GAV in der Schweiz: Probleme, Handlungsbedarf, Lösungen

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1 D O S S I E R N R. 9 5 GAV in der Schweiz: Probleme, Handlungsbedarf, Lösungen August 2013 Daniel Lampart / Daniel Kopp

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3 Inhalt 1 Einleitung: Veralteter Schutz der Erwerbstätigen in der Schweiz Die Bedeutung von GAV Gründe für Unterschiede im GAV-Abdeckungsgrad verschiedener Länder Der GAV in der Schweiz Historische Entwicklung der GAV in der Schweiz und aktuelle Situation Normalarbeitsverträge als GAV-Ersatz? Hindernisse für eine Ausweitung des GAV-Abdeckungsgrades in der Schweiz Widerstand der Arbeitgeber Vergleichsweise seltener Einsatz der Allgemeinverbindlicherklärung Möglichkeiten zur Modernisierung der GAV-Instrumente Hürden für Allgemeinverbindlicherklärung von GAV abbauen GAV-Verhandlungen fördern Literatur... 22

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5 5 1 Einleitung: Veralteter Schutz der Erwerbstätigen in der Schweiz Der Schweizer Arbeitsmarkt zeichnet sich im internationalen Vergleich durch einen schwachen Arbeitnehmerschutz aus. So auch im Bereich des Lohnschutzes. Die Schweiz hat im Gegensatz zu vielen OECD-Ländern keinen gesetzlichen Mindestlohn. 1 Die Qualität vieler Gesamtarbeitsverträge GAV ist zwar gut, doch die GAV-Abdeckung ist vergleichsweise gering: Nur 42 Prozent der einem GAV unterstellbaren Arbeitnehmenden profitieren von einem Mindestlohnschutz und nur knapp 50 Prozent sind überhaupt einem GAV unterstellt (vgl. SGB 2011) 2. Damit unterscheidet sich die Schweiz von anderen OECD-Ländern ohne gesetzlichen Mindestlohn wie z.b. den nordischen Staaten oder unserem Nachbarland Österreich, die eine viel höhere Abdeckung mit GAV aufweisen. Die folgende Zusammenstellung der wohlhabendsten OECD-Länder (gemessen am BIP pro Kopf 2010) verdeutlicht die Schweizer Sonderstellung: Die Schweiz ist das einzige Land, das einen GAV-Abdeckungsgrad von unter 60 Prozent aufweist und trotzdem keinen gesetzlichen Mindestlohn kennt: 3 GAV-Abdeckungsgrad über 60%? Ja Nein Gesetzlicher Mindestlohn? Ja Nein Belgien Spanien Frankreich Niederlande Italien Österreich Deutschland Dänemark Finnland Norwegen Schweden Island Luxemburg Grossbritannien USA Irland Japan Kanada Australien Schweiz Quellen: OECD; Visser (2013): ICTWSS database 4.0 Der relativ geringe GAV-Abdeckungsgrad der Schweiz ist ebenso wie die schwache gesetzliche Arbeitsmarktregulation kein neues Phänomen. Doch lange Zeit wurde der geringe kollektive Schutz der Lohn- und Arbeitsbedingungen durch die gute Beschäftigungssituation und die niedrige Arbeitslosigkeit kompensiert. Bis Ende der 80er Jahre waren in der Schweiz Arbeitslosenquoten von unter 1 Prozent die Regel. Arbeitskräfte waren gesucht. Dies stärkte die Verhandlungsposition der Arbeitnehmenden gegenüber den Arbeitgebern. Doch die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben sich geändert: Obwohl international immer noch auf einem relativ geringen Niveau, hat sich die Arbeitslosenquote seit den 80er Jahren mehr als verdreifacht. Der Hinzu kommt eine schwache Regulierung befristeter Arbeitsverhältnisse und von Temporärarbeit sowie ein schwach ausgebauter Kündigungsschutz. Das Niveau der Lohnersatzleistungen im Fall von Arbeitslosigkeit ist im internationalen Vergleich jedoch hoch, was ein wichtiger Grund für die im europäischen Vergleich verhältnismässig guten Arbeitsbedingungen darstellt. Allerdings werden die Arbeitslosengeldzahlungen unterdurchschnittlich lang ausbezahlt. Zudem sind die Arbeitslosen relativ starkem Druck und Kontrollen ausgesetzt und geniessen wenig Schutz vor unzumutbaren Arbeitsbedingungen (vgl. diverse OEDC-Ratings). Der SGB-Mindestlohnbericht aus dem Jahr 2011 beziffert den Anteil Arbeitnehmenden mit Mindestlohnschutz noch mit 39%. Wegen der erstmaligen Festschreibung von Mindestlöhnen im GAV der Maschinenindustrie ab 2013 hat sich der Anteil jedoch auf ca. 42% erhöht. Die Sonderstellung der Schweiz bleibt auch bei einem zu Grunde gelegten Abdeckungsgrad von 55% bestehen. Bei einem Solchen von 65% würde sich lediglich Deutschland zur Schweiz gesellen.

6 6 Anteil an Langzeitarbeitslosen ist im europäischen Vergleich hoch. 4 Nicht nur gering Qualifizierte, sondern auch Personen mit einem Lehrabschluss haben einen zunehmend schweren Stand. Dies zeigt nicht zuletzt der deutliche Rückgang des von den Unternehmen gemeldeten Arbeitskräftemangels in diesen Bereichen. 5 Die Kräfteverhältnisse auf dem Arbeitsmarkt haben sich zu Ungunsten der Beschäftigten verschoben. Die Ausbreitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse wie der Temporärarbeit, die Auslagerungen ganzer Betriebsteile (Reinigung, Sicherheit, Verpflegung), das Ende des Beamtenstatus sowie Liberalisierungen im Infrastrukturbereich leisteten dieser Entwicklung Vorschub, da sie zu einer weiteren Aufweichung des sozialen Schutzniveaus der betroffenen Arbeitnehmenden führten. Die Folge ist, dass auch in der Schweiz insbesondere Geringqualifizierte zunehmend mit sozialen Problemen zu kämpfen haben. Die heutigen Instrumente zum Schutz der Löhne über GAV sind nicht mehr zeitgemäss, da mehrheitlich über 50 Jahre alt. Das Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung AVE von GAV stammt aus dem Jahr Mit den flankierenden Massnahmen wurden zwar die Instrumente des NAV mit zwingendem Mindestlohn und der erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung eingeführt. Doch ihre Wirkung ist begrenzt. Zudem werden sie kaum angewendet. Seit Mitte der 1950er Jahre hat sich auf dem Schweizer Arbeitsmarkt viel geändert. Der Beschäftigungsanteil des Sekundärsektors mit der traditionell höchsten GAV-Abdeckung ist stark gesunken. Im Bau sind rund 60 Prozent der Beschäftigten einem GAV unterstellt, in der Industrie rund 40 Prozent, während im Dienstleistungssektor nur etwas über 30 Prozent durch einen GAV geschützt sind. Beschäftigungsanteile der Sektoren Quelle: BFS Betriebszählung (1955) bzw. Beschäftigungsstatistik (2012) Die Grossbetriebe haben viele Arbeitsplätze in andere Branchen mit schwächerer GAV- Abdeckung oder geringeren GAV-Mindestlöhnen ausgelagert (z.b. Reinigung, Gastronomie, Sicherheit, Call Center). Die Internationalisierung der Wirtschaft hat dazu geführt, dass viele Firmen in ausländischem Besitz sind oder von ausländischen Managern geführt werden, die mit der Schweizer Sozialpartnerschaft nicht vertraut sind. Hinzu kommt die Öffnung des Schweizer Arbeitsmarktes im Rahmen der Personenfreizügigkeit, die angesichts der relativ hohen Schweizer Löhne ein grosses Risiko darstellt. Diese Entwicklungen stellen die Instrumente zum Schutz der Löhne vor neue Herausforderungen. Um das aufgeweichte Schutzniveau der ArbeitnehmerInnen 4 5 Mit einem Anteil von 38.8 Prozent Langzeitarbeitslosen (länger als 12 Monate arbeitslos) an allen Arbeitslosen liegt die Schweiz über dem OECD-Durchschnitt von 33.6 Prozent (Jahr Quelle: OECD). Gemäss BFS sank der Anteil der Firmen, die einen Mangel an Personal mit Berufslehre ausweisen, von durchschnittlich 51 Prozent in den 1980er Jahren auf 19 Prozent im Jahr 2011 und der Anteil von Firmen, denen es an Arbeitskräften mit obligatorischem Schulabschluss mangelt, reduzierte sich im selben Zeitraum von 11 auf 3 Prozent (Gemäss Besta: Anteil der Firmen, die Personal nicht oder nur schwer gefunden haben).

7 7 zu stärken, müssen die Lücken im System des Arbeitnehmerschutzes geschlossen werden. GAV müssen gestärkt und ausgeweitet werden. 2 Die Bedeutung von GAV GAV beinhalten von den Sozialpartnern ausgehandelte, kollektive Regelungen der Löhne und Arbeitsbedingungen und garantieren den Arbeitnehmenden ein branchen- und berufsübliches Mindestmass an sozialer und arbeitsrechtlicher Sicherheit. Sie bilden den Rahmen einer Marktordnung, innerhalb derer ein Wettbewerb um die beste Qualität und nicht um die niedrigsten Löhne und schlechtesten Arbeitsbedingungen stattfindet. Und sie können den Besonderheiten einzelner Branchen Rechnung tragen und fügen sich damit in die Schweizer Tradition der Subsidiarität ein. Weder ein hoher GAV-Abdeckungsgrad noch die Existenz eines Mindestlohnes garantieren automatisch eine hohe Qualität der Arbeitsbedingungen. Die konkrete Ausgestaltung dieser Instrumente ist ebenso wichtig wie ihre Existenz. Hinzu kommen weitere Faktoren wie etwa die Produktivität der Wirtschaft, das Bildungssystem, die Ausgestaltung der Arbeitslosenversicherung, welche die soziale Situation der Arbeitnehmenden beeinflussen. Deshalb geht es den Arbeitnehmenden anderswo nicht zwangsläufig besser als denjenigen in der Schweiz, nur weil es dort mehr GAV und/oder einen gesetzlichen Mindestlohn gibt. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Qualität der meisten bestehenden GAV in der Schweiz im Vergleich zu anderen Ländern relativ gut ist. Die blosse Existenz von Gesamtarbeitsverträgen und Mindestlöhnen ist somit zwar keine hinreichende Bedingung um die soziale Sicherheit der Arbeitnehmenden zu gewährleisten, wohl aber eine notwendige zumal unter den aktuellen Bedingungen. Ausserdem zeigen zahlreiche Untersuchungen, dass Länder, in denen Löhne und Arbeitsbedingungen stärker durch staatliche Institutionen oder die Sozialpartner bestimmt werden, eine geringere Einkommensschere aufweisen als Staaten, die den Arbeitsmarkt primär den Marktkräften überlassen (Vgl. u.a. ILO 2013: 43; Freeman 2008: 19-20; Rueda/Pontusson 2000: 374; Koeniger et al. 2007: ; Aidt/Tzannatos 2002: 120). Auch die Lohndiskriminierung von Frauen fällt in Staaten mit starken sozialpartnerschaftlichen Institutionen oder wirkungsvollen Mindestlöhnen geringer aus als in Ländern, in denen diese Institutionen fehlen (Ponzellini/Aumayr/Wolf 2010: 29). Im Folgenden werden wir der Frage nachgehen, wie das GAV-System der Schweiz gestärkt und eine flächendeckende Regulierung über Gesamtarbeitsverträge durchgesetzt werden kann. 3 Gründe für Unterschiede im GAV-Abdeckungsgrad verschiedener Länder Für einen GAV braucht es die Zustimmung beider Tarifparteien. Gewerkschaften haben ein starkes Interesse an GAV, weil ein regulierter Arbeitsmarkt in aller Regel mit besseren Arbeitsbedingungen einhergeht als ein unregulierter. Somit ist vor allem die Zustimmung der Arbeitgeberseite zur sozialpartnerschaftlichen Zusammenarbeit der ausschlaggebende Faktor für eine hohe GAV- Abdeckung. Dies zeigt auch der enge Zusammenhang zwischen Arbeitgeberorganisationsgrad und GAV-Abdeckung. Die EU-Kommission berechnet für die EU-Länder einen entsprechenden

8 8 Korrelationskoeffizienten von 0.84 (EU-Kommission 2011: 9; 37), was einem aussergewöhnlich starken Zusammenhang gleichkommt. 6 Oft sind Arbeitgeber erst zu GAV-Verhandlungen bereit, wenn sie einen entsprechenden Druck verspüren. Dieser kann von den Gewerkschaften ausgehen, von der Politik, gesetzlichen Bestimmungen oder der breiten Öffentlichkeit. Der Ländervergleich zeigt, dass mehrere Faktoren einen Einfluss auf die Bereitschaft der Arbeitgeber zu GAV-Verhandlungen und somit auf die GAV-Abdeckung haben: Neben dem gewerkschaftlichen Organisationsgrad spielen staatliche Massnahmen wie die Allgemeinverbindlicherklärung, eine gesetzliche Verhandlungspflicht, Vorschriften im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens oder eine Pflichtmitgliedschaft der Unternehmen in Arbeitgeberverbänden eine wichtige Rolle. Auch der Zentralisierungsgrad des Tarifvertragssystems hat einen Einfluss. Gewerkschaftlicher Organisationsgrad: Gut organisierte Gewerkschaften sind eher in der Lage, Druck auf die Arbeitgeber auszuüben und Gesamtarbeitsverträge mit grosser Reichweite auszuhandeln. Es gibt allerdings auch zahlreiche Staaten, die trotz eines geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrades eine hohe Tarifbindung aufweisen (vgl. grüner Kreis in Grafik): Quelle: Visser (2013): ICTWSS database 4.0 Während die nordischen Länder sowie Belgien den hohen GAV-Abdeckungsgrad nicht zuletzt der Mitgliederstärke ihrer Gewerkschaften verdanken, erreichen Staaten wie Frankreich, Österreich, die Niederlande, Spanien und Italien trotz eines geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrades einen hohen GAV-Abdeckungsgrad. Staatliche Massnahmen zur GAV-Förderung sind dabei von zentraler Bedeutung. Möglichkeiten der Allgemeinverbindlicherklärung von GAV: Bei einer Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) weitet der Staat den Inhalt eines durch die Sozialpartner ausgehandelten GAV auch auf ArbeitnehmerInnen und Betriebe aus, die nicht zu den Vertragsparteien gehören. In der Regel geht es um die Ausdehnung des GAV-Geltungsbereiches auf alle Firmen innerhalb einer Branche und innerhalb der jeweiligen Region, in welcher der GAV gilt. Es gibt jedoch auch Regelungen, die eine Ausweitung auf (verwandte) Sektoren oder andere regionale Ge- 6 Die zu Grunde liegende Definition von Arbeitgeberorganisationen umfasst dabei nur solche Verbände, die sich auf die Interessensartikulation am Arbeitsmarkt (Lohnverhandlungen, Arbeitsbedingungen, usw.) konzentrieren. Arbeitgeberzusammenschlüsse, die lediglich allgemeine Geschäftsinteressen (Lobbying, Werbung, Öffentlichkeitsarbeit, usw.) im Blick haben, fallen nicht unter die vorliegende Definition (Vgl. die den Daten zu Grunde liegenden Untersuchungen von Traxler 2004: 44; Behrens/Traxler 2004; Carley 2010: 2).

9 9 biete vorsehen, in denen keine GAV bestehen (z.b. Frankreich, Spanien). Insbesondere bei schwacher gewerkschaftlicher Organisation ist die AVE von Tarifverträgen ein wirkungsvolles Instrument um die GAV-Abdeckung zu erhöhen. So zeigt ein Vergleich zwischen Ländern mit einem geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrad (unter 40 Prozent), dass ein hoher (geringer) GAV-Abdeckungsgrad in der Regel mit einer häufigen (seltenen) Anwendung der AVE einhergeht: 7 GAV-Abdeckungsgrad über 60%? Ja Nein AVE wird häufig angewandt? Ja Nein Frankreich Österreich Spanien Italien Niederlande (Deutschland) Großbritannien (Schweiz) Tschechien Polen USA Quelle: Visser (2013): ICTWSS database 4.0. Auch Belgien, das einen gewerkschaftlichen Organisationsgrad von 50 Prozent aufweist und deshalb in obiger Grafik nicht vorkommt, erreicht seinen ausserordentlich hohen GAV- Abdeckungsgrad von 96 Prozent nicht zuletzt dadurch, dass Branchentarifverträge, die in gemeinsamen Komitees ausgehandelt werden, automatisch auf alle Beschäftigten der Branche ausgedehnt werden (Vgl. EIRO: worker-participation). Die Bedeutung der AVE für den GAV-Abdeckungsgrad wird auch durch folgenden Vergleich zwischen Ländern mit häufiger AVE-Anwendung und solchen mit seltener AVE-Anwendung verdeutlicht: In acht von 17 europäischen Volkswirtschaften, für die entsprechende Daten existieren, wird die AVE häufig angewandt. 8 In diesen Ländern liegt der GAV-Abdeckungsgrad im Durchschnitt um 53 Prozentpunkte über dem jeweiligen gewerkschaftlichen Organisationsgrad, während die Differenz bei den anderen neun Staaten nur 20 Prozentpunkte beträgt (Quelle: Visser 2013; eigene Berechnungen). AVE erhöhen den Abdeckungsgrad einerseits dadurch, dass ein GAV auf eine Minderheit derarbeitgeber ausgedehnt werden kann, die sozialpartnerschaftliche Regelungen ablehnen, und andererseits indem Arbeitgebern Anreize zur sozialpartnerschaftlichen Kooperation gesetzt werden. 7 8 Vissers Index bezüglich des Ausmasses der AVE-Anwendung umfasst vier Stufen. Kategorien 2 und 3 bedeuten eine häufige oder sehr häufige Anwendung, während Stufen 1 und 0 eine seltene oder gar keine Anwendung bedeuten. Die Schweiz wird von Visser überraschenderweise mit einer 3 bedacht, was einer sehr häufigen AVE-Anwendung entspricht. Es ist nicht ersichtlich, wie Visser zu dieser Beurteilung kommt. In Kap führen wir aus, dass die Allgemeinverbindlicherklärung in der Schweiz relativ hohe Hürden zu bewältigen hat und eher selten angewandt wird. Unsere Einschätzung einer eher seltenen AVE Anwendung in der Schweiz steht zudem im Einklang mit verschiedenen anderen vergleichenden Studien wie Schulten (2011: 7), Schulten (2012a: 489) sowie Imboden/Erne (2011: ). Die Bewertung von Visser irritiert auch deshalb, weil er die Schweiz in den bisherigen Versionen seiner Datenbank (z.b. in Version 3 aus dem Jahr 2011) immer mit einer 0 bewertet hat. Deutschland ist insofern keine richtige Ausnahme, da der Abdeckungsgrad mit 61% äusserst dicht am hier zu Grunde gelegten Schwellenwert von 60% liegt Staaten mit häufiger Anwendung: Österreich, Belgien, Spanien, Finnland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande. Staaten mit seltener Anwendung: Tschechien, Deutschland, Dänemark, Norwegen, Polen, Schweden, Schweiz, Grossbritannien, Irland.

10 10 Denn Arbeitgeber haben einen stärkeren Anreiz, bei der Ausgestaltung eines GAV mitzuwirken, wenn sie damit rechnen müssen, dass dieser auf die gesamte Branche ausgedehnt wird. Werden GAV dagegen selten für allgemeinverbindlich erklärt, können Unternehmen eher versucht sein, sich einer kollektiven Regelung der Arbeitsbeziehungen zu entziehen. 9 Es ist daher kein Zufall, dass der Arbeitgeber-Organisationsgrad in denjenigen Ländern besonders hoch ist, in denen häufig von der AVE Gebrauch gemacht wird (Schulten 2012a: 493; Traxler 2004: 56; Traxler 2003: 5; Behrens/Traxler 2004). Verhandlungspflicht, öffentliches Beschaffungswesen und Pflichtmitgliedschaft bei Arbeitgeberverbänden: Neben der Allgemeinverbindlicherklärung von GAV hat die Politik weitere Hebel in der Hand, den Abschluss von GAV zu fördern. So kann der Gesetzgeber den Arbeitgeber per Gesetz dazu verpflichten, mit Gewerkschaften über GAV zu verhandeln. Eine solche GAV-Verhandlungspflicht gibt es z.b. in Frankreich: Unternehmen mit einem Gewerkschaftsdelegierten (hauptsächlich Unternehmen mit mehr als 50 Mitarbeitern) sind gesetzlich verpflichtet, jährlich mit den Gewerkschaften über die Arbeitsbedingungen zu verhandeln. Falls sie dieser Pflicht nicht nachkommen, können Sanktionen verhängt werden. Eine ähnliche Regelung gibt es in Luxemburg. Es besteht jedoch in beiden Staaten keine Pflicht, eine Einigung zu erzielen (vgl. In den USA schreibt der National labor relations act (Sec. 8. [ 158.] (a) 5) vor, dass Arbeitgeber mit Gewerkschaften verhandeln müssen, wenn diese auf sie zukommen. Eine Pflicht zur Einigung besteht jedoch ebenfalls nicht. Auch die Schweiz kennt eine GAV-Verhandlungsplicht für die öffentlichen Infrastrukturunternehmen Swisscom und SBB (Vgl. Telekommunikationsunternehmensgesetz (TUG) Art. 16 Abs. 2; Bundespersonalgesetz Art. 38 Abs. 1). Im neuen Postgesetz ist gar eine Verhandlungspflicht für alle Postdienstleister, die der Meldepflicht unterliegen (auch private Kurier-, Express- und Paketfirmen), festgeschrieben (Postgesetz Art. 4 Abs. 3c). Auch Regelungen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Beschaffungswesen können einen Einfluss auf die Verbreitung von Gesamtarbeitsverträgen haben, indem sie Unternehmen, die öffentliche Aufträge ausführen, zur Einhaltung von GAV-Standards verpflichten. Die Relevanz solcher Vorschriften in Bezug auf den GAV-Abdeckungsgrad beschränkt sich vor allem auf Staaten, in denen AVE-Mechanismen eine eher geringe Rolle spielen, wie in Dänemark, Norwegen, Schweden, Deutschland und der Schweiz. In diesen Ländern bestehen vergleichsweise strikte Kriterien zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Bezug auf die von GAV festgeschriebenen Lohnstandards, wenngleich bei der Umsetzung der Regelungen zum Teil noch erheblicher Verbesserungsbedarf besteht (Vgl. Kap. 5.2 für die Schweiz). In Staaten, in denen ein Grossteil der Tarifverträge bereits für allgemein verbindlich erklärt wird, haben Vorschriften des öffentlichen Beschaffungswesen hingegen keine besonders grosse Auswirkungen auf die GAV-Dichte (Vgl. Schulten 2012b: 14-16). In Österreich sind Arbeitgeber per Gesetz verpflichtet, Mitglied einer Wirtschaftskammer zu sein, die den Gewerkschaften gegenüber als Sozialpartner fungieren. Dieser faktische Organisationszwang auf Arbeitgeberseite ist der Hauptgrund für den Österreichischen GAV-Abdeckungsgrad von annähernd 100 Prozent. 9 Allerdings ist der kausale Zusammenhang zwischen Arbeitgeberorganisation und AVE nicht eindimensional. Denn die Organisation der Arbeitgeber beeinflusst ihrerseits wiederum die Häufigkeit der AVE Anwendung, da in einigen Ländern (u.a. in der Schweiz) ein bestimmter Arbeitgeberorganisationsgrad eine Voraussetzung für die Allgemeinverbindlicherklärung von GAV ist.

11 11 Zentralisierungsgrad des Tarifvertragssystems: Ein weiterer Faktor, der die GAV-Abdeckung beeinflusst, ist der Zentralisierungsgrad des Tarifvertragssystems: Länder mit branchenbezogenen Flächentarifverträgen haben in der Regel eine höhere Tarifbindung als Länder mit vorwiegend betrieblichen Tarifvertragsstrukturen (Vgl. EU-Kommission 2011: 38-39; Bispinck/Dribbusch/Schulten 2010: 18). Hinter diesem Zusammenhang steht ebenfalls die Frage nach der Organisation und sozialpartnerschaftlichen Ausrichtung der Arbeitgeberseite, da für sozialpartnerschaftliche Branchenlösungen auf Branchenebene organisierte Arbeitgeber mit dem Willen zur sozialpartnerschaftlichen Zusammenarbeit vonnöten sind. Dem Ausmass an Zentralisierung des Tarifvertragssystems kommt vor allem bei einer schwachen gewerkschaftlichen Organisation eine grosse Bedeutung zu. Denn in dezentralen Systemen ist die Tarifbindung unmittelbar auf die gewerkschaftliche Organisationsmacht in den Betrieben zurückgeworfen, während in zentralen Systemen eine relative Entkoppelung von Tarifbindung und gewerkschaftlicher Organisation eher möglich ist (Schulten 2010: 38; Traxler 2003). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass eine hohe GAV-Abdeckung insbesondere davon abhängt, ob es gelingt, die Arbeitgeber zu sozialpartnerschaftlichen Verhandlungen und zum Abschluss von GAV zu bewegen. Dies kann auf verschiedene Weise geschehen: In manchen Länder schaffen es Gewerkschaften durch ihre Mitgliederstärke und Mobilisierungsfähigkeit entsprechenden Druck auszuüben. Doch ein hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad ist keine notwendige Voraussetzung für einen hohen GAV-Abdeckungsgrad. Ein wirkungsvolles Instrument zur Erhöhung desselben stellt die Allgemeinverbindlicherklärung dar. Sie ermöglicht es, GAV trotz anhaltenden Widerstandes einiger Arbeitgeber auf eine ganze Branche auszuweiten. Zudem bietet sie den Arbeitgebern einen Anreiz, sich zu organisieren und an sozialpartnerschaftlichen Verhandlungen teilzunehmen. Weitere gesetzliche Instrumente wie eine GAV- Verhandlungspflicht, ein Zwang für Arbeitgeber, sich als Tarifpartner zu organisieren oder Vorschriften zur Einhaltung von GAV im öffentlichen Beschaffungswesen können die Arbeitgeber ebenfalls zu GAV-Verhandlungen bewegen. Nicht ausgeblendet werden soll, dass in manchen Branchen auch eine historisch gewachsene Tradition der sozialpartnerschaftlichen Zusammenarbeit existiert, die Arbeitgeber zum Abschluss von GAV veranlasst. Doch eine solche Tradition kann weder kurz- noch mittelfristig künstlich hergestellt werden, weshalb dieser Punkt wenig Ansatzmöglichkeiten für konkrete Massnahmen zur Erhöhung der GAV-Abdeckung bietet. 4 Der GAV in der Schweiz Die Erkenntnisse aus dem internationalen Vergleich sollen im Folgenden mit der Situation in der Schweiz abgeglichen und ergänzt werden. Nach einem Rückblick auf die historische Entwicklung der GAV in der Schweiz und einer Bestandsaufnahme der aktuellen Situation werden die spezifischen Probleme der GAV-Ausweitung in der Schweiz herausgearbeitet. 4.1 Historische Entwicklung der GAV in der Schweiz und aktuelle Situation Erste Welle von GAV Anfangs des 20. Jahrhunderts Gesamtarbeitsverträge haben in der Schweiz eine lange Tradition: Bereits im 19. Jahrhundert wurden GAV abgeschlossen wurden sie offiziell im revidierten Obligationenrecht verankert. Ihre Ausbreitung begann im grösseren Stil jedoch erst nach Im Zuge der Ratifizierungen

12 12 des Landesmantelvertrages für das Bauhauptgewerbe, des Gesamtarbeitsvertrages für die Uhrenindustrie und des Friedensabkommens in der Maschinenindustrie stieg die Anzahl der einem GAV unterstellten Arbeitnehmenden bis 1938 auf 25 Prozent aller Arbeitnehmenden an bis 1948 folgte eine zweite Welle an GAV-Abschlüssen, so dass 1950 rund 50 Prozent der einem GAV unterstellbaren Lohnabhängigen einem solchen unterstellt waren (Rieger 2009: ). Um diesen Wert herum verharrte der GAV-Abdeckungsgrad bis Anfang der 1990er Jahre, wobei die materiellen Bestimmungen der GAV zum Teil stark verbessert wurden (Ebd ). Krise der GAV in den 1990er Jahren Im Zuge der Rezession der 1990er Jahre, der Internationalisierung und des wirtschaftlichen Strukturwandels geriet das GAV-System von Arbeitgeberseite immer stärker unter Druck. Die weit verbreitete wirtschaftsliberale Doktrin wurde auch von Teilen der Arbeitgeberverbände übernommen und blieb nicht ohne Auswirkungen auf die Sozialpartnerschaft. So bezeichnete der damalige Präsident des Arbeitgeberverbandes, Guido Richterich, den GAV als Auslaufmodell, wollte die Lohnverhandlungen in den meisten Branchen auf die Betriebsebene verlegen und sprach sich generell gegen die Allgemeinverbindlicherklärung aus (vgl. Rieger 2009: 108). Auch die Reorganisation einiger Arbeitgeberverbänden (z.b. Arbeitgeberverband der Chemie- und Pharmabranche, Arbeitgeberverband der Schweizer Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie Swissmem), die Gründung des Dachverbandes Economiesuisse sowie die Gründung des neoliberalen Think-Tanks Avenir Suisse erfolgten vor dem Hintergrund einer ideologischen Radikalisierung der Arbeitgeber (vgl. Oesch 2007: ). Im Fahrwasser der wirtschaftsliberalen Rhetorik ging eine zunehmende Anzahl Arbeitgeber vor allem kleinere und mittlere Unternehmen in den Exportsektoren auf Distanz zu kollektivvertraglichen Regulierungen. Dies äusserte sich unter anderem in Austritten von Unternehmen aus den Arbeitgeberverbänden (v.a. in graphischer Industrie und Maschinenindustrie) und in der Kündigung und Auflösung ganzer GAV (keramische Industrie, Zeitungsverleger dt. Schweiz/Tessin) (Rieger 2009: ). Die Verbreitung neuer Managementmethoden führte dazu, dass Manager und Personalverantwortliche (vor allem solche von multinationalen Unternehmen) kollektive Verhandlungen zunehmend skeptisch beurteilen und Interessenkonflikte zwischen Belegschaft und Management lieber innerhalb des Unternehmens angehen. Es kam zur Verlagerung von GAV-Verhandlungen auf die betriebliche Ebene (Basler Chemie, Banken, Graphische Industrie) sowie einer vermehrt individuellen Festsetzung von Lohnsteigerungen (vgl. Oesch 2007: ; 358). Zur gleichen Zeit erlebten die Gewerkschaften einen personellen Aderlass: Die Konjunkturkrise der 90er Jahre und der Strukturwandel der Wirtschaft Tertiarisierung, Höherqualifizierung sowie Restrukturierungen in den öffentlichen Infrastrukturbetrieben liessen den gewerkschaftlichen Organisationsgrad von knapp 25 Prozent im Jahr 1985 auf unter 20 Prozent im Jahr 2009 sinken (OECD). Diese verschiedenen Entwicklungen hatten eine Abnahme der GAV-Abdeckung in den 90er Jahren zur Folge: Der Abdeckungsgrad sank von 49 Prozent im Jahr 1992 auf 45 Prozent 1996 (Oesch 2007: 346). Auch qualitativ mussten die Arbeitnehmenden Rückschläge hinnehmen. In vielen Bereichen erfolgte eine Flexibilisierung von Arbeitszeitbestimmungen sowie die Elimination der Teuerungsklauseln (Oesch 2007: ). Rennaissance der GAV um die Jahrtausendwende Um die Jahrtausendwende herum formierte sich jedoch eine Gegenbewegung. Als Reaktion auf die Verschlechterung der Lohn- und Arbeitsbedingungen während der 90er Jahre reorganisierten sich die Gewerkschaften und unternahmen verstärkte Anstrengungen um Tieflöhne durch besse-

13 13 re GAV zu bekämpfen z.b. durch die Mindestlohnkampagne Keine Löhne unter Franken. Die gewerkschaftlichen Bemühungen zielten verstärkt auch auf den bisher schwach organisierten privaten Dienstleistungsbereich (Vgl. Rieger 2009: 111; Oesch/Rieger 2006). Als Folge dieser Bemühungen wurde eine Reihe neuer GAV unterzeichnet. Beispiele sind Gesamtarbeitsverträge in der Reinigung, bei den Temporärarbeitenden, im Verkauf, in den Tankstellenshops und in den Wäschereien. Zum Teil konnten auch deutliche qualitative Verbesserungen bei bestehenden GAV erzielt werden. So wurden im GAV der Uhrenindustrie, der rund 85 Prozent der Arbeitskräfte der Branche abdeckt, 2002 erstmals garantierte Mindestlöhne für qualifiziertes und unqualifiziertes Personal verankert, der Arbeitgeberbeitrag an die Krankenkassenprämien eine im privaten GAV-Bereich einmalige Regelung wurde von monatlich 100 Franken im Jahr 2002 auf 160 Franken im Jahr 2012 erhöht, und 2012 wurden Möglichkeiten zur Frühpensionierung festgeschrieben. Der Gastgewerbe-GAV deckt dank AVE weit über 90 Prozent aller Angestellten des Gastgewerbes ab. Die dort festgeschriebenen Mindestlöhne liegen zwar immer noch auf einem vergleichsweise bescheidenen Niveau, wurden in den vergangenen fünfzehn Jahren dennoch deutlich angehoben. Im Zuge der Gewerkschafts-Offensive stieg auch der GAV- Abdeckungsgrad über alle Branchen hinweg wieder auf knapp 50 Prozent an (Vgl. SGB 2011: 6). Ein wichtiger Faktor für die Renaissance der GAV war die politische Auseinandersetzung um die Personenfreizügigkeit mit der EU. Ihretwegen fand die gewerkschaftliche Forderung nach allgemeinverbindlich erklärten GAV auch bei vormals skeptischen Arbeitgebern in bislang vom internationalen Wettbewerb geschützten, binnenorientierten Branchen Anklang. Unternehmen in der Bauwirtschaft, der Reinigung, usw. waren nun vermehrt bestrebt, durch den Abschluss allgemein verbindlicher GAV die mit der Einführung des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs drohende Billig -Konkurrenz aus der EU zu einem fairen Wettbewerb zu zwingen (Oesch 2007: 348). 10 AVE GAV entfalten diesbezüglich eine Schutzwirkung, da die dort festgelegten Arbeitsund Lohnbedingungen gemäss Entsendegesetz von ausländischen Entsendebetrieben, die Arbeiten in der Schweiz ausführen, während der Dauer der Entsendung eingehalten werden müssen. Auf Druck von Gewerkschaften und linken Parteien wurden zudem die flankierenden Massnahmen (FlaM) zur Personenfreizügigkeit erlassen. Diese brachten mit dem Instrument behördlicher Lohnkontrollen ein gänzlich neues Element in die Schweizer Gesetzgebung ein und ermöglichten den Erlass von Normalarbeitsverträgen mit verbindlichen Mindestlöhnen in Branchen, wo die orts-, berufs- oder branchenüblichen Löhne wiederholt missbräuchlich unterboten werden. Ausserdem wurden im Rahmen der FlaM Erleichterungen bei der Allgemeinverbindlicherklärung von GAV festgeschrieben. Die Anzahl AVE GAV stieg von 29 im Jahr 1999 auf 69 im Jahr 2011 (Oesch 2012: 122). Schliesslich führte das Wegfallen des Beamtengesetzes beim Bund und den meisten Kantonen Anfang des neuen Jahrtausends dazu, dass die Anstellungsbedingungen bei den grossen öffentlichen Infrastrukturbetrieben wie der Post, der SBB und der Swisscom, die zuvor per Gesetz geregelt wurden, neu in kollektiven Verhandlungen mit den Arbeitnehmenden festgelegt wurden. Seit einigen Jahren werden in einigen Kantonen GAV auch für den öffentlichen Nahverkehr sowie den Sozial- und Gesundheitsbereich abgeschlossen (Oesch 2012: 122). 10 So erfolgten während oder kurz nach der Unterzeichnung des Personenfreizügigkeitsabkommens der Schweiz mit der EU im Jahr 1999 die AVE der Gesamtarbeitsverträge im Gerüstbau, im Schweizer Isoliergewerbe, im Schweizer Dach- und Wandgewerbe und im Schweizer Elektro- und Telekommunikations-Installationsgewerbe wurden zudem der GAV des Ausbaugewerbes Westschweiz und 2003 derjenige der Schweizer Betonwaren Industrie für allgemeinverbindlich erklärt.

14 14 Probleme bei GAV-Ausweitung Die zaghafte Renaissance der GAV in den vergangenen 15 Jahren ist nicht flächendeckend. Zwar gibt es immer wieder einzelne gewerkschaftliche Erfolge, so wie jüngst die erstmalige Festschreibung von Mindestlöhnen im neuen Gesamtarbeitsvertrag der MEM-Industrie, doch in vielen Branchen ist die Situation festgefahren. Der GAV-Abdeckungsgrad der Schweiz liegt nach wie vor bei etwa 50 Prozent. Damit ist die Schweiz weit entfernt von der GAV-Abdeckung der nordischen Staaten, der Niederlande, Belgiens, Österreichs, Frankreichs sowie Italiens. Sie liegt auch deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 66 Prozent (EU-Kommission 2011: 36). Im Jahr 2009 gab es in der Schweiz gut 600 Gesamtarbeitsverträge mit knapp 1.7 Millionen unterstellten Beschäftigten (etwa 84 Prozent davon sind einem GAV mit Mindestlohn unterstellt) dieser GAV mit ca Beschäftigten wurden per Gesetz für allgemeinverbindlich erklärt (BFS). Ein Blick auf die einzelnen Branchen zeigt jedoch, dass die GAV-Abdeckung von Branche zu Branche stark variiert: GAV Abdeckungsgrad nach Branchen, Branche (mit NOGA2002-Code) Unterstellte Beschäftigte Abdeckungsgrad total SEKUNDÄRER SEKTOR 15 Herstellung v. Nahrungsmitteln u.getränken 15'130 25% 18,19 Herstellung v. Bekleidung, Pelzwaren, Lederwaren u. Schuhen 2'437 34% 20 Be- und Verarbeitung von Holz 19'855 54% 21 Papier- und Kartongewerbe 2'791 24% 22 Verlag, Druck, Vervielfältigung 25'722 59% 24,23 Chemische Industrie, Kokerei 13'911 20% 25 Herstellung Gummi- und Kunststoffwaren 1'946 8% 26 Herstellung sonst. nichtmet. Mineralien 5'450 29% 27-32,34-35 MEM-Industrie+ 138'830 47% 33 Herstellung med. u. Präzisionsinstrumente 39'620 43% 36,37 Sonstiges verarbeitendes Gewerbe 2'966 11% 40 (41) Energie- und Wasserversorgung 5'331 22% 45 Baugewerbe 181'000 61% TERTIÄRER SEKTOR 50 Handel, Reparatur Automobile 18'729 22% 51 Handelsvermittlung, Grosshandel 5'246 3% 52 Detailhandel und Reparatur 153'696 44% 55 Gastgewerbe 216' % Verkehr, Nachrichtenübermittlung 156'467 55% 65 Kreditgewerbe 84'132 74% 66 Versicherungsgewerbe 2'164 4% 70 Immobilienwesen 1'767 5% 72,74 Informatikdienste; DL für Unternehmen 70'431 17% 80 Unterrichtswesen 7'728 14% 85 Gesundheits- und Sozialwesen 53'380 12% 90 Abfallbeseitigung/-entsorgung 72 1% 91 Interessenvertretungen, Vereinigungen 503 1% 92 Unterhaltung, Kultur, Sport 9'842 22% 93 Persönliche Dienstleistungen 985 2% CH Total 1'568'279 49% Quelle: SGB Mindestlohnbericht 2011: 7; Daten: BFS Die neuen Mindestlöhne im MEM-GAV wurden hierbei schon berücksichtigt. Aktuellere Daten wurden vom Bundesamt für Statistik seither nicht publiziert.

15 15 Den forcierten gewerkschaftlichen Bemühungen zum Trotz liegt der GAV-Abdeckungsgrad im Dienstleistungssektor nach wie vor deutlich unter demjenigen der traditionell eher gewerkschaftlich geprägten Branchen wie dem Baugewerbe, dem Druckereigewerbe und der Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie. Besonders niedrig ist er im Grosshandel, im Versicherungswesen, bei den Dienstleistungen für Unternehmen (hierzu zählen u.a. Call Center, die Werbebranche, Personalvermittlung und Sekretariatsdienste), bei den persönlichen Dienstleistungen (u.a. Waschsalons, Kosmetiksalons sowie Fitnesscenter) sowie im schnell wachsenden Bereich des privaten Gesundheits- und Sozialwesens. Es bestehen somit weiterhin grosse Lücken im GAV- System. 4.2 Normalarbeitsverträge als GAV-Ersatz? Mit den flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit wurde den Behörden ein neues Instrument zur Bekämpfung von Dumpinglöhnen an die Hand gegeben (welches allerdings zu selten angewandt wird): In Branchen, in denen es keinen Gesamtarbeitsvertrag gibt, können bei wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung der orts-, berufs- oder branchenüblichen Löhne Normalarbeitsverträge (NAV) mit zwingenden Mindestlöhnen erlassen werden. Neben der direkten Bekämpfung von Dumpinglöhnen kann die Forderung nach einem NAV auch dazu dienen, den Druck für bessere GAV zu erhöhen. Trotzdem sind NAV kein Ersatz für einen guten GAV. So enthalten GAV neben den Mindestlöhnen viele zusätzliche Bestimmungen zu Arbeitszeit, Ferien oder Aus- und Weiterbildungsmassnahmen. Die NAV haben in der gegenwärtigen Form zudem weitere Mängel: Um einen Normalarbeitsvertrag zu erlassen, muss Lohndumping nachgewiesen werden. Das führt zu einer relativ restriktiven Anwendung des Instruments. Der Normalarbeitsvertrag kommt zudem zu spät nach dem Lohndumping - und hat keine präventive Wirkung. Normalarbeitsverträge sind befristet. Kann kein Dumping mehr nachgewiesen werden, können sie wegfallen. Paradoxerweise könnten also gerade diejenigen NAV nicht mehr verlängert werden, die Lohndumping wirksam bekämpft haben. Damit würde der Schutz in der Branche wegfallen und Dumping wäre wieder möglich. Da Normalarbeitsverträge erst erlassen werden, wenn das Dumping stattgefunden hat, besteht die Gefahr, dass die wegen des Dumpings gesunkenen Löhne im Normalarbeitsvertrag festgeschrieben werden und nicht die früheren, üblichen Löhne. Gegen Normalarbeitsverträge gibt es grossen politischen Widerstand. Bisher wurden nur wenige Normalarbeitsverträge erlassen, obwohl in zahlreichen Branchen Dumping aufgedeckt wurde. Auf Bundesebene gibt es erst einen NAV mit zwingenden Mindestlöhnen (NAV Hauswirtschaft). Die Kantone sind sogar noch zurückhaltender: In der Deutschschweiz hat bisher noch kein einziger Kanton einen solchen eingeführt. 4.3 Hindernisse für eine Ausweitung des GAV-Abdeckungsgrades in der Schweiz Die aktuellen Haupthindernisse für eine Ausweitung des GAV-Abdeckungsgrades in der Schweiz sind der hartnäckige Widerstand einiger Arbeitgeber sowie ein mangelhaftes gesetzliches Instrumentarium zur Unterstützung von GAV.

16 Widerstand der Arbeitgeber In diversen Branchen gibt es Arbeitgeberverbände, die Verhandlungen mit Gewerkschaften explizit ablehnen. Ein Beispiel hierfür ist der 1939 gegründete Maschinenbauerverband Swissmechanic. Er stand lange Zeit im Schatten von Swissmem, erlebt aber seit den 1990er Jahren starken Zulauf (Oesch 2007: 357). 13 Auch im Dienstleistungssektor gibt es Arbeitgeberzusammenschlüsse, die sich bewusst gegen die Sozialpartnerschaft wenden. So teilte der Schweizerische Schuhhändlerverband seinen Mitgliedern per Newsletter anlässlich der GV 2012 mit: "Auf wirtschaftspolitischer Ebene macht sich der SSV seit Jahren gegen einen Gesamtarbeitsvertrag (GAV) im Schuhdetailhandel stark" (Vgl. SSV-News 5/2012: 2). Swiss Retail, ein Zusammenschluss von 35 grösseren Detailhandelsunternehmen, spricht sich ebenfalls explizit gegen jede kollektivvertragliche Regelung aus (Vgl. Unia 2012a: 43). Damit steht Swiss Retail in der Nachfolge des Schweizerischen Warenhausverbands, der in alter paternalistischer Tradition immer antigewerkschaftlich eingestellt gewesen war. Andere Arbeitgeberverbände im Detailhandel haben eine ähnliche Haltung. Wegen dieser ablehnenden Haltung der Arbeitgeberverbände existieren im Detailhandel vorwiegend Firmen-GAV (U.a. bei Coop, Migros, Volg, Globus, Valora und Lidl). Lediglich in einigen Regionen (Genf, Lausanne, Neuchâtel, Nyon) konnten regionale Verbände für einen GAV gewonnen werden (Vgl. Unia 2012a: 46-47), die z.t. für allgemeinverbindlich erklärt wurden. 14 Als Folge der Weigerung zahlreicher Detailhandelsunternehmen einen GAV abzuschliessen liegt der Abdeckungsgrad der Branche aktuell bei unter 50 Prozent. Dies bedeutet, dass mehr als die Hälfte der Beschäftigten im Detailhandel keinen wirksamen Schutz vor Lohnund Sozialdumping besitzt, was in dieser Tieflohnbranche besonders problematisch ist. Weitere Branchen und Arbeitgeberverbände, welche sich weigern, mit starken, repräsentativen Gewerkschaften in GAV-Verhandlungen einzusteigen, sind der Strassentransport (ASTAG), die Landwirtschaft (Bauernverband) oder Teile des Gartenbaus (JardinSuisse). Einige Arbeitgeber begründen ihre Ablehnung kollektiver Lohnverhandlungen mit Gewerkschaften dadurch, dass sie Interessenkonflikte zwischen Belegschaft und Management ebenso gut innerhalb des Unternehmens angehen könnten. So lehnte das Telekommunikationsunternehmen Orange im Jahr 2003 nach der Ankündigung einer Betriebsschliessung und anschliessendem Streik Verhandlungen mit der Gewerkschaft Kommunikation über einen Sozialplan mit der Begründung ab, Verhandlungen mit externen Arbeitnehmerorganisationen entsprächen nicht der Firmenkultur (Oesch 2007: 358). 15 Auch die ablehnende Haltung von Swiss Retail gegen kollektivvertragliche Regelungen wird damit begründet, dass die Sozialpartnerschaft innerhalb der Unternehmen gut funktioniere, wie der damalige Swiss Retail Präsident Bruno Frick an einer Fachtagung der Gewerkschaft Unia im Sommer 2012 verlauten liess (Vgl. Unia 2012b: 16). 16 Die Heute besitzt Swissmechanic gemäss eigenen Angaben Mitglieder insbesondere kleine und mittlere KMU, die Personen beschäftigen. Der starke Zulauf zu Swissmechanic ist allerdings nicht nur auf dessen ablehnende Haltung zu GAV zurückzuführen, sondern auch darauf, dass sich viele Klein- und Mittelbetriebe von Swissmem, der traditionell die Interessen der grossen Firmen der MEM-Industrie vertritt, nicht ausreichend vertreten fühlen. Weil der Organisationsgrad der Arbeitgeber im Detailhandel gesunken ist, sind die Quoren für die Allgemeinverbindlicherklärung dieser Detailhandels-GAV jedoch nicht mehr gesichert. In Genf ist der GAV zurzeit sogar ausser Kraft und durch einen NAV ersetzt. Allerdings gibt es im Telekom/ITT-Sektor auch Gegenbeispiele, wie der im Jahr 2012 erfolgte Abschluss eines Firmen GAV zwischen der Gewerkschaft Syndicom und dem Telekommunikationsunternehmen Sunrise zeigt. Selbst in Staatsbesitz befindliche Unternehmen argumentieren entsprechend: So weigert sich eine stattliche Anzahl an Kantonalbanken, die Vereinbarung über die Anstellungsbedingungen der Bankangestellten (VAB) zu unterschreiben (Vgl. Homepage Arbeitgeberverband der Banken in der Schweiz). Als Reaktion auf eine Interpellation von SP-Politiker Jean- Christophe Schwaab im Mai 2011 begründete der Regierungsrat des Kanton Waadt die Weigerung der Waadtländer Kantonalbank der VAB beizutreten u.a. damit, dass sich die Sozialpartnerschaft nicht in der Unterzeichnung von GAV erschöpfe, sondern auch ausserhalb von Gesamtarbeitsverträgen (d.h. innerhalb des Unternehmens, Anm. d. A.) umsetzen lasse (Conseil D Etat Canton de Vaud 2011: 2).

17 17 se Äusserungen zeigen, dass die kollektiven Interessenvertretungen der ArbeitnehmerInnen die Gewerkschaften nicht mehr als essentiell für eine Sozialpartnerschaft erachtet werden. Sozialpartnerschaft wird damit inhaltlos, da von einer Partnerschaft im emanzipierten Sinne einer Verbindung unter Gleichen nicht mehr gesprochen werden kann. Die Verhandlungsasymmetrie wird vielmehr durch die Verbetrieblichung der Verhandlungen über Arbeitsbedingungen zu Ungunsten der Arbeitnehmenden verändert, da lohnabhängige Mitglieder der Personalkommission einem stärkeren Druck der Betriebsleitung ausgesetzt sind als externe Gewerkschaftsfunktionäre und in der Regel über geringere Ressourcen verfügen (Oesch 2012). Als zusätzliches Problem kommt hinzu, dass in der Mehrheit der Betriebe gar keine funktionstüchtigen und schlagkräftigen Personalvertretungen existieren - eine unabdingbare Voraussetzung für einen stärkeren Einbezug der Betriebsebene. Der internationale Vergleich zeigt, dass Personalvertretungen in den Schweizer Betrieben vergleichsweise schwach verankert sind und vergleichsweise wenig Rechte besitzen: Index zur Stärke von Personalvertretungen in Betrieben Quelle: Visser (2013): ICTWSS Database 4.0 In einigen Branchen - insbesondere in den neuen, wachsenden Dienstleistungssektoren bestehen ausserdem gar keine Arbeitgeberverbände, die als Vertragspartner für Gesamtarbeitsvertragsverhandlungen in Frage kommen würden. Ein Beispiel hierfür ist die Call-Center Branche. Dort existiert einzig die Branchenorganisation Callnet, bei der es sich jedoch nur um ein loses Bündnis verschiedenster Unternehmen aus den Bereichen Contact Center und Kundenkontakt- Management handelt und die keine Arbeitgeberorganisation im eigentlichen Sinne darstellt. 18 Das Fehlen einer Arbeitgeberorganisation im Bereich Call-Center hat zur Folge, dass Gewerkschaften nur Unternehmensverträge (Firmen-GAV) abschliessen können. Bisher kam lediglich ein solcher Vertrag mit der Firma Teleperformance zustande, der allerdings im Jahr 2010 wieder gekündigt wurde. Heute ist einzig die Mehrheit der Call-Center-Mitarbeitenden von Swisscom einem GAV unterstellt, da die Beschäftigten bei Swisscom zu rund 80 Prozent einem Firmen-GAV unterste Basierend auf ICTWSS Datenbank von Visser (2013): Der Index setzt sich zusammen aus den beiden Kategorien status of works councils (Werte von 0 bis 2) und rights of works councils (Werte von 0 bis 3). Gemäss Eigenbeschreibung will Callnet als Plattform für einen Wissens- und Erfahrungsaustausch innerhalb der Branche und als aktive Kontaktbörse für zukünftige Geschäfte ihrer Mitglieder dienen sowie die Interessen der Branche in die Öffentlichkeit tragen (siehe Callnet-Homepage).

18 18 hen. 19 Somit liegt der GAV-Abdeckungsgrad im Bereich Call-Center unter 10 Prozent, was bedeutet, dass die überwiegende Mehrheit der in Call-Center beschäftigten Arbeitnehmenden keinen kollektiven Schutz vor schlechten Arbeitsbedingungen geniesst. Weitere Beispiele für wachsende Branchen ohne organisierte Arbeitgeber sind Fitnesscenter oder Kosmetikinstitute. Beide sind Branchen, in denen die Zahl der Beschäftigten in den letzten Jahren stark gestiegen ist Vergleichsweise seltener Einsatz der Allgemeinverbindlicherklärung Die Bedeutung politischer Rahmenbedingungen und gesetzlicher Anreize auf die Bereitschaft von Unternehmen zum sozialpartnerschaftlichen Engagement lässt sich exemplarisch am Bekleidungsunternehmen H&M, dem umsatzstärksten Kleiderhändler in der Schweiz, illustrieren: Das Unternehmen kennt die Zusammenarbeit mit Gewerkschaften aus verschiedenen Ländern (u.a. seinem Herkunftsland Schweden) und erkennt in einem globalen Abkommen mit der internationalen Dachgewerkschaft UNI Handel das Recht der Mitarbeiter zu Kollektivverhandlungen offiziell an (Vgl. Unia-Homepage zu H&M). In der Schweiz weigert sich H&M jedoch, mit den Gewerkschaften über einen GAV zu verhandeln, obwohl das Unternehmen hierzulande nicht mal eine interne Personalvertretung besitzt. H&M begründet seine Weigerung damit, dass GAV in der Schweiz im Gegensatz zu anderen Ländern nicht der Normalfall seien. Auch andere internationale Ketten in der Modebranche lehnen GAV in der Schweiz kategorisch ab, obwohl sie beispielsweise in Österreich selbstverständlich Kollektivverträgen unterstehen (z.b. C&A). Ein effektives Instrument zur gesetzlichen Förderung von GAV ist die Allgemeinverbindlicherklärung. Auch in der Schweiz gibt es die Möglichkeit, bestehende GAV per Gesetz auf alle Arbeitsverhältnisse einer Branche auszuweiten, unabhängig von der Zugehörigkeit der Betroffenen zu einer Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisation. Die Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) erfolgt durch den Bundesrat beziehungsweise den betroffenen Kanton mit Genehmigung des Bundes. Dafür müssen die vertragsschliessenden Sozialpartner einen entsprechenden Antrag stellen, und es müssen gemäss Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlichkeit von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG) verschiedene materielle Bedingungen erfüllt sein. Die wichtigste Voraussetzung ist das Erfordernis der dreifachen Mehrheit (Art. 2 Ziff. 3 AVEG): Am GAV müssen mindestens 50 Prozent der Arbeitnehmenden (Arbeitnehmerquorum) und mindestens die Hälfte der Arbeitgeber (Arbeitgeberquorum) beteiligt sein. Die am GAV beteiligten Arbeitgeber müssen ausserdem mehr als die Hälfte aller Arbeitnehmenden der entsprechenden Branche beschäftigen (gemischtes Quorum). In der Praxis hat sich das Arbeitnehmerquorum, für dessen Berechnung die Behörden über eine Ermessensfreiheit verfügen, jedoch als weitgehend unbedeutend erwiesen (Roncoroni 2009: 425f). Im Rahmen der flankierenden Massnahmen zum Freizügigkeitsabkommen mit der EU wurde eine erleichterte Form der AVE eingeführt, die der Bekämpfung von Lohn- und Sozialdumping dient. Eine tripartite Kommission kann mit Zustimmung der GAV- Parteien die erleichterte AVE eines GAV beantragen, sofern in der betreffenden Branche oder in einem Beruf die orts-, berufs- oder branchenüblichen Löhne und/oder Arbeitszeitbedingungen wiederholt in missbräuchlicher Weise unterboten werden (Art. 1a AVEG). In diesem Fall der erleichterten AVE bleibt lediglich das gemischte Quorum bestehen (Art. 2 Ziff. 3bis AVEG). Die Anforderungen an eine AVE sind jedoch trotz der Erleichterungen im Rahmen der flankierenden Massnahmen verglichen mit anderen Ländern hoch (zumal für die erleichterte AVE zunächst Lohn- oder Sozialdumping nachgewiesen werden muss): Ein Betriebsquorum ist in fast keinem 19 Im Moment gibt es zudem Gespräche zwischen der Gewerkschaft Syndicom und dem Call Center avocis, welche möglicherweise in einen weiteren GAV münden (Vgl.

19 19 anderen Land anzutreffen. Lediglich Spanien sieht vor, dass 10 Prozent der Unternehmen beim vertragsschliessenden Arbeitgeberverband Mitglied sein müssen (in der Schweiz sind es 50 Prozent). Vorschriften bezüglich der Repräsentativität der Gewerkschaften gibt es dagegen in mehreren Ländern. In Belgien wird für die Beurteilung der Repräsentativität von Arbeitnehmerorganisationen auf die jeweiligen Dachverbände abgestellt: Diese gelten als repräsentativ, wenn sie mehr als Mitglieder haben. In Spanien muss der vertragsabschliessende Gewerkschaftsbund bei den Betriebsratswahlen auf nationaler Ebene 10 Prozent der Stimmen erreicht haben und in Frankreich gelten Gewerkschaften als repräsentativ, wenn sie 8% der Stimmen bei den Betriebsratswahlen in einer Branche erreicht haben. Die meisten Staaten kennen jedoch lediglich ein Quorum bezüglich der einem GAV unterstellten Arbeitnehmenden (äquivalent zum gemischten Quorum in der Schweiz): In den Niederlanden müssen 55 Prozent der ArbeitnehmerInnen vom Tarifvertrag erfasst werden und in Deutschland sowie Finnland deren 50 Prozent (Vgl. Schulten 2012a: 490). Österreich ist insofern ein Sonderfall, als dass auf Grund der Zwangsmitgliedschaft der Unternehmen bei den Wirtschaftskammern die Tarifverträge auch ohne formelle AVE- Mechanismen für praktisch alle Unternehmen und Arbeitnehmenden gelten (Quellen: EIRO; worker-participation.eu; Schulten 2012a: 490). Frankreich und Spanien sehen ausserdem die Möglichkeit vor, einen Tarifvertrag auf verwandte, tariflose Sektoren auszuweiten. In Frankreich kann diese Option dann zur Anwendung kommen, wenn sich die Sozialpartner in einem Sektor auf keinen GAV einigen (Vgl. EU-Kommission 2011: 40). Angesichts der relativ hohen gesetzlichen Hürden ist es nicht überraschend, dass hierzulande die Möglichkeit der AVE vergleichsweise selten genutzt wird: Trotz einer Zunahme in den vergangenen Jahren waren 2009 lediglich 11 Prozent aller Schweizer GAV allgemeinverbindlich (Quelle: BFS). 20 Zum Vergleich: In Frankreich sind 77 Prozent aller GAV allgemeinverbindlich, in Finnland 79 Prozent, in den Niederlanden über 50 Prozent und in Spanien findet gar eine automatische Ausweitung aller Tarifverträge, die durch repräsentative Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände abgeschlossen werden, auf die ganze Branche statt (Vgl. Schulten 2011; Eironline). 21 Die Probleme, die aus den hohen gesetzlichen Hürden für die AVE resultieren, können u.a. am Beispiel der Kurierbranche illustriert werden: Im Bereich der privaten Kurier-, Express- und Paketdienstleister (=KEP) mit ca Beschäftigten 22 (ohne den Universaldienstleister Post) herrschen mitunter prekäre Arbeitsbedingungen. Ein Grund hierfür ist, dass in der ganzen Branche lediglich ein Unternehmens-GAV zwischen der Gewerkschaft Syndicom und dem Paketdienstleister DPD (Schweiz) AG existiert. Dadurch liegt der GAV-Abdeckungsgrad bei niedrigen 7 Prozent. 23 Zwar gibt es mit KEP & Mail eine Arbeitgeberorganisation, die ein GAV-Verhandlungsmandat besitzt und deren Unternehmen ca. die Hälfte der Arbeitnehmenden in der KEP-Branche beschäftigen (womit das gemischte Quorum knapp erreicht wäre), 24 doch der Verband organisiert deutlich weniger als die Hälfte aller Unternehmen in der Branche. Das normale Prozedere zur AVE ist deshalb nicht möglich. Um eine erleichterte AVE anzuwenden müsste zunächst Lohn Insgesamt decken die AVE GAV knapp Arbeitnehmende ab, was ca. 40% aller einem GAV unterstellten Arbeitnehmenden entspricht (Quelle: BFS). In Österreich findet auf Grund der Zwangsmitgliedschaft der Unternehmen in den Wirtschaftskammern de facto ebenfalls eine automatische Ausweitung der GAV auf die gesamte Branche statt. Gemäss BZ 2008 arbeiteten im Jahr '938 Personen im Bereich "Sonstige Post-, Kurier- und Expressdienste". Mit dem Beschäftigungsrückgang der Branche Post- Kurier- und Expressdienste zwischen 2008(I) und 2012(I) gemäss BES- TA auf 2012 hochgerechnet, ergibt sich ein Wert von Beschäftigten. Gemäss einer Pressemitteilung von DPD (Schweiz) über den Lohnabschluss 2007 waren damals ca. 700 Personen dem GAV unterstellt. Diese Zahl hat sich laut Informationen von Gewerkschaftsfunktionären nicht gross verändert. Mitglieder des Verbandes sind 14 grössere Unternehmen (u.a. DHL, DPD, UPS) oder Verbände (Verband des Schweizerischen Versandhandels), die der KEP & Mail-Homepage zufolge Personen im KEP-Bereich beschäftigen.

20 20 und Sozialdumping nachgewiesen werden, was nicht einfach ist. Glücklicherweise hat der Gesetzgeber in diesem Fall reagiert: Das im Oktober 2012 in Kraft getretene neue Postgesetz verpflichtet alle meldepflichtigen Anbieter im KEP-Markt mit den Arbeitnehmervertretungen in GAV- Verhandlungen zu treten (PG Art. 4 Abs. 3c). Bereits wurden Verhandlungen zwischen KEP & Mail sowie den Arbeitnehmerorganisationen Syndicom und transfair eingeleitet. In anderen Branchen, in denen keine Massnahmen zur GAV-Förderung ergriffen wurden, verhindern die hohen AVE-Hürden weiterhin eine Anhebung des GAV-Deckungsgrades: Im Detailhandel ist der einzige kantonale, für allgemeinverbindlich erklärte GAV in Genf seit nicht mehr in Kraft, weil die Arbeitgeber das Betriebsquorum nicht mehr erreichen, obwohl sie weiterhin mehr als die Hälfte der Arbeitnehmenden beschäftigen. 25 Aus demselben Grund ist der GAV Detailhandel in Lausanne gefährdet. Um das Quorum zu erreichen, musste dessen Geltungsbereich bereits eingeschränkt werden. Die AVE gilt nun erst ab drei Beschäftigten. Würde dagegen das Arbeitgeberquorum für die AVE abgeschafft, würden allein die grossen Ketten Migros, coop, Denner, Lidl, etc. eine Mehrheit der Beschäftigten stellen und ein nationaler AVE-GAV könnte ausgehandelt und erlassen werden. Auch beim Gartenbau, wo trotz ähnlicher Tätigkeit bedeutend tiefere Löhne als im Bauhauptgewerbe bezahlt werden, stellt das Betriebsquorum eine Hürde dar. Zudem konnten GAV in mehreren Branchen nur für allgemeinverbindlich erklärt werden, weil der Geltungsbereich auf Unternehmen einer gewissen Betriebsgrösse beschränkt wurde (entweder gemessen an den Beschäftigten oder dem Jahresumsatz). So gilt der AVE GAV der privaten Sicherheitsdienste nur für Unternehmen mit mehr als 10 Beschäftigten. Ähnliche Beschränkungen kennen der GAV der Reinigungsbranche Deutschschweiz sowie der GAV Personalverleih. Eine Einschränkung des Geltungsbereichs birgt jedoch ein gehöriges Missbrauchspotential, da Unternehmen einen Anreiz haben sich in kleine Einheiten aufzuteilen und so die Regulierung zu umgehen. Auch aus der Perspektive der Gerechtigkeit ist die Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Hinzu kommt, dass gerade bei kleinen Betrieben die Gefahr von Lohndumping besonders gross ist. 5 Möglichkeiten zur Modernisierung der GAV-Instrumente Um den Schutz der Schweizer Beschäftigten vor Druck auf die Löhne und Arbeitsbedingungen zu verbessern, muss die Abdeckung mit qualitativ hochstehenden GAV verbessert werden. Dies kann durch eine Modernisierung der gesetzlichen Grundlagen, die grösstenteils aus den 1950er Jahren stammen, erreicht werden. Gemäss der vorangegangenen Analyse sollte dabei einerseits bei der AVE angesetzt werden. Andererseits sollten alle verfügbaren gesetzlichen Möglichkeiten ausgeschöpft werden, um die Arbeitgeber an den GAV-Verhandlungstisch zu bringen. 25 Nach Artikel 18 Absatz 2 AVEG hat die für die AVE zuständige Behörde die AVE ausser Kraft zu setzen, wenn sie feststellt, dass die Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind.