Netzzugangsregulierung in der Praxis: Telekommunikation

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1 Fachbereich Wirtschaftswissenschaften Geschäftsführer Dr. Jürgen E. Blank 29. volkswirtschaftliches Bachelor-Segelseminar Netzzugangsregulierung in der Praxis: Telekommunikation Sommersemester 2017 Fachbereich Wirtschaftswissenschaften Technische Universität Kaiserslautern Betreuer: Dr. Jürgen E. Blank Eingereicht von: Linda Bleyl Yan Wang Kaiserslautern, im April 2017

2 I Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... II Tabellenverzeichnis... III Abkürzungsverzeichnis... IV 1 Einleitung Telekommunikationssektor Telekommunikationsnetz Netzbegriff anhand der Telekommunikation Netzinfrastruktur Netzeffekte und die Monopolbildung Natürliches Monopol Konzepte ökonomischer Regulierung Regulierungsbegriff des Telekommunikationsgesetzes Ziele der Regulierung im Telekommunikationssektor Regulierungsverfahren Grundsätze Regulierungsvoraussetzungen Marktdefinition Marktanalyse Regulierungsverfügung Märkte- Empfehlung Bundesnetzagentur Regulierungsinstrumente Zugangsregulierung Entgeltregulierung angewandte Regulierung in den Bereichen Festnetz und Funknetz Regulierung des Festnetzes Regulierung im Funknetz Ausblick Fazit... 32

3 II Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Funktion eines Mobilfunknetzes... 2 Abbildung 2: Zellgröße und Versorgungsbereiche eines Mobilfunknetzes... 5 Abbildung 3: Marktregulierung nach TKG Abbildung 5: Veränderung der Märkte Empfehlung von 2007 nach Abbildung 6: Organisationsplan der Bundesnetzagentur Abbildung 7: : Regulierung von Entgelten für Zugangsleistungen Abbildung 8: TAL-Anmietnug Abbildung 9: versteigerte Frequenzblöcke... 29

4 III Tabellenverzeichnis Tabelle 1: auferlegte Verpflichtungen durch die Bundesnetzagentur... 22

5 IV Abkürzungsverzeichnis AG: Aktiengesellschaft Abb.: Abbildung Abs.: Absatz TKG: Telekommunikationsgesetz SSNIP: Small but Significant Non-transitory Increase in Price EU: Europäische Union PostG: Postgesetz EnWG: Energiewirtschaftsgesetz TAL: Teilnehmeranschlussleitung BNetzA: Bundesnetzagentur DSL: Digital Subscriber Line VDSL: Very High Speed Digital Subscriber Line DTAG: Internet-Backbone der Deutschen Telekom HVt-TAL: TAL am Hauptverteiler KVz-TAL: TAL am Kabelverzweiger DVB-T: Digital Video Broadcasting Terrestrial GmbH&Co: Gesellschaft mit beschränkter Haftung & Compagnie OHG: offene Handelsgesellschaft FTTB: Fibre to the Building VOIP: Voice over Internet-Protokoll LTE: Long Term Evolution

6 1 1 Einleitung Die Liberalisierung aus dem Jahre 1996 und die daraus entstehende Marktöffnung, wurden durch umfassende gesetzgeberische Anpassungen erfolgreich umgesetzt. Nunmehr kann man als Konsument nicht nur auf eine verbesserte Netzqualität und mehr Angebot blicken, sondern auch auf eine umfassende regulatorische Führung marktmächtiger Unternehmen wie der Deutschen Telekom AG. Wo einst der Ex-Monopolist im Festnetzbereich mit 100% Marktanteil und unabhängiger Preissetzung startete, stehen heute viele und unter anderem auch kleine Anbieter, welche aufgrund vieler Neuerungen eine Möglichkeit haben neben den Giganten zu bestehen. Eine selbständige Bundesbehörde wie die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen war hierfür unabdingbar. 1 Diese Arbeit befasst sich mit dem regulatorischen Einschreiten im Telekommunikationsgesetz, sowie mit den daraus folgenden Verordnungen. Für eine zielführende Darstellung des Hauptteils, scheint eine kurze Einführung über die speziellen Verfahrensweisen, die Infrastruktur, sowie technische Gegebenheiten des Telekommunikationssektors als sinnvoll. Die Arten der Regulierung und die daraus resultierenden Anforderungen werden im Hauptteil der Arbeit thematisiert. Im Anschluss an die Behandlung des Titelthemas wird weiterhin noch ein Ausblick über die Entwicklungen der nächsten Jahre gegeben. 2 Telekommunikationssektor In den letzten 150 Jahren führte die technische Entwicklung durch die Verfügbarkeit von Satelliten- und Kabelfernsehen, von lokalem Rundfunk, sowie Telefonnetzen, zu einem effizienteren fernbedienbaren Kommunikationssystem. Durch Innovationen in der Informations- und Kommunikationstechnologie sind zahlreiche neue Dienste und Infrastrukturen entstanden. In den letzten zwei Jahrzehnten ist ein harter Wettbewerb, vor allem durch die Stellung des Internets als Allzweck-Kommunikations-Infrastruktur, sowie der neuesten Generation von Mobilfunk entstanden. 2.1 Telekommunikationsnetz Telekommunikation, die auch als Datenfernverarbeitung gilt, ist die Zusammenfassung von Datenverarbeitung und Datenübermittlung. Informationen werden in bestimmte Datenformate konvertiert um von Datenverarbeitungsanlagen gelesen werden zu können. Damit alle Sender und Empfänger weltweit Daten austauschen können, sind Datenwege zwischen zwei Partnern in di- 1 Vgl. H.-J.Bunte./J.J.Welfens., 2002, S. 1 f.

7 2 versen Arten vernetzt. Netzinfrastrukturen werden in Kapitel bearbeitet. Eine typische Branche, in welcher Netzeffekte eine wichtige Rolle spielen, ist der Telekommunikationssektor. Aber was ist ein Netzeffekt? Und wie funktioniert dieser im Telekommunikationssektor? Welchen Einfluss hat der Netzeffekt dieser Branche? Die Antworten auf diese Fragen werden nachfolgend erläutert Netzbegriff anhand der Telekommunikation Nach der Graphentheorie ist der Netzbegriff ein Rahmen, der von zahlreichen mit Linien (Kanten) verbundenen Punkten (Knoten), zu verstehen. Dazwischen besteht kein isoliertes Element. In einem solchen Datenübertragungssystem, sind die Übermittlungssignale sternförmig, ringförmig oder häufig vermascht2. Sektoren mit Netzstrukturen wie z.b Elektrizität, Transport, und Telekommunikation werden Netzindustrien genannt. Das Netzwerk im Telekommunikationssektor ist ein komplexes System. Telekommunikation kann nur mit Hilfe eines Nachrichtenübertragungssystems realisiert werden. Die Übertragung von Nachrichten soll zwischen den Teilnehmern an unterschiedlichen Stellen stattfinden. Daher werden viele Verbindungen dazwischen benötigt um ein Telekommunikationsnetz zu bilden.3 Allgemein versteht man unter dem Begriff Telekommunikationsnetz ein mit ortsgebundenen Endkunden sowie Vermittlungseinrichtungen, die als Knoten bezeichnet werden, bestehendes Netzwerk. Wobei vielfältige Übertragungseinrichtungen als Kanten verstanden werden können.4 Heutige Telekommunikationsnetze werden in 2 Arten unterteilt, Festnetz und Funknetz. Abbildung 1: Funktion eines Mobilfunknetzes 2 5 Vgl. Günter Knieps (2007), S. 1. Vgl. Claudia Rose (1995), S Vgl. Günter Knieps (2007), S Eigene Darstellung in Anlehnung an Informationszentrum Mobilfunk e.v.(izmf), (2011). 3

8 3 Beispielsweise ist in Abb.1 ein Mobilfunknetz dargestellt. Wenn ein Endgerät wie z.b. ein Smartphone ein Funksignal gesendet hat, übernimmt die Mobilfunkbasisstation das Funksignal über ihre Empfangsantenne als Information auf. Das Signal wird über Kabelverbindungen oder Richtfunk an die Funkvermittlungsstelle übermittelt. Die Vermittlungsstelle wandelt das Signal in menschliche Sprache um und leitet es weiter an das Festnetz oder eine andere Funkvermittlungsstelle die das Gespräch an die Basisstation weiterleitet. Die Basisstation ist mit dem Endgerät des Empfängers erreichbar. 6 Dieser lange Informationsübergang ist über das Telekommunikationsnetz erfolgreich realisiert. In diesem Netz versteht man Endgeräte wie Smartphone, oder Telefon von Absendern und Empfängern als Knoten. Basisstationen und Vermittlungsstellen bilden unterschiedliche Knoten des Netzes. Zwischen solchen Knoten fungieren Richtfunk, Kabelverbindungen oder andere vielfältige Übertragungseinrichtungen als Kanten, wodurch das Signale von einem Knoten zu einen anderen weitergeleitet werden können. Das umfangreiche Telekommunikationsnetz besteht aus vielen einzelnen Netzinfrastrukturen. Diese stellen einen hohen finanziellen Aufwand für Unternehmen und Staat dar, weswegen Netzinfrastrukturen in diesem Sektor eine wichtige Rolle spielen Netzinfrastruktur Der Transport von Informationen ist über Kabel (Festnetz) oder nicht kabelgebundene (Funknetz) Übertragungsmedien realisierbar. Das heißt die verschiedenen Arten der Telekommunikationsnetze haben vielfältige Netzinfrastrukturen. a). Festnetz Infrastruktur Das Festnetz war ursprünglich ein Telefon-.und somit Sprachnetz. Es wird aus Maschen- und Sternnetzen kombiniert. Das komplette Netz besteht aus vielen untereinander verbundenen Vermittlungsstellen (Knoten) und Kabelnetzen (Kanten). Über Kabelnetze kann die Vermittlungsstelle Verbindung mit Endgeräten der Kunden herstellen. 7 Das klassische Kabelnetz basiert auf Kupferdoppeladern und Glasfaserkabeln. Der größte Unterschied zwischen den 2 Infrastrukturen ist die Art der übertragenen Signale. Die älteren Festnetze sind mit Kupferdoppeladern aufgebaut, der Datenübergang erfolgte hier mittels elektrischer Signale. Bei großer Distanz der Informationsübertragung ist diese Kommunikation nachteilig, die Dämpfung wird immer stärker. 6 Vgl. (Zugriff am ). 7 Vgl. (Zugriff am )

9 4 Heutige Kabelnetz werden fast ausschließlich mittels Glasfaserkabel aufgebaut. Diese bestehen aus einem Glaskern welcher von einem Glas- und einem Kunststoffmantel umgeben ist. Im Glaskern werden Daten durch optische Signale übermittelt. Es lassen sich auch mehrere Glasfaserkabel in einem Kabelmantel bündeln. 8 Im Vergleich zu Kupferdoppeladern hat dies einen signifikanten Vorteil. Bei großen Distanzen der Datenübertragung, ist bei Glasfaser deutlich weniger Dämpfung vorhanden. Eine gleichzeitige Übertragung verschiedenfarbiger Lichtquellen ist hier auch ohne Störung anderer Signale möglich. Bei Kupferdoppeladern ist dies nicht realisierbar. Dort unterliegen die elektrischen Signale einer Wechselwirkung. Moderne Telekommunikation fordert immer mehr Informationen in immer schnellerer Geschwindigkeit. Wobei ein optischer Impuls viel schneller ist als ein elektrischer Impuls. Dies ist ein entscheidender Vorteil der Glasfaser. Nur durch die Entwicklung des Glasfaserkabels können moderne Übertragungstechniken ermöglicht werden. b). Mobilfunknetz Infrastruktur Heutige Smartphones sind Geräte, mit denen man nicht nur telefonieren kann, mobiler Internetzugang ist marktentscheidend. Bei der Auswahl der Netzbetreiber spielt zunehmend Verfügbarkeit und Stabilität des Signals eine Rolle. Um einen stabilen Mobilfunk und große Flächenabdeckung zu realisieren wird eine umfassende Infrastruktur benötigt. Der Unterschied zwischen Mobilfunk- und Festnetz besteht zentral im Zugangsnetz, welches in die Mobilfunknetze eine drahtlose Verbindung aufbaut. Das Funknetz wird aus wabenartigen Funkzellen gebildet, die von Mobilfunkbasisstationen versorgt werden. 9 (Siehe Abb.2) 8 Vgl. Andrew S. Tanenbaum, (2000), S.116f. 9 Vgl. (Zugriff am ).

10 5 Abbildung 2: Zellgröße und Versorgungsbereiche eines Mobilfunknetzes10 Für eine optimale Anbindung der Endgeräte ist eine bestmögliche Abdeckung durch Funkzellen bei der Planung notwendig. Dabei werden größere und kleinere Zellen so plaziert, dass Hochlastgebiete wie beispielsweise Innenstädte und Flughäfen gezielt überdeckt versorgt werden.11 Der mobile Übertragungsweg von Mobilfunkteilnehmern ist dynamisch. Die Strecke der Informationsübermittlung verändert sich nach Standort von Sender und Empfänger, um das Gerät mit der optimalen Funkzelle zu verbinden. Wechselt ein Teilnehmer die Zelle wird auf die angrenzende Funkzelle umgestellt.12 Dadurch bleibt das mobile Gerät jeweils mit dem Zugangsnetz verbunden, unabhängig vom Standort des Nutzers Netzeffekte und die Monopolbildung Im Telekommunikationssektor wird ein ökonomischer Effekt oft diskutiert, der Netzeffekt. Ein bekannter Effekt der Wirtschaftswissenschaft spielt auch im Telekommunikationsnetz eine wichtige Rolle. Um den Netzeffekt besser zu verstehen sollen wir zuerst die Arten der Netzeffekte unterscheiden: 10 Eigene Darstellung in Anlehnung an Informationszentrum Mobilfunk e.v.(izmf), (2011). Vgl. ( Zu griff am ). 12 Vgl. ebenda. 11

11 6 a) Direkter und Indirekter Netzeffekt Allgemein wird zwischen direkten und indirekten Netzeffekten unterschieden. Diese Differenzierung wurde bereits 1985 in der theoretischen Arbeit von Katz und Shapiro vorgenommen. 13 Direkte Netzeffekte sind gegeben, wenn der Nutzen, den ein Konsument mit einem Produkt erhält, direkt von der Anzahl anderer Konsumenten abhängt, die das gleiche oder kompatibles Produkt verwenden, also von der Größe des Netzes determiniert wird. 14 Häufig wird das Faxgerät als Beispiel genutzt. Wenn keine Faxgeräte benutzt werden macht es keinen Sinn ein solches Gerät zu kaufen, es lassen sich keine Verbindungen zu anderen Faxgeräten herstellen. Der Nutzen für alle Benutzer ist Null. Andererseits, wenn bereits viele Menschen ein Faxgerät verwenden, steigen die Möglichkeiten mit anderen Verbrauchern eine Verbindung aufzubauen. Jeder neue Teilnehmer bildet einen neuen Knoten des Netzes und vergrößert gleichzeitig das Netz selbst, wodurch alle Teilnehmer mehr Verbindungsmöglichkeiten bekommen. Das Beispiel zeigt, dass der Nutzen eines Konsumenten in direkter Relation zur Gegenwart anderer Konsumenten steht. Dies wird als direkter Netzeffekt verstanden. Bei indirekten Netzeffekten ist der Nutzen eines Konsumenten nur mittelbar an die Zahl der Konsumenten des gleichen bzw. kompatiblen Produkts gekoppelt. 15 Ein Beispiel dafür ist die Abhängigkeit von CDs an CD-Player. Die Verwendung eines solchen Abspielgerätes hat keinen direkten Nutzen für andere Konsumenten. Gleichfalls können diese auch nicht auf dem Markt existieren, wenn CDs keinen Absatz finden. Wenn bereits viele Konsumenten solche Geräte besitzen steigt die Nachfrage nach CDs. Durch den erhöhten Absatz fallen die Preise. Daraus lässt sich folgern, dass die Anzahl von Käufern der CDs unabhängig von den schon vorhandenen CD im Umlauf ist. CD Player und CDs sind kompatible Produkte und voneinander abhängig. Solch ein Effekt zwischen den Zwei Produkten wird indirekter Netzeffekt genannt. b) Positiver und Negativer Netzeffekt Bezüglich ihrer Nutzenveränderung können Netzeffekte positiv und negativ bezeichnet weren. 13 Vgl. Katz / Shapiro (1985), S Katz / Shapiro (1985), S Ebenda.

12 7 Beim positiven Netzeffekt erhöht sich der Konsumentennutzen. 16 Ein neuer Nutzer in einem Telefonnetz erhöht den Nutzen für alle Teilnehmer. Bei negativen Netzeffekten verringert sich hingegen der Konsumentennutzen. 17 Weitere Nutzer einer Straße verringern den Nutzen durch einen aufkommenden Stau. Durch die längere Fahrzeit nimmt der Nutzen ab, ein negativer Effekt ist die Folge. In dem Telekommunikationssektor lassen sich meist positive Netzeffekte finden. c) Netzeffekt im Telekommunikationsnetz und Monopolbildung Ein Markt mit positiven Netzeffekten neigt im Allgemeinen zur Monopolbildung. Ein Monopol bezeichnet eine Marktform, bei der ein Anbieter den Markt beherrscht. Der Monopolist kann Preise und Mengen des Produkts selbst bestimmen und wird nicht durch den natürlichen wirtschaftlichen Markt reguliert. In einem gesunden Markt ist ein dynamischer Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Anbietern vorhanden. Die Monopolbildung ist ungesund für die Entwicklung eines Marktes. Ein Beispiel für die Monopolbildung des Telekommunikationsnetzes: Die Teilnehmer im Netz eines Netzbetreibers bilden ein ökonomisches Netz. Die Kosten für Konsumenten sind günstiger, wenn sie miteinander innerhalb des Netzes kommunizieren. Die Teilnehmer im Netz benutzen die gleichen Kommunikationstechnologiestandards weswegen sie bessere Telekommunikationsqualität haben als die Teilnehmer eines anderen Netzes. Dieser Vorteil lässt Konsumenten das größere und dadurch wachsende Netz wählen. Dies ist ein dynamischer Vorgang, wodurch Konsumenten weitere Konsumenten ins Netz bringen. Aus diesem Grund wird er auch als positiver direkter Netzeffekt bezeichnet. Eine große Anzahl von Kunden bringt andererseits auch mehr wirtschaftliche Möglichkeiten. Netzbetreiber könnten Mehrwertdienste entwickeln, wodurch die Kunden mehr Nutzen haben. Solche Mehrwertdienste basieren auf einer großen Anzahl von Kunden, sie lassen das Netz noch attraktiver werden, wodurch noch mehr Konsumenten diesen Anbieter wählen. Dieser Vorgang wird als ein positiver indirekter Netzeffekt bezeichnet. Die oben genannten Netzeffekte haben eine steigende Kundenanzahl zur Folge, wodurch die Grenzkosten für Telekommunikationsdienste des Netzbetreibers sinken und gleichzeitig der Nutzen des Netzes zunimmt. Andererseits überlegen Kunden, welcher Anbieter den niedrigsten Preis bietet, oder bei vergleichbaren Preisen, welcher Anbieter mehr Nutzen bringt. Konsumenten wählen zunehmend das Netz mit den meisten Kunden und meisten Diensten, sodass große Netzbetreiber wachsen und kleine Anbieter schwächer werden. Ohne eine 16 Vgl. Michael Lindemann (2011), S Vgl. ebenda.

13 8 externe Regulierung wird sich der größte Netzbetreiber im Markt durchsetzen und ein Monopol bilden Natürliches Monopol Ein Natürliches Monopol ist ein traditioneller wirtschaftswissenschaftlicher Begriff. Die Konzentration der Vertriebsressourcen bildet ein so genanntes natürliches Monopol. In der modernen Wirtschaft ist dieser Effekt nur noch gering ausgeprägt. In den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts wurde das Natürliche Monopol durch den Begriff Subadditivität neu definiert. Angenommen in einer Branche sind einige Unternehmen vorhanden, jedes kann alle Produkte selbst produzieren. Wenn Produktkosten von einem einzigen Unternehmen weniger als die Summe der Produktkosten von mehreren Unternehmen sind, spricht man von subadditiven Kosten. Sind die Kosten von allen Produkten in einer Branche subadditiv, so besteht ein natürliches Monopol. Von der Entstehung des Begriffs bis jetzt wurden 3 Stadien durchlaufen, nämlich Skaleneffekt, Verbundvorteile und Subadditivität der Kosten. Diese erklären den Grund für die Existenz und die Ursache des natürlichen Monopols. a) Skaleneffekt Die Herstellung von Produkten verursacht Kosten. Geringere Stückkosten sind vorteilhaft auf dem Markt. Die Stückkosten nehmen mit steigender Produktmenge ab. Ursächlich dafür sind sinkende Fixkosten je Stück bei kontinuierlich aufsteigender Produktmenge. Dies tritt besonders in Erscheinung, in Branchen mit hohen Fixkosten. Mit der Zunahme von Produkten, nehmen die durchschnittlichen Kosten ab. Ein Skaleneffekt tritt ein. b) Verbundvorteile Wenn der gemeinsame Output eines einzigen Unternehmens größer als der Output ist, der von zwei verschiedenen, jeweils ein Produkt herstellenden Unternehmen erzielt werden könnte, existiert ein Verbundvorteil. 18 Ursache ist, die Ressourcen können bei vielen Produkten gemeinsam genutzt werden. Der Produktionsprozess wird effektiver, wodurch die durchschnittlichen Produktkosten automatisch sinken. Die Preise der Produkte eines Herstellers sind geringer als andere einzel produzierende Unternehmen. Dadurch bildet sich ein Monopol im Laufe der Zeit. Aber: Verbundvorteile sind dem natürlichen Monopol nicht gleich zu setzen, sie passen sich jeder Art des Monopols an. 18 Robert S. Pindyck/Daniel L. Rubinfeld (2009), S. 334.

14 9 c) Subadditivität der Kostenfunktion Eine grundlegende Ursache für ein natürliches Monopol wird 1982 von den Wirtschaftlern Baumol, Panzar und Willig genannt. Es gab Unternehmen, bei denen keine Verbundvorteile existierten bzw. die durchschnittlichen Produktkosten diese abgefangen haben. Trotzdem waren die gesamten Produktionskosten günstiger als von anderen Unternehmen. Das bedeutet, sinkende durchschnittliche Produktkosten sind eine notwendige Bedingung für ein natürliches Monopol, jedoch keine hinreichende Voraussetzung. Die Subadditivität der Kostenfunktion kann wie folgt dargestellt werden: Kosten C(X) < C 1 (X 1 ) + C 2 (X 2 ) C n (X n ) Mit X = X 1 + X X n Wenn eine Subadditivität der Kosten vorhanden ist, liegt ein natürliches Monopol vor. Skaleneffekte und Verbundvorteile sind nur ein Sonderfall der Subadditivität. Bevor die Subadditivität eingeführt wurde benutzte man Skaleneffekte und Verbundvorteile, um die Ursache von natürlichen Monopolen zu erklären. d) Natürliches Monopol in der Telekommunikation Auch im Telekommunikationssektor besteht eine Subadditivität der Produktkosten. Stellen wir zuerst eine Frage: Was ist das Produkt des Telekommunikationssektors? Das Ziel des Telekommunikationsnetzes ist die Verbindungen zwischen Absender und Empfänger bzw. die Kommunikation der Nutzer. Wie in beschrieben erfolgt die Kommunikation über weite Distanzen nur durch ein komplexes Datenübertragungssystem. Die Infrastruktur des Telekommunikationsnetzes muss zuerst aufgebaut werden, wodurch eine erhebliche Investition notwendig ist. Dadurch sind die Fixkosten des Sektors sehr hoch und können nicht mehr rückgängig gemacht werden. Sie sind die Differenz zwischen dem Anschaffungswert und dem Wiederverkaufswert. 19 Wenn ein Unternehmen bereits ein großes Datenübertragungsnetzwerk aufgebaut hat ist es schwierig für andere Unternehmen eine eigene Netzinfrastruktur aufzubauen. Durch die hohen Investitionen besteht ein Wettbewerbsnachteil für neue Konkurrenten. Der Marktführer hat einen nicht ersetzbaren Vorteil im Wettbewerb. Die Infrastrukturen wie Basisstationen und Leitungen gehören ihm, wodurch die Signalübertragung effektiver ist. Die Kosten 19 Vgl. Günter Knieps (2000), S. 11.

15 10 der Kommunikation sind subadditiv, alle Produktionskosten sind geringer als die Summe welche bei anderen Unternehmen entstehen würden. Mit den geringeren Kosten ist der Produktpreis des Monopolisten niedriger. Die Konsumenten müssen für vergleichbare Dienste weniger bezahlen, wodurch die Anzahl der Kunden des Marktführers steigt. Mehr Kunden steigern den Kundennutzen wodurch ein positiver Netzeffekt entsteht. Besteht längere Zeit ein positiver Netzeffekt auf einem Markt, so wird ein natürliches Monopol in dieser Branche gebildet. Fast jeder Staat hat ein natürliches Monopol im Telekommunikationssektor, wie zum Beispiel die Telekom AG in Deutschland. Ein gesunder Markt sollte ein Monopol möglichst vermeiden. Alle Wettbewerber sollten ihre eigenen Vorteile oder Nachteile haben damit der Markt sich in einem Gleichgewicht frei entwickeln kann. Im Telekommunikationssektor, wie auch in anderen Branchen, kann durch eine Regulierung des Marktes ein Monopol vermieden werden. Wie und durch welche Instrumente der Markt besser reguliert werden kann wird im nächsten Kapitel erörtert.

16 11 3 Konzepte ökonomischer Regulierung 3.1 Regulierungsbegriff des Telekommunikationsgesetzes Die gesetzliche Basis für die Regulierung des Telekommunikationssektors bildet das 2004 novellierte Telekommunikationsgesetz aus dem Jahre Als ökonomische Regulierung wird im Allgemeinen ein ordnungspolitisches Eingreifen des Staates in das Wirtschaftsgeschehen 20 verstanden. Vielmehr ist es eine Verhaltensbeeinflussung von privaten Unternehmen, mit dem Ziel einem vermuteten Marktversagen entgegenzuwirken. Im engeren Sinne wird die Regulierung auch als staatliches Eingreifen verstanden welches die Beschränkung der unternehmerischen Freiheit zur Folge hat. Da jedoch starke Divergenzen bezüglich der Definition des Regulierungsbegriffs auftauchen, wird folgend nur auf den sektorspezifischen Begriff der Regulierung in der Telekommunikation eingegangen, welcher weitgehend ökonomische Aspekte umfasst. 21 Der Begriff der Regulierung wurde erstmals speziell in dem Telekommunikationsgesetz von 1996 aufgegriffen. dort hieß es in Paragraph 3 Nr. 13: sind Regulierung die Maßnahmen, die zur Erreichung der in Paragraph 2 Abs. 2 genannten Ziele ergriffen werden und durch die das Verhalten von Telekommunikationsunternehmen beim Angebot von Telekommunikationsdienstleistungen von Einrichtungen, oder von Funkanalagen geregelt werden, sowie die Maßnahmen, die zur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen ergriffen werden. 22 Eine solche Begriffsbestimmung lässt sich in der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes nicht finden. Vielmehr lässt sich der Begriff der Regulierung in Paragraph 1 des aktuellen Telekommunikationsgesetzes aus dem Jahre 2004 unter dem Punkt Zweck des Gesetzes 23 finden. Dieser stellt eine deutliche Ausarbeitung der Ziele dar, welche lauten: Zweck dieses Gesetzes ist es durch technologieneutrale Regulierung den Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation und leistungsfähige Telekommunikationsinfrastrukturen zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewähren. 24 Die technologieneutrale Regulierung soll demnach unabhängig von dem Fortschritt stehen und in diesem Umfang angewendet werden, solange ein monopolistischer Bottleneck vorliegt. 25 Auf die ökonomischen Ziele aus den Paragraphen 1 und 2 wird im folgenden intensiv und explizit eingegangen. 20 C.Wenzel, (2012), S.20 f. 21 Vgl. ebenda. 22 TKG, (1996), 3 Nr TKG, (2004), Ebenda. 25 Vgl. J. Knieps, (2008), S.114.

17 Ziele der Regulierung im Telekommunikationssektor Seit der erfolgreichen Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes, durften durch die Neuerungen im Bereich der Regulierung, Veränderungen im Bezug auf die Unternehmensvielfalt und Dynamik am Markt beobachtet werden. 26 Diese Erkenntnisse bauen auf der Einhaltung, der im Telekommunikationsgesetz genannten Ziele auf. Allgemeines Ziel der Regulierung ist es einen freien Wettbewerb, wie auch am Beispiel der Telekommunikation, zu erzeugen. Um einem freien Wettbewerb gerecht zu werden, wird nach der Liberalisierung eine starke Reglementierung von Nöten um jene Ziele zu verfolgen. Diese Absichten werden im Telekommunikationsgesetz direkt thematisiert und müssen von der Regulierungsbehörde bei Entscheidungen berücksichtigt werden. Der 1 des Telekommunikationsgesetzes stellt, wie im vorigen bereits herausgearbeitet, einen zentralen Zweck für die Notwendigkeit von Regulierung dar. Die eigentlichen Ziele ergeben sich jedoch aus 2. In Abs.1 wird deutlich, dass es sich bei der Regulierung um eine hoheitliche Aufgabe handelt und sie somit der Zuständigkeit des Bundes unterliegt, wonach wir in Abs.2 zu den eigentlichen Zielen der Regulierung kommen. Die im Telekommunikationsgesetz aufgeführten Ziele der Regulierung sind, die Wahrung der Nutzer-, insbesondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation und die Wahrung des Fernmeldegeheimnisses 27. Die Bundesnetzagentur stellt insoweit sicher, das Nutzer Informationen, Anwendungen und Dienste nach ihrem eigenen belieben nutzen und verbreiten dürfen, sowie die Wahrung und Berücksichtigung von Personen mit bestimmten sozialen Bedürfnisse. Auch, die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und -netze sowie der zugehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche 28 sind von Bedeutung. Die Bundenetzagentur stellt auch sicher, dass womöglich hilfebedürftige Personen nach gleichen Maßstäben behandelt und Wettbewerbsverzerrungen- oder Beschränkungen eingedämmt werden. Um diese doch sehr umfangreichen Zielangaben zu vereinfachen, werden wir die Nr. 1-9 nun sinnvoll zusammenzufassen. Weitere Ziele lauten: die Entwicklung des Binnenmarktes der Europäischen Union zu fördern 29 die Sicherstellung einer flächendeckenden gleichartigen Grundversorgung in städtischen und ländlichen Räumen mit Telekommunikationsdiensten (Universaldienstleistungen) zu erschwinglichen Preisen Vgl. (Zugriff am ). 27 TKG, (2004), 2 Abs. 2 Nr Ebenda. Nr Ebenda. Nr.3.

18 13 die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation 31 die Förderung von Telekommunikationsdiensten bei öffentlichen Einrichtungen 32 die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen, auch unter Berücksichtigung der Belange des Rundfunks 33 eine effiziente Nutzung von Nummerierungsressourcen zu gewährleisten 34 die Wahrung der Interessen der öffentlichen Sicherheit Regulierungsverfahren Wie bereits aus den vorangegangenen Punkten ersichtlich, wird die Regulierung des Telekommunikationssektors maßgeblich durch das Telekommunikationsgesetz bestimmt. In der Ausarbeitung nachfolgender Punkte, wird auch hier mit dem TKG gearbeitet. Das Telekommunikationsgesetz formuliert hierbei in den 9 ff. eine Vielzahl von Punkten um das Verfahren der Marktregulierung zu begleiten Grundsätze Im Zuge der Liberalisierung und der darauffolgenden Marktöffnung entstanden veränderte Strukturen auf dem Telekommunikationsmarkt, welche nicht zwingend mit der Entstehung eines aktiven Wettbewerbs einhergingen. Hierfür sorgten jedoch auch diverse wirtschaftliche Besonderheiten, welche besondere Maßnahmen notwendig machten. Nicht nur die Eigenschaften eines natürlichen Monopols, sondern auch andere Hürden, welche nicht durch aktiven Wettbewerb behoben werden können, stellen sich heraus. 36 Die daraus resultierenden Veränderungen und Maßnahmen führten auch zur Umstrukturierung der Gesetzeslage. Während im Telekommunikationsgesetz aus dem Jahre 1996 grundsätzlich von einer Vorabregulierung ausgegangen wurde, bildet das aktuelle Telekommunikationsgesetz einen anderen Rahmen. Das novellierte TKG macht vielmehr deutlich, dass von einer Vorabregulierung nicht grundsätzlich ausgegangen werden kann. Hierbei stellt 9 TKG nun eine Verknüpfung der drei Verfahrensschritte von Marktdefinition, Marktanalyse und der Auferlegung von Verpflichtungen dar. 37 Gemäß 9 Nr.1 TKG müssen nun die Voraussetzungen aus 10 gegeben und nach 11 TKG kein wirksamer Wett- 30 Ebenda. Nr Ebenda. Nr Ebenda. Nr Ebenda. Nr Ebenda. Nr Ebenda. Nr Vgl. I. Henseler-Unger, (2010). 37 Vgl. Georg Jochum, (2008), S.12 ff.

19 14 bewerb nachgewiesen werden. Anhand des 9 Nr.2 ist jedoch auch ersichtlich, dass Unternehmen, welche über beträchtliche Marktmacht verfügen nach Teil 2 des TKG behandelt werden Regulierungsvoraussetzungen Regulierungsvoraussetzungen werden durch die sogenannte Marktdefinition und die Marktanalyse kumulativ gebildet. Es handelt sich somit um ein zweistufiges System. Vorgehensweisen und Voraussetzungen für die Marktdefinition lassen sich in 10 TKG und für die Marktanalyse in 11 TKG finden. Auf diese Voraussetzungen wird im Folgenden eingegangen Marktdefinition Der Begriff Marktdefinition umfasst die Bestimmung von Märkten, welche grundsätzlich für eine Regulierung herangezogen werden können. Regelungen hierfür finden sich in 10 TKG. Gemäß 10 Nr.1 legt die Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung der Ziele, die wie erläutert in 2 des TKG zu finden sind, die sachlich und räumlich relevanten Märkte fest. Jene werden im Zuge der Regulierung berücksichtigt. 39 Fraglich ist nun was genau die Begrifflichkeit der sachlichen und räumlichen Märkte einschließt. Eine solche Betrachtung nennt man auch Marktabgrenzung. Ein weiterer Bestandteil der Marktdefinition ist der 10 Nr. 2 TKG, welcher für eine Überprüfung der Regulierungsbedürftigkeit steht. 40 Nachfolgend wird auf diese Punkte intensiv eingegangen. a) Marktabgrenzung Die sachliche Marktabgrenzung wird als Kernelement der Marktdefinition gesehen. In diesem Zusammenhang stößt man gerne auf das Bedarfsmarktkonzept, bzw. Kriterium der funktionellen Substituierbarkeit, welches primär die Sicht der Nachfrageseite repräsentiert. Anhand dieses Konzeptes lassen sich alle Erzeugnisse führen, welche sich Anhand Ihrer Eigenschaften, ihrem wirtschaftlichen Verwendungszweck und Ihrem Preisniveau so ähneln, sodass ein Austausch der Produkte als marktgleichwertig erscheint. In diesem Zusammenhang ist die sachliche Identität weniger ausschlaggebend, als die funktionelle Austauschbarkeit, welche stark abhängig von dem eigentlichen Verhalten und den Gewohnheiten der Abnehmer ist. 41 In diesem Zuge ist auch die Umstellungsflexibilität zu berücksichtigen, welche im Gegensatz zur funktionellen Austauschbarkeit nicht von der Abnehmerseite abhängt, sondern vielmehr die Angebotsseite widerspiegelt. 38 Vgl. TKG, (2004), Vgl. TKG, (2004), Ebenda. Nr Vgl. H. Heinrich-Trute/W. Spoerr/W. Bosch, (2001), S. 281f.

20 15 Unter diesem Punkt wird die Bereitschaft und Flexibilität der Angebotsseite erfasst, auf ein bestimmtes Verhalten und diejenigen Gewohnheiten der Abnehmer, mit produktlichen Veränderungen zu reagieren. Zusammenfassend gilt also, Ziel der Marktdefinition ist es anhand der Analyse von Substitutionsbeziehungen die Produkte und Wettbewerber zu ermitteln, die das Wettbewerbsverhalten der betroffenen Unternehmen signifikant beschränken. 42 Die auf den Kontext bezogene Ermittlung greift hierbei nicht selten auf die Methode der Kreuz-Preis- Elastizität zurück, welche die mengenmäßige Veränderung der Nachfrage nach einem bestimmten Produkt bei einer Preisveränderung eines konkurrierenden Produktes 43 berücksichtigt. Jene Analyse basiert hierbei auf dem Hypothetischen-Monopolisten-Test, welcher auch unter dem Begriff SSNIP-Test ( Small but Significant Non-transitory Increase in Price ) zu finden ist. Dieser Test umfasst nunmehr 2 Fragestellungen. 1. Würde ein monopolistisches Unternehmen die Preise für ein bestimmtes Produkt erhöhen wollen? 2. Wie würden Kunden reagieren, wenn der Preis eines Produktes dauerhaft um 5-10% steigen würde? Die erste Frage zielt hierbei auf die Profitabilität der Preiserhöhung für das Unternehmen ab. Eine solche Profitabilität hängt jedoch maßgeblich von der Reaktion der Kunden und Wettbewerber ab. Auch hier lassen sich 3 Reaktionen herausstellen, welche die Rentabilität für das Unternehmen beeinflussen. 1. Die Kunden treten aus dem Markt aus 2. Die Kunden weichen auf andere Produkte aus ( Nachfragesubstituierbarkeit ) 3. Wettbewerber versuchen Produkte zu günstigeren Preisen anzubieten ( Angebotssubstituierbarkeit) Sind solche Beziehungen in Reaktion auf die Preissteigerung ersichtlich, führt dies zu erheblichen Einbußen für das Unternehmen. Ausgehend davon werden die relevanten Produktmärkte bestimmt. Anhand dieser Erkenntnisse, wird die Marktabgrenzung nun ausgeweitet und räumlich betrachtet. 44 Eine räumliche Marktabgrenzung wird nur dann notwendig, wenn sich unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen feststellen lassen, die sich strukturell zu anderen Regionen ab- 42 Vgl. (Zugriff am ). 43 S.C. Krüger, (2009), S.25 ff. 44 Vgl. (Zugriff am ).

21 16 grenzen und dauerhaft auftreten. 45 Der räumlich relevante Markt wird maßgeblich anhand der Abnehmer bestimmt und basiert ebenso auf dem Kriterium der Substituierbarkeit. Hierbei kann der relevante Markt auf regionale oder lokale Bereiche beschränkt sein. 46 Faktisch bedeutet dies für die Telekommunikation, dass diejenigen Märkte herangezogen werden, in welchen objektive und hinreichend homogene Wettbewerbsbedingungen gelten und geographische Abgrenzung aufzuzeigen ist. 47 b) Regulierungsbedürftigkeit Ein weiterer Bestandteil der Marktdefinition ist eine Aussage über die Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes. Auch hier werden die Regulierungsziele aus 2 TKG berücksichtigt. Besonderes Augenmerk liegt jedoch auf der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission, welche primär keine Rechtsverbindlichkeit aufweist. Aus dem 10 Nr. 2 TKG ist jedoch ersichtlich, dass die Bundesnetzagentur eine solche Empfehlung weitestgehend in Ihren Entscheidungen aufnimmt und davon auszugehen ist, dass diese Beachtung findet. 48 Die Bedürftigkeit einer Regulation gemäß 10 Nr. 2 TKG wird jedoch nicht nur anhand der Märkte-Empfehlung ersichtlich, auch wird sie durch den 3-Kriterien Test begründet. Gemäß diesem Test, liegt Regulierungsbedürftigkeit genau dann vor, wenn die drei nachfolgenden Punkte kumulativ Bestätigung finden und demnach Märkte: 1. hohe Marktzutrittsschranken aufweisen Allgemein werden darunter wirtschaftliche oder behördliche Faktoren verstanden, welche die Möglichkeit des Eintritts von potentiellen Anbietern stark einschränken oder verhindern. In einzelnen Bereichen der Telekommunikation, wie z.b. dem des Festnetzes, festigen solche Marktzutrittsschranken monopolistische Stellungen wie die der Deutschen Telekom AG. Auftretende Zutrittsschranken werden jedoch stets in strukturell und rechtlich unterteilt. Strukturell auftretende Marktzutrittsschranken stellen in der Telekommunikation vor allem bereits bestehende Strukturen, Nachfragebedingungen und die schwere Duplizierbarkeit dieser dar. Angewandt bedeutet dies, dass es für einen potentiellen Marktteilnehmer nicht möglich ist ohne enorme finanzielle Mittel das komplette, bereits aufgebaute Netz des ehemaligen Monopolisten, der Deutschen Te- 45 Vgl. H.-J. Bunte/P.J.J. Welfens, (2002),S.71 f. 46 Vgl. H. Heinrich-Trute/W. Spoerr/W. Bosch, (2001), S. 283 f. 47 Vgl. H.-J. Bunte/P.J.J. Welfens,(2002), S.71 f. 48 Vgl. TKG, (2004), 10 Nr. 2.

22 17 lekom AG, zu duplizieren. Rechtliche Schranken sind in diesen Fällen Gesetzte, Entscheidungen oder bestimmte Bedingungen die sich auf den Zutritt ausüben. Relevant werden jene jedoch nur, wenn sie beträchtlich und andauern sind. 2. langfristig zu keinem Wettbewerb tendieren Hier findet sich nun mal mehr der Begriff der Langfristigkeit und des Wettbewerbs. Die Herangehensweise an den Begriff langfristig ist simpel, der Wettbewerb ist jedoch nicht einfach zu fassen. Zunächst gehen wir davon aus, dass unter Wettbewerb ein streben mehrerer Marktteilnehmer nach Erfolg zu verstehen ist und beinhaltet sowohl Erfolg, also auch Misserfolg. 3. mit aktivem Wettbewerbsrecht keinem Marktversagen entgegenwirken können (Insuffizienz des Wettbewerbsrecht) Wenn das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht ausreicht um einem bereits bestehenden Marktversagen entgegenzuwirken. Dieses Kriterium lässt sich auf das Bestreben nach einem Regulierungsrückgang abbilden. Hierbei ist gesondert darauf einzugehen, welche Mittel aufgewendet werden müssen um einem solchen Marktversagen entgegenzuwirken. Das Wettbewerbsrecht stellt hierbei eine einzelfallbezogene Kontrolle dar Der Drei-Kriterien Test ist also für die Reduzierung der sektorspezifischen Regulierung essentiell, da alle drei Kriterien kumulativ vorliegen müssen um eine Steuerung nach dem zweiten Teil des TKG hervorzurufen. Vielmehr ist in dem Drei-Kriterien-Test auch eine Möglichkeit der Deregulierung zu sehen, diese ist jedoch abhängig von der Härte des durchgeführten Verfahrens. Eine kritische Hinterfragung dieses Tests, sieht jedoch auch eine Schwäche. Angesichts der verschiedenen Telekommunikationsmärkte und deren Besonderheiten weißt dieser Test jedoch wenig Anpassungsspielraum auf. Dies kann sich positiv, als auch negativ auf die zu treffende Entscheidung, Regulation oder allgemeines Wettbewerbsrecht, ausüben. So können unter anderem regulierungsbedürftige Märkte mit enormen Marktzutrittsschranken anhand des zweiten Kriteriums von der Regulierung freigestellt werden und andere aufgrund dieses doch sehr prognostisch angehauchten Kriteriums nicht mehr gesteuert werden, obwohl dies anhand der anderen aussagekräftigen Punkte angestrebt würde Vgl. TKG, (2004), 10 Nr Vgl. V. Rosengarten, (2009), S. 10ff. 51 Vgl. A. Elbracht, (2009), S.169 ff.

23 Marktanalyse Nachdem nun die für eine Regulierung in Frage kommenden Märkte gemäß 10 TKG, also im Rahmen der Marktdefinition bestimmt wurden, muss nun sichergestellt werden, dass auf diesen bestimmten Märkten kein wirksamer Wettbewerb besteht. Das hierfür herangezogene Verfahren, auch Marktanalyse genannt, wird auf nationaler Ebene durchgeführt und durch den 11 TKG dargelegt. Ein wirksamer Wettbewerb ist nicht vorhanden, wenn der Markt aufgrund von einem oder mehreren Unternehmen durch beträchtliche Marktmacht geprägt ist. 52 Gemäß Telekommunikationsgesetz handelt es sich um ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, wenn es entweder allein oder gemeinsam mit anderen eine der Beherrschung gleichkommende Stellung einnimmt, das heißt eine wirtschaftlich starke Stellung, die es ihm gestattet, sich in beträchtlichem Umfang unabhängig von Wettbewerbern und Endnutzern zu verhalten 53 Dieser Sachverhalt lässt sich gemäß 10 Absatz 2 TKG auch auf benachbarte Märkte übertragen und demnach auch die Stellung des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht. Hierbei wird ähnlich der Marktdefinition stets die Empfehlung der EU-Kommission berücksichtigt. Ebenso werden etwaige Untersuchungsergebnisse im Rahmen des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens vorgelegt. Abbildung 3: Marktregulierung nach TKG Regulierungsverfügung Führen nun Marktdefinition und Marktanalyse dazu, dass eine Regulierung notwendig ist, muss die Regulierungsbehörde, in diesem Falle die Bundesnetzagentur für Energie-, Telekommunika- 52 Vgl. TKG, (2004), 11 Nr TKG, (2004), 11 Nr Eigene Darstellung angelehnt an I. Henseler-Unger, (2010).

24 19 tions-,post- und Eisenbahnmärkte, im Rahmen einer Regulierungsverfügung Verpflichtungen gemäß 9 Abs.2 TKG auferlegen. Wird jedoch gemäß 11 Abs.1 Regulierungsbedürftigkeit festgestellt, können Abhilfemaßnahmen nach den 19, 20, 21, 23, 24, 30, 39, oder 42 Abs.4 Satz 3. getroffen werden, um eine Marktmacht zu kontrollieren und einzuschränken. Als einheitlicher Verwaltungsakt erfolgen diese Maßnahmen mit den Ergebnissen der Marktdefinition und Marktanalyse. Etwaige Verpflichtungen sind in Abbildung 3 veranschaulicht. Im nachfolgenden Kapitel wird jedoch noch einmal gesondert auf die Funktion der Zugangs-. und Entgeltregulierung eingegangen Märkte- Empfehlung Die Märkte-Empfehlung aus dem Jahre 2014 ersetzt hierbei die Empfehlung aus Hierin ersichtlich, dass die Zahl der zu regulierenden Märkte (Produkt-und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors) von 7 auf 4 reduziert wurden und nur noch Vorleistungsmärkte, also keine Endkundenmärkte mehr betroffen sind. Die Märkte-Empfehlung aus dem Jahre 2002 umfasste hier noch 18 Märkte der elektronischen Kommunikation. Für jeden der in der Abbildung 2 aufgeführten Märkte wird jeweils eine einzelne Marktdefinition und Marktanalyse durch die Bundesnetzagentur durchgeführt und veröffentlicht. Eine solche Analyse sollte alle zwei Jahre von den nationalen Regulierungsbehörden durchgeführt werden, um auf etwaige Entwicklungen und technische Neuerungen reagieren zu können. Jene wird auch unabhängig von der Aktualität der Märkte-Empfehlung unternommen Vgl. TKG, (2004), Vgl. I. Henseler-Unger, (2010).

25 20 Märkte-Empfehlung 2007! weggefallene(märkte:( 1. der(endkundenmarkt(für(den(zugang(zum(telefonfestnetz(( 2. der(vorleistungsmarkt(für(den(verbindungsau?au(an(festen(standorten((!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!märkte-empfehlung 2014! Markt!1:(((((((Anrufzustellung(auf(der(Vorleistungsebene(in(einzelnen(öffentlichen((((((((((( ( ((((((Telefonnetzen(und((((((festen(Standorten(( Markt!2:(((((((Anrufzustellung(auf(der(Vorleistungsebene(in(einzelnen((((((((( ( ( ( ((((((Mobilfunknetzen( Markt!3:((a)(Auf(der(Vorleistungsebene(an(festen(Standorten(lokal((( (( ( ( (((((((((((((((bereitgestellter(zugang(zu(den(tal( ((((((((((((((((((b)(für(massenprodukte(auf(der(vorleistungsebene(an(festen((( (((( (( ( (((((((Standorten(zentral(bereitgestellter(Zugang(zu(den(TAL(( Markt!4:!!!!!!!!Auf(der(Vorleistungsebene(an(festen(Standorten(bereitgestellter(( ( (((((((Zugang(zu((((Teilnehmeranschlüssen( Abbildung 4: Veränderung der Märkte Empfehlung von 2007 nach Bundesnetzagentur Die Bundesnetzagentur als zentrale Bundesbehörde, überwacht als Regulierungsinstanz die Wettbewerbsstrukturen der Bereiche Post, Strom, Gas, Telekommunikation und Eisenbahn. In dieser Funktion hat sie die zentrale Aufgabe für die Einhaltung der einzelnen Gesetze und deren Verordnungen zu sorgen. Diese Gesetze sind das Telekommunikationsgesetz (TKG), das Postgesetz(PostG) und das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG). Hierbei wird die Liberalisierung und Deregulierung durch einen Netzzugang, frei von Diskriminierung und wirksamen Netzzugangsentgelten angestrebt. 58 Im Bereich der Telekommunikation regelt 116 TKG die Zuständigkeit der Bundesnetzagentur zu dem genannten Sektor. Entscheidungsgewallt über die in Teil 2 festgelegten Marktregulierungsverfahren haben die Beschlusskammern gemäß 132 Abs.1 TKG. 59 Die organschaftliche Struktur der Bundesnetzangentur wird anhand der Abbildung 6 ersichtlich. 57 Eigene Darstellung, angelehnt an Pressemitteilung der Europäischen Kommission, ( ) und Empfehlung der Kommission, ( ). 58 Vgl. Bundestag, (2005), Zugriff am ( ). 59 Vgl. TKG, (2004), 116.

26 21 Abbildung 5: Organisationsplan der Bundesnetzagentur Regulierungsinstrumente Wie bereits thematisiert, wird die Marktregulierung des Bereiches Telekommunikation maßgeblich durch den Teil 2 des Telekommunikationsgesetzes geregelt. Dieser enthält die Zugangs.- und Entgeltregulierung. Um einen kontextbezogenen Überblick dieser Themen zu bekommen wird nun intensiver auf diese Steuerungsinstrumente eingegangen Zugangsregulierung Da die Regulierungsziele unter anderem einen aktiven Wettbewerb anstreben, muss es für alle Anbieter möglich sein, Produkte am Markt etablieren zu können und gleichauf muss auch eine Konsumierung möglich sein. Im Rahmen der Zugangsregulierung verpflichtet die Bundesnetzagentur, Unternehmen, welche die Regulierungsvoraussetzungen des obigen Kapitels erfüllen, z.b. anderen Unternehmen einen diskriminierungsfreien Zugang zu Ihren Netzen zu gewähren. Dieser zeichnet sich vor allem in einer angemessenen Preissetzung und zeitnaher Bereitstellung aus. 61 Selbiger Zusammenhang wird in Abschnitt, 2 also den des TKG geregelt. Die Zugangsregulierung beinhaltet hier nicht nur, wie vielleicht vermutet, die Bereitstellung von Netzen. In 16 des TKG werden Unternehmen, welche Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes sind, verpflichtet anderen Betreibern ein Angebot auf Zusammenschaltung der Netze zu unterbreiten. Hierdurch soll eine Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten im umfassenden Gebiet der EU gewährleistet sein. Informationen über etwaige Zusammenschal- 60 Eigene Darstellung angelehnt an Bundesnetzagentur, (2017a). 61 Vgl. G.Stanossek / F.A.Rothauge, (2010), S.36 f.

27 22 tungen oder Zugänge von Netzen müssen hier gemäß 17 TKG stets vertraulich behandelt werden und dürfen nicht an Dritte, welche einen eventuellen Vorteil daraus erhalten, gelangen. Falls der Zusammenschaltung diverser Netze ein besonderer Nutzen, zur Erreichung oben genannter Ziele zukommt, kann die Bundesagentur eben solche Unternehmen verpflichten diese zu unternehmen. Weitere Verpflichtungen um einen End-zu-End-Verbund solcher Dienste zu gewährleisten sind nicht auszuschließen. Einer der wichtigsten Punkte der bei der Zugangsregulierung zu beachten ist, das Diskriminierungsverbot aus 19 TKG. Eine Sicherstellung objektiver und nachvollziehbarer Maßstäbe, sowie Chancengleichheit und Billigkeit ist hier Priorität. In diesem Zusammenhang sind marktmächtige Betreiber stets der Transparenz verpflichtet. Eine solche Transparenz kann auch durch die Bundesagentur gefordert werden. Mögliche Pflichten werden in 21 TKG formuliert und nachfolgend in tabellarischer Form aufgeführt. Eingegangen wird hierbei jedoch nur auf die Verpflichtungen die auferlegt werden sollen und nicht nur können. 1. Zugang zu nicht aktiven Netzkomponenten zu gewähren 2. entbündelter und gemeinsamer Zugang zu den Teilnehmeranschlüssen (TAL) 3. Zusammenschaltungen von Telekommunikationsnetzen 4. unbeschränkter Zugang zu technischen Schnittstellen, Protokollen, oder Schlüsseltechnologien 5. Kollokation von Einrichtungen und deren unbeschränkter Zutritt 6. Zugang zu gewählten Netzkomponenten,- einrichtungen und Diensten Tabelle 1: auferlegte Verpflichtungen durch die Bundesnetzagentur Wurden einem Unternehmen solche Verpflichtungen auferlegt, besteht ebenso eine Verpflichtung diesen unverzüglich nachzukommen. Etwaige Maßnahmen werden unter Berücksichtigung der Geschäftsgeheimnisse von der Bundesnetzagentur veröffentlicht Entgeltregulierung Die Entgeltregulierung steht neben der Zugangsregulierung als eine der Säulen in der Regulierung des Telekommunikationssektors. Während die Zugangsregulierung nur die Netzzugangsmärkte (Vorleistungsmärkte) betrifft, wird durch die Entgeltregulierung auch das Verhalten 62 Vgl. TKG, (2004),

28 23 marktbeherrschender Anbieter auf dem Endkundenmarkt beeinflußt. 63 Die TKG weisen Regelungen zur Bestimmung von Preisen für Vorleistungen oder Endnutzerleistungen auf. Auf einem Markt, ohne aktives Wettbewerbsrecht, besteht das Regulierungsziel nicht nur darin den Zugang zu einer bestehenden Infrastruktur, oder Diensten zu ermöglichen, sondern auch dafür sorge zu leisten, dass sich das Unternehmen nicht durch exorbitant hohe Zugangsendgelder dieser entziehen kann. 64 Als Primärziel der Entgeltregulierung wird die Verhinderung eines mißbräuchlichen Preissetzungsverhaltensdurch Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht 65 verstanden. Ausführlicher heißt es jedoch Ziel der Entgeltregulierung ist es, eine missbräuchliche Ausbeutung, Behinderung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch preispolitische Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zu verhindern. 66 Hierbei muss jedoch stets das Konsistenzgebot berücksichtigt werden. Eine besondere Bedeutung im Rahmen der Entgeltregulierung kommt hierbei dem 28 TKG zu. Wenn hierbei jedoch ein Anbieter/Betreiber von Telekommunikationsdiensten/Telekommunikationsnetzen über beträchtliche Marktmacht verfügt, ist es gesetzeswidrig diese Stellung bei Forderungen und Vereinbarungen von Geldern missbräuchlich einzusetzen. Missbräuchlich wären unter anderem Gelder, welche: 1. nur aufgrund der marktmächtigen Stellung durchsetzbar sind 2. die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Marktteilnehmer beträchtlich beeinflussen 3. Nachfragern Vorteile gegenüber anderen Nachfragern einräumt Missbräuchlichkeit wird vermutet, wenn: 1. erhaltene Gelder langfristige zuzügliche Kosten der entsprechenden Leistung nicht ausgleichen 2. die Differenz zwischen dem vom Betreiber eines Telekommunikationsnetzes verlangtem Entgelt und dem Endnutzerentgelt um eine adäquate Verzinsung der eingesetzten Finanzkraft auf dem Endkundenmarkt zu ermöglichen nicht ausreicht. Dieses zentrale Wettbewerbsproblem wird auch Preis-Kosten-Schere genannt. 63 Vgl. C. Enaux, (2004), S. 254 f. 64 Vgl. Kühling/Schall/Biendl, (2014), S.188 ff. 65 Kühling/Schall/Biendl, (2014), S.188 ff. 66 Vgl. TKG, (2004), 27 Nr.1.

29 24 3. ungerechtfertigte Bündelungen bei Angeboten vorgenommen werden. 67 Die Entgeltregulierung für Zugangsleistungen wird in den behandelt. Welche Art der Entgeltregulierung durch die Bundesnetzagentur angestrebt wird, wird in Absatz 1 und 2 geregelt. Eine Ex-ante (vorherige) Regulation behandeln die TKG. Eine Ex-Post (nachträgliche) Regulierung greift nur gemäß 38 TKG ein 68. Eine Ex-ante Regulierung stellt zunächst einen größeren Eingriff in die Handlungsfreiheit des zu regulierenden Unternehmens dar. Während die Ex-post Regulierung aus Gründen des Missbrauchverbots aus 28 TKG eingreift, stellen die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung den Maßstab für die Ex-ante Regulierung dar. Eine Ex-ante Regulierung greift immer dann, wenn eine Zugangsverpflichtung gemäß 21 TKG festgestellt wurde und im Rahmen der Zugangsleistungen. 69 Der Art der Entgeltregulierung kommt jedoch auch eine enorme Bedeutung zu. Wird eine Exante Regulierung angestrebt, hängt die Höhe der Zugangsentgelte immer von der Genehmigung der Bundesnetzagentur ab. Auf eine solche Genehmigung kann, wie bereits dem Namen zu entnehmen, bei der Ex-Post Regulierung verzichtet werden. 70 Für die Genehmigung solcher Zugangsentgelte werden gemäß 31 Abs. 1 zwei Verfahren herangezogen. Das Einzelgenehmigungsverfahren ( 31 Abs. 1 Nr. 1 TKG) und das Price-Cap-Verfahren ( 31 Abs.1 Nr. 1 TKG). Anhaltspunkt dieser Verfahren bildet die Preisobergrenze, welche die Summe der Kosten berücksichtigt die zur Leistungserstellung notwendig sind und die neutralen Aufwendungen. Bei dem Einzelgenehmigungsverfahren handelt es sich wie der Name schon vermuten lässt um das Entgelt für einen einzelnen Dienst, wohingegen es sich bei dem Price-Cap-Verfahren um ein Bündelverfahren handelt. 71 Die folgende Abbildung stellt diese Verfahrensweisen in übersichtlicher Form dar. 67 Vgl. TKG, (2004), Vgl. Kühling/Schall/Biendl, (2014), S.104 ff. 69 Vgl. Kühling/Elbracht, (2008), S Vgl. Kühling/Schall/Biendl,(2014), S.202 ff. 71 Vgl. Kühling/Schall/Biendl, (2014), S.206 ff.

30 25 Abbildung 6: Regulierung von Entgelten für Zugangsleistungen angewandte Regulierung in den Bereichen Festnetz und Funknetz Ausgangspunkt der Regulierung in Telekommunikationsnetzen bildet wie bereits ausführlich aufgeführt das Telekommunikationsgesetz und die Bundesnetzagentur. Hierbei unterliegen die Festnetze und Funknetze weiterhin einer Regulierung durch die BNetzA, welche dafür sorge leistet, dass die einschlägigen Gesetze eingehalten werden. Um dies positiv zu Steuern werden Märkten, welche dem TKG nicht entsprechend auch anhand dessen reguliert. Trotz dessen, dass 72 Eigene Darstellung angelehnt an Kühling, Elbracht, (2008), S.108.

31 26 sich die Telekommunikationsmärkte im laufe der Zeit dynamisch entwickelt haben, bleibt eine Regulierung notwendig Regulierung des Festnetzes Die Regulierung des Festnetzes, welche wir infrastrukturell im Laufe der Arbeit bereits beschrieben und in der Märkte-Empfehlung (Abbildung 2) aufgeführt haben findet maßgeblich im Rahmen der Teilnehmeranschlussleitung (TAL) statt, dem Markt 4 der Märkte-Empfehlung. Ein derartigerer Eingriff wird durch die Zugangsregulierung und Entgeltregulierung verwirklicht. Wie bereits erläutert, konnte sich die Deutsche Telekom AG als früheres marktbeherrschendes Unternehmen eine Netzinfrastruktur aufbauen, welche ihr auch lange Zeit eine solche Stellung sicherte. Dieses, durch den ehemaligen Monopolisten bereits aufgebaute Netz, ist hierbei ausschlaggebend für die heutigen Formen der Festnetzregulierung. Die Zugangsregulierung in der Telekommunikation lässt sich wie folgt darstellen. Ein reguläres Wohnhaus verfügt meist über zwei Anschlussbereiche an das Breitbandkabelnetz. Der Breitband-DSL-Anschluss und der TV- Anschluss. Der Kabelanbieter, also im früheren Jargon der Fernsehanbieter arbeitet mit Koaxialkabeln, der DSL-Anbieter, im früheren Jargon auch Internet-Anbieter, arbeitet mit Kupferkabeln. Der Größte Unterschied dieser beiden Anschlussbereiche, das Kupferkabel wird reguliert und das Koaxialkabel nicht. Einige Debatten bezugnehmend auf die Regulierung des Koaxialkabelnetztes sind jedoch schon seit geraumer Zeit entfacht. Eingehen werden wir in diesem Kapitel jedoch nur auf die gegenwärtige Regulierung des Kupferkabels der Deutschen Telekom AG, der sogenannten letzten Meile. Die Regulierung greift dahingehend ein, dass den anderen potentiellen Marktteilnehmern der Zugang zu dieser letzten, zur Leistungserbringung notwendigen, Leitung ermöglicht wird. Die enorme Wichtigkeit Zugang zu diesem Netz zu bekommen, besteht in der Unverhältnismäßigkeit der Kosten, die eine Duplizierung des Netzes hervorrufen würde. Dies wurde im Rahmen der Zugangsregulierung festgehalten. Nunmehr muss die Deutsche Telekom AG anderen einen Zugang zu ihrem Netz ermöglichen. Dies führt jedoch auch dazu, dass die Deutsche Telekom AG eine Art Miete für ihre Zurverfügungstellung verlangen kann. Dieser Geldbetrag, welcher hierfür veranschlagt werden kann, wird ihm Rahmen der Entgeltkontrolle durch die Bundesnetzagentur überwacht und festgelegt. Dieses Entgelt spiegelt marktgerechte Konditionen wieder und wird monatlich, wie eine gewöhnliche Wohnungsmiete an die Deutsche Telekom AG gezahlt. Vielmehr wird also die Leitung der Deutschen Telekom AG von den anderen Anbietern angemietet. Ein Anbieter der Leistungen wie DSL bereitstellen möchte muss zuerst den Weg der Anmietung des TAL s gehen. Etwaige Verteilungen zwischen DSL Anschlüssen von Wettbewerbern und jene der DTAG sind in Abbildung 8 ersichtlich. Ein Rückgang ist

32 27 auch hier zu verzeichnen. Gründe hierfür werden im Verlauf diskutiert. Aktuelle Entgelte durch die Bundesnetzagentur belaufen sich ab dem auf 10,02 Euro (Netto) für die Anmietung der TAL am Hauptverteiler (HVt-TAL). Eine Anmietung der TAL am Kabelverzweiger (KVz-TAL) beläuft sich künftig auf 6,77 Euro (Netto). Gefestigte Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Marktes werden durch eine drei jährige Laufzeit der angesetzten Entgelte geschaffen. Die Anzahl der von der Telekom angemieteten TAL ist, wie in Abbildung 5 ersichtlich, weiterhin rückläufig. 73 Abbildung 7: TAL-Anmietnug Regulierung im Funknetz Folgend möchten wir auf die für den Kunden ersichtlichsten und spürbarsten Regulierungsmechanismen auf dem deutschen Markt eingehen. a) Frequenzregulierung Wie infrastrukturell bereits behandelt eignen sich auch elektromagnetische Wellen zur drahtlosen Übertragung von Signalen. Diese Übertragung ist jedoch auf einen bestimmten Frequenzbereich beschränkt. Aufgrund der begrenzten Frequenzbereiche die zur Signalübertragung heran- 73 Vgl. Bundesnetzagentur, (2015b). 74 Eigene Darstellung angelehnt an Bundesnetzagentur, (2015b).

33 28 gezogen werden können, bedarf es hier einer Regulierung. Frequenzen lassen sich offensichtlich nicht duplizieren und stehen als endliche Ressource auf dem Markt zur Verfügung. Die Frage die man sich im Bereich der Frequenzen jedoch stellen muss, ist: Wem gehört dieses Netz. Im eigentlichen ist es eine öffentliche Ressource, welche jedoch zum Schutz der Anwendung einer Allgemeinen-. oder Einzelzuteilung unterzogen wird. Werden Frequenzen der Allgemeinheit zugeordnet, muss mit einer Störung durch gleichzeitige Benutzung gerechnet werden. Um eine solche Beeinträchtigung zu vermeiden, werden einige Frequenzen einzelnen Anwendern zugeteilt. Diese Frequenzeinteilung basiert auch auf dem Telekommunikationsgesetz. So wird z.b. gemäß 55 Abs.3 TKG die Allgemeinzuteilung vorgenommen. Sie stellt im weitesten Sinne den gesetzlichen Regelfall dar. Hierbei werden Frequenzen für die Allgemeinheit zugänglich gemacht, oder anhand spezifischer Merkmale einem bestimmten Anwenderkreis zugänglich. Eine Allgemeinzuteillung wir dann angestrebt, wenn keine Gefahr durch Störungen besteht und eine Nutzung effizient möglich ist. Hierzu zählen Frequenzen die für folgende Bereiche genutzt werden. Zum Beispiel der Richtfunk, Mikrofone, Kurzstreckenfunk und Anwendungen für den Verkehr. Die Einzelzuteilung zielt auf solche Fälle, welche für die Allgemeinzuteilung nicht in Betracht kommen, wie z.b. für den Amateur-. und Flugfunk. 75 Für begrenzte und prognostiziert knappe Frequenzen ist die Frequenzauktion ausschlaggebend. Hierfür standen im Jahr 2015 Frequenzen in den Bereichen 700MHz, 900MHz, 1800 MHz, sowie MHz. Eine Bereitstellung von Frequenzen für mobiles Breitband sollte auch hier den Investitionswettbewerb und somit die flächendeckende Breitbandversorgung vorantreiben. So wurden im Jahr 2016 auch die Frequenzen um 700 MHz, welche früher den DVB-T (Fernsehrundfunk) sicherstellten, herangezogen. Eine Räumung dieser Frequenz für den Mobilfunk war hier nötig. Anträge auf die Zulassung zu diesen Auktionen konnten von jeglichen Unternehmen gestellt werden. Das waren im Jahre 2015 unter andere die Unternehmen Telefónica Deutschland GmbH&Co. OHG, Telekom Deutschland GmbH und die Vodafone GmbH, welche zur folgenden Auktion zugelassen wurden. Die Vergabe der Frequenzen ist jedoch auch an eine Versorgungsauflage geknüpft, welche die Abdeckung der Haushalte in jedem Bundesland sicherstellen soll, bestimmte Übertragungsraten sichert und die vollständige Versorgung der Hauptverkehrswege anstrebt. 75 Vgl. Bundesnetzagentur, (2017b).

34 29 Abbildung 8: versteigerte Frequenzblöcke 76 b) Mobilfunkterminierung Jedoch werden nicht nur die Frequenzen einer Regulierung unterzogen, sondern auch die Anrufzustellung auf der Vorleistungsebene in einzelnen Mobilfunknetzen 77. Wo der Markt in der Vergangenheit relativ wenig Regulierung erfuhr, entstand eine doch sehr intensive Regulierung im Hinblick auf Terminierungsentgelte. Der Märkte-Empfehlung 2014 zufolge, bedarf es hier einer Regulierung (Markt 2) der Terminierungsentgelte, also der Entgelte für die Anrufzustellung in die Mobilfunknetze. Das terminierende, also das Anrufempfangende Netz, berechnet für die Anrufdurchstellung ein solches Terminierungsentgelt. Neue Terminierungsentgelte wurden am 24.April.2015 durch die BNetzA beschlossen. Die Bundesnetzagentur bestimmt hierbei das Entgelt anhand der effizienten Leistungsbereitstellung. Ein solches wird einheitlich für alle Anbieter von der BNetzA genehmigt. Eine Beantragung neuer Entgelte erfolgt hierbei stets durch die Netzbetreiber. Dieses Entgelt der Netzbetreiber betrug ab dem ,66 ct/min, welches ab dem und bis auf 1,10 ct/min gefallen ist und in den kommenden Jahren, wie bereits von der BNetzA angekündigt, weiter fällt Eigene Darstellung angelehnt an Bundesnetzagentur,(2015a). 77 Vgl. Bundesnetzagentur, (2014a). 78 Vgl. Bundesnetzagentur,(2016a) 79 J.Kruse, (2003).