Die Rolle der Verbrauchererwartung für die Lebensmittelsicherheit

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1 1. Einleitung Die Rolle der Verbrauchererwartung für die Lebensmittelsicherheit Matthias Wiemers, Berlin Das Lebensmittelrecht wird herkömmlich geprägt durch zwei Schutzziele: den Gesundheitsschutz des Verbrauchers und den Schutz vor Täuschung. Diese klare Unterscheidung droht in letzter Zeit aufgelöst zu werden zu einem allgemeinen Prinzip des Verbraucherschutzes, das Informationsangebote an den Verbraucher, aber auch durchaus Elemente der gewollten Verbrauchererziehung (Ernährungspolitik) enthält. Gleichzeitig stößt die Verbraucherschutzpolitik auf europäischer wie nationaler Ebene an natürliche Grenzen der gesetzlichen Regulierung, die sie nicht überschreiten kann, ohne dass sie sich in negativer Weise von einem Optimum an Verbraucherschutz entfernt. 2. Überblick Optimale Zielerreichung setzt Abstimmung mit den Betroffenen voraus. So gibt es seit einiger Zeit im Bereich des Lebensmittelhygienerechts Leitlinien für eine Gute Lebensmittelhygiene-Praxis, mit denen die endgültige Festlegung von Hygiene-Standards in die Hand der betroffenen Wirtschaftskreise gelegt wird. Neben diesen, vor allem mit dem Ziel des Gesundheitsschutzes motivierten technischen Normen existieren seit langem die Leitsätze der Deutschen Lebensmittelbuchkommission, die vornehmlich dem Schutz des Verbrauchers vor Täuschung gewidmet sind. Bei all dem geht es letztendlich um die Erreichung von Qualitätsmaßstäben, die nicht notwendigerweise vom Staat selbst gesetzt werden müssen. Dies wirft allgemein die Frage auf, inwiefern die Verbrauchererwartung auch bei der Bestimmung der Lebensmittelsicherheit von Bedeutung sein kann. Es werden daher im folgenden einige Überlegungen präsentiert, wie dem von der Politik verfolgten Ziel eines umfassenden Verbraucherschutzes durch eine angemessene Berücksichtigung der feststellbaren Erwartungen des Verbrauchers entsprochen werden kann. 3. Lebensmittelsicherheit ein offener Begriff Dem umfassenden Begriff des Verbraucherschutzes entspricht es, das gesetzgeberische Ziel des Gesundheitsschutzes zu einem Prinzip der Lebensmittelsicherheit zu erweitern, wie es in der europäischen Lebensmittelbasisverordnung geschehen ist. Zunächst soll jedoch noch auf die zentrale Norm des lebensmittelrechtlichen Gesundheitsschutzes im LFGB eingegangen werden: 5 LFGB LFGB (Verbote zum Schutz der Gesundheit) 5 LFGB stellt die zentrale Vorschrift des nationalen Lebensmittelrechts zum Schutz der Gesundheit dar und löst 8 LMBG ab, der im Vergleich zu seinem Nachfolger ein hohes Maß an Rechtsklarheit erreicht hatte, indem er drei Fallgruppen von Verboten zum Schutz der Gesundheit zusammenfasste. Wie auch sein Vorgänger enthält 5 LFGB das Verbot, Lebensmittel für andere derart herzustellen oder zu behandeln, dass ihr Verzehr gesundheitsschädlich ist (erste Fallgruppe, 5 Abs. 1). Für die Bestimmung des Begriffs der Gesundheitsschädlichkeit wird aber auf Artikel 14 Abs. 2 a der Lebensmittelbasisverordnung verwiesen.

2 Ferner ist verboten, Stoffe, die keine Lebensmittel sind und deren Verzehr gesundheitsschädlich ist, als Lebensmittel in den Verkehr zu bringen (2. Fallgruppe 5 Abs. 2) und mit Lebensmitteln verwechselbare Produkte für andere herzustellen, zu behandeln oder in den Verkehr zu bringen (3. Fallgruppe, 5 Abs. 2). 5 Abs. 1 ergänzt mit der ersten Fallgruppe das Verbot in Artikel 14 Abs. 2 a der Basisverordnung, gesundheitsschädliche Lebensmittel in Verkehr zu bringen, um entsprechende Verbote hinsichtlich der Herstellung und Behandlung derselben. Alle drei Fallgruppen lehnen sich an die Vorschrift des Artikels 14 Lebensmittelbasisverordnung an und sind zum Teil gegenüber der Vorgängerregelung des 8 LMBG modifiziert. Da der Artikel 14 immer mitgelesen werden muss, wird die Anwendbarkeit der Vorschrift nicht erleichtert. Nach diesem Überblick über die Grundnorm des Gesundheitsschutzes soll nun zum lebensmittelrechtlichen Täuschungsschutz übergegangen werden Abs. 2 Nr. 1 LFGB (Schutz vor Ekel) 11 LFGB ist die Zentralnorm des Deutschen Lebensmittelrechts zum Täuschungsschutz. Sie ist weitgehend der Vorgängervorschrift 17 LMBG nachgebildet. Wie seine Vorgängervorschrift, umfasst 11 auch den Schutz des Verbrauchers vor ekelerregenden Lebensmitteln ( 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB). Nach dieser Vorschrift ist es verboten, andere als dem Verbot des Artikel 14 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 b der Basisverordnung unterliegende Lebensmittel, die für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet sind, gewerbsmäßig in den Verkehr zu bringen. Damit werden zum Verzehr ungeeignete Lebensmittel erfasst, die jedoch nicht gesundheitsschädlich sein müssen. Dies sind vor allem die sog. Ekelfälle, in denen der Verbraucher das Produkt nicht erwerben würde, wenn er über die Umstände der Herstellung oder Lagerung dieses Produktes informiert wäre. Dem umfassenden Schutz des Verbrauchers vor zum Verzehr ungeeigneten Lebensmitteln dient letztlich auch das Lebensmittelhygienerecht, was die ohne Nachfolgevorschrift gebliebene Ermächtigungsnorm des 10 LMBG verdeutlicht, die Ermächtigungsgrundlage für die alte deutsche Lebensmittelhygieneverordnung. Danach wurde das Bundesministerium ermächtigt, Vorschriften zu erlassen, die die einwandfreie Beschaffenheit der Lebensmittel von ihrer Herstellung bis zur Abgabe an den Verbraucher sicherstellen, soweit es erforderlich ist, um der Gefahr einer ekelerregenden oder sonst nachteiligen Beeinflussung von Lebensmitteln, wie durch Mikroorganismen, Verunreinigung, Gerüche, Temperaturen, Witterungseinflüsse oder Behandlungs- oder Zubereitungsverfahren, vorzubeugen. Festzuhalten bleibt, dass 11 LFGB den Verbraucher umfassend davor bewahren will, zum Verzehr nicht geeignete Lebensmittel zu erwerben. Die Grenzen seines Anwendungsbereichs werden u. a. durch Artikel 14 Lebensmittelbasisverordnung bestimmt. 3.3 Artikel 14 Lebensmittelbasisverordnung Der alte 17 LMBG, der u. a. darauf gerichtet war, das Inverkehrbringen zum Verzehr nicht geeigneter Lebensmittel zu verhindern ( 17 Abs. 1 Nr. 1 LMBG), hat für den deutschen Rechtsanwender neben 11 LFGB gewissermaßen eine zweite Nachfolgevorschrift: Artikel 14 Lebensmittelbasisverordnung. Artikel 14 umfasst sowohl die Fälle gesundheitsschädlicher Lebensmittel als auch diejenigen von Lebensmitteln, die zum Verzehr aus anderen Gründen nicht geeignet sind, und bezeichnet beide

3 Fallgruppen zunächst als nicht sichere Lebensmittel. Die Lebensmittelsicherheit bildet somit den Oberbegriff zur fehlenden Gesundheitsschädlichkeit und der sonstigen Ungeeignetheit. Im Folgenden ist jedoch nicht die Gesundheitsgefährdung, sondern nur die Fallgruppe der sonstigen Ungeeignetheit zum Verzehr von Interesse. Nach Artikel 14 Abs. 2 b ist es verboten, für den Verzehr durch den Menschen ungeeignete Lebensmittel in den Verkehr zu bringen. Zum Verzehr ungeeignet sind Lebensmittel, die bei ihrer Gewinnung, Herstellung oder späteren Behandlung durch natürliche oder willkürliche Einflüsse derart nachteiligen Veränderungen ihrer äußeren oder inneren Beschaffenheit, ihres Aussehens, ihres Geruchs oder Geschmacks ausgesetzt sind, dass ihr Verzehr nach allgemeiner Verkehrsauffassung ausgeschlossen ist. Nach Artikel 14 Abs. 5 ist bei der Entscheidung der Frage, ob ein Lebensmittel für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet ist, zu berücksichtigen, ob das Lebensmittel in Folge einer durch Fremdstoffe oder auf andere Weise bewirkten Kontamination, durch Fäulnis, Verderb oder Zersetzung ausgehend von dem beabsichtigten Verwendungszweck nicht für den Verzehr durch den Menschen inakzeptabel geworden ist. Der Begriff inakzeptabel ist in der Literatur umstritten (1,2). So meint Rathke, dass ihm keine Bedeutung zukommt, die über die Ungeeignetheit hinausgeht (anderer Auffassung: Meyer, Artikel 14 Randnummer 36). Im Ergebnis stimmt die Literatur jedoch dahingehend überein, dass beide Formulierungen neben der Feststellung von Tatsachen eine Wertung voraussetzen. So heißt es bei Rathke wörtlich nach dem Schutzzweck der Vorschrift, und aus den Worten für den Verzehr durch den Menschen sowohl in Abs. 2 b als auch in Abs. 5 ergibt sich, dass für diese Wertung die Vorstellung der Verbraucher maßgebend ist. Ebenso zutreffend stellt Rathke fest, dass dies allerdings nicht die tatsächlichen, also durch Beweisaufnahme ermittelten Vorstellungen der Verbraucher seien können, da sowohl ungeeignet wie auch inakzeptabel Rechtsbegriffe seien, die eine rechtliche Wertung erforderten. Damit ist auf die Verbrauchererwartung als Maßstab verwiesen, dem auf verschiedene Weise entsprochen werden kann. 3.4 Lebensmittelsicherheit und Verbrauchererwartung Sind die Begriffe ungeeignet oder inakzeptabel als unbestimmte Rechtsbegriffe anzusehen, so können sie auf unterschiedliche Weise konkretisiert werden. Dies bedeutet für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland, dass alle bereits für den Begriff der Nichteignung zum Verzehr im Sinne von 17 Abs. 1 Nr. 1 LMBG vorhandenen Konkretisierungen herangezogen werden können. Darunter fallen Rechtsnormen, Rechtssprechung, aber auch etwa die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs. Ferner ist zu berücksichtigen, dass es besondere Verbrauchergruppen gibt, die spezielle Erwartungen an Lebensmittel stellen, die für die meisten Verbraucher nicht akzeptabel sind. Klassisches Beispiel hierfür sind die sog. Feinschmecker; jedoch erscheint es grundsätzlich als nicht ausgeschlossen, dass sich auch andere Verbrauchergruppen bilden lassen, die bestimmte Erwartungen an die Qualität von Lebensmitteln knüpfen. Lebensmittelsicherheit erscheint als Begriff, der sich jedenfalls einer abschließenden Bewertung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber entzieht. 4. Von der Lebensmittelsicherheit zur Lebensmittelqualität Jedenfalls steht der Bereich der Lebensmittelsicherheit, der nicht die Frage der Gesundheitsschädlichkeit betrifft, in Abhängigkeit von der Erwartung des Verbrauchers. Diese Abhängigkeit von einer bestimmten Bezugsgruppe hat er mit dem Qualitätsbegriff gemeinsam.

4 Der Qualitätsbegriff, der sich in den vergangenen Jahrzehnten sehr gewandelt hat, wird heute ganz allgemein wie folgt definiert: Qualität einer Einheit ist ihre Beschaffenheit, gemessen an den Bedürfnissen der relevanten Anspruchsgruppen. Der Qualitätsbegriff ist damit ganzheitlich, subjektiv und relativ. 4.1 Bestimmbarkeit der Lebensmittelsicherheit Ist der unbestimmte Rechtsbegriff der Lebensmittelsicherheit also ein bestimmbarer Begriff, der u. a. durch die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs konkretisiert werden kann, so kann auch die Lebensmittelqualität entsprechend bestimmt werden. 4.2 Bestimmbarkeit der Lebensmittelqualität Wenn festgestellt wurde, dass der moderne Qualitätsbegriff ganzheitlich, subjektiv und relativ sei, so ist dies dahingehend so zu konkretisieren, dass die Bedürfnisse der jeweiligen Anspruchsgruppen dann erfüllt werden, wenn für diese ein Nutzen erbracht wird. Dieser Nutzen ist ein summarisches Maß für Qualität. Ein weiteres summarisches Maß stellen die festzustellenden Fehler des Produktes dar. Quantifizierungen ursprünglich subjektiver Erwartungen der relevanten Bezugsgruppen erleichtern das Qualitätsmanagement. Ein Fehler ist etwa eine Abweichung von einer festgelegten Spezifikation eines Produktes, wie sie z. B. in den Leitsätzen der Deutschen Lebensmittelbuchkommission enthalten ist. Der Zusammenhang zwischen Lebensmittelhygiene und der Eignung von Lebensmitteln zum Verzehr wurde schon angesprochen. Hygienemanagement im Betrieb ist Qualitätsmanagement. So haben sich Zulieferer des Handels weitgehend internationalen Qualitätsstandards unterworfen, und in einzelnen Branchen existieren z. B. Leitlinien für eine gute Lebensmittelhygiene-Praxis. Zur Festlegung von Qualitätsstandards kann man weder ständig Verbraucherbefragungen durchführen, noch soweit sich Qualität mit Lebensmittelsicherheit deckt - darauf warten, dass die Rechtssprechung alle für die Lebensmittelwirtschaft relevanten Fragen vorab klärt. Die Wirtschaft ist vielmehr auf Standards angewiesen, die nicht notwendig in Rechtsvorschriften niedergelegt sein müssen. Qualitäts-Standardisierung ist vielmehr das Vorrecht privater Normungen, von denen die Bekanntesten die Normungen der International Organization for Standardization (ISO) sind. Auf solche Normungen kann dann im Wege gesetzlicher oder vertraglicher Vereinbarungen verwiesen werden. 4.3 Verbrauchererwartungen in Industrie, Handel und Lebensmittelhandwerk Die große Zahl der Lieferanten des Einzelhandels und die große Distanz zwischen Hersteller und Kunde bzw. Verbraucher verlangen ein hohes Maß an Standardisierung. Dies kommt zum einen zum Ausdruck in umfassenden Vorschriften zur typischerweise im Handel dargebotener verpackter Ware, zum anderen aber auch dadurch, dass der Handel von seinen Zulieferern die Einhaltung bestimmter Qualitätsstandards verlangt. Deren Einhaltung kann dezentral durch Qualitätszertifizierungen gesichert werden, die von spezialisierten Dienstleistern erbracht werden. Die Situation des Lebensmitteleinzelhandels unterscheidet sich grundsätzlich von der Situation in Verkaufsstellen des Lebensmittelhandwerks. Weder ist der Hersteller des Lebensmittels aufgrund einer großen Distanz zum Kunden darauf angewiesen, dass seine Produktinformationen über die Etikettierung der Verkaufsverpackung übermittelt werden, noch ist es erforderlich, dass sich der Lebensmittelhandwerker einheitlichen Qualitätsstandards unterwirft, die mitunter weltweite Geltung beanspruchen.

5 Denn er kann zum einen seinen Kunden unmittelbar durch das Verkaufspersonal informieren, und zum zweiten bildet sich das Qualitätsempfinden des Kunden gerade aus dieser unmittelbaren Verbraucherkommunikation heraus. Dieser Befund wird letztendlich bestätigt, wenn es in Artikel 14 Abs. 3 der Lebensmittelbasisverordnung wörtlich heißt: Bei der Entscheidung der Frage, ob ein Lebensmittel sicher ist oder nicht, sind zu berücksichtigen: a) die normalen Bedingungen seiner Verwendung durch den Verbraucher und auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen sowie b) die dem Verbraucher vermittelten Informationen einschließlich der Angaben auf dem Etikett oder sonstige ihm normalerweise zugänglichen Informationen über die Vermeidung bestimmter die Gesundheit beeinträchtigender Wirkungen eines bestimmten Lebensmittels oder einer bestimmten Lebensmittelkategorie. Der Kunde des Lebensmittelhandwerks weiß, dass die von ihm erworbenen Lebensmittel nicht unter Reinraum-Bedingungen hergestellt werden, wie es in der Chip-Produktion bzw. der Arzneimittelherstellung erforderlich ist und vereinzelt auch in Großbetrieben der Lebensmittelherstellung gewährleistet wird, die weitgehend automatisiert sind. Vor diesem Hintergrund kann jede zufällige Beimischung von nicht in der Rezeptur enthaltenen Rohstoffen grundsätzlich weder eine Qualitätsbeeinträchtigung noch ein Umstand sein, der zur Nichteignung zum Verzehr bzw. zur Unsicherheit eines Lebensmittels führt. Sofern der einzelne Kunde zur Gruppe der Allergiker gehört, die gerade bestimmte Rohstoffe meiden müssen, können seine Qualitätserwartungen jedoch anders sein als die des Durchschnittsverbrauchers bzw. der übrigen Kunden des Lebensmittelhandwerkers oder Einzelhändlers. Dies hat zur Folge, dass bestimmte Produkte für den Allergiker nicht sicher i. S. v. Art. 14 Lebensmittel-Basis-Verordnung sind. 5. Zusammenfassung Es wurde gezeigt, dass Lebensmittelsicherheit immer von den Erwartungen der jeweils relevanten Verbrauchergruppen abhängig ist. Dies hat zur Folge, dass der Rechtsanwender differenzierte Erwartungen ernst nehmen muss, soweit sie ihm bekannt sind. Verbraucherkommunikation ist damit lebensmittelrechtlich geboten. Auf der anderen Seite erscheint es denkbar, dass Kommunikation besondere Verbrauchererwartungen und damit gegebenenfalls unsichere Lebensmittel - überhaupt erst schafft. Dies kann nur als offene Flanke eines rechtsstaatlichen Lebensmittelrechts bezeichnet werden. Literatur 1. Meyer (Hrsg.): Meyer/Streinz, LFGB/ BasisVO, Art. 14, Rdnr Rathke (Hrsg.): Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Verordnung (EG) Nr. 178/2002, Art. 14, Rdnr. 64. Engl. Titel: The role of consumer s expectation for the safety of food Anschrift des Verfassers: RA Matthias Wiemers Zentralverband des Deutschen Bäckerhandwerks e.v. Neustädtische Kirchstr. 7a Berlin