Worum es heute geht. Prof. Dr. Justus Haucap, Universität Düsseldorf Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) Die Reform des TK-Sektors

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1 Worum es heute geht 1. Grundlagen der Reform des TK-Sektors 2. Erfolge der Reform 3. Wie geht es weiter? 1 Die Reform des TK-Sektors Reform des ordnungspolitischen Rahmens 1998: Schaffung der RegTP (jetzt: BNetzA) Gewährung diskriminierungsfreien Zugangs zu wesentlichen Einrichtungen ( essential facilities ) wie z.b. Zusammenschaltung, Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung (TAL)) basierend auf Exante-Regulierung zu KeL (Kosten der effizienten Leistungserstellung), Call-by-Call und Preselection, Lokale Rufnummernportabilität, Third Party Billing, etc. Würdigung: Die Reform war für die Verbraucher ein durchschlagender Erfolg! Sinkende Preise, innovative Dienste, größere Vielfalt. 2 1

2 Struktur des TK-Sektors 1998 Infrastru uktur Diens ste Vermittlungseinrichtungen Vorleistungen überregional r lokal Anschluss analog, ISDN Miete der TAL TAL Teilnehmeranschlussleitung Fernverbindungen Ortsverbindungen Mietleitungen lokal, überregional Übertragungswege überregional regional lokal Auslandsverbindungen Zusammenschaltung Terminierung, Zuführung lokal, überregional Endkunden 3 Das Problem der Zusammenschaltung (1) A B 4 2

3 Das Problem der Zusammenschaltung (2) 5 heute 6 3

4 7 heute 8 4

5 9 10 5

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10 19 Regulierungsintensität im Zeitverlauf Regulierungsintensität Gefahr der Überregulierung Kein effektiver Wettbewerb Monopol Effektiver Wettbewerb und Wettbewerbsaufsicht ??

11 Mögliche Erosion eines natürlichen Monopols LDK N 1 N 2 LDK A LDK N X 1 X 2 X 3 21 Erfahrungen der TK-Liberalisierung Alles in allem: Großer Erfolg wie geht es weiter? Nach der Liberalisierung geht Deregulierung (= Abbau von staatlichen Markteingriffen) iff nur schleppend voran (vgl. Monopolkommission, i 2007, Sondergutachten 50: Wettbewerbsentwicklung bei der Telekommunikation 2007: Wendepunkt der Regulierung) Und: Zentralisierungs- und Harmonisierungstendenzen Europäische Kommission hat stark an Bedeutung gewonnen: Vetorecht bei Marktdefinition und Marktanalyse (allerdings nicht bei Auferlegung von Verpflichtungen) dazu später mehr Wie ist das zu erklären? 22 11

12 Positive Theorie der Regulierung (I) Chicago School (Capture Theorie) untersucht Einfluss der regulierten Interessengruppen Problem: Politisches i Gleichgewicht i h der Interessengruppen Konsequenz: Liberalisierung geht zu langsam voran Virginia School untersucht Motive der Regulierer und politischen Entscheidungsträger Problem: Regulierungssysteme sind durch Prinzipal-Agent-Probleme gekennzeichnet Bürokratien verfügen über Expertenwissen und verfolgen auch eigene Interessen Konsequenz: Behörden neigen zu ineffizientem Wachstum Gefahr der Überregulierung 23 Positive Theorie der Regulierung (II) Besondere Rolle spezifischer Investitionen Nach einer erfolgreichen Investition haben Regulatoren ggf. stärkere Anreize regulierend einzugreifen als vor der Investition der Investor ist umso stärker gefangen je standortspezifischer die Investitionen sind Beispiele: Handy-Funkmastensteuer in Niederösterreich, Kernbrennstoffsteuer in Deutschland (?) Diese Tendenz ist umso stärker je eher die Konsumenten im Inland sind und die Investoren internationale Firmen Literatur: Sidak/Spulber (1996), Deregulatory Takings 24 12

13 Positive Theorie der Regulierung (III) Beispiel: Projekt erfordert spezifische Investitionen in Höhe von X Mio. Euro, Folge: versunkene Kosten Kapitalkosten von 1 Mio. Euro pro Jahr operative Kosten von 1 Mio. Euro pro Jahr Erfolgsaussichten: 50% Chance auf Einnahmen von 3,5 Mio. Euro pro Jahr 50 % Risiko Einnahmen von 0,9 Mio. Euro pro Jahr Nachträgliche Regulierung zu langfristigen Zusatzkosten bzw. Erwartung derselben zerstört Investitionsanreize ex ante 25 Zwischenfazit Aus Sicht der Institutionenökonomik ist eine Überregulierung von TK- Märkten zu erwarten Bei neuen dynamischen Märkten ist eine Überregulierung besonders dramatisch, da die Wohlfahrtsverluste asymmetrisch verteilt sind Unterbleibt eine Innovation, so geht die gesamte am Markt realisierbare Rente verloren, Wird eine Innovation zu teuer angeboten, so ist der Wohlfahrtsverlust auf das sog. Harberger-Dreieck beschränkt Konsequenz: Vor allem Vermeidung von Überregulierung, d.h. es muss schwieriger sein, regulierend in den Markt einzugreifen als zu deregulieren 26 13

14 Wettbewerb versus Regulierung Wann ist das Wettbewerbsrecht ausreichend (suffizient), um Wettbewerbsprobleme zu beheben, und wann ist ein stärkeres staatliches Eingreifen (Regulierung) erforderlich? Um dies herauszufinden, ist eine komparativ-institutionenökonomische Analyse erforderlich. Zu analysieren sind die Vor- und Nachteile von Wettbewerbsrecht und Regulierung, um bestimmte Ziele bestmöglich zu erreichen. Dies ist im Bereich der Telekommunikationsregulierung auch der Gegenstand des sog. 3-Kriterien-Testes, der genau diese Abwägung vornehmen soll(te). 27 Der Drei-Kriterien-Test Dem Drei-Kriterien-Test zufolge liegt Regulierungsbedürftigkeit genau dann vor, wenn 1. hohe Marktzutrittsschranken bestehen (insb. bei monopolistischer Engpässen), 2. keine oder eine nur geringe Tendenz zu effektivem Wettbewerb festzustellen ist und 3. das Wettbewerbsrecht nicht ausreicht, um den Problemen von Marktmacht und daraus resultierendem Marktversagen Abhilfe zu schaffen (Insuffizienzkriterium). Kritik an der nur kursorischen Prüfung des Insuffizienzkriteriums durch die BNetzA (Monopolkommission, 2007, 2008, Möschel 2007) BNetzA: Die alleinige Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts würde nämlich nur ein punktuelles Eingreifen in einzelnen Verfahren ermöglichen. Erforderlich sind wesentlich detailliertere Befugnisse zur Vornahme positiver Regelungen, z.b. fortlaufende Überwachung und häufiges Einschreiten. Außerdem ermöglicht das Telekommunikationsgesetz in der Regel ein schnelleres Einschreiten, weil Verfügungen der Bundesnetzagentur grundsätzlich sofort vollzogen werden können

15 Schlussfolgerungen Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte basiert auf disaggregiertem Ansatz Verschiebung der Aufsicht vom Ausbeutungsmissbrauch b auf den Behinderungsmissbrauch i h Liberalisierung alles in allem ein großer Erfolg: Sinkende Preise, steigende Verbreitung, innovative Dienste Marktöffnung weitgehend abgeschlossen Regulierung wird zunehmend weniger wichtig, langsame Erosion des natürlichen Monopols. Überführung in die kartellrechtliche Aufsicht mit praktischen Schwierigkeiten verbunden. 29 Literatur Dewenter, R. & J. Haucap, Die Liberalisierung der Telekommunikationsbranche in Deutschland: Bisherige Erfolge und weiterer Handlungsbedarf, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 53, 2004, Deutscher Bundestag, Tätigkeitsbericht 2010/2011 der Bundesnetzagentur Telekommunikation mit Sondergutachten der Monopolkommission Telekommunikation 2011: Investitionsanreize stärken, Wettbewerb sichern, Drucksache 17/8246, , online unter: dipbt.bundestag.de/btd/17/082/ pdf Dialog Consult/VATM, 13. gemeinsame TK-Marktanalyse 2011, online unter:

16 Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! Professor Dr. Justus Haucap Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) Universitätsstr. 1 D Düsseldorf Fax: haucap@dice.hhu.de