft im Wandel 11/

16 Räumen die Option zur Bildung von Verbandsgemeinden analog zum rheinland-pfälzischen Modell bestehen. 19 Die geplante Gemeindereform in Sachsen-Anhalt folgt dabei wie ähnliche Reformen in Ost- und Westdeutschland der Vorstellung, daß eine stärker zentralisierte Gemeindestruktur insgesamt Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene erhöht. Vor diesem Hintergrund soll im Rahmen dieses Artikels theoretisch wie empirisch untersucht werden, ob von einer weitgehenden Zentralisierung der sachsen-anhaltischen Gemeindestruktur tatsächlich Kosteneinsparungen und Wohlfahrtsgewinne für die betroffenen Bürger zu erwarten sind. 20 Insbesondere die Einbeziehung der mit einer Zentralisierung verbundenen, kaum meßbaren Wohlfahrtsverluste der Bürger legt nahe, daß nicht alles, was für Politik und Verwaltung Vereinfachungen bringt, auch den Bürgern und den lokalen Unternehmen nützt. Zentralistische Strukturen sind dem Wettbewerb der Städte und Gemeinden um Unternehmen und Einwohner tendenziell eher hinderlich. Kosten kommunaler Leistungen allein kein Kriterium für Zentralisierung der Gemeindestruktur Das Für und Wider einer zentralisierten im Vergleich zu einer dezentralen Gemeindestruktur wird in der nationalen wie internationalen theoretischen und empirischen Literatur intensiv behandelt und ordnet sich ein in die allgemeine ökonomische Diskussion über föderative Strukturen. Von zentraler Bedeutung sind dabei die bei Oates 21 als maßgeblichem Vertreter der ökonomischen Theorie des fiskalischen Föderalismus dis- 19 Siehe dazu das am vom Kabinett beschlossene Leitbild zur Gemeindereform in Sachsen-Anhalt, Bibliothek_Politik_und_Verwaltung/Bibliothek_Ministerium _des_innern/pdf_dokumente/referat_35/leitbild_ _.pdf, Zugriff am Die Ausführungen basieren teilweise auf einem jüngst vom IWH in Zusammenarbeit mit dem Lehrstuhl für Öffentliches Recht der Martin-Luther-Universität Halle erstellten Gutachten. Siehe dazu ROSENFELD, M. T. W.; KLUTH, W. et al.: Zur Wirtschaftlichkeit gemeindlicher Verwaltungsstrukturen in Sachsen-Anhalt. Gutachten im Auftrag des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt, Endversion des Abschlußberichts vom Das Gutachten kann unter L.pdf heruntergeladen werden. Eine Veröffentlichung in den IWH-Sonderheften ist in Vorbereitung. 21 OATES, W. E.: Fiscal Federalism. New York u. a kutierten Kriterien zur Beurteilung des Grads der regionalen Zentralisierung für öffentliche Leistungen: regionale Präferenz- bzw. Nachfrageunterschiede bei öffentlichen Leistungen, Externalitäten und Größenvorteile bei der Produktion/Bereitstellung und der Nutzung. Es besteht dabei ein potentieller Zielkonflikt zwischen den einzelnen Kriterien: Präferenzgerechte Bereitstellung öffentlicher Leistungen ist am besten bei weitgehender Dezentralisierung möglich, was allerdings unter Umständen mit höheren Bereitstellungskosten und zunehmenden Externalitätenproblemen erkauft werden muß. Unter bestimmten Annahmen (z. B. vollständige Mobilität der Bürger, keine Möglichkeit zur Kostenüberwälzung auf andere Kommunen/Gebietskörperschaften, keine Verfolgung von Verteilungszielen) gewährleistet eine starke Dezentralisierung und der hierdurch bewirkte intensive Wettbewerb zwischen den Kommunen eine effiziente Bereitstellung kommunaler Leistungen, d. h. entsprechend der Präferenzen der örtlichen Haushalte und Unternehmen, sowie eine Bereitstellung zu minimalen Kosten. Dies wird durch die volle Wirksamkeit der Sanktionsmöglichkeiten Abwanderung ( Exit ) oder Abwahl der Politiker ( Voice ) bei einem als unzureichend empfundenen kommunalen Angebot ermöglicht. Dieser Befund gilt im Grundsatz sowohl bei unterstelltem wohlwollenden als auch bei eigennützigem Politikerverhalten. 22 Ein monopolistischer Spielraum, den die Kommunalpolitiker zur Realisierung eigennütziger 22 Beispiele für Modelle des horizontalen Wettbewerbs der Jurisdiktionen mit unterstelltem wohlwollenden Politikerverhalten und Exit -Option der Haushalte/Unternehmen sind TIEBOUT, C. M.: A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy, 64, 1956, pp OATES, W. E.; SCHWAB, R. M.: The Allocative and Distributive Implications of Local Fiscal Competition, in: D. A. Kenyon; J. Kincaid (eds), Competition Among States and Local Governments: Efficiency and Equity in American Federalism. Washington D.C. 1991, pp oder WELLISCH, D.: Dezentrale Finanzpolitik bei hoher Mobilität. Tübingen Eigennütziges Politikerverhalten und die Voice -Option werden zusätzlich z. B. bei BRE- TON, A.: Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge u. a., 1996 berücksichtigt. Vgl. auch ERLEI, M.; LESCHKE, M.; SAUERLAND, D.: Neue Institutionenökonomik, 2. Aufl., 2007, S. 405 ff. Das räumliche Modell des Staats von Blum und Dudley ist dagegen vor allem wegen seiner Annahme völliger Immobilität der Bewohner eher für die Ebene der Nationalstaaten geeignet. BLUM, U.; DUDLEY, L.: A Spatial Model of the State, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft (Journal of Institutional and Theoretical Economics), Vol. 147, No. 2, 1991, pp Wirtschaft im Wandel 11/2007

17 Ziele mißbrauchen können, entsteht in den einzelnen Gemeinden dann, wenn die genannten Sanktionsmöglichkeiten nicht kostenlos für die Haushalte und Unternehmen sind. Die Kosten der Abwanderung (z. B. Umzugskosten, Such- und Informationskosten für geeigneten Wohnort oder Unternehmensstandort) steigen tendenziell mit der zu überwindenden Entfernung und damit auch mit dem Zentralisierungsgrad der Gemeinden an. 23 Bei den Kosten der Abwahl sind neben den individuellen auch die kollektiven Wahlkosten zu berücksichtigen. Bei den individuellen Wahlkosten steigen vor allem die Informationskosten (i. S. von Opportunitätskosten der dafür aufgewandten Zeit) für die Wähler mit der Gemeindegröße an. Aber auch die kollektiven Kosten des Wählens, bestehend aus der Summe der Kosten der Entscheidungsfindung und den Diskriminierungskosten (Nutzenverzicht infolge ungenügender Berücksichtigung eigener Präferenzen, auch Frustrationskosten ), nehmen mit der Zahl der Wahlberechtigten in einer Gemeinde zu. 24 Insgesamt dürfte daher der politische Wettbewerbsdruck in einer Verwaltungsgemeinschaft bestehend aus mehreren Einzelgemeinden größer sein als in einer gleichgroßen Einheitsgemeinde (mit nur noch rudimentären Selbstverwaltungselementen wie z. B. Ortschaftsräten für die einzelnen Ortsteile) bzw. generell für eine Gemeindestruktur mit vielen kleinen Einzelgemeinden im Vergleich zu wenigen Großgemeinden. Aber auch eine Beschränkung auf die Ebene der Bereitstellungskosten der kommunalen Leistungen rechtfertigt per se noch keine Zentralisierung der Gemeindestruktur. Größenvorteile (economies of scale) oder Verbundvorteile (economies of scope) können auch durch interkommunale Kooperationen 25 (die auch zur Internalisierung von Spillover- Effekten, z. B. bei der Mitnutzung öffentlicher Einrichtungen durch andere Gemeinden geeignet sind) erreicht werden. Beispiele dafür sind die Auslagerung der Produktion an private Anbieter, die gemeinsame Produktion oder die Bündelung der Nachfrage mehrerer Einzelgemeinden in einer Art Einkaufsgenossenschaft. Diese Vorteile können 23 Ein Umzug/Standortwechsel innerhalb eines Landkreises ist natürlich hinsichtlich der Abwanderungskosten nicht zu vergleichen mit einem Umzug innerhalb eines Bundeslandes, innerhalb Deutschlands oder ins Ausland. 24 Vgl. SAUERLAND, D.: Föderalismus zwischen Freiheit und Effizienz Der Beitrag der ökonomischen Theorie zur Gestaltung dezentralistischer Systeme. Berlin 1997, S. 150 ff. 25 TULLOCK, G.: Federalism: Problems of Scale. Public Choice, Vol. 6,1969, pp beispielsweise innerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft realisiert werden, ohne daß die Mitgliedsgemeinden ihre Eigenständigkeit aufgeben müssen. Praktische Grenzen ergeben sich allerdings durch die mit der Zahl der involvierten Gemeinden steigenden Koordinierungskosten, die sich bei den Verwaltungsgemeinschaften beispielsweise in den höheren Kosten der Gemeindeorgane oder eventuell höheren Kosten der Verwaltung (z. B. infolge der Aufstellung und Koordinierung der Einzelhaushalte der Mitgliedsgemeinden) niederschlagen. Fazit dieser theoretischen Vorüberlegungen: Die Entscheidung über eine stärkere Zentralisierung der kommunalen Ebene, also z. B. durch eine Umwandlung von Verwaltungsgemeinschaften in Einheitsgemeinden, darf nicht nur auf der Basis hypothetischer Kostenvorteile bei der Bereitstellung kommunaler Leistungen erfolgen. Ebenfalls einzubeziehen sind die kaum quantifizierbaren Kontrollund Sanktionskosten (inklusive der Frustrationskosten bei ungenügender Berücksichtigung von Präferenzunterschieden der Bevölkerung). Fallen die beiden letzteren nämlich zu hoch aus, ermöglicht dies den Kommunalpolitikern oder Bürokraten monopolistische Spielräume, die zur Verfolgung eigennütziger Ziele (Budgetmaximierung, Stimmenmaximierung) genutzt werden können, was wiederum z. B. zu höheren Bereitstellungskosten kommunaler Leistungen führen könnte. Die Arbeiten Frido Wageners 26, welche die maßgeblichen Grundlagen der Gemeindegebietsreformen in der Bundesrepublik der 70er Jahre bildeten, konzentrierten sich vor allem auf die leicht meß- und quantifizierbaren Größenvorteile bei der Produktion kommunaler Leistungen. Dabei wurde versucht, auf der Basis beobachtbarer kommunaler Ist-Ausgaben (pro Einwohner) Kostenkurven für kommunale Leistungen in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl abzuleiten und so die ausgabenminimalen Ortsgrößen zu ermitteln. Die obenbeschriebenen Anreizwirkungen für Lokalpolitiker und Verwaltung sowie die immateriellen Kosten der Bürger wurden völlig vernachlässigt. Aktuelle Studien für Deutschland, sofern es sich nicht um ausschließlich rechtswissenschaftliche Gutachten wie z. B. für Rheinland-Pfalz 27 handelt, bewegen sich eben- 26 Z. B. WAGENER, F.: Neubau der Verwaltung. Gliederung der öffentlichen Aufgaben und ihrer Träger nach Effektivität und Integrationswert. Berlin DIETLEIN, J.; THIEL, M.: Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz Ein Beitrag zur Debatte um die Zukunft der Verbandsgemeindeverfassung, Wirtschaft im Wandel 11/

18 falls auf dieser statischen, produktions- bzw. bereitstellungskostenorientierten Ebene. 28 Die Ergebnisse der wenigen vorliegenden empirischen Vorher-Nachher-Untersuchungen von Gemeindereformen lassen Zweifel an den vermuteten Einsparungseffekten eines höheren Zentralisierungsgrads der Gemeindeebene aufkommen. So konnten Brockmann und Rosenfeld 29 keine Ausgabenreduzierungen als Folge der niedersächsischen Gemeindegebietsreform 1964 bis 1980 nachweisen. In diesem Sinn werden beispielsweise auch die schwedischen Gemeindereformen von 1952 und 1974 kritisch bewertet. Nelson stellte ein verringertes Ausgabenwachstum (d. h. keine Ausgabenreduzierung) bei der 1952er Reform fest und fand sogar ein verstärktes Ausgabenwachstum als Folge der 1974er Reform. 30 Bei diesen Befunden liegt zumindest der Verdacht nahe, daß die verantwortlichen Kommunalpolitiker ihre als Folge der Reform vergrößerten monopolistischen Spielräume dazu genutzt haben, entweder das bestehende kommunale Leistungsspektrum zu höheren Kosten zu erbringen (gleicher Output mit mehr Input) oder das kommunale Leistungsspektrum auszuweiten 31 (mehr Output bei gleichzeitig mehr Input). 28 Vgl. z. B. für das Land Brandenburg REICHARD, C.; BERG, F.; MAASS, C.: Gutachten über die Effekte verschiedener Gestaltung der Organisation von amtsangehörigen Gemeinden im Land Brandenburg, Potsdam 1999, und für Schleswig-Holstein LANDESRECHNUNGSHOF SCHLES- WIG-HOLSTEIN: Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehörigen Bereich: Eine Bestandsaufnahme und Bewertung, 2003, Zugriff am BROCKMANN, G.; ROSENFELD, M. T. W.: Auswirkungen der Gebietsreform im Bereich der Ausgabenpolitik der Gemeinden Empirische Untersuchungen am Beispiel des Landes Niedersachsen. Baden-Baden Vgl. NELSON, M. A.: Municipal Amalgamation and the Growth of the Local Public Sector in Sweden. Journal of Regional Science, Vol. 32, 1992, pp Jordahl und Liang fanden außerdem noch Belege für einen signifikanten Anstieg der kommunalen Verschuldung als Folge der schwedischen Gemeindereform von JORDAHL, H.; LIANG C.-Y.: Merged Municipalities, Higher Debt: On Free-riding and the Common Pool Problem in Politics, Paper presented at the first World Meeting of the Public Choice Society. Amsterdam, March Selbst wenn in diesem Fall die Wirtschaftlichkeit gleichbleibt oder sich verbessern würde (Leistungserstellung zu minimalen Kosten pro Outputeinheit), kann das Angebot zusätzlicher kommunaler Leistungen dennoch eine Verschlechterung der allokativen Effizienz bedeuten, wenn z. B. das zusätzliche Angebot nicht den Präferenzen der Bürger und Unternehmen entspricht oder die Finanzierungslast auf eine höhere staatliche Ebene abgewälzt wurde. Methodisches Vorgehen der empirischen Untersuchung Im folgenden wird eine Querschnittsanalyse der kommunalen Ist-Ausgaben und des Ist-Personalbestands, differenziert nach Verwaltungsformen in Sachsen-Anhalt, vorgestellt. Es wurde untersucht, ob sich selbst bei einer Beschränkung auf die reinen Produktions- bzw. Bereitstellungskosten Kostenvorteile der Einheitsgemeinden bzw. Kostenunterschiede aufgrund einer unterschiedlichen Verwaltungsform nachweisen lassen. Im Gegensatz zu anderen Studien wurde Wert auf die statistische Absicherung von Ausgabenunterschieden, die Verwendung differenzierter Outputgrößen und die Einbeziehung weiterer potentieller Einflußfaktoren (im Rahmen einer Regressionsanalyse) auf die Ausgabenhöhe in unterschiedlichen kommunalen Aufgabenbereichen gelegt. Für die Querschnittsanalyse 32 wurde das Jahr 2004 als Bezugspunkt gewählt. Zwar liegen Ergebnisse der Jahresrechnung der kommunalen Haushalte für Sachsen-Anhalt bis in das Jahr 2005 vor, doch besteht die Gefahr, daß ab diesem Jahr die Haushaltssituation vieler Gemeinden aufgrund der zahlreichen Gebietsneugliederungen durch außergewöhnliche Ausgaben verzerrt wurde. Mit der Wahl des Jahres 2004 soll daher eine gewisse Aktualität gewährleistet und gleichzeitig eine sichere Datenbasis zugrundegelegt werden. Die Untersuchung konzentriert sich auf die Verwaltungsausgaben für ausgewählte Aufgabenbereiche, bei denen davon ausgegangen werden kann, daß sie von möglichst vielen Gemeinden durchgeführt werden und für die in der Regel keine Auslagerung in Nebenhaushalte und damit eine Nichterfassung in der kommunalen Haushaltsstatistik zu befürchten ist. Die relevanten Ausgabengruppen umfassen im wesentlichen die Personalkosten und den sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand, bereinigt um Ausgleichszahlungen oder Umlagen an andere Gemeinden/Gemeindeverbände, um Doppelerfassungen zu vermeiden. 33 Auf eine Untersuchung der Investitionsausgaben wurde verzichtet, da diese sich für einzelne Projekte hinsichtlich ihrer Ausgabenwirksamkeit über mehrere Perioden verteilen können, was bei einer reinen Querschnitts- 32 Für eine ausführlichere Darstellung der Methodik und Ergebnisse sei auf ROSENFELD, M. T. W.; KLUTH, W. et al., a. a. O., S verwiesen. 33 Die Zinsausgaben liegen nicht trennscharf nach Aufgabenbereichen vor, Abschreibungen und andere nicht-ausgabenwirksame Kosten überhaupt nicht. 406 Wirtschaft im Wandel 11/2007

19 betrachtung zu Verzerrungen führen kann. Außerdem erlaubt der Umfang der Investitionsausgaben für sich genommen keine Aussagen über die Effizienz der kommunalen Leistungserstellung. Für den Personalstand werden die Aufgabenbereiche analog betrachtet. Für sämtliche Verwaltungsgemeinschaften wird von einem fiktiven Gesamthaushalt ausgegangen. Dieser setzt sich für die jeweiligen Aufgabenbereiche aus der Summe der genannten Ausgabenarten der einzelnen Mitgliedsgemeinden (Trägergemeindemodell) zuzüglich Ausgaben des Verwaltungsamts (Amtslösung) zusammen. Die von den Mitgliedsgemeinden an die Trägergemeinde bzw. das gemeinsame Verwaltungsamt zu entrichtende allgemeine Umlage wird daher nicht einbezogen, um Mehrfacherfassungen bei den Ausgaben zu vermeiden. Um die Ausgaben vergleichen zu können, wird unterstellt, daß alle Gemeinden in den untersuchten Aufgabenbereichen weitgehend identische Leistungen (hinsichtlich Menge und Qualität) erbringen. Angesichts des Ausmaßes der Regulierung vieler kommunaler Aufgaben erscheint dies keine allzu kritische Annahme. Bei der statistischen Analyse wird wie folgt vorgegangen: Zunächst wird getestet (Kruskal-Wallis- Test), ob statistisch signifikante Unterschiede zwischen den drei Verwaltungsformen hinsichtlich der Kosten/dem Personalbestand pro Outputeinheit bzw. falls der Output nicht meßbar ist pro Einwohner bestehen. Für die Bereiche, auf die das zutrifft, wird anschließend im Rahmen einer Regressionsanalyse überprüft, ob eventuell weitere exogene Faktoren, vor allem die Bevölkerungsdichte als wesentlicher Indikator der Siedlungsstruktur, für Ausgabenunterschiede verantwortlich sind. Die Gemeindestruktur in Sachsen-Anhalt Die von der sachsen-anhaltischen Regierung derzeit angestrebte Reform der Gemeindestruktur wird von den politischen Entscheidungsträgern vor dem Hintergrund verfolgt, daß die bestehenden Strukturen nicht den künftigen Anforderungen an eine effiziente, moderne kommunale Leistungserstellung gewachsen seien. Insbesondere wird auf die Kleinteiligkeit der Gemeindestruktur abgestellt, die vor dem Hintergrund der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung 34 keine eigenständige und bedarfs- 34 Für Sachsen-Anhalt geht das Statistische Landesamt bis in das Jahr 2025 insbesondere im ländlichen Raum von begerechte Erfüllung der in ihre Zuständigkeit fallenden Aufgaben erwarten ließe. 35 Betrachtet man lediglich die Zahl kreisangehöriger Gemeinden, so weist Sachsen-Anhalt im Vergleich mit anderen Bundesländern tatsächlich eine relativ kleinteilige Gemeindestruktur auf. Im Jahr 2004 gab es kreisangehörige Gemeinden mit durchschnittlich Einwohnern (vgl. Tabelle 1). Lediglich in Rheinland-Pfalz (1 330 Einwohner) und Mecklenburg-Vorpommern (1 262 Einwohner) waren die Gemeinden zu diesem Zeitpunkt im Durchschnitt noch kleiner. Ähnliche Gemeindegrößen sind für Thüringen (1 809 Einwohner) und Schleswig-Holstein (1 970 Einwohner) festzustellen. Der Mittelwert für Westdeutschland lag 2004 bei Einwohnern und für Ostdeutschland bei Einwohnern. 36 Bereits seit Ende der 90er Jahre gab es in Sachsen-Anhalt Bestrebungen, die Gemeindestruktur zu verändern und die Zahl eigenständiger Gemeinden deutlich zu verringern. Mit dem Regierungswechsel im Jahr 2002 wurden die beschlossenen Gesetze zur Bildung von Einheits- und Verbandsgemeinden jedoch revidiert. Stattdessen wurde ein Leitbild entwickelt, das die Bildung von Einheitsgemeinden mit mindestens Einwohnern und Verwaltungsgemeinschaften mit mindestens Einwohnern auf Basis freiwilliger Zusammenschlüsse befürwortete. In Tabelle 1 wird deutlich, daß sich bis 2006 gegenüber 2004 sowohl die Gesamtzahl als auch die Zahl der kreisangehörigen Gemeinden unter Einwohner verringert hat. 37 Gleichwohl wird die Zahl der Gemeinden von der sachsenträchtlichen Bevölkerungsverlusten aus. So muß landesweit von einem Rückgang der Bevölkerung um rund 20%, von 2,47 Millionen Einwohnern im Jahr 2005 auf 1,98 Millionen Einwohnern im Jahr 2025 und einer deutlichen Verschiebung der Altersstruktur zugunsten eines höheren Anteils älterer Menschen gerechnet werden. Vgl. STATISTI- SCHES LANDESAMT SACHSEN-ANHALT: Statistisches Monatsheft Sachsen-Anhalt 2/2007, Halle (Saale), S. 5 ff. 35 Vgl. Leitbild zur Gemeindereform in Sachsen-Anhalt, a. a. O., S. 72 ff. 36 Berechnungen des IWH nach DEUTSCHER STÄDTE- TAG: Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, 91. Jahrgang Berlin 2006, S Die Verringerung der Zahl eigenständiger Gemeinden erfolgte im wesentlichen auf Grundlage des Gesetzes zur Fortentwicklung von Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der kommunalen Verwaltungstätigkeit (GVBI. LSA 2003, S. 318 ff.). Dabei wurden Mindestgrößen für die unterschiedlichen Verwaltungsformen festgelegt und die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften aufgefordert, freiwillige Zusammenschlüsse herbeizuführen. Wirtschaft im Wandel 11/

20 Tabelle 1: Einwohner und Zahl der Gemeinden nach Einwohnergrößenklassen in Sachsen-Anhalt - Vergleich der Jahre 2004 und Gemeindegrößenklassen Einwohner insgesamt Stand Stand Kreisangehörige Gemeinden Einwohner insgesamt Kreisangehörige Gemeinden unter Insgesamt Durchschnittliche Einwohnerzahl Quellen: Eckpunktepapier (2007); Deutscher Städtetag (2006) (ohne die kreisfreien Städte Halle (Saale), Magdeburg, Dessau). Tabelle 2: Anzahl der sachsen-anhaltischen Einheitsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften nach Einwohnergrößenklassen, Einwohnern und Einwohnerdichte im Vergleich der Jahre 2004 und 2006 < Anzahl der kreisangehörigen Verwaltungseinheiten nach Einwohnergrößenklassen bis bis > Summe Durchschnittliche Einwohnerzahl Einwohner je km Einheitsgemeinden Verwaltungsgemeinschaften (A) Verwaltungsgemeinschaften (T) Summe Quellen: Eckpunktepapier des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt 2007, S. 4-9; Berechnungen des IWH. Für das Jahr 2004 wurde der Gebietsstand der Jahresrechnungsstatistik zugrundegelegt. Dieser spiegelt nicht den juristischen Stand der Gemeinden zum wider, weicht aber nur geringfügig von diesem ab. anhaltischen Landesregierung als zu hoch eingeschätzt und eine weitere Zentralisierung angestrebt. Allerdings sagt die Anzahl und die Größe der kreisangehörigen Gemeinden zunächst nichts über die vermeintlich zu geringe Effizienz der kommunalen Ebene aus. Für die Gemeinden besteht in den meisten Bundesländern die Möglichkeit, Größenvorteile bei der Bereitstellung kommunaler Leistungen z. B. über die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften, Samt- oder Verbandsgemeinden zu realisieren, denen die einzelnen Mitgliedsgemeinden die Aufgaben zumindest zur Besorgung übertragen, so auch in Sachsen-Anhalt Abgesehen von den Stadtstaaten existiert nur in Hessen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland diese Möglichkeit zur interkommunalen Zusammenarbeit nicht. Die eigentlich relevante Betrachtungsebene für die Effizienzanalyse von Verwaltungsstrukturen, und daher auch Gegenstand dieser Untersuchung, ist in den Verwaltungsgemeinschaften und Einheitsgemeinden zu sehen gab es insgesamt 205 Einheitsgemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften. Der Großteil entfiel dabei auf Verwaltungsgemeinschaften mit gemeinsamem Verwaltungsamt (124), gefolgt von 44 Einheitsgemeinden und 37 Verwaltungsgemeinschaften mit Trägergemeinde. Bis 2006 verringerte sich diese Zahl, in erster Linie bei den Verwaltungsgemeinschaften (A), beträchtlich (vgl. Tabelle 2). Infolgedessen erhöhte sich die durchschnittliche Einwohnerzahl, einhergehend mit einer Vergrößerung der durchschnittlichen Fläche und einer Verringerung der Bevölkerungsdichte in allen Verwaltungsformen (vgl. Tabelle 2). 408 Wirtschaft im Wandel 11/2007