Die EU-Dienstleistungskonzessionsrichtlinie und die Auswirkungen auf die Wasserwirtschaft in Deutschland

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1 Externes VKU-Hintergrundpapier Die EU-Dienstleistungskonzessionsrichtlinie und die Auswirkungen auf die Wasserwirtschaft in Deutschland Die flächendeckende Versorgung mit hygienisch einwandfreiem Trinkwasser und die gesundheits- und umweltgerechte Entsorgung des Abwassers sind klassische Kernleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge, die von kommunalen Unternehmen zuverlässig und flächendeckend erbracht werden. Die Sicherheit und hohe Qualität in der Ver- und Entsorgung zu angemessenen Entgelten sind der beste Beweis, dass die Wasserver- und Abwasserentsorgung in kommunalen Händen am besten aufgehoben sind. Die von der EU-Kommission geplante Verschärfung des Vergaberechts für Dienstleistungskonzessionen greift tief in die Strukturen einer sehr gut organisierten und funktionierenden kommunalen Wasserwirtschaft ein. Der VKU fordert deshalb: Die Wasserver- und die Abwasserentsorgung müssen aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie herausgehalten werden. Mit punktuellen Nachbesserungen ist es nicht getan. Häufig gestellte Fragen Was ist eine Dienstleistungskonzession? Eine Dienstleistungskonzession ist die Übertragung einer öffentlichen Aufgabe an einen Dritten. Der Konzessionsnehmer ist wirtschaftlich für den Betrieb verantwortlich und darf für die Bereitstellung der Dienstleistung ein Entgelt beim Bürger erheben. Er erhält dafür also keine Geldleistung, sondern das Recht, sich gegenüber Dritten (in der Regel den Nutzern der Dienstleistung) zu refinanzieren (Prinzip: Leistung gegen Recht auf Gebührenerhebung). Inwiefern betrifft die Richtlinie die kommunale Wasserwirtschaft? Dem Willen der EU-Kommission zufolge müssen Kommunen in Zukunft im Regelfall den Betrieb der Wasserversorgung ausschreiben. Sie hat dazu einen Richtlinienentwurf vorgelegt, für die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen europaweit einheitliche Regelungen zu schaffen. Ziel ist es, stärker als bisher Public-Private-Partnership-Modelle (PPP) zu etablieren und somit den Markt für private Unternehmen in Bereichen der Daseinsvorsorge zu öffnen. Der VKU hält diese Marktöffnungsbestrebungen im Bereich der Wasserversorgung aufgrund der fundamentalen Bedeutung für das Gemeinwesen für sehr kritisch. Welche Dienstleistungen sollen in Zukunft ausgeschrieben werden? Unter den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen nicht nur wasserwirtschaftliche, sondern auch soziale Dienstleistungen wie etwa Krankentransporte. Auch energiewirtschaftliche Dienstleistungen sind von der Richtlinie grundsätzlich erfasst, die Einräumung von Wegenutzungsrechten zum Betreiben lokaler Stromnetze dagegen nach dem Willen des Rates 1

2 und des Europäischen Parlaments ausgenommen. Ausgenommen sind im Übrigen ebenfalls die Durchführung von Lotterien bzw. der Betrieb von Häfen. Um was geht es bei der Dienstleistungskonzessionsrichtlinie nicht? Die Konzessionsrichtlinie verfolgt nicht direkt das Ziel, Wasserbetriebe zu privatisieren. Es geht nicht um den Verkauf von staatlichen Unternehmen. Warum plädiert der VKU, den Bereich der Wasserversorgung aus der Richtlinie herauszunehmen? 1. Die Wasserversorgung ist ein Kernbereich kommunaler Daseinsvorsorge. Die Umsetzung der Richtlinie würde zu tiefen Einschnitten in die kommunale Organisationsfreiheit führen. 2. Es besteht die Gefahr, dass die Kommunen Gestaltungskompetenz hinsichtlich wichtiger Investitionen in die öffentliche Infrastruktur an die Konzessionsnehmer verlören. 3. Die von der EU-Kommission aufgeführten Gründe für die Etablierung von Ausschreibungswettbewerben und von PPP (Effizienzsteigerungen, mehr Transparenz sowie niedrigere Kosten für die Verbraucher) sind nicht erwiesen. Erfahrungen aus anderen Ländern verdeutlichen, dass weder Privatisierung noch ein verstärkter Ausschreibungswettbewerb um Versorgungsgebiete noch eine Anreizregulierung Vorteile in Preis und Versorgungsqualität erbringen. 4. Aufgrund der hohen Komplexität der rechtlichen Vorgaben befürchtet der VKU, dass die Anwendung der Gesetze in der Praxis zu einem enormen Verwaltungsaufwand führen würde, zahlreichen Rechtsstreitigkeiten und somit zu steigenden Transaktionskosten führen wird. Viel Aufwand müsste erbracht werden, nur um sicherzustellen, dass ein bewährtes Versorgungssystem weiterbetrieben werden kann. Wie wird die Wasserversorgung in Deutschland bisher organisiert? Die Organisation der Wasserversorgung in Deutschland ist äußerst vielfältig. Es gibt um die Wasserversorger in Deutschland. Insbesondere im Süden Deutschlands ist die Struktur vielerorts kleinteilig. Dort haben sich viele Kommunen entschlossen, gemeinsam Zweckverbände zu gründen. In Großstädten hingegen sind häufiger Stadtwerke zu finden. Die Stadtwerke haben oftmals mehrere Sparten, in der Regel gibt es neben der Wassersparte zumindest noch eine Energiesparte. Auch bezüglich des Grades des Engagements von privaten und kommunalen Unternehmen ist die Wasserwirtschaft in Deutschland nicht schwarz-weiß. In Einzelfällen haben sich schon heute Kommunen entschieden, einen privaten Anbieter mit der Wasserversorgung zu beauftragen. Dieser private Anbieter wurde durch ein Ausschreibungsverfahren ermittelt. Die Entscheidungen eine Konzession zu vergeben, geschieht dabei auf Basis wirtschaftlicher Überlegungen vor Ort. Der VKU plädiert dafür, dass diese bewährte kommunale Entscheidungsfreiheit beibehalten werden sollte. 2

3 Wer muss dem Willen der Kommission nach in Zukunft ausschreiben? In dem umfangreichen Entwurf werden unterschiedliche Vorgaben für die verschiedenen Organisationsformen in der kommunalen Wasserversorgung gemacht. Im Wesentlichen gibt es fünf verschiedene Organisationsformen, für die die Richtlinie jeweils unterschiedliche Regeln für die Ausschreibung vorsieht: Stadtwerke ohne private Beteiligungen, Stadtwerke mit privaten Beteiligungen, Zweckverbände, Wasserverbände sowie die vertragliche interkommunale Zusammenarbeit. Der VKU geht davon aus, dass rund 800 Stadtwerke in Deutschland ihre Leistungen ausschreiben müssten, sollte die Richtlinie so umgesetzt werden, wie es der Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments am 24. Januar 2013 beschlossen hat (die Verabschiedung der Richtlinie wird jedoch erst für den Frühherbst 2013 erwartet). EU- Binnenmarktkommissar Michel Barnier hat Ende Februar einen noch nicht mit Europäischem Rat und Europäischem Parlament abgestimmten Vorschlag gemacht, demzufolge Stadtwerke in einer bestimmten Organisationsform ihre Leistungen nicht mehr ausschreiben müssten. Dass Barnier in einem besonders evidenten Fall der Beschneidung kommunaler Gestaltungsfreiheit, den rein kommunalen Stadtwerken, eine Nachbesserung seines Vorschlags zusagt, ist zu begrüßen. Notwendig bleiben aber weitere Korrekturen. Denn der Ausschreibungszwang beträfe groben Schätzungen des VKU nach weiterhin etwa 260 Stadtwerke in Deutschland. Auch bestimmte Konstellationen der interkommunalen Zusammenarbeit wären weiterhin von der Richtlinie betroffen. Wie ist die Vergabe von Konzessionen bisher geregelt? Falls sich Kommunen für Ausschreibungen entschieden haben, gibt es heute schon klare Regeln. Die von der Kommission angeführte Begründung, ausländische Interessenten würden von der Konzessionsvergabe systematisch ausgeschlossen, greift daher nicht. Das bestätigen auch die Richter des Europäischen Gerichtshofs. Diese hatten im Jahr 2000 festgestellt, dass die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen zwar nicht unter die Vergaberichtlinien fällt, aber dennoch die Grundsätze der Europäischen Verträge, nämlich Transparenz und Nicht-Diskriminierung, bei der Vergabe beachtet werden (Telaustria C-324/98). Gibt es Kennzahlen für die Qualität des Leitungswassers in Deutschland? Der hohe Leistungsstand der kommunalen Wasserwirtschaft wird regelmäßig durch technische und wirtschaftliche Kennzahlen untermauert. Die hohe Qualität des Leitungswassers wird immer wieder bestätigt. So zum Beispiel von der Stiftung Warentest im Juni Die Verbraucherorganisation veröffentlichte eine Studie, der zufolge das Leitungswasser eine gleichbleibend gute Qualität habe und zudem deutlich günstiger als Mineralwasser sei. Der Anschlussgrad in der Trinkwasserversorgung beträgt über 99 Prozent, der Anschlussgrad an die Kanalnetze rund 96 Prozent. Die Wasserverlustquote liegt im Bundesdurchschnitt unter zehn Prozent und erreicht damit im europäischen Vergleich einen der niedrigsten Werte. 3

4 Deutsches Trinkwasser genießt zudem beim Verbraucher höchste Beliebtheit. Das ist das 2011er-Ergebnis der Zeitreihenstudie des Instituts für empirische Sozial- und Kommunikationsforschung (I.E.S.K.) zu Qualität und Image von Trinkwasser in Deutschland (TWIS). Demnach bewerten drei Viertel aller Befragten regelmäßig ihr Trinkwasser mit gut oder sehr gut. 90 Prozent finden, dass ihr Trinkwasser "sauber und rein ist", 80 Prozent zählen deutsches Trinkwasser in Deutschland zu den saubersten im europäischen Vergleich und rund 80 Prozent schmeckt das kühle Nass aus der Leitung. Doch nicht nur das Produkt, sondern auch deren Anbieter werden positiv bewertet: 73 Prozent der Befragten sind mit ihrem Wasserversorger explizit zufrieden bis sehr zufrieden. Wie bewerten die Bürger die Brüsseler Pläne? Die Bürger sind mit der derzeitigen Organisation und Qualität in der Wasserwirtschaft in Deutschland zufrieden. Einer vom VKU in Auftrag gegebenen forsa-umfrage zufolge sprechen sich 82 Prozent der Deutschen gegen neue Vorschriften aus Brüssel für die Organisation der Wasserversorgung aus. Was fordert der VKU von der Bundesregierung? Die Bundesregierung hätte sich frühzeitig in Brüssel für die Sicherung kommunaler Strukturen einsetzen müssen, der nur durch einen generellen Ausnahmebereich für die Wasserwirtschaft in der Richtlinie erreicht werden kann. Obwohl nahezu alle Parteien, die Bürger sowie die Ländervertreter im Bundesrat (sie hatten zuletzt am 1. März 2013 ihr Votum abgegeben) für die Ausnahme der Wasserversorgung aus der Richtlinie sind, hat sich die Bundesregierung nicht zu einem eindeutigen Votum gegen den Richtlinienentwurf durchringen können. Der VKU appelliert daher an die Regierung, auch in Brüssel für die Ausnahme des Wasserbereichs zu stimmen, um die bewährten kommunalen Strukturen der Daseinsvorsorge bei der Wasserversorgung beizubehalten. Wie ist die Wasserversorgung in anderen EU-Staaten geregelt? Die Wasserversorgung ist in den Mitgliedsstaaten der EU unterschiedlich geregelt. Die Vielfalt liegt in den verschiedenen historischen und politischen Entwicklungen und den unterschiedlichen Konzeptionen von Daseinsvorsorge begründet. In Deutschland, den skandinavischen Ländern, Österreich und Belgien etwa ist die kommunale Gestaltungsfreiheit im Bereich der Wasserversorgung sehr hoch. In Griechenland, Spanien und Portugal werden aufgrund der Finanzkrise viele staatliche Unternehmen verkauft, also privatisiert. Eine vollkommen privatisierte Wasserversorgung findet man in Großbritannien, während in Frankreich viele Erfahrungen mit dem Konzessionsmodell gemacht wurden. Der VKU plädiert dafür, die unterschiedlichen Organisationsformen zu berücksichtigen und zu belassen. Das ist auch mit EU-Recht vereinbar. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung bei Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dazu zählt die Wasserversorgung ist in einem Zusatzprotokoll des Vertrags von Lissabon sowie im deutschen Grundgesetz festgehalten. Diese Gestaltungshoheit wird durch den Ausschreibungszwang unterlaufen. 4

5 Was wäre von Marktöffnungen im Bereich der Wasserversorgung zu erwarten? Das lässt sich schwer prognostizieren. Ein Blick auf die Erfahrungen mit Marktöffnungen im europäischen Ausland zeigt jedoch, dass nicht unbedingt immer die erwünschten Ergebnisse wie mehr Effizienz und sinkende Preise durch mehr Wettbewerbsdruck erreicht werden. Das mag auch damit zusammenhängen, dass sich ein Wettbewerb, wie man ihn etwa im Mobilfunkbereich kennt, ohnehin nie einstellen kann, da es sich bei der Wasserversorgung um ein natürliches Monopol handelt: Es wird nie mehrere Leitungen zu den Häusern der Bürger geben, sondern immer nur eine. In Frankreich hat die Unzufriedenheit vieler Kommunen mit der Konzessionspraxis zu einer Reihe von Rekommunalisierungen geführt. In Paris wurde nach einem Audit in einer nicht veröffentlichen Untersuchung über die 1985 privatisierte Wasserversorgung unter anderem festgestellt, dass diese die Wasserpreise überhöht und die administrativen, gesetzlichen und finanziellen Vereinbarungen durch einen Mangel an Transparenz gekennzeichnet sind. Die Stadt Paris hat die Wasserversorgung mit Wirkung vom daher wieder in eigene Hände genommen. Seither nimmt die mehrheitlich in kommunaler Hand gehaltene Gesellschaft Eau de Paris die Aufgaben wahr, die vorher von VEOLIA und SUEZ wahrgenommen wurden. Nach einem Jahr in kommunaler Organisation konnte der Wasserpreis um 8 Prozent im Vergleich zu 2009 gesenkt werden (Quelle: Anne Le Strat: The remunicipalisation of Paris water supply service). In Grenoble wurde 1989 eine Tochterfirma von SUEZ mit der Wasser- und Abwasserversorgung Grenobles auf 25 Jahre beauftragt. Es kam zu zahlreichen Unregelmäßigkeiten mit Subunternehmen. An die Mutterfirma wurden verschiedene Dienstleistungen wie Verrechnung, Kundendienst, Wartungsarbeiten, Informationstechnologie und Management über Subkontrakte und zu weit überteuerten Preisen ausgelagert. Die Verluste der beauftragten Tochterfirma wurden gemäß Vertrag von der Gemeinde ausgeglichen. Im März 2000 wurde der Vertrag von Grenoble gekündigt und die Wasserversorgung und Abwasserversorgung von Grenoble rekommunalisiert. Die Website führt zehn weitere Kommunen auf, die eine Rekommunalisierung auf den Weg gebracht haben, darunter Städte wie Bordeaux, Brest und Lille. 5

6 Wie geht das Verfahren weiter? Die Verhandlungen zum Richtlinienvorschlag sind in Rat und Parlament weitgehend abgeschlossen, aktuell ringt man im informellen Trilogverfahren um Kompromisse. Ein Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bis Juli 2013 ist möglich. Danach müsste die Richtlinie noch in deutsches Recht umgesetzt werden. Der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) vertritt über kommunalwirtschaftliche Unternehmen in den Bereichen Energie, Wasser/Abwasser und Abfallwirtschaft. Mit Beschäftigten wurden 2010 Umsatzerlöse von rund 95 Milliarden Euro erwirtschaftet und etwa 8 Milliarden Euro investiert. Die VKU-Mitgliedsunternehmen haben im Endkundensegment einen Marktanteil von 49,1 Prozent in der Strom-, 58,4 Prozent in der Erdgas-, 77,2 Prozent in der Trinkwasser-, 60,0 Prozent in der Wärmeversorgung und 16,5 Prozent in der Abwasserentsorgung. Redaktioneller Hinweis Für Fragen und Interviews stehen Ihnen zur Verfügung: Carsten Wagner, Pressesprecher, Telefon: , carsten.wagner@vku.de Beatrice Kolp, Stellvertretende Pressesprecherin, Telefon: , kolp@vku.de Stefan Luig, Stellvertretender Pressesprecher, Telefon: , luig@vku.de Elisabeth Mader, Stellvertretende Pressesprecherin, Telefon: , mader@vku.de 6