Neue Strukturen im Sozialbereich: Was von Kooperationen und Fusionen politischer Gemeinden gelernt werden kann

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1 Neue Strukturen im Sozialbereich: Was von Kooperationen und Fusionen politischer n gelernt werden kann Tagung der Berner Fachhochschule Bern, 27. Mai 2013 Prof. Dr. Reto Steiner Kompetenzzentrum für Public Management Universität Bern Was wollen die Bürgerinnen und Bürger? 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 soll anstehende Probleme lösen Dienstleistungen auf die Bedürfnisse der Einwohner abstimmen Dienstleistungen möglichst günstig erbringen für viele Probleme finden private Organisationen bessere Lösungen nur die wichtigsten Dienstleistungen anbieten 1 = unwichtig; 5 = sehr wichtig, N = 1690 Quelle: Ladner/Bühlmann

2 Gliederung des Referats 1. Leistungsgrenzen als Reformmotor? 2. Kooperationen (zwischen öffentlichen Partnern und PPP) sowie Fusionen als Reformmöglichkeiten 3. Wie wird ein Projekt initiiert? 4. Was der Sozialbereich von den n lernen kann 3 Zustand der Schweizer n > n in 26 Kantonen. Median: 1214 Einwohnende. Personalbestand: 240% allg. Verwaltung, 190% Aussenstellen, 480% Bildung. > Kommunen unter zunehmendem Druck: > Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden > Städte und kleinere n haben unterschiedliche Probleme, müssen aber alle den Service public erbringen > Bedeutung der grenzen hat in Gesellschaft abgenommen, zunehmender Standortwettbewerb > Bitte sofort -Mentalität: Wunsch nach hoher Bürgerorientierung 4

3 Leistungsgrenzen (2010) Öffentliche Bauten Schulfragen Bildung Umweltschutz Baugesuche Kinderbetreuung Leistungsgrenzen in Sicht / erreicht / überschritten Keine Leistungsgrenzen Keine aufgabe Landschafts-/Ortsbildschutz polizei Informatik Privater Verkehr Raum- und Zonenplanung exekutive Jugendfragen Soziale Sicherheit Fürsorge, Schutzmassnahmen Vormundschaft Leistungsgrenzen im Zeitverlauf Bereich Soziales 50% 2009/ Bereich Regierung und Verwaltung 40% 30% Bereich Bildung 20% 10% 0% Bereich Sicherheit Bereich Kultur Bereich Wirtschaftsförderung Bereich Infrastruktur 6

4 Trends in der Verwaltungsführung Procedural Governacne Quelle des Handelns Steuerungsinstrument Haupttugend Gesetz Regeln Gleichbehandlung Hauptfokus der Leistungserbringung Für alle Corporate Governance Market Governance Network Governance Management Pläne Ziele Zielgruppen Wettbewerb Verträge Kosten Preis Kultur Co-Produktion Flexibilität Kunden Reformen in den Schweizer n > Reformen innerhalb der n: Management Reformen (Effektivität und Effizienz) und Politische Reformen (Reformen der Entscheidfindung) > Reformen zwischen den n/staatsebenen: Territoriale und funktionale Reformen (Aufgabenteilung) 8

5 Reformen in den n Territoriale und funktionale Reformen: Zunahme der IKZ 74.7% Fusionsgespräche 49.9% Managementreformen: Einführung von New Public Management 7.8% Reformen der Entscheidfindung: Kleinere Exekutiven 15.8% Ausweitung der Initiativen und Referenden 13.5% 9 IKZ nach Aufgabenbereich Spitex Schule Abwasser Feuerwehr Entsorgung Ältere Menschen Wasserversorgung Soziale Sicherheit Fürsorge ÖV Energie Jugend 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% länger als 5 Jahre kürzer als 5 Jahre keine Zusammenarbeit keine aufgabe N=1332

6 Formen der IKZ (1) Sitzgemeindemodell A B C Aufgabe Gemeinsame Aufgabenerfüllung im engeren Sinn A B C Aufgabe Formen der IKZ (2) Zusammenschluss in juristischer Person A B C Besonderer Aufgabenträger Aufgabe

7 Kennzeichen der IKZ in der Schweiz > Die Schweizer n arbeiten in durchschnittlich ca. 10 Bereichen zusammen. Die Zunahme fand überdurchschnittlich oft in Zentren und periurbanen n statt. > verband ist häufigste Rechtsform (besonders infrastrukturintensive Aufgaben, politisch sensible Bereiche). Privatrechtliche Rechtsform (insbesondere Energieversorgung, Medizin, Altenbetreuung) und Vertragslösungen sind beliebter geworden. Erst neu diskutiert wird Stärkung der Agglomerationen. > Wichtigste Partner sind Nachbargemeinden und n im Amt. Merkmale des Sitzgemeindemodells > Vertragslösung > Einfachheit > Flexibilität / Möglichkeit bedürfnisgerechter Ausgestaltung > ungleiche Stellung der Sitzgemeinde und der Anschlussgemeinden (Mitwirkung, Risiken) > Möglichkeiten adäquater Mitwirkung der Anschlussgemeinden je nach kantonalem Recht: Leistungsauftrag, Berichterstattungspflicht, Einsichts- und Kontrollrechte, gemeinsame Gremien

8 Merkmale des Modells juristische Person > neues Rechtssubjekt (Aufgabenträgerschaft) > Trennung von Politik und Aufgabenerfüllung > je nach Rechtsform der Aufgabenträgerschaft klare rechtliche Vorgaben > Mediatisierung des Einflusses der n > Gefahr der Eigendynamik > je nach Modell erheblicher Regelungsaufwand Rechtsgrundlagen für Modell jur. Person > Rechtsgrundlage für Aufgabenübertragung Beschluss, Verfügung, Vertrag (Art. 64 Abs. 2 GG) evtl. gesetzliche Grundlage erforderlich, sofern nicht verband (Art. 68 Abs. 2 GG) > organisationsrechtliche Grundlagen für Aufgabenträgerschaft Statuten, Organisationsreglement (verband), evtl. Ausführungsbestimmungen > evtl. ergänzende Grundlagen (Leistungsvertrag)

9 Vernetzte Stadt Bund Kanton Kanton Kanton Nachbarland Nachbarland z.b.transportunternehmung z.b.kulturinstitution Drei Ansätze > Konsolidierung! > Fragmentierung! (Public Choice Ansatz, z. B: Tiebout: Voting by feet, Functional Overlapping Competing Jurisdictions) > Neuer Regionalismus! («Weiche Institutionen» nach Fürst)

10 Beispiel für verbindliche «Soft Institution»: Regionalkonferenz Urabstimmung; Referendum + Initiative Regionalkonferenz GL Geschäfts -stelle abgestufte Stimmkraft Kommission Verkehr & Siedlung Kommission für Kultur Kommission... gebundenes Mandat durch Gde-Rat möglich A B C Stellenwert von Reformen bei der Aufgabenerfüllung aus Sicht der n Kooperation mit anderen n Kooperation innerhalb von Regional- oder Agglomerationsverbänden Zusammenlegung/Fusion von n verstärkte Zusammenarbeit mit Kanton Übernahme neuer Aufgaben Leistungsabbau, Verzicht auf Leistung Kooperation mit Privaten Hauptstadtregion Schweiz Metropolitanregion Zürich N= Werte in Prozent.

11 Public Private Partnership (PPP) PPP ist langfristig vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, bei der die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, Betriebsmittel) von den Partnern zum gegenseitigen Nutzen in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner entsprechend verteilt werden. Regelungsbedarf bei PPP Öffentliche Partner Private Partner Öffentlicher Regelungsbedarf Ressourcenpool Ressourcendisposition Erwirtschaftung des Kooperationsertrages Verteilung des Kooperationsertrages Kooperationsgrad Risikoverteilung Einfluss/Kontrollregelungen Ergebnisverwendungsentscheidung

12 Kritische Diskussion > Entlastung von Finanzierungsnotwendigkeit und administrativen Kapazitäten des Staates > Know-how Nutzung der Privaten > Wettbewerbsstärkung > Zielkonkurrenz: Gewinn vs. Gemeinwohl > Mangelnder Einfluss, Rückgang demokratisch legitimierter Entscheidungsfindung > Informationsunterschiede > Erhöhung indirekter Verschuldung und Schattenhaushalte Fusionsdiskussionen nach grösse 80% 70% 60% 50% 40% 30% % 10% 0% bis und mehr alle n N 2009/2010 =1497; N 1998 =

13 Was unterscheidet kooperative Regionen von weniger kooperativen Regionen? > Die intensiv kooperierenden n handeln aus einer Position der Stärke (proaktiv). > Intensiv kooperierende n sind geografisch gut erreichbar und zentral gelegen. > Das soziale Band zwischen den Einwohnern ist intensiv. > Die Exekutiven übernehmen eine Vorreiterrolle. > Es ist die Bereitschaft da, aussergewöhnliche Zusammenarbeitsformen zu prüfen. Verschiedene Projekte sind am Laufen. Auswirkungen in der Schweiz (1) > Verbesserung der finanziellen Situation: IKZ GZ > Verbesserung des Dienstleistungsangebots: IKZ GZ > Erhöhung der Standortattraktivität: IKZ GZ > Politische Integration: IKZ GZ > autonomie: IKZ GZ

14 Auswirkungen in der Schweiz (2) > Anpassungsfähigkeit: IKZ GZ > Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes: IKZ GZ > Motivation der Mitarbeitenden: IKZ GZ Was gilt es zu prüfen? Strategieorientierter Ansatz: Welche Voraussetzungen müssen die Entscheidungsträger in der Organisation heute schaffen, damit in der Zukunft und möglichst langfristig die Erreichung der Ziele der Organisation resp. des Auftraggebers gewährleistet ist?

15 Phase der Problemerkennung und Initiierung von Reformprojekten > Eine Organisation benötigt regelmässige Informationen über ihre Leistungsfähigkeit und die nicht genutzten Potenziale beim Verbleiben im Ist-Zustand. > Die Initiierung eines Reformprojekts ist immer ein Führungsentscheid. Phase der Entscheidfindung > Das Suchen nach Lösungsmöglichkeiten ist ein kreativer Prozess. > Bei der Bewertung der Lösungsmöglichkeiten ist ein differenziertes, sachlich abgestütztes Vorgehen zu wählen.

16 Phase der Umsetzung > Die Umsetzung einer Fusion erfordert ein umsichtiges Projektmanagement. > Ein umsichtiges Management des Wandels muss immer abgestimmt den Strategie-, den Struktur- und den Kulturwandel berücksichtigen. Gütekriterien für erfolgreiche Organisationen > Identifikation der Mitglieder mit der Organisation > Zielorientierung (Qualität und Kosten) > Führbarkeit und geringe Koordinationskosten > schnelle und ausgewogene Informationsprozesse > Anpassungs- und Innovationsfähigkeit

17 Was kann gelernt werden? > Für eine Kooperation müssen klare Vorteile sichtbar sein! > Der Wandel muss aktiv gestaltet werden. Es braucht politische Führung (Machtpromotoren)! > Kanton soll Rolle als Aufsichtsorgan wahrnehmen. > Kommunikation ist zentral. Die Bevölkerung muss die Vorund Nachteile einer Kooperation/Fusion kennen. > Damit Projekt gelingt, sind sowohl die harten Fakten wie die Argumente des Herzens zu berücksichtigen! > Bei Reformen darf Grundidee nie aus den Augen verloren werden: Organisationen zu schaffen, welche das Wohl der Bevölkerung im Auge behalten und beschränkte Ressourcen effektiv und effizient einsetzen. 33