Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen Deutsche Sektion des CEEP e.v.

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1 Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen Deutsche Sektion des CEEP e.v. bvöd-hintergrundinfo über die Pläne der EU-Kommission zur Revision der Richtlinie 2003/41/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (IORP-Richtlinie) Stand 01. Juli 2012 Die Überarbeitung der IORP-Richtlinie Zusammenfassung Die Europäische Kommission plant derzeit eine Überarbeitung der IORP-Richtlinie (2003/41/EG). Nach den bisherigen Verlautbarungen ist davon auszugehen, dass mit dieser neuen Regulierung die Grundzüge von Solvency II, dem neuen Aufsichtsregime für den Versicherungssektor, übernommen werden sollen. Wenn die derzeit von der EU-Kommission und der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörde EIOPA diskutierten Vorschläge tatsächlich umgesetzt werden, so hätte das gravierende Folgen für die betriebliche Altersvorsorge und somit auch für die Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes. Unter anderem sind steigende Eigenkapitalanforderungen sowie eine Kosten- und Aufwandsexplosion für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge zu erwarten. Der zusätzliche Kapitalbedarf der deutschen Pensionskassen könnte sich auf bis zu 50 Milliarden Euro belaufen. Somit würden die Kapitalanforderungen um das 8- bis 10-fache ansteigen, zukünftig müssten 30 bis 40 Prozent der Deckungsrückstellungen als Eigenkapital vorgehalten werden. Dies würde zu erheblichen Mehrkosten für die Arbeitgeber und/oder sinkenden Leistungen für die Arbeitnehmer führen. Zudem stellt sich die drängende Frage, ob die Grundperspektive von Solvency II überhaupt für den Bereich der betrieblichen Altersvorsorge geeignet ist: Die Regulierung, die für die Versicherungswirtschaft konzipiert wurde, berücksichtigt viele Besonderheiten und Sicherheitsaspekte der betrieblichen Altersvorsorge und damit auch der Zusatzversorgung nicht angemessen. Die bestehende IORP-Richtlinie 2003/41/EG Die aktuelle IORP-Richtlinie (2003/41/EG) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 23. September 2003 (L 235/10) veröffentlicht. Mit der Richtlinie sollten die aufsichtsrechtlichen Bestimmungen für nach dem Kapitaldeckungsverfahren arbeitende Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung auf einem Mindestniveau vereinheitlicht werden. Ihr lag die Überlegung zugrunde, die betriebliche Altersversorgung zunehmend als Ergänzung der öffentlichen Rentensysteme

2 auszubauen und die Bildung von Sparkapital zu fördern. Sie regelt derzeit u.a. die Eigenkapitalanforderungen. Vorgeschichte der IORP-Überarbeitung Mit dem Grünbuch Angemessene, nachhaltige und sichere europäische Pensions- und Rentensysteme vom Juli 2010 hat die EU-Kommission das Thema betriebliche Altersvorsorge erneut auf die politische Agenda gesetzt und eine Überarbeitung der bestehenden IORP-Richtlinie eingeleitet. Die konkreten Arbeiten an der Überarbeitung der IORP-Richtlinie laufen seit Frühjahr Im März 2011 wandte sich die Kommission offiziell an die europäische Aufsichtsbehörde für Versicherungswesen und betriebliche Altersversorgung EIOPA (sog. Call for Advice). Die Frage lautete, inwieweit die bestehende IORP-Richtlinie angesichts der Entwicklungen der letzten Jahre (Finanzkrise, EU-Osterweiterung) durch ein risikobasiertes Aufsichtssystem in Anlehnung an Solvency II verbessert werden könne. Die Bezugnahme auf Solvency II hat die Kommission im Weißbuch Renten im Februar 2012 wiederholt. EIOPA hat ihre Antwort auf diesen Call for advice am veröffentlicht. Die Antwort wurde allerdings unter den Vorbehalt der Ergebnisse einer noch durchzuführenden quantitativen Auswirkungsstudie (Quantitative Impact Study - QIS) gestellt (siehe: Zeitplan). Kernelemente der Überarbeitung der IORP-Richtlinie Die Kernidee ist die Einführung einer risikobasierten Regulierung in enger Anlehnung an Solvency II für die Versicherungsbranche (Rahmenrichtlinie 2009/138/EG). Hierzu sollen die drei Säulen von Solvency II (I. Eigenkapitalanforderung, II. Risikomanagement bzw. Governance- Strukturen sowie III. Informationspflichten an Öffentlichkeit und Aufsichtsbehörden) für die Regulierung von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge dies sind in Deutschland vor allem Pensionsfonds und Pensionskassen im Wesentlichen übernommen werden. Insbesondere bei den Eigenkapitalanforderungen werden sich voraussichtlich gravierende Änderungen ergeben. So sollen Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge zukünftig eine marktwertorientierte Solvenzbilanz erstellen, die als Basis für die Ermittlung einer risikoorientierten Eigenkapitalanforderung entsprechend den spezifischen Risiken des kommenden Geschäftsjahres dient. Zwar sollen Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge im Rahmen des von EIOPA konzipierten Holistic Balance Sheets (HBS), dem Herzstück der geplanten Überarbeitung der IORP-Richtlinie, beispielweise zukünftige Arbeitgeberzahlungen und Pensionssicherungssysteme als finanzielle Notfall-Ressourcen sowie die Möglichkeit zur Leistungsreduktion in eine umfassende Solvenzbilanz mit einbeziehen dürfen. Der HBS-Ansatz stellt jedoch keine eigenständige Regulierungskonzeption für die betriebliche Altersvorsorge dar, sondern übernimmt wesentliche Prinzipien von Solvency II (Marktwertbewertung, Risikosensitivität). Lediglich einige Besonderheiten der be- 2

3 trieblichen Altersvorsorge sollen in die Berechnung der Solvenzbilanz und der Kapitalanforderungen mit einfließen. Nur das ist damit gemeint, wenn die Kommission davon spricht, die Besonderheiten der betrieblichen Altersversorgung zu berücksichtigen. Die Folgen von Solvency II: Kostenexplosion und Rückzug der Arbeitgeber aus der bav Die derzeit geplanten Änderungen der IORP-Richtlinie könnten erhebliche Auswirkungen auf die Eigenkapitalanforderungen von Pensionskassen und damit auch auf die Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes haben. Das Institut der deutschen Wirtschaft in Köln schätzt, dass Solvency II zu zusätzlichen Eigenkapitalanforderungen von bis zu 50 Milliarden bei den 150 deutschen Pensionskassen führt bei einem Gesamtvermögen von 110 Milliarden. Das würde einen Anstieg des Eigenkapitalbedarfs um das 8- bis 10-fache bedeuten und dazu führen, dass Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge zukünftig 30 bis 40 Prozent der Deckungsrückstellungen als Eigenkapital vorhalten müssten. Hinzu kommt der enorme personelle, technische und bürokratische Aufwand, der mit der Umsetzung von Solvency II verbunden ist und die Verwaltungskosten in die Höhe treibt. All dies führt zu einem enormen Kostenanstieg für die Arbeitgeber als Träger der betrieblichen Altersvorsorge. Für die Arbeitnehmer könnte das zu Leistungskürzungen führen. Solvency II würde somit zu einer erheblichen Schwächung der betrieblichen Altersvorsorge in Deutschland führen entgegen dem Ziel, die 2. Säule zu stärken und somit die gesamte Altersvorsorge sicherer zu machen. Die bereits heute bestehende Absicherung der Betriebsrenten in Deutschland Die Beteuerungen der Kommission, man werde nichts tun, was die betriebliche Altersvorsorge in Europa schädigen könnte, werden daher von Experten sehr skeptisch gesehen. Entsprechend hat sich der CEEP gemeinsam mit den europäischen Sozialpartnern und weiteren Verbänden bereits mit einem Weckruf an die Kommission gewendet: Wir glauben, dass es gefährlich ist, einen Gesetzgebungsansatz, der für Versicherer konzipiert wurde, auf Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge zu übertragen. Zwischen diesen Bereichen gibt es grundlegende Unterschiede. Jegliche Anstrengung, das regulatorische System zu harmonisieren gründet auf einer fehlerhaften Logik und könnte nicht gewollte Konsequenzen für die Leistungsempfänger, die Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge und die Volkswirtschaft als Ganzes haben, indem Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen gehemmt wird. (Joint Press Release, Brussels, 1 st March 2012, Employers, Worker and Industry Representatives: Commission should reconsider plans on occupational pensions ) 3

4 Gerade in Deutschland gibt es einige der angesprochenen grundlegenden Unterschiede zwischen der betrieblichen Altersvorsorge und der Versicherungsbranche: - Betriebsrenten sind bereits abgesichert: Der Arbeitgeber haftet für die Erfüllung der zugesagten Leistung und das Betriebsrentengesetz sichert darüber hinaus wesentliche Aspekte für den Empfänger einer Betriebsrente. - Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge sind keine gewinnorientierten Unternehmen, die auch Interessen von außenstehenden Dritten, wie beispielsweise Aktionären, verpflichtet sind. Dies verhindert mögliche Interessenkonflikte zwischen Konsumentenschutz einerseits und Gewinnerzielungsabsicht, Provisionen und Dividendenzahlungen andererseits. Alle Überschüsse kommen den Versicherten zu Gute. - In den Entscheidungsgremien der Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge sind meist die Sozialpartner vertreten. Dies ermöglicht eine ausgewogene und transparente Geschäftsführung und führt zu Entscheidungen über die Leistungen und deren Finanzierung, die die Interessen der Arbeitnehmer schützt und der Arbeitgeber gleichermaßen berücksichtigt und schützt. Dies gilt erst Recht für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge, deren Gremien paritätisch besetzt sind und/oder auf Tarifverträgen beruhen, wie dies bei der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes der Fall ist. Die betriebliche Altersvorsorge ist in Deutschland so ausgestaltet, dass die Arbeitnehmer geschützt und die Betriebsrenten ausreichend und effizient absichert sind. Die Eigenkapitalanforderungen von Solvency II sind für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge nicht notwendig. Aus diesem Grund muss auch die Zielsetzung und Systematik der Regulierung von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge eine andere sein als bei der Regulierung von Versicherungsmärkten. Solvency II führt zu ungerechtfertigten Kapitalanforderungen für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge Der bereits beschriebene drastische Anstieg der Eigenkapitalanforderungen unter Solvency II ist ökonomisch nicht plausibel und angemessen. Die Berechnung der Kapitalanforderung beruht auf der spezifischen Struktur von Solvency II und der Vorgehensweise, wie Risiken beispielsweise das Zins- oder das Langlebigkeitsrisiko gemessen und finanziell bewertet werden. Diese Systematik von Solvency II berücksichtigt jedoch die Besonderheiten von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge nicht und führt daher zu überhöhten Kapitalanforderungen: - Die Verpflichtungen von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge beruhen sozialpolitisch gewollt auf langfristig verlässlichen Rentenzusagen. Die daraus resultierende Langfris- 4

5 tigkeit und Stabilität der Verpflichtungen von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge wirken in vielerlei Hinsicht risikomindernd. Beispielsweise ist eine vorzeitige Auszahlung des Kapitals vor Rentenbeginn meist nicht möglich (kein Storno-Risiko). - Die stichtagorientierte Marktbewertung ist nicht geeignet, die sehr langfristigen Kapitalanlagen und Verbindlichkeiten zu bewerten und darauf basierend Eigenkapitalanforderungen abzuleiten. Seit der Finanzkrise sind die Finanzmärkte sehr volatil. Kurzfristig schwankende Marktdaten sind jedoch keine angemessene Basis für eine verlässliche und dauerhafte Bewertung von langlaufenden Vermögenswerten und Verpflichtungen. Als Grundlage für die Ermittlung der Kapitalanforderung von Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge ist die Marktbewertung daher ungeeignet. - Der 1-Jahres-Zeithorizont von Solvency II bei der Risikomessung und die mechanisch erfolgende Festlegung der risikobasierten Kapitalanforderungen sind aufgrund der sehr langfristigen Kapitalanlagen und Verbindlichkeiten für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge unplausibel. Das begrenzt die unternehmerischen Handlungsmöglichkeiten und führt zu nicht tragbaren Handlungsimpulsen. - Aufgrund der langfristigen und stabilen Verbindlichkeiten können Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge einen besonders langfristigen Investitionshorizont bei der Kapitalanlage zugrunde legen. Der langfristige Anlagehorizont wirkt risikomindernd, da Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge nicht gezwungen sind, unter Druck geratene Anlagen zu niedrigen Preisen zu verkaufen. Kurzfristige Marktschwankungen können somit gut abgefedert werden. - Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge haben sehr lange Zeit, auf nachteilige Entwicklungen zu reagieren, beispielsweise, wenn die Lebenserwartung der Versicherten steigt. Daher müssen die notwendigen Mittel nicht sofort vollständig verfügbar sein, sondern kann über einen längeren Zeitraum aufgebaut werden. Somit kann permanent weniger Kapital zur Absicherung gegen Risiken gehalten werden, die sich nicht kurzfristig abfedern lassen müssen. Fazit: Keine Schwächung der betrieblichen Altersvorsorge durch Solvency II Eine Überarbeitung der IORP-Richtlinie, die die Regulierungsperspektive und insbesondere die Kapitalanforderungen von Solvency II auf die bav überträgt, wird Pensionskassen und die Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes und damit auch die Arbeitgeber und Versicherten vor schwerwiegende Probleme stellen. Aller Voraussicht werden die Kosten und die Verwaltungskomplexität für die bav erheblich steigen. Dies könnte die versicherten Arbeitnehmer durch Leistungskürzungen belasten und die Arbeitgeber durch zusätzliche Beiträge. Somit würde Solvency II die bav in Deutschland erheblich schwächen, obwohl sich das Konzept und die Sicherheitsmecha- 5

6 nismen der Betriebsrenten in Deutschland seit Jahrzehnten bewährt haben. Dies gilt es auf jeden Fall zu verhindern. Weiterer Zeitplan und CEEP-Aktivitäten: Der derzeitige Zeitplan der Europäischen Kommission sieht vor, einen Vorschlag für eine Überarbeitung der IORP-Richtlinie Mitte des Jahres 2013 vorzulegen. Die EU-Kommission hat angegeben, dass die Quantitative Auswirkungsstudie von Anfang Oktober bis Mitte Dezember 2012 durchgeführt werden soll. Zuvor soll eine öffentliche Konsultation zu den technischen Spezifikationen für die QIS stattfinden. Diese wird die EIOPA von Mitte Juni bis Ende Juli 2012 durchführen. Diese sehr kurze Deadline fällt mit der politischen Sommerpause zusammen und in den traditionellen Ferienmonat der Nordeuropäer. Da diese Länder eine starke betriebliche Altersversorgung, zumeist auf tariflicher Basis, haben, kann die Ansetzung der Konsultation zur QIS-Studie als strategisch günstig für die EU- Kommission gesehen werden. Stand innerhalb CEEP: Am hat der CEEP-Ausschuss Soziale Angelegenheiten (SAC) dem Entwurf der Stellungnahme zum Weißbuch Pensionen angenommen. Mitgliedsunternehmen und -verbände der deutschen Sektion konnten hierfür entscheidende inhaltliche Anmerkungen und Details beisteuern. Der Text wird der CEEP-Generalversammlung zur Abstimmung vorgelegt. Zuvor konnte der Ausschuss mit Karel Van Hulle, Referatsleiter der für die Revision der IORP- Richtlinie zuständigen DG Versicherungen und Renten über die von der EU-Kommission verfolgten Änderungen diskutieren. Die CEEP-Arbeitsgruppe Sozialschutz hat zuletzt am in Brüssel getagt. Hier wurde vereinbart, dass sich die Arbeitsgruppe im Rahmen ihrer inhaltlichen Möglichkeiten an der öffentlichen Konsultation zur technischen Spezifikation der QIS und an der QIS-Studie selbst beteiligen wird. Der Fokus der CEEP-Antworten wird hier auf die politischen Anliegen liegen, wie z.b. die grundsätzliche Ablehnung der Anwendung von Solvency II und den damit verbundenen Auswirkungen auf die Eigenkapitalanforderungen. 6