Implementation von Jobrotation in Deutschland: zum Beitrag arbeitsmarktpolitischer Netzwerke

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1 Gebauer/Petschauer, Kritik des Armutsfallen-Theorems Suntum, Ulrich van, 1999: Die unsichtbare Hand. Ökonomisches Denken gestern und heute. Springer, Berlin. Vobruba, Georg, 1991: Jenseits der sozialen Fragen. Modernisierung und Transformation von Gesellschaftssystemen. Suhrkamp, Frankfurt/Main. Vobruba, Georg, 2000: Alternativen zur Vollbeschäftigung. Die Transformation von Arbeit und Einkommen. Suhrkamp, Frankfurt. Implementation von Jobrotation in Deutschland: zum Beitrag arbeitsmarktpolitischer Netzwerke Von Heidi Oschmiansky, Berlin 1. Einleitung Jobrotation stellt ein Instrument der beschäftigungswirksamen Weiterbildung dar. Beschäftigte werden für Weiterbildung freigestellt und können sich während ihrer Arbeitszeit qualifizieren. Vertreten werden sie von Arbeitslosen, die durch Lernen am Arbeitsplatz neue Kenntnisse erwerben und nach Beendigung der Stellvertretung gegebenenfalls im selben Unternehmen verbleiben. Unternehmen können mit Jobrotation auf erkannten Qualifizierungsbedarf durch öffentliche Tei!finanzierung kostengünstig und ohne Produktionsausfall durch die Bereitstellung von Stellvertretern reagieren. Jobrotation ist daher eine Methode, die am wachsenden Qualifizierungsbedarf der Beschäftigten und der Unternehmen ansetzt. Dänemark war Ende der 80er Jahre das erste Land, in dem Jobrotation praktiziert wurde. Mit der dänischen Arbeitsmarktreform von 1994 wurde Jobrotation bzw. die Stellvertreterregelung institutionalisiert und ist dort seither Bestandteil der arbeitsmarktpolitischen Strategie der Aktivierung und Erhaltung.bzw. Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit (vgi. Emmerich, Hoffmann & Walwei 2001: 371). Mittlerweile gibt es in fast allen Ländern der Europäischen Union Jobrotationsprojekte; zwischen 1996 und 1999 beteiligten sich rd Beschäftigte, fast Stellvertreter und über Unternehmen EU-weit an Jobrotationsprojekten (Kankaanpää-Lehtinen & Lahtinen 2001: 75). Nationale wie internationale Erfahrungen zeigen, dass die Implementation von Jobrotation sehr voraussetzungsvoll ist: Mit seiner doppelten Zielstellung der Qualifizierung von Beschäftigten und der Reintegration von Arbeitslosen verbindet Jobrotation zwei Bereiche, die in der Bundesrepublik bisher kaum verbunden waren: das System der beruflichen Bildung und das System der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Dieser Essay geht zum einen der Frage nach, welchen Beitrag die Akteure in der Implementation von Jobrotation auf der lokalen Ebene in der Bundesrepublik Deutschland geleistet haben. Dabei wird davon ausgegangen, dass die für J obrotation relevanten institutionellen Rahmenbedingungen in Deutschland weniger günstig sind als in Dänemark. Dennoch ist es in Deutschland auf der lokalen Ebene gelungen, die institutionellen Schwierigkeiten zu umgehen und Jobrotation erfolgreich zu implementieren: So haben sich nach den Ergebnissen einer Umfrage von 1999 bundesweit 740 Unternehmen mit gut 2000 Beschäftigten und fast 1000 Arbeitslosen an Jobrotation-Projekten beteiligt. Der Vermittlungserfolg der Stellvertreter im AnschlQss an die Projekte in Arbeit lag bei 61 %. Dies ist ein großer beschäftigungs

2 politischer Erfolg, bedenkt man zudem, dass 43% der Stellvertreter zuvor länger als 12 Monate arbeitslos waren 1 ). Zum anderen wird der Beitrag der Akteure in dem Institutionalisierungsprozess von Jobrotation analysiert. Denn der Ausweitung von Jobrotation in der Bundesrepublik Deutschland scheint nichts mehr entgegenzustehen. Im Rahmen des reformierten Arbeitsförderungsrechts ("JOB-AQTIV-Gesetz"), das am 9. November 2001 vom Bundestag verabschiedet wurde, wird Jobrotation als neues (Regel-)Förderinstrument angeführt. Das Job-Aqtiv-Gesetz trat Januar 2002 in Kraft. Damit sind fast sechs Jahre vergangen, seit das erste Jobrotationsmodellprojekt im Frühjahr 1996 in Berlin gestartet wurde. Theoretischen Hintergrund stellt das Konzept des "Gelegenheitsfensters" von Kingdon dar, welches das Zusammentreffen verschiedener Faktoren betont, damit politische Veränderungen möglich werden. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei den Netzwerken und Akteuren, deren Handlungskoordination die Implementation auf der lokalen Ebene ermöglicht und die auf regionaler, nationaler und transnationaler Ebene die Verbreitung von Jobrotation forciert haben~ Im ersten Teil des Beitrags werden die ökonomischen und institutionellen Rahmenbedingungen von JObrotation 2 ) dargestellt. Nach theoretischen Ausführungen zu Netzwerkkonzepten im Rahmen der Implementationsforschung werden die Akte.ure im Kontext von Jobrotation definiert und ihre je spezifischen Leistungen im Implementations- und Institutionalisierungsprozess analysiert. Abschließend wird die Institutionalisierung von Jobrotation mit Hilfe des Konzeptes des Gelegenheitsfensters von Kingdon erklärt. 2. Massenarbeitslosigkeit und Weiterbildungsbedarf in der Bundesrepublik Deutschland Trotz anhaltend hoher Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland - das gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzdefizit belief sich im Herbst 1999 auf fast sechs Millionen (Magvas & Spitznagel 2000: 3) - wächst der Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften. Das gleichzeitige Auftreten eines Arbeitskräftemangels bei hoher Arbeitslosigkeit wird mit dem Mismatch-Konzept erklärt. Insbesondere der qualifikatorische Mismatch scheint zunehmend an Bedeutung zu gewinnen. So wird in Repräsentativerhebungen das Fehlen geeigneter Fachkräfte vor allem von Betrieben im Bereich der unternehmensnahen Dienstleistungen, im Bereich der Datenverarbei- 1) Vgl. die Ergebnisse der Studie: Nationale Unterstützungstelle der Bundesanstalt für Arbeit und Jobrotation.Verein zur Förderung des lebenslangen Lernens e. V. (2000). Jobrotation in Deutschland. Eine bun desweite Auswertung. Berlin. 2) Weitere Aspekte einer erfolgreichen Implementation sind die finanziellen und organisatorischen Rahmenbedingungen. So kann zum Beispiel die Durchführung einer professionellen und umfassenden Qualifikationsbedarfsanalyse im Vorfeld eines Jobrotationsprojektes als eine wichtige erfolgskritische Variable für die Implementation angenommen werden. Dieser Beitrag konzentriert sich allerdings auf die institutionellen Rahmenbedingungen, da diese die Handlungsoptionen der Akteure und Akteurskonstellationen vorgeben. 328 tung und im Baugewerbe als Produktionshemmnis angeführt. 3) Aber nicht nur in einigen Hochqualifikationsbereichen wie Ingenieurs- und Informatikberufen lassen sich Anhaltpunkte für einen sehr engen, fast schon geräumten Arbeitsmarkt finden. Es gibt auch Indizien für eine lebhafte Nachfrage der Unternehmen nach einfachen Qualifikationen (vgl. Klös 2001: 33ff.). Zwar scheint der Fachkräftemangel gesamtwirtschaftlich bisher noch keine große Rolle zu spielen (Magvas & Spitznagel 2000: 4.), mittel- und langfristig dürfte er jedoch angesichts der demographischen Entwicklung an Bedeutung gewinnen. Um der Mismatch-Problematik zu begegnen, sind - neben anderen Maßnahmendie beruflichen Weiterbildungsanstrengungen generell zu verstärken. Darauf weisen auch internationale Vergleiche. So errechnete die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) einen Gesamtindex der Weiterbildungsteilnahme. Danach liegt Deutschland unter den 15 EU-Ländern auf Platz 10 (Heidemann 2001a: 3). Der Nachholbedarf gilt vor allem für ungelernte Arbeiter und einfache Angestellte, die deutlich geringere Teilnahmequoten aufweisen als Beamte und leitende Angestellte. 4 ). Aber auch bei den formal Hochqualifizierten ist festzustellen, dass mehr als ein Drittel sich nicht regelmäßig weiterbildet. Auch ältere Beschäftigte haben bisher nur in geringem Maße an beruflicher Weiterbildung teilgenommen. 5 ) Angesichts der Alterung der Bevölkerung wird auch die Erhaltung und Weiterentwicklung der beruflichen Kompetenz älterer Mitarbeiter stärker in den Vordergrund rücken müssen (Reinberg & Hummel 2001: 6). Allerdings sind Weiterbildungsaktivitäten in den Betrieben nach wie vor noch keine Selbstverständlichkeit. Nach den Erhebungen des IAB-Betriebspanels haben im ersten Halbjahr 1997 nur rd. zwei von fünf der befragten Betriebe Weiterbildungsmaßnahmen durchgeführt oder waren an deren Finanzierung beteiligt.6) Es zeigt 3) Nach einer Repräsentativbefragung des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung mit dem ifo-institut für Wirtschaftsforschung im Herbst 1999 wurde von rd. 10% der westdeutschen und 4% der ostdeutschen Betriebe das Fehlen von geeigneten Arbeitskräften als Produktionshemmnis angeführt. Eine Differenzierung nach Wirtschaftszweigen zeigt jedoch, dass insbesondere in den wirtschaftsnahen Dienst. leistungen und im Baugewerbe die Anteile der Betriebe, die über fehlende Arbeitskräfte klagten, in Westwie in Ostdeutschland deutlich höher waren Ge 18% im Westen bzw. je 6% im Osten). Auch der ifo-kon. junkturtest verdeutlicht die branchenbezogen unterschiedliche Betroffenheit vom Arbeitskräftemangel: Während im Frühjahr 2000 ein Arbeitskräftemangel als Grund für Behinderungen der Produktionstätigkeiten im Verarbeitenden Gewerbe von nur 4% der befragten Unternehmen sowohl in West- als auch in Ostdeutschland angeführt wurde, klagten die Hälfte der westdeutschen und gut ein Drittel der ostdeutschen Datenverarbeitungsunternehmen über Fachkräftemangel (Magvas & Spitznagel 2000: 6ff.). 4) Der Anteil der uno/und angelernten Arbeiter sowie der einfachen Angestellten lag 1997 bei 17% bzw. 30%. Die Teilnahmequoten von qualifizierten Angestellten und Beamten lag hingegen bei 56% bzw.62% (Kuwan, Gnahs & Seidel 2000: 130) 5) Nach den Erhebungen des Berichtssystems Weiterbildung VII betrug der Anteil der 50- bis 64jährigen rd. 20% im Jahr Nach dem Mikrozensus waren sogar nur acht Prozent der Teilnehmer an beruflicher Weiterbildung 50 Jahre und älter (Kuwan, Gnahs & Seidel 2000: 106). 6) Allerdings ist hierbei zu berücksichtigen, dass das IAB-Betriebspanel nach Weiterbildung im jeweils vergangenen Jahr fragt. Betriebe, die nur sporadisch Weiterbildung anbieten, werden somit untererfass!. Auf einen längeren Zeitpunkt bezogen scheint daher die Mehrheit der Betriebe (nicht näher angegebene) Weiterbildungsaktivitäten durchzuführen. Nach der Untersuchung der Universität DuisburglWSr in der Hans. Böckler Stiftung (Betriebsbefragung Westdeutschland) sind das fast drei Viertel der Betriebe innerhalb von drei Jahren (Heidemann 2oo1a: 23). 329

3 sich, dass die Weiterbildungsaktivitäten mit steigender Betriebsgröße zunehmen. Generell sind die Weiterbildungsaktivitäten kleinerer Betriebe - mangels eigener Ressourcen, eines kontinuierlichen Bedarfs und der Freistellungsproblematik - eher sporadisch. In den meisten kleinen und mittelständischen Unternehmen wird erst dann an Qualifizierung gedacht, wenn entsprechende Mängel direkte und gravierende wirtschaftliche Wirkungen zeigen. (Weiß 2000: 28 f.). Eine systematische Weiterbildungsplanung in kleinen und mittelständischen Unternehmen wird nur von einer Minderheit (14 %) praktiziert (Hoffmann 1999: 9). Jobrotation setzt an diesem Weiterbildungsbedarf an (Oschmiansky, Uhrig & Schmid 2001). Vor allem für Betriebe, die sich längerfristige Freistellungen ihrer Beschäftigten nicht leisten können, bietet Jobrotation eine interessante Lösung: Durch die Bereitstellung von Stellvertretern und Teilfinanzierung der Weiterbildungskosten werden die Barrieren vorsorgender Personalentwicklung überwunden. Jobrotation kann so eine Qualifizierungsspirale in Gang setzen und auch die oben angeführten Personengruppen einbeziehen, die bisher noch zu wenig an beruflicher Weiterbildung teilgenommen haben. 3. Theoretische Anmerkungen zu Netzwerken im Implementationsprozess In Abweichung zu klassischen Implementations-Definitionen, nach denen der Ausgangspunkt für die Implementation eine rechtsverbindliche Entscheidung ise), versteht Ferman unter Implementation das, was zwischen policy-erwartung und (wahrgenommenem) policy-ergebnis passiert (Ferman 1990 in: deleon 1999: 314.f.). Diese Definition scheint besonders für die Erfassung der Implementationsprozesse von Jobrotation geeignet zu sein, da sie keine rechtsverbindliche Entscheidung voraussetzt und somit dem Bottom-up-Charakter vieler Jobrotation-Projekte gerecht wird. Denn die Initiative für Jobrotationsprojekte ging häufig nicht von der staatlichen Ebene aus, wenngleich staatliche Akteure in die Implementation immer involviert sind. Zudem bezieht diese breite Definition auch die lnstitutionalisierung von Jobrotation mit ein. Der Umsetzungserfolg einer policy hängt von dem Inhalt eines Programmes, den administrativen Kapazitäten; die den implementierenden Akteuren zur Verfügung stehen, und der Unterstützung oder Behinderung durch die Adressaten ab. Weitere erfolgskritische Variablen von Implementationssystemen sind die institutionellen ') vgl. hierzu beispielhaft die Definition von Windhoff Heritier: In der Politikwissenschaft wird als Imple mentation die Durchführung von rechtsverbindlichen Entscheidungen (Gesetze, Erlasse, Verordnungen,... ) bezeichnet, die durch politische und administrative Organe beschlossen werden. Die Entscheidungen, in vager oder präziser Weise formuliert, werden unter Beteiligungen verschiedener öffentlicher und privater Organisationen, von Gruppen und Einzelpersonen mit durchaus divergierenden Zielen, konflikthaft oder konsensual, schematisch oder frei gestaltend in die Praxis umgesetzt. Im Policy-Zyklus steut sich Implementation, idealtypisch gesehen, als diejenige Phase dar, deren Handlungsauftrag durch die vorangehende Phase der Politikformulierung gesetzt wird, und die ihrerseits wüiderum bestimmte Policy-Ergebnisse und -Wirkungen hervorbringt (Windhoff-Heritier 1987: 86). In der Praxis sind Politikformulierung und.umsetzung jedoch zwei eng zusammenhängende Prozesse, die in einen spezifischen sozioökonomischen Kontext eingebunden sind (Heritier 1993: 13). 330 Rahmenbedingungen derpolicy sowie die Rolle bzw. die Bedeutung der in die ImpJementation involvierten Akteure (Najam 1995: 35 ff.). In jüngerer Literatur wird Implementation definiert als dynamischer Verhandlungsprozess zwischen mehreren Akteuren, die auf mehreren Ebenen und zwischen mehreren Organisationen ablaufen (Najam 1995: 34). Die effektive Lösung öffentlicher Probleme in "späterr' Wohlfahrtsstaaten erfordert daher zunehmend kooperative Anstrengungen von vielen Akteuren und Organisationen. Kann kein einziger Akteur ein Problem lösen oder andere dazu zwingen, an einer Lösung mitzuarbeiten, kann die Problemlösung über Netzwerke erfolgen (O'Toole, Hanf & Hupe 1997: 137). Für die Definition eines spezifischen Netzwerkes sind die beteiligten Akteure, die Inhalte des Netzwerkes und die Steuerungsprozesse von Interesse. Um eine direkte Interaktion der Akteure zu ermöglichen, kann ihre Zahl nicht unbegrenzt sein. Inhaltlich zeichnet sich ein Netzwerk dadurch aus, dass alle Beteiligten für ein Ziel oder eine Problemlösung arbeiten (Kenis & Schneider 1991: 40 f.). Die zur Erreichung dieses Zieles Überwiegende Steuerungsform sind Verhandlungen und Austausch. Während in reinen Marktbeziehungen keine Verbindung und in einer rein hierarchischen Beziehung eine sehr enge Beziehung zwischen den Akteuren besteht, sind durch die Steuerungsform Verhandlung und Austausch die Akteure lose miteinander verbunden. In real existierenden Netzwerken geht man von einem Mix der reinen Steuerungsformen Markt, Hierarchie und Verhandlung/Austausch aus (Kenis & Schneider 1991: 42; Schmid 1994: 87). Der Nutzen, der von Netzwerken erwartet wird, ist ein hohes Maß an Problemlösungsfähigkeit. Sie können Informations- und Transaktionskosten durch Verhandlungs- und Koordinationsaktivitäten reduzieren. Die Verhandlungslogik in Netzwerken ist die des Kompromisses. Daher sind Kooperationen trotz widersprüchlicher Interessen möglich (Hild 1997: 98). Vor allem in Situationen, in denen policy Ressourcen verstreut und kontext- oder akteursabhängig sind, ist ein Netzwerk der einzige Mechanismus für die Mobilisierung und Zusammenführung der Ressourcen (Kenis & Schneider 1991: 42). Für die Analyse der Implementationsprozesse von Jobrotation sind zusammenfassend vor allem die institutionellen Rahmenbedingungen sowie die beteiligten Akteure von besonderem Interesse, welche in den beiden folgenden Kapiteln thematisiert werden. Bei dem Netzwerkansatz ist zu beachten, dass der Netzwerkbegriff hier als "Werkzeug" genutzt wird, um die Komplexität hinsichtlich der beteiligten Akteure zu reduzieren. 4. Die institutionellen Rahmenbedingungen: Der Korridor, den Jobrotation passieren muss 8 ) Für die Bundesrepublik Deutschland werden die zwei für die Implementation von Jobrotation relevanten Institutionen - das Bildungssystem und die Arbeitsverwal- 8) Najam 1995: 35 (Übersetzung der Verfasserin). 331

4 !:',I: ' '!': tung - dargestellt. Diesen werden anschließend die institutionellen Rahmenbedingungen in Dänemark zusammenfassend gegenübergestellt Das Bildungssystem in Deutschland In der Bundesrepublik sind die Freistellungsmöglichkeiten zu Bildungszwecken für Beschäftigte äußerst begrenzt, da es kein bundesweit einheitliches Bildungsurlaubsgesetz gibt. In elf der insgesamt 16 Bundesländer existieren Landesgesetze; die jährliche Dauer des Freistellungsanspruches beträgt im Durchschnitt lediglich fünf Tage, der Anspruch kann jedoch von zwei Jahren, z.t. auch von vier JahreIl, kumuliert werden (Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen Berlin 2001). Die Regelungen umfassen den ganzen Bereich der Erwachsenenbildung, als({politische, berufliche, kulturelle und allgemeine Weiterbildung, wobei der Anteil der beruflichen Bildung gering ist. Auch daher ist der Bildungsurlaub in den Betrieben kaum verankert, die allgemeine Inanspruchnahme lag Ende der 90er Jahre bei unter 2 % aller Beschäftigten. Für die Umsetzung von Jobrotationsprojekten ist der Bildungsurlaub aufgrund seiner Struktur und marginalen Bedeutung nicht geeignet (Moraal 1998: 20f.). In der beruflichen Weiterbildung lassen sich drei "Subsysteme" anführen: individuelle Weiterbildung, betriebliche Weiterbildung und Weiterbildung für Arbeitslose. Die Weiterbildung der Arbeitslosen obliegt der relativ zentralisierten und regulierten Arbeitsverwaltung; für die betriebliche Weiterbildung sind die Unternehmen zuständig. Die relativ rigide Trennung der drei Subsysteme erschwert die Realisierungsmöglichkeiten innovativer Formen der aktiven Arbeitsmarkt- und Qualifizie.rungspolitik wie Jobrotation (MoraaI1998: 10) Struktur der deutschen Arbeitsmarktpolitik Erstens werden in der Bundesrepublik sowohl passive Maßnahmen (Arbeitslosengeld) als auch aktive Maßnahmen (Arbeitsförderungsmaßnahmen) aus den Beiträgen an die Bundesanstalt für Arbeit finanziert, was zu einem Konkurrenzverhältnis zwischen beiden führt: Mit wachsender Arbeitslosigkeit steigen die Ausgaben für Lohnersatzleistungen und mindern die Finanzierungsspielräume präventiver Arbeitsmarktpolitik (Schmid, Reissert & Bruche 1987: 296). Für die lmplementation von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, auf die kein Rechtsanspruch besteht, die also zu den "Kann-Leistungen" gezählt werden - wie z. B. Weiterbildung -, kann sich diese Stop-and-go-Politik der Bundesanstalt für Arbeit ungünstig auswirken. So konnte im Rahmen des ersten Berliner Jobrotation-Modellprojektes eine arbeitsamtfinanzierte Weiterbildungsmaßnahme für die stellvertretenden Personen nur mit Verzögerung durchgeführt werden, auch aufgrund der Abhängigkeit des Modellprojektes von der Finanzsituation der zuständigen Arbeitsämter (Behringer 1999: 16). Zweitens hatten die regionalen Arbeitsämter bis 1998 kaum Handlungsspielraum bei der Umsetzung von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Gerade dieser Aspekt scheint besonders relevant zu sein, da die jeweilige Arbeitsverwaltung in der 332 Implementation von Jobrotation ein wichtiger Akteur ist. Dem Dezentralisierungs-, grad der Arbeitsverwaltung kommt daher generell eine entscheidende Bedeutung in der Implementation von Jobrotation zu. Er erlaubt eine entsprechende Autonomie der regionalen Niederlassungen und ermöglicht eine Ausrichtung am regionalen und lokalen Bedarf. Bis 1998 war die deutsche Arbeitsverwaltung eine der traditionellsten Arbeitsbehörden in Europa mit einem hohen Grad an hierarchischer Koordinierung über sachgebundene Budgets, detaillierten prozeduralen Regelungen und individuellen Ansprüchen (Mosley & Schütz 2001: 180). Angesichts ihrer geringen Gestaltungsspielräume konnten die örtlichen Einheiten der Arbeitsverwaltung nur schwer auf Forderungen nach einer integrierten lokalen Beschäftigungspolitik reagieren, die Arbeitsmarkt- und regionale Strukturpolitik verknüpft (Reissert 2001: 120). Seit der Arbeitsamtsreform 1998 haben die lokalen Arbeitsämter einen größeren Freiraum in der Umsetzung von Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik. Der Paragraph 10 (SGB I1I) für die freie Förderung von Projekten ist für Jobrota- ' tion besonders relevant, da bis zu 10% des Reintegrationsbudge~s für innovative Maßnahmen eingesetzt werden können. Im Rahmen der Implementation von Jobrotationsmaßnahmen scheint der 10 SGB IIljedoch bisher eher selten Anwendung zu finden (Nationale Unterstützungsstelle der Bundesanstalt für Arbeit und Jobrotation - Verein zur Förderung des lebenslangen Lernens e.v. 2000: 8). Dies hängt drittens möglicherweise auch mit einem Informationsdefizit sowie einer allgemeinen Überlastung infolge der Organisationsr~form "Arbeitsamt 2000" auf der lokalen Ebene der Arbeitsverwaltung zusammen. Darauf weisen zumindestdie Erfahrungen aus N ordrhein-westfalen hin, wo Jobrotation seit diesem Jahr landesweit implementiert wird. Dort sollen die lokalen Arbeitsämter in die Umsetzung stärker als bisher einbezogen werden: in jedem Arbeitsamt gibt es einen "Jobrotations-Verantwortlichen", der Interessierte beraten soll. In einigen Fällen wurde jedoch interessierten Unternehmen von Jobrotation abgeraten, was nach Expertenmeinung auf Informationsdefizite der lokalen Arbeitsämter zurückzuführen ist. Viertens werden in der deutschen Arbeitsmarktpolitik Koordinationsleistungen im Rahmen von arbeitsmarktpolitischen Projekten nur selten finanziert. In der Regel sind Mittel für Sach- und Personalkosten vorgesehen, die jedoch nicht den speziellen Koordinierungsaufwand abdecken, der im Rahmen von Projekten mit vielen Akteuren unterschiedlicher Organisationen erforderlich ist. Für Jobrotationsprojekte bedeutet dies, dass das Projektmanagement auf andere Finanzierungsquellen für die Koordinationsleistungen angewiesen ist Die institutionellen Rahmenbedingungen in Dänemark Jobrotation wird in Dänemark bereits seit Ende der 80er Jahre durchgeführt. Mit gut 36 Tausend Freigestellten und Stellvertretern wurde Jobrotation Mitte der 90er Jahre von privaten wie öffentlichen Arbeitgebern intensiv genutzt. Auch aufgrund der geringen Arbeitslosigkeit und der Schwierigkeit, geeignete Stellvertreter zu finden, ist die Beteiligung seither auf knapp im Jahr 2000 zurückgegangen (Oschmiansky, Uhrig, Schmid 2001: 21). 333

5 !' Oscbmiansky, Implemcntation von Jobrotation in Deutschland Ausschlaggebend für den Implementationserfolg von Jobrotation war zum einen die Kombination rechtlicher und finanzieiler Regelungen: Mit der Einführung des Bildungsurlaubs 9 ) im Zuge der dänischen Arbeitsmarktreform von 1994 wurde eine öffentliche Kofinanzierung für Jobrotation geschaffen und die Umsetzung wesentlich erleichtert. Der Bildungsurlaub wird für einen Zeitraum zwischen einer Woche und einem Jahr für anerkannte Bildungskurse gewährt und muss mit dem Arbeitgeber abgestimmt werden. Im Zusammenhang mit dem Bildungsurlaub wird ein Urlaubsgeld gewährt, das (bis zu) 100% des Arbeitslosengeld-Höchstsatzes beträgt (Schömann, Mytzek & Gülker 1999: 18 f.). Neben den FreisteIlungsregelungen besteht auch die Möglichkeit, freigesteilte Beschäftigte in Jobrotation-Projekte im Rahmen der Erwachsenenbildung zu finanzieren: Das Programm für gering qualifizierte Erwerbstätige (VUS) wendet sich an Beschäftigte, die gar keine oder nur eine kurze Berufsausbildung haben. An~pruchs" berechtigten Personen wird eine steuerfinanzierte Unterstützung in Höhe des maximalen Arbeitslosenunterstützungssatzes für bis zu 80 Wochen VoIlzeitqualifizierung gewährt (Höcker 2000: 107 f.). Komplementär zu den Regelungen zum Weiterbildungsurlaub existieren im Rahmen der Arbeitsgesetzgebung rechtliche Regelungen, die für Arbeitslose ein Recht auf eine mit praktischer Arbeit kombinierte Weiterbildung begründen. Dieses "Arbeitsangebot" wird Arbeitslosen - je nach Zugehörigkeit zu bestimmten Risikogruppen - die zwischen sechs Monaten und zwei Jahre arbeitslos sind, im Rahmen eines individueilen Aktivierungsplanes zuteil (Soerensen 1998: 43). In Dänemark beinhalten Jobrotationsprojekte somit immer eine Mischfinanzierung. In der Regel sind die SteIlvertreter im Unternehmen sozialversicherungspflichtig beschäftigt und die Arbeitgeber (auch öffentliche) erhalten für deren Beschäftigung einen Zuschuss von der Arbeitsverwaltung (das arbeitsmarktpolitische Instrument,Jobtraining'). Die FreigesteIlten erhalten weiterhin ihr Gehalt von ihrem Arbeitgeber oder Beihilfe für Sonderurlaub von der Arbeitsverwaltung (bis zu 100% des Arbeitslosengeldsatzes). Arbeitgeber sowie regionale und nationale Arbeitsmarkteinrichtungen beteiligen sich an der Finanzierung der Weiterbildung für den FreigesteIlten und der Finanzierung des Projektmanagements (Oschmiansky, Uhrig & Schmid 2001: 20 f.). Neben den rechtlichen und finanzieilen Regelungen zu Jobrotation hat auch die stark regionalisierte Arbeitsmarktpolitik in Dänemark zu dem Umsetzungserfolg von Jobrotation beigetragen. Mit der Arbeitsmarktreform von 1994 wurde die RoIle der Sozialpartner, insbesondere auf der regionalen Ebene, gestärkt (vgl. K vist 2001). 9) Neben dem Bildungsurlaub wurden noch zwei weitere Freistellungsregelungen eingeführt: die Freistellung für Erziehungszwecke und die bis zu einem Jahr mögliche bedingungslose Freistellung (Sabbatregelung). Die Freistellungsregelung zu Erziehungszwecken steht neben den Beschäftigten auch Arbeitslosen und Selbständigen offen, die Sabbatregelung war auf Beschäftigte begrenzt. Im Gegensatz zum Bildungsurlaub musste sich bei der Sabbatregelung der Arbeitgeber verpflichten, die durch den in Sabbaturlaub gegangenen Beschäftigten freigewordene Stelle durch einen zuvor Langzeitarbeitslosen zu ersetzen wurde die Möglichkeit des Sabbaticals aufgrund des zunehmenden Arbeitskräftemangels rückgängig gemacht (Fuhrmann 2000: 21). Stellvertretungen sind auch beim Erziehungsurlaub möglich bzw. waren beim Sabbatical verpflichtend. 334 Oschmiansky, Implementation von Jobrotation in. Deutschland Es wurden 14 regionale Arbeitsmarkträte etabliert, in denen die Arbeitsmarktorganisationen (Arbeitnehmer Innen und Arbeitgeber) zu zwei Dritteln und die regionalen und lokalen Autoritäten (Bezirke und Gemeinden) zu einem Drittel vertreten sind. Diese Arbeitsmarkträte setzen bei der Umsetzung von Arbeitsmarktpolitik innerhalb eines relativ breiten Rahmens Prioritäten und planen ihre Aktivitäten in Verbindung mit dem regionalen Bedarf. Unterstützt werden die Arbeitsmarkträte von der Arbeitsverwaltung (AF)lO). Deren RoIle hat sich im Zuge der Reform fundamental geändert: Die Beurteilung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen richtet sich eher an konkretem Bedarf denn an automatischen Regeln aus. Mit der Regionalisierung und Reorganisation der Arbeitsmarktpolitik kann die Durchführung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen nur in Koordination von regionalen Betrieben, regionalen Autoritäten (Bezirke), lokalen Autoritäten (Gemeinden), der Arbeitslosenversicherung und den Bildungsinstitutionen erfolgen. Steuerungstheoretisch. basiert die Umsetzung der Arbeitsmarktpolitik zunehmend auf e.inem Netzwerk der Koordination. Die Erfahrungen im Zuge der dänischen Arbeitsmarktreform zeigen, dass die Netzwerk-Kooperation eine wichtige Bedingung für die Umsetzung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen darstellt (Larsen, Stamhus 2000: 15 ff.)i1). Für die Implementation von Jobrotationsprojekten sind die dargestellten Institutionellen Strukturen ausgesprochen förderlich. Durch den korporatistischen Aufbau der Arbeitsmarkträte kann die Akzeptanz der Maßnahmen gewährleistet werden, und die koordinierte Zusammenarbeit der regionalen und lokalen Akteure in netzwerkartigen Strukturen ermöglicht flexible, innovative Lösungen und eine Ausrichtung. der Projekte am jeweils spezifischen regionalen Bedarf. Zusammenfassend sind die institutionellen Rahmenbedingungen in Dänemark für die Umsetzung von Jobrotation also sehr günstig während dagegen sich die in der Bundesrepublik relevanten Rahmenbedingungen - zumindest partiell - hemmend für die Implementation auswirken können. Im folgenden Kapitel wird aber gezeigt, wie es in Deutschland dennoch gelungen ist, Jobrotation auf breiter Basis zu implementieren, was mit der erfolgreichen Koordination der Akteure zu begründen ist. 5. Die Akteure und Netzwerke im Implementationsprozess In diesem Kapitel werden Akteure und Akteurskonstellationen näher vorgestellt, die in die Umsetzung und Verbreitung von Jobrotation involviert sind. Ziel der hier 10) In Dänemark beschränkt sich die Aufgabe der Arbeitsverwaltung auf die aktive Arbeitsmarktpolitik, die monetären Leistungen (Arbeitslosenunterstützung, Frühverrentung und Bildungsleistung in Form von Unterhaltsgeld) werden von den meist gewerkschaftsnahen Arbeitslosenkassen verwaltet (Höcker 1995: 47). 11) In den vergangenen Jahren hat sich jedoch eine gegensätzliche Entwicklung gezeigt. Die Arbeitsverwaltung tendiert dazu, ihre traditionelle bürokratische Ausrichtung mit relativ starker Kontrolle aufrecht zu halten, was zu Spannungen mit den Arbeitsmarkträten geführt hat. Diese haben keine volle Kontrolle mehr über die Implementation von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Zudem hat die starke Politisierung dieses Bereiches und das Bedürfnis, die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu legitimieren, dazu geführt, dass die qualitativen Ziele der Arbeitsmarktreform (Verbesserung der Maßnahmeneffektivität) zugunsten ~on quantitativen Zielen vernachlässigt wurden. Die zunehmende Zentralisierung hat zu einer geringeren Regionalisierung und Bedarfsorientierung geführt (Larsen, Stamhus 2000: 17 f.) 335

6 Oschrniansky, Implementation von Jobrotation in Deutschland angeführten Akteure und Netzwerke ist es, auf den zunehmenden Qualifizierungsbedarf zu reagieren und Weiterbildungsanstrengungen zu fördern. Netzwerke sind kein Spezial- sondern der Normalfall im Umgang mit den Anforderungen der Handlungskoordination. Daher ist bei der Verwendung von Netzwerkkonzepten eine Spezifikation nötig (Grunow 2000: 332). Anhand der oben angeführten Kriterien Akteure, Inhalte (Ziele und Leistungen) und Steuerungsform - werden die folgenden Netzwerke definiert I2 ) Die Europäische Kommission: Förderung und Finanzierung des lobrotationsmodells und Unterstützung regionaler Netzwerkbildung In der Umsetzung und Verbreitung von Jobrotation kommt der Europäischen Kommission eine entscheidende Rolle als Katalysator und als Financier zu. Sie hat zum einen den policy-transfer von Jobrotation von Dänemark in andere EU-Länder unterstützt, indem sie das Modell bereits in ihrem Weißbuch für Wachstum, Wettbe, werb und Beschäftigung empfahl (Europäische Kommission 1994: 144). Auch im Gemeinsamen Bericht der Kommission zur Beschäftigung in Vorbereitung des Luxemburger Beschäftigungsgipfels 1997 wurde Jobrotation als "vorbildliches Verfahren" (best practice) für eine größere Beschäftigungsfähigkeit ausgewählt (Europäische Kommission 1997: 38). Schließlich wurde Jobrotation im Rahmen eines vom Europäischen Sozialfonds und dem Dänischen Arbeitsministerium veranstalteten Kongresses im Herbst 1997 als Patentlösung für die Probleme auf dem europäischen Arbeitsmarkt und als eines der besten Instrumente überhaupt hinsichtlich des Ausbaus der beruflichen Qualifikationen und der Beschäftigungswirksamkeit bezeichnety) Zum anderen ist die EU auch direkt in die Umsetzung von Jobrotation durch die Kofinanzierung über den Europäischen Sozialfonds (ESF) involviert. 14 ) ESF-kofinanziert werden können die Weiterbildung für Beschäftigte, die Kosten der Weiterbildung und das Gehalt der Stellvertreter sowie die Koordinierungsleistungen. Insbesondere dem letzten Punkt, der Kofinanzierung der Projektkoordinierung kommt eine entscheid~nde Bedeutung zu, da hierfür bis vor kurzem - wie oben angeführtauf Bundesebene keine regulären Mittel der Bundesanstalt für Arbeit zur Verfügung standen. 15) Durch die Kofinanzierung dieser Kosten durch die EU wurde eine 12) Darüber hinaus sind weitere Kriterien denkbar, die hier jedoch nicht in die Analyse einbezogen werden: Offenheit/Geschlossenheit des Netzwerkes, Macht und Abhängigkeit innerhalb des Netzwerkes, Legitimität, Effizienz, Zielerreichungsgrad und Akzeptanz bei den Adressaten (vgl. Grunow 2000: 316; Atkinson & Coleman 1992: 159 ff.). \3) zitiert nach Behringer 1998: ) Die meisten Jobrotationsprojekte in Deutschland wurden über Ziel 4, Ziel 1 oder aus Mitteln der Gemeinschaftsinitiative ADAPT kofinanziert. ADAPT hatte eine Laufzeit von sieben Jahren ( ) und wurde aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds finanziert, mit dem Ziel, neue Ansätze zu testen, die kleinen und mittleren Unternehmen und ihren Beschäftigten helfen sollen, die mit dem industriellen und wirtschaftlichen Wandel verbundenen neuen Anforderungen frühzeitig zu erkennen und zu bewältigen (Nationale Unterstützungsstelle ADAPT der Bundesanstalt für Arbeit 2000: 7) 15) Bis 1998 konnte für die Koordinierung zum Teil auf Arbeitsmarktprogramme der Länder zurückgegriffen werden; diese waren jedoch in der Regel auch ESF-kofinanziert. Seit 1998 können auch Mittel der Bundesanstalt für Arbeit im Rahmen der "freien Förderung" (SG BIll) genutzt werden; allerdings scheint dies 336 Oschmiansky, Implementation von loprotation in Deutschland Koordinierung der Akteure in der Implementation erst ermöglicht und damit die Initiierung von Jobrotationsprojekten forciert. Zudem erlaubte die ESF-Kofinanzierung den Akteuren auf der Implementationsebene mehr Unabhängigkeit gegenüber den in die Umsetzung von Jobrotation involvierten nationalen Institutionen (Arbeitsämter) und erweiterte ihren Handlungsspielraum. Somit hat die EU-Kofinanzierung die regionale Netzwerkbildung im Kontext der Implementation von Jobrotation wesentlich unterstützt Implementationsnetzwerke: Umgehung der institutionellen "Hürden" Nach O'Toole, Hanf und Hupe (1997: 139) sind Implementationsnetzwerke "Verbindungsmuster" zwischen kollektiven Akteuren, die in gewisser Weise unabhängig sind. Implementationsnetzwerke dienen als Instrumente der Mobilisierung der einzelnen Akteure für die jeweiligen Problemstellungen. Sie stellen die organisatorische Infrastruktur dar, die für die Anwendung der Politikinstrumente erford~rlich ist. Die Jobrotation-Implementationsnetzwerke setzen sich auf der lokalen/regionalen Ebene aus öffentlichen Akteuren (Arbeitsverwaltung, Gebietskörperschaften), privaten Akteuren (Unternehmen, Beschäftigte, Arbeitslose, Unternehmensberatungsfirmen, Bildungsinstitutionen... ) und intermediären Akteuren (Bildungs- und Beschäftigungsträger, Projektträger, wissenschaftliche Einrichtungen,... ) zusammen. Ihr gemeinsames Ziel lässt sich mit der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und Individuen zusammenfassen. Ihre Leistungen bestehen zum einen darin, zwischen dem Qualifizierungsbedarf der Unternehmen und der Integration von Arbeitslosen auf der lokalen Ebene zu vermitteln. Zum anderen gelingt es ihnen, die institutionellen Hürden der Implementation zu umgehen und unterschiedliche Systeme zu verbinden: das öffentliche System der Arbeitsverwaltung und das private System der betrieblichen Weiterbildung. Damit erfolgt die Koordinierung der Implementationsnetzwerke zwischen zwei verschiedenen Koordinierungsmodellen (Lassnigg 2000: 21). Erstens müssen in den Jobrotationsprojekten die jeweiligen Freistellungen zwischen Betrieben und eventuell Betriebsräten, Beschäftigten und Projektmanagern jeweils einzelfall- bzw. projektbezogen ausgehandelt werden, da es keinen bundeseinheitlichen Bildungsurlaub gibt. Zweitens ist für die Initiierung und Durchführung von Jobrotationsprojekten die Kombination unterschiedlicher Finanzierungsinstrumente erforderlich (Uhrig 1998: 39). In der Umgehung der institutionellen Rahmenbedingungen haben die Implementations-Netzwerke das Jobrotation~modell an die nationalen Bedingungen angepasst. Die Entwicklung und die Durchführung der konkreten Projekte basiert im Wesentlichen auf Verhandlungsprozessen und Austausch von Informationen. Aber auch Mischformen sind in diesen Netzwerken typisch, wenn beispielsweise Arbeitslose von den Arbeitsämtern zugewiesen werden (hierarchische Steuerung) oder wenn von Bildungsinstitutionen gleichzeitig der Qualifizierungsbedarf von Unternehmen nur selten angewendet zu werden. In der Regel werden die Koordinierungskosten aus ADAPT-Mitteln finanziert. 337

7 evaluiert und spezifische Weiterbildungen für deren Beschäftigte angeboten werden (marktliehe Steuerung). Neben dem gemeinsamen Ziel haben die Beteiligten Einzelinteressen, die die Formen der Interaktionen gestalten und die die Implementationsnetzwerke durch Kompromisslösung ausbalancieren. So haben zum Beispiel die Arbeitsämter tendenziell ein Interesse daran, eher schwerer zu vermittelnde Arbeitslose als Stellvertreter in die Projekte zu vermitteln, während die Arbeitgeber oft die eher leichter zu vermittelnden Arbeitslosen bevorzugen Mainstreaming-Netzwerke: F8rderung vonlobrotation und Überzeugung der politischen community Unter Mainstreaming-Netzwerken sollen hier Netzwerke verstanden werden, deren Aktivitäten sich auf ein eng begrenztes Thema - dem Instrument Jobrotation - beschränken. Die Akteure der Mainstreaming-Netzwerke können wie bei den Implementations-Netzwerken aus öffentlichen,' privaten und intermediären Organisationen kommen; die Mehrzahl sind jedoch Projektmanagementträger, die auf lokaler Ebene Jobrotationsprojekte implementieren. Die Mainstreaming-Netzwerke agieren auf nationaler und transnationaler Ebene. Ihr gemeinsames Ziel ist die Förderung, Verbreitung und Weiterentwicklung von Jobrotation. Ihre Leistungen bestehen ersfens in der Bereitstellung und Aufbereitung von Informationen gegenüber Netzwerk-Mitgliedern und gegenüber Dritten in Form von Publikationen und via Homepage. Zweitens dienen diese Netzwerke dem internen Erfahrungsaustausch und der gegenseitigen Unterstützung. Die Steuerungsform besteht daher im Wesentlichen im Austausch von Informationen. Vor allem das EU-Jobrotation-Netzwerk und der Jobrotation-Verein haben sich aktiv für die Einführung und Verbreitung von Jobrotation eingesetzt. Das EU-,Jobro-' tation-netzwerk entstand auf Initiative der dänischen Organisation AOF(Arbejdernes Oplysnings Forbund), dem von Gewerkschaftsseite getragenen Weiterbildungsverbund für ArbeiterInnen und Angestellte wurde das EU-Job-Sekretariat im dänischen Aalborg eingerichtet, in dem sich zunächst 12 Mitgliederorganisationen zum transnationalen EU-Jobrotation-Netzwerk zusammenschlossen. Ende 1999 gehörten dem Netzwerk 38 Mitgliederorganisationen - private Unternehmen, Forschungseinrichtungen, Non-Profit-Organisationen, Bildungsinstitutionen, öffentliche Einrichtungen - aus allen Ländern der europäischen Union mit Ausnahme Luxemburgs an. 16) Finanziert wurde das EU-Job-Sekretariat aus Mitgliedsbeiträgen und aus Geldern der Europäischen Union. Im Jahr 2000 wurde als eine Weiterführung der 40 Mitglieder umfassende internationale EU-Jobrotation-Verein gegründet... Bereits das erste Modellprojekt in Deutschland war durch seine Trägerschaft in das EU-Jobrotation-Netzwerk eingebunden. Diese Einbindung und der damit mögliche Wissens- und Erfahrungstransfer hat wesentlich die Weiterentwicklung der Methode in Deutschland unterstützt. 16) Zugriff Das zweite wichtige Mainstreaming-Netzwerk auf nationaler Ebene ist der "Jobrotation - Verein zur Förderung des lebenslangen Lernens e.v.", der auch Mitglied des transnationalen EU-Jobrotation-Netzwerkes ist. Der Jobrotation-Verein repräsentiert die Interessengruppen der Jobrotation-Projekte in der Bundesrepublik. Seine 25 Mitglieder entwickeln zusammen Vorschläge und Empfehlungen, um die Methode Jobrotation weiterzuentwickeln. Der Erfahrungsaustausch zwischen den Projekten in den verschiedenen Bundesländern hilft, Jobrotation auf nationaler Ebene zu verbreitenp) Der (nationale) Jobrotation-Verein wurde auf Initiative der SPI Servicegesellschaft mbh gegründet. SPI finanziert für die Berliner Verwaltung Beschäftigungs- und Qualifizierungsmaßnahmen und war auch Träger des ersten Modellprojektes in Deutschland. Gemeinsam mit der Nationalen Unterstützungsstelle NU ADAPT der Bundesanstalt für Arbeit hat der Verein Jobrotation eine Studie zur Entwicklung von Jobrotation in Deutschland herausgegeben und einen Arbeitskreis eingerichtet, der Vertretern aus Jobrotation-Projekten einen Erfahrungsaustausch bietet Epistemische communities: "Import", Anpassung und Institutionalisierung von lobrotation ' Im Mittelpunkt des Ansatzes über epistemische communities (epistemic communities approach: Haas 1992) stehen Akteuren mit Expertenwissen, die Normen und Überzeugungen teilen und die sich in bestimmten politischen Bereichen für einen Wandel engagieren. Eine epistemische community ist ein wissensbasiertes Netzwerk von Individuen, die über politisch relevantes Wissen verfügen, welches auf allgemeinen professionellen Überzeugungen und Beurteilungsstandards basiert. Epistemische communities können auf lokaler, regionaler, nationaler und internationaler Ebene aktiv werden (Rose 1991: 16). Anders als bei den Implementations- und Mainstreaming-Netzwerken ist das Spektrum nicht auf ein einziges Thema begrenzt. Im Rahmen der Entwicklung von Jobrotation in Deutschland lassen sich beispielhaft zwei epistemische communities anführen, die zum einen auf der regionalen und zum anderen auf der nationalen Ebene aktiv waren bzw. sind.' Die Leistung der regionalen epistemic community18) - die sich aus intermediären und öffentlichen Akteuren (Wissenschaftliche Einrichtung und Gebietskörperschaft) zusammensetzte - bestand in dem policy transfer aus Skandinavien, der Einführung von Jobrotation in Deutschland, und zusammen mit einem Implementationsnetzwerk in der Entwicklung des ersten Modellprojektes erschien ein Discussion Paper 19) des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung zur Weiterbildung für Arbeitslose in Dänemark, welches auch die 1994 neu eingeführten Stell- 17) Zugriff ) Als Steuerungsform innerhalb dieses Netzwerkes kann im wesentlichen Kooperation vermutet werden. Das konsensuale Wissen dieses Netzwerkes lässt sich stichwortartig mit Arbeitszeitverkürzung. und.f1e. xibilisierung als Weg zu mehr Beschäftigung sowie Notwendigkeit des lebenslangen Lernens umreißen (VgL die Publikation: "Berliner Memorandum zur Arbeitszeitpolitik Für einen New Deal in der Ar. beitszeitpolitik: Kürzer und flexibler arbeiten - Arbeit umverteilen". Erarbeitet vom Beirat "Arbeits. marktpolitik der Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen. Berlin 1995). 19) Höcker, H. (1994): Reorganisation der Arbeitsmarktpolitik. Weiterbildung für Arbeitslose in Dänemark. Discussion Paper FS I , Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. 339

8 vertreterregelungen beschrieb. Dies war mit ein Anlass für die Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen in Berlin, 1995 ein Fachseminar zu skandinavischen Stellvertreterregelungen zu organisieren und anschließend hierzu eine wissenschaftliche Publikation 2o ) zu veröffentlichen. Im Frühjahr 1996 wurde dann das erste Modellprojekt mit Unterstützung der Senatsverwaltung initiiert. Die Benchmarking-Gruppe des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit kann als eine weitere, nationale epistemische community angesehen werden. Das "Bündnis für Arbeit" wurde kurz nach dem Wahlsieg von SPD/Bündnis 90-Die Grünen im Winter 1998 initiiert und soll alle gesellschaftlichen Kräfte zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit mobilisieren. Es kann als ein offiziell institutionalisiertes dreiseitiges Arrangement zwischen Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden beschrieben werden. In der Benchmarking-Gruppe, die aufgrund ihrer Institutionalisierung kein Netzwerk im engeren Sinne ist, sind fünf Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler involviert. 2l ) Aufgabe der Benchmarking Gruppe ist es, im Auftrag der Bundesregierung für das Bündnis für Arbeit die Beschäftigungspolitik zu analysieren und Empfehlungen abzugeben. Die Leistung der Benchmarking-Gruppe in Bezug auf Jobrotation sind in der Adaption des Modells zu sehen. Zum anderen hat die Benchmarking-Gruppe den entscheidenden Anstoß zur Institutionalisierung von Jobrotation gegeben: Das Thema,Jobrotation' (neben anderen Themen) wurde von Anfang an in der Benchmarking-Gruppe erörtert und fand auf diesem Weg Eingang in den Diskurs im Bündnis fiir Arbeit?2) Im Juli 2000 schließlich wurde im Bündnis für Arbeit die Einführung von Jobrotation beschlossen. 23 ) 20) Höcker, H. & Reissert, B. (1995): Beschäftigungsbrücken durch Stellvertreterregelungen in Dänemark und Schweden. Expertise der Stiftung Bildung und Beschäftigung BerlinNillingen. Schriftenreihe der Senats verwaltung für Arbeit und Frauen, Nr. 9. Berlin: BBJ Verlag. ' 21) Ihr konsensuales Wissen kann wie folgt stichwortartig zusammengefaßt werden: Notwendigkeit eines Richtungswechsels in der Arbeitsmarktpolitik durch Förderung der Eigenverantwortlichkeit und Risikobereitschaft und Befähigung zur selbständigen Anpassung an die Herausforderungen des Arbeitsmarktes (Vgl. "Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik. Thesen der Benchmarking-Gruppe". Hrsg. Presse und Informationsamt der Bundesregierung, Schriftenreihe Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. 2(01). Die wesentliche'steuerungsform innerhalb der Benchmarking-Gruppe dürfte aufgrund ihrer politischen Zusammensetzung - ein Wissenschaftler arbeitet am arbeitgeberfinanzierten Institut der deutschen Wirtschaft, eine Wissenschaftlerin ist am gewerkschaftseigenen Forschungsinstitut WSl aktiv - die Verhandlung bzw. der Kompromiss sowie der Inforrnationsaustausch sein. ' 22) Im Bündnis für Arbeit wurde auch ein Konzept diskutiert, welches die Subventionierung der Sozialbeiträge bei Niedriglöhnen für die Förderung von Beschäftigungsmöglichkeiten von Langzeitarbeitslosen vorsieht. Dieser Vorschlag, von zwei Wissenschaftlern, der Benchmarking-Gruppe vorgelegt. war im Bündnis nicht konsensfähig. "Politisch gelöst" wurde die Situation, indem zwei Modellprojekte vereinbart wurden, mit denen das Konzept getestet werden soll. Vgl: Gemeinsame Erklärung des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit zu den Ergebnissen des 4. Spitzengesprächs am 12. Dezember 1999, Zugriff am Nun hat sich das Bundesministerium für Arbeit entschlos-, sen, das eine Modellprojekt - das "Mainzer Modell" - auf ganz Rheinland-Pfalz auszuweiten, vgl ) vgl. Gemeinsame Erklärung des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit zu den Ergebnissen des 6. Spitzengesprächs am 10. Juli 2000, Zugriff am Im folgenden Schaubild sind die vier Akteurskonstellationen, ihre spezifischen Leistungen im Kontext von Jobrotation sowie die jeweilige Steuerungsform systematisiert. Akteure Inhalte (Ziele, Leistungen) Steuerung Implemen- öffentliche, private und Stärkung der - Ressourcen poolen Information, tations- intermediäre Akteure lokalen Wett- - Matching zw. Qualifi- Kooperation, Netzwerke (aus Arbeitsämtern, bewerbsfähig- zierungsbedarf der Verhandlung Behörden, Bildungs- keit Unternehmen institutionen, Projekt- und Reintegration trägern, Unterneh- der Arbeitslosen men,...) - "Systemverbindung": Umgehung der institutionellen "Hürden" Main- öffentliche, private, Verbreitung und -' Infomationsbereit- Information streaming- vor allem: interme- Weiterentwicklung stellung und - Netzwerke diäre Akteure des Modells -aufbereitung (Projektmanagement) - interner Erfahrungsaustausch und gegenseitige Unterstützung epistemische öffentliche und inter- Weiterentwick- - Adaption des Modells, - Kooperation communities mediäre Akteure lung'der aktiven Bereitstellung eines - Verhandlung (aus der Wissenschaft Arbeitsmarkt - politischen Vorschlages und aus Fachreferaten politik - Unterbreitung des in Behörden) Vorschlags der politischen community Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Zusammenwirken der verschiedenen Netzwerke auf regionaler, nationaler und transnationaler Ebene die Einführung und Verbreitung von Jobrotation ermöglicht und forciert hat. Eine wichtige katalysatorische Rolle übernahm dabei die EU; durch ihre Kofinanzierung schut"sie erst die Grundlage für Jobrotation in Deutschland. Zum Teil war das Handeln der Netzwerke, insbesondere der Mainstreaming-Netzwerke koordiniert. Zum Teil verliefen die Aktivitäten eher unkoordiniert, unterstützten sich jedoch wechselseitig. So hatte zum Beispiel die Ankündigung des Bündnisses für Arbeit im Juli 2000, Jobrotation als Regelinstrument einzuführen, auf der Implementationsebene eine Signalwirkung: Das Interesse von Unternehmen an dem Instrument stieg sprunghaft an (Schick & Hammer 2001: 8). Andersherum waren natürlich die Wissensgemeinschaften auf das Experten-Wissen der "Implementeure" vor Ort angewiesen. Auf jeder Ebene lässt sich ein kollektiver Akteur, ein Mediator, identifizieren,der die Idee bzw. das Modell an andere Akteure vermittelt hat. Diese Mediations- oder 341

9 Übersetzungsfunktion (Muller 1994; vgl. auch Kingdon 1984: 165)24) hat auf der nationalen Ebene die Benchmarking-Gruppe ausgeübt, indem sie den Vorschlag zu Jobrotation (neben anderen Vorschlägen) dem Bündnis für Arbeit unterbreitete. Ein weiterer wichtiger Mediator war die SPI Service gesellschaft, die nicht nur auf der lokalen Implementationsebene (Durchführung des ersten und weiterer Modellprojekte), sondern auch auf der' nationalen Ebene (Jobrotation-Verein) und der transnationalen Ebene (EU-Jobrotation-Netzwerk) aktiv war und ist 25 ). Wichtig ist jedoch festzuhalten, dass es zwar verschiedene Akteure und Netzwerke mit begrenzten EInflussmöglichkeiten gab. Allerdings konnten keine kollektiven Akteure identifiziert werden, die aufgrund ihrer institutionellen Herkunft über besondere Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten verfügeri und die ein besonderes Interesse an Jobrotation haben, wie beispielsweise die Bundesanstalt für Arbeit. Auch eine mächtige Lobby-Gruppe, die aufgrund ihrer finanziellen und personellen Ressourcen über Einflussmöglichkeiten weit über den der oben beschriebenen Mainstreaming-Netzwerken verfügt, gibt es für Jobrotation nicht. Das Fehlen von einflussreichen Akteuren, die die Institutionalisierung hätten vorantreiben können, hat die Institutionalisierung von JobrotatiQn möglicherweise verzögert, wie das kommende Kapitel nahelegt. 6. Ein Fenster öffnet sich: die Institutionalisierungs-Gelegenheit für Jobrotation Das Konzept von Kingdon zum Gelegenheitsfenster (window of opportunity, 1984, 1995) thematisiert, wie sich politischer Wandel erklären lässt. Danach ist politischer Wandel wahrscheinlich, wenn drei relativ unabhängige Ströme zusammentreffen, die sich über eine längere Zeit entwickelt und verändert haben: Der Problemstrom, der "Lösungsstrom" (stream of policies) und der "Politikstrom" (stream of politics): Ein Problem wird erkannt, eine Lösung wird entwickelt und liegt der politischen community vor, das politische Klima ist für einen Wandel günstig und (mögliche) Zwänge behindern nicht politisches Handeln. Kommen die drei Ströme zu dieser Zeit zusammen und werden miteinander verknüpft, öffnet sich ein Gelegenheitsfenster.. Im Folgenden sollen Bezug nehmend auf das Modell von Kingdon die drei für die Institutionalisierung relevanten Ströme dargestellt werden Die zwei Problemströme: Hohe Arbeitslosigkeit und Weiterbildungsbedarf Nach Kingdon (1987: 113 f.) besteht ein Problemstrom aus realen Verhältnissen und aus Ereignissen, die durch Indikatoren die Aufmerksamkeit von politischen Entscheidern auf sich ziehen. Letzteres können Krisen oder persönliche Erfahrungen oder Rückmeldungen aus laufenden Programmen sein. Im Allgemeinen wird nicht 24) Kingdon benutzt hier den Begriff "policy entrepreneur", Sabatier und Jenkins Smith (1993) verwenden den Begriff "policy broker". 25) Erwähnenswert ist hier auch ein von SPI durchgeführtes Jobrotation Projekt, welches "Jobrotations-Promoters" - Personen, die das Modell von Jobrotation verbreiten sollen - ausbildet. 342 jedes Problem als solches wahrgenommen. Damit dies geschieht, muss die Bevölkerung davon überzeugt sein, dass etwas getan werden muss, um es zu ändern. Durch Evaluierung - nach ihren Werten - nehmen Personen in der Regierung oder in Regierungsnähe diese Übersetzung vor. Im Kontext von Jobrotation scheinen vor allem zwei Problemströme von Bedeutung zu sein: die hohe Arbeitslosigkeit und der Weiterbildungsbedarf. Die anhaltende Massenarbeitslosigkeit in Deutschland ist seit Jahren, in Westdeutschland sogar bereits seit Jahrzehnten das wichtigste wirtschaftspolitische Thema in der gesellschaftlichen Diskussion. Aber auch den Rückmeldungen aus arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen sowie dem öffentlichen arbeitsmarktpolitischen Diskurs dürften wichtige Bedeutung zukommen. Zum einen zeigen deutsche wie internationale Erfahrungen, daß die Möglichkeiten aktiver Arbeitsmarktpolitik zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit begrenzt sind und dass aktive Arbeitsmarktpolitik nur ergänzend die Wiedereingliederungsaussichten bestimmter Personengruppen fördern kann (Schmid, Mosley u. a. 1999; Hagen, Steiner 2000: 267). Zum anderen deuten verschiedene Evaluierungen darauf hin, dass insbesondere solche arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen die individuellen Beschäftigungschancen der Teilnehmer erhöhen, die auf einem direkten Kontakt zu möglichen zukünftigen Arbeitge?ern und, der Vermittlung marktgängiger Arbeitserfahrungen beruhen. Die Ergebnisse bei eher "marktfernen" Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. - wie zum Beispiel Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen - fallen hingegen sehr heterogen aus bezüglich der individuellen Beschäftigungschancen. Insbesondere die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen haben einen negativen Ruf, obgleich verschiedene Studien auch positive Wirkungen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für den weiteren Erwerbsverlauf herausgefunden haben (Rabe 2000: 35)26). So sprachen sich im Sommer dieses Jahres führende Wirtschaftsforschungsinstitute dafür aus, die bisherigen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen abzubauen und im Gegenzug verstärkt auf Lohnsubventionen zu setzen (Berlin AP, 24. Juli 2001)27). Für die Institutionalisierung von Jobrotation dürfte daher nicht nur das Problem "Massenarbeitslosigkeit" entscheidend gewesen sein, sondern auch die Kritik an den herkömmlichen "marktferneren" Instrumenten war sicherlich förderlich. Der zweite Problemstrom bezieht sich auf das berufliche Weiterbildungsdefizit in der Bundesrepublik. Auch hier können Indikatoren und öffentliche Diskurse angeführt werden. Angesichts der Herausforderungen der globalen Wirtschaft wird seit Jahren i!11 bildungspolitischen Diskurs die Notwendigkeit des lebensbegleitenden Lernens zunehmend stärker betont. Wie angeführt, weisen verschiedene Studien darauf hin, dass der Anteil der Betriebe, die regelmäßig Weiterbildungen durchführen, noch zu gering ist und dass vor allem ungelernte Arbeiter und einfache Angestellte sowie ältere Arbeitnehmer geringe Weiterbildungs-Teilnahmequoten aufweisen. Insbesondere in Bezug auf ältere Beschäftigte hat ein Paradigmenwechsel stattgefunden: galt bis vor kurzem noch die Frühverrentung als eine sinnvolle Lö- 26) vgl. den Überblick über deutsche und internationale Evaluierungen aktiver Arbeitsmarktpolitik: Rabe ) vgl. auch Schmidt, C. M.; Zimmermann, K. F. & M.; Kluve, J. (2001): S. 134ff. 343