Die Bürgerversicherung

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1 Die Bürgerversicherung Zusammenfassung erster Ergebnisse des von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Projekts: Finanzierungsalternativen der Gesetzlichen Krankenversicherung: Einflussfaktoren und Optionen zur Weiterentwicklung Anita B. Pfaff, Bernhard Langer, Florian Mamberer, Florian Freund, Martin Pfaff, Christian Rindsfüßer Das von der Hans-Böckler-Stiftung geförderte Projekt befasst sich in seinem ersten Teil mit den Auswirkungen die die Einführung einer Bürgerversicherung (in verschiedenen Varianten) auf die Absicherung des Krankheitsrisikos hätte. Die Weiterentwicklung des jetzigen Krankenversicherungsschutzes zu einer Bürgerversicherung wird zum einen aus Effizienzgründen gefordert. (Der Anreiz für Behandelnde soll verstärkt werden, Kranke bedarfsgerecht und wirtschaftlich zu versorgen, nicht möglichst viele Privatpatienten zu behandeln.) Desweiteren soll die einseitige Belastung des Faktors Arbeit durch die Krankenversicherungsbeiträge durch ein Senkung der Beitragssätze und damit auch der Lohnnebenkosten abgeschwächt werden. Schließlich könnten damit Ungleichbehandlungen und Unstimmigkeiten im bestehenden System hinsichtlich der Verteilung der Belastungen ausgeglichen werden. Es ist angesichts eines weit verbreiteten Zusammentreffens verschiedener Einkunftsarten bei vielen Versicherten nicht nachvollziehbar, warum bei gleich hohem Einkommen unterschiedliche Belastungen in Abhängigkeit der Einkommenszusammensetzung bestehen. Die durchgeführten Modellrechnungen stellen die Effekte eines Miteinbezugs verschiedener Bevölkerungsgruppen, welche bislang nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) versichert sind, auf den Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung, bzw. den Beitragssatz der Bürgerversicherung dar. Ausgehend von derzeit rund 70,4 Mio. in der GKV versichten Personen würde eine Ausweitung des Personenkreises zu einer Bürgerversicherung, welche die gesamte Wohnbevölkerung umfassen soll, rund 12,1 Mio. zusätzliche Personen in die gesetzliche Versicherungspflicht mit einbeziehen. D.h. der Versichertenbestand der Bürgerversicherung würde gegenüber demjenigen der derzeitigen GKV um rund 14,6% ansteigen. Die zusätzlich in die Bürgerversicherung aufgenommenen Bevölkerungsgruppen wären hierbei: Bislang PKV-versicherte Arbeiter/innen und Angestellte mit einem Einkommen über der Beitragsbemessungsgrenze, bislang PKV-versicherte Rentner/innen sowie die mitversicherten Familienangehörige dieser beiden Gruppen. Diese Gruppe umfasst rund 3,6 Mio. Personen. Diese Maßnahme kommt für die betroffenen Arbeiter/innen und Ange-

2 INIFES/Universität Augsburg: Bürgerversicherung 2 stellten einer Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze (3487,50 bzw. 3862,50 monatl. in 2004) gleich. Beamte und Pensionäre einschließlich der Empfänger freier Heilfürsorge (ohne Grundwehrdienst- und Zivildienstleistende) sowie deren mitversicherte Familienangehörige. Diese umfassen rund 4,5 Mio. Personen. Selbständige und deren mitversicherte Familienangehörige (rund 2,7 Mio. Personen). Grundwehrdienst- und Zivildienstleistende (rund 0,2 Mio. Personen). Bei einer sofortigen Umsetzung der Bürgerversicherung (sog. Stichtagslösung) unter Beibehaltung des Einkommens aus Erwerbsarbeit als einziger zu verbeitragender Einkunftsart und unter Beibehaltung der derzeitigen Beitragsbemessungsgrenze der GKV (3487,50 monatl. in 2004) sind Reduktionen des Beitragssatzes zwischen (bei einer Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze und künftiger Versicherungspflicht für bislang PKV-versicherte Rentner bei ansonsten gleichen Bedingungen) und (bei Einbezug aller oben aufgelisteten Personenkreise in die Bürgerversicherung) zu erwarten. Bei einer Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze der Bürgerversicherung auf die derzeit in der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) geltenden (5150 /monatl. in 2004) würden Beitragssatzreduktionen zwischen 1,2% und resultieren. Eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze nur für die derzeitig schon GKV-Versicherten hätte eine Reduktion des Beitragssatzes um 0,4 Prozentpunkte zu Folge. Die folgende Abbildung spiegelt diese Ergebnisse wieder. Abbildung 1: Beitragssatzentlastung durch die Bürgerversicherung bei sofortiger Versicherungspflicht weiterer Personenkreise (4) + Wehr- und Ersatzdienstleistende = (5) (3) + Selbständige mit Familienangehörigen = (4) (2) + Beamte mit Familienangehörigen = (3) 0,9% (1) + Angest. mit Familienangehörigen = (2) 1,2% Bisherige GKV = (1) 0,0% 0,4% 0,0% 0,2% 0,4% 0,8% 1,0% 1,2% 1,6% 2,0% BeitragsBG GRV BeitragsBG GKV

3 INIFES/Universität Augsburg: Bürgerversicherung 3 Bei Miteinbeziehung Wehr- und Ersatzdienstleistender in die Bürgerversicherung ist aufgrund deren geringer Anzahl kein Effekt zu erwarten. Eine zusätzliche Aufnahme der rund 1,1 Mio. Sozialhilfeempfänger, welche nicht bereits über Einkommen versichert sind würde (hier nicht dargestellt), aufgrund des unterdurchschnittlichen Einkommens und des überdurchschnittlichen Morbiditätsrisikos dieser Bevölkerungsgruppe, sogar wieder zu einem Rückgang der erwarteten Beitragssatzreduktion um rund 0,2% führen. Bei einer Ausweitung des zu verbeitragenden Einkommens auf weitere Einkommensbestandteile lässt sich der Beitragssatz der GKV bzw. der Bürgerversicherung zusätzlich senken. Gemäß diskutierter Vorschläge wurden in den Modellrechnungen nur die Kapital- und Mieteinkünfte bei der zusätzlichen Beitragserhebung berücksichtigt, wobei allerdings auf eine Beitragserhebung auf den Mietwert der eigengenutzten Wohnung verzichtet wurde. Diese Verbreitung der Einnahmenbasis führt im Vergleich zu den Effekten einer Ausweitung des Versichertenkreises bzw. der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze zu verhältnismäßig geringen Beitragssatzminderungen: Die zusätzliche Verbeitragung von Kapitaleinkünften bei den derzeit GKV-Versicherten hätte in Abhängigkeit unterschiedlicher unterstellter Rahmenbedingungen einen Entlastungseffekt von 0,2% bis 0,3%, eine zusätzliche Verbeitragung von Einkünften aus Mieten (ohne Ansatz des hypothetischen Mietwerts bei Eigennutzung) maximal einen Entlastungseffekt von zusätzlich 0,1% zu Folge. Die zusätzlichen Reduktionen des Beitragssatzes bei einer Ausweitung der Bemessungsgrundlage auf Kapital-, bzw. auf Kapital- und Mieteinkünfte ist in der folgenden Abbildung 2 zusammengefasst: Abbildung 2: Mögliche Beitragssatzentlastungen bei Varianten einer sofortigen Umsetzung der Bürgerversicherung ( Zwei-Säulen-Modelle ), Rechnungsbasis 2003 Bürgerversicherung, BBG der GRV 2,1% 2,0% Bürgerversicherung, Beibehaltung BBG bisherige GKV, BBG der GRV 0,4% bisherige GKV, Beibehaltung BBG 0,0% 0,3% 0,2% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% Beitragspflicht auf Kapitaleinkünften und Mieten (ohne hyp. Mieten für Eigenheim) unter Berücksichtigung des Freibetrags gemäß SOEP-Durchschnittsberechnungen Beitragspflicht auf Kapitaleinkünften unter Berücksichtigung des Freibetrags gemäß EVS ohne Kapitaleinkommen

4 INIFES/Universität Augsburg: Bürgerversicherung 4 Die Simulation unterstellt hierbei eine separate Beitragsbemessungsgrenze für die Einkommen aus Kapital und Mieten in Höhe der jeweiligen Beitragsbemessungsgrenzen der GKV bzw. der GRV (die beiden relevanten Varianten des sog. Zwei-Säulen-Modells ), wobei ein Freibetrag von 1421 /jährl. pro Person für Kapital- und Mieteinkommen berücksichtigt wurde. Eine gemeinsame Beitragsbemessungsgrenze für alle Einkunftsarten (sog. Ein-Säulen-Modell ) würde die ohnehin geringen Auswirkungen einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage bei Beschränkung auf die Kapital- und Mieteinkommen noch weiter reduzieren. Würden weitere Einkunftsarten (z.b. aus privaten Renten oder Nebeneinkünfte) verbeitragt, so würden damit etwas höhere Beitragssatzsenkungen zu erzielen sein. Da die Stichtagslösung insbesondere aus rechtlichen Gründen praktisch nicht umsetzbar sein dürfte ist davon auszugehen, dass die Umstellung auf die Bürgerversicherung schrittweise erfolgen wird: Im Extremfall werden neben den bisher GKV-versicherten Personenkreisen Berufseinsteiger sowie Neugeborene ab Inkrafttreten der neu geschaffenen Bürgerversicherung versicherungspflichtig. Alle nachfolgenden Kohorten wachsen dann vollständig in die Bürgerversicherung hinein. Dies bedeutet jedoch, dass bis dato bereits privat versicherte Personen, die ein Bleiberecht in der privaten Krankenversicherung haben, bis zu ihrem Tod oder ihrer Kündigung in der privaten Krankenversicherung verbleiben werden. Diskutiert wird auch ein Optionsrecht für bislang privat Versicherte, bei Inkrafttreten der Bürgerversicherung freiwillig in diese wechseln zu dürfen. Allerdings würde sich dieses wohl eher Beitragssatz steigernd auf die Bürgerversicherung auswirken, da wohl eher ältere, höhere Kosten verursachende Personen wechseln würden, um den hohen privaten Versicherungsbeiträge im Alter zu entgehen. Ausgehend von einer Umstellung ab dem Jahr 2006 ist bei einem solchen allmählichen Übergang in die Bürgerversicherung davon auszugehen, dass auch im Jahr 2050 noch rund 3,8 Mio. Personen privat krankenversichert wären. Eine komplette Systemumstellung ist daher frühestens ab dem Jahr 2080 oder später zu erwarten. Unter der Berücksichtigung dieses Hineinwachsens der neuen Kohorten in die Bürgerversicherung ist es auch verständlich, dass die im Rahmen der Stichtagslösung, für das Jahr 2003, ermittelten Beitragssatzeffekte nicht sofort, sondern erst allmählich eintreten werden. Unter den Annahmen konstanter Beitragsbemessungsgrenzen und keiner Miteinbeziehung anderer Einkunftsarten in die Verbeitragung würde eine messbare Beitragssatzentlastung frühestens um das Jahr 2015 auftreten, welche sich, gegenüber dem fortgeschriebenen Status-quo, bis 2050 auf rund ausweiten wird (vgl. Tabelle 1).

5 INIFES/Universität Augsburg: Bürgerversicherung 5 Tabelle 1: Beitragssatzentlastung durch die Bürgerversicherung unter der Annahme eines allmählichen Übergangs von Berufsanfängern in die Bürgerversicherung ab 2006 Jahr Demografisch bedingte Beitragssatzsteigerung unter Statusquo-Bedingung (ohne Bürgerversicherung) Beitragssatz bei allmählicher Einführung der Bürgerversicherung im Zeitverlauf Effekt der Bürgerversicherung (Differenz im Beitragssatz) ,0 % 0,0 % 0,0 % ,4 % 0,3 % 0,0 % ,8 % 0,6 % 0,2 % ,3 % 0,8 % 0,4 % ,8 % 1,1 % 0,7 % ,3 % 1,4 % 1,0 % ,8 % 1,5 % 1,3 % ,2 % 1,7 % 1,6 % ,5 % 1,8 % 1,7 % ,7 % 1,9 % 1,8 % Die vorgestellten Ergebnisse lassen sich zu folgenden Punkten verdichten: Die zusätzlich in die Bürgerversicherung aufzunehmenden Bevölkerungsgruppen stellen versicherungstechnisch gute Risiken dar. Ihr Miteinbezug in die Bürgerversicherung führt zu deutlichen Beitragssatzreduktionen zwischen und 0,7%. Eine Ausweitung der Beitragsbemessungsgrenze hätte ebenfalls deutliche Beitragssatzentlastungen von 0,4% bis 0,7% zur Folge. Die Ausweitung der Beitragsbasis auf Kapital- und Mieteinkommen hat demgegenüber mit zusätzlichen Entlastungeffekten von 0,2% bis 0,3% nur geringe Wirkung. Eine sukzessive Einführung der Bürgerversicherung durch ein Hineinwachsen künftiger Berufseinsteiger bzw. Neugeborener entfaltet seine Entlastungswirkung gegenüber der Stichtagslösung erst allmählich. Genießen die aktuell privat Krankenversicherten bis zu ihrem Lebensende Bestandschutz ihres Versicherungsverhältnisses, so ist eine vollständige Umstellung auf die Bürgerversicherung erst ab etwa dem Jahr 2080 zu erwarten. Um einen merklichen Einstieg in die positiven Wirkungen der Bürgerversicherung auf das System insgesamt (Anreiz zur Leistungsverbesserung und Effizienz, höhere Gerechtigkeit) verbunden mit merklichen Minderungen der Beitragssätze und Lohnnebenkosten zu erzielen, muss im Hinblick auf die beschränkten Möglichkeiten einer schnellen Umsetzung versucht werden, Maßnahmenbündel zu schnüren, deren Umsetzung nicht erst in weiter Zukunft liegen. Die Ausweitung des Versichertenkreises würde zwar langfristig den merklichsten Entlastungseffekt entfalten. Um eine schnellere Absenkung der Beitragssätze und damit der Lohnnebenkosten zu bewirken, kann jedoch auf die Verbreiterung der Beitragsbasis durch Verbeitragung weiterer Einkunftsarten sowie einer schrittweisen Anhebung der Beiragsbemessungsgrenze auf das Niveau der Beiragsbemessungsgrenze der Rentenversicherung nicht verzichtet werden.