Förderbedingungen im Wandel Datenbedarf zur Evaluation integrierter Stadtentwicklungskonzepte

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1 Förderbedingungen im Wandel Datenbedarf zur Evaluation integrierter Stadtentwicklungskonzepte Christian Meyer, Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen Duisburg, 31. März 2014

2 Inhalt 1. Hintergrund: Evaluation, Monitoring und Controlling in der Städtebauförderung 2. Rückblick: Evaluation von Stadtumbau und Sozialer Stadt 3. Gesamtevaluation der Städtebauförderung 4. Schlussfolgerungen 2

3 Verpflichtung zur Evaluation Art. 104 b Grundgesetz: Pflicht zur Unterrichtung von Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat Präambel der Verwaltungsvereinbarung zur Städtebauförderung EFRE Verordnung ( ) Nr. 47/48 Förderrichtlinien Stadterneuerung NRW: Zwischennachweise 3

4 Evaluation Evaluation bedeutet, dass irgend etwas (..) von irgend jemand nach irgendwelchen Kriterien in irgendeiner Weise bewertet (wird) (Kromrey 2001: 106). In Bezug auf die Städtebauförderung bedeutet dies: Programme zu hinterfragen, ob und mit welchem Aufwand die Ziele erreicht wurden und welche Wirkungen erzielt werden (vgl. BMFSFJ 1996, Bd. 1: 11). Monitoring ist ein Überbegriff für alle Arten der unmittelbaren systematischen Erfassung (Protokollierung), Beobachtung oder Überwachung eines Vorgangs oder Prozesses [ ]. Dabei ist die wiederholte regelmäßige Durchführung ein zentrales Element der jeweiligen Untersuchungsprogramme, um anhand von Ergebnisvergleichen Schlussfolgerungen ziehen zu können. (Quelle: Wikipedia.org) 4

5 Controlling Controlling (deutsches Kunstwort von englisch: to control für steuern, regeln) ist ein umfassendes Steuerungs- und Koordinationskonzept zur Unterstützung der führungsverantwortlichen Stellen bei der zielgerichteten Beeinflussung bestehender betrieblicher Prozesse. Langfristiges Ziel ist dabei die [ ] Erfüllung des Organisationszwecks im nicht-wirtschaftlichen Bereich. (Quelle: Wikipedia.org) 5

6 Städtebauförderung Grundlage: 136 ff BauGB Gegenstand der Förderung sind Gesamtmaßnahmen der Städte/Gemeinden in einem Gebiet über einen bestimmbaren Zeitraum die nicht über Erlöse oder sonstige Einnahmen finanziert werden können. 6

7 Städtebauförderung Anlässe nach dem BauGB städtebauliche Missstände zu beseitigen = klassische Stadterneuerung/Sanierung, 136 ff BauGB gepaart mit einer Konzentration sozialer, ökonomischer und ökologischer Probleme = Soziale Stadt, 171 e BauGB gepaart mit evidenten Funktionsverlusten aufgrund des demografischen oder wirtschaftlichen Wandels = Stadtumbau, 171 a d BauGB Potenziale und/oder Chancen für private Investitionen in die Stadt zu unterstützen = attraktive Stadt- und Ortsteilzentren, 171 f BauGB städtebaulichen Denkmalschutz zu betreiben, Erhalt bau- und kulturhistorisch wertvoller Stadtkerne, = städtebaulicher Denkmalschutz 172 BauGB Versorgungsfunktionen öffentlicher Daseinsvorsorge dauerhaft, bedarfsgerecht und auf hohem Niveau zu sichern und zu stärken = kleine Städte und Gemeinden 7

8 Städtebauförderung Soziale Stadt Städtebauliche Missstände gepaart mit einer Konzentration sozialer, ökonomischer und ökologischer Probleme, 171 e BauGB Verfahren zur Aufnahme in die Förderung Umgang mit Modellvorhaben Besondere Kennzeichen Preis Soziale Stadt Verfügungsfonds Evaluation 8

9 Städtebauförderung Stadtumbau evidente Funktionsverluste aufgrund des demografischen oder wirtschaftlichen Wandels, 171 a d BauGB Verfahren zur Aufnahme in die Förderung Beseitigung von Entwicklungsengpässen Schrottimmobilien: Brachflächen und Leerstand von der Brache über die Innenstadt bis zur Großsiedlung 9

10 Städtebauförderung Aktive Zentren Potenziale und/oder Chancen für private Investitionen in die Stadt zu unterstützen, 171 b Abs. 2 BauGB Innenstädte, Stadtteil- und Ortszentren Privates Engagement (z. B. ISG) Netzwerk Innenstadt Innenstadtmanagement Leitfaden Shopping Center 10

11 Städtebauförderung Städtebaulicher Denkmalschutz Städtebauliche Entwicklung unter Wahrung des baukulturellen Erbes = Städtebaulicher Denkmalschutz Historische Stadt- und Ortskerne Industriekultur Archäologie in der Stadt Integrierte gebietsbezogene Gesamtmaßnahmen 11

12 Städtebauförderung Kleinere Städte und Gemeinden Überörtliche Zusammenarbeit und Netzwerke Interkommunale Kooperation Aufruf 2010 und Entscheidungsverfahren REGIONALEn 2013 und 2016 Integrierte gebietesbezogene Gesamtmaßnahmen 12

13 Integriertes Handlungskonzept ist die Grundlage jeglicher Städtebauförderung - Abgrenzung des Programmgebiets - Formulierung von mehr oder weniger konkreten Zielen - Definition einer Entwicklungsstrategie - Skizzierung von Maßnahmen - Evaluationskonzept 13

14 Methodische Grundprobleme bei der Evaluation der Städtebauförderung Komplexität des Untersuchungsgegenstandes Die hohe Zahl und die Heterogenität der am Programm beteiligten Stadtteile (Programmebene) und Akteure (Stadtteilebene) Enorme Projektvielfalt und Bearbeitung von unterschiedlichen Handlungsfeldern und -ebenen Unterschiedliche Organisations- und Kooperationsstrukturen in den verschiedenen Stadtteilen Offene Zielformulierung der Städtebauförderung Ungünstige quantitative Datenlage (Klein-, Mittel-, Großstadt) Kausalitätsprobleme 14

15 Zwischenfazit Unterscheidung von Monitoring, Evaluation und Controlling! Die richtigen Fragen stellen: Was ist das Ziel der Gesamtmaßnahme? Was sind die Ziele der Teilmaßnahmen? Was wird umgesetzt? Was wird (oder kann) mit Städtebaufördermitteln erreicht werden? Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes Hinterfragung der Ziele notwendig. Die Weiterentwicklung oder Änderung von Zielen kann Resultat von Evaluation sein. Unterscheidung der Ziele des integrierten Handlungsansatzes und des Förderprogramms. Berücksichtigung von externen Faktoren. 15

16 Evaluation der Städtebauförderung Beispiel Stadtumbau West 16

17 Evaluation in der Städtebauförderung mindestens zwei Ebenen 1. Das Bund-Länder Programm Stadtumbau West = Auseinandersetzung mit den Programmgrundlagen 2. Städtebauliche Gesamtmaßnahmen in den Programmgebieten des Stadtumbaus in NRW = Auseinandersetzung mit den integrierten Handlungskonzepten für die Stadtteile 17

18 Untersuchungsansatz Quelle: Difu/ Weber+Partner (2011): Evaluierung des Bund- Länder-Programms Stadtumbau West, Berlin. 18

19 Methodisches Vorgehen Nutzung unterschiedlicher Datenquellen und Informationsgrundlagen Auswertungen des Forschungsstands und der Umsetzung des Programms Kommunalbefragung 2008/2009 Auswertung der Begleitinformationen zum Bundesprogramm Sozioökonomische Daten Interviews mit Experten und Akteuren des Stadtumbaus in Bund und Ländern Länderanalysen Fallstudien in ausgewählten Stadtumbaukommunen Schriftliche Kurzbefragung Dialogorientiertes Vorgehen Bewertung der Daten- und Informationsbasis der Evaluierung 19

20 Ergebnisse 20

21 Evaluation der Städtebauförderung Beispiel Soziale Stadt 21

22 Hintergrund Evaluation Soziale Stadt NRW Auftrag des Landtags Nordrhein-Westfalen zur Evaluation des Landesprogramms Soziale Stadt Antworten auf spezifische Fragen Stand der Umsetzung Wirkungen Perspektiven des Programms Information, Rückkopplung, Optimierung 22

23 Evaluation SOZIALE Stadt NRW (Chronologie) 2001: Einrichtung des Expertenkreises Evaluation Soziale Stadt NRW (Wissenschaft, Verwaltung und Praxis) Erarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Evaluation mit vier Bausteinen: Zielentwicklung und Beobachtung der Zielerreichung (Selbstevaluation) Kontextindikatoren zur Stadtteilanalyse (Sozialraummonitoring) Analyse qualitativer Prozesse Fallstudien (Schule, lokale Ökonomie) Gesamtkonzept wird seit Anfang 2003 umgesetzt Evaluationsbausteine sind abgeschlossen 23

24 Evaluation SOZIALE Stadt NRW 24

25 Selbstevaluation verbindet Elemente von Evaluation und Controlling Evaluation des integrierten Handlungsansatz und seiner Umsetzung durch die zentralen Akteure der Stadterneuerung selbst (ggf. mit externer Unterstützung) nach konkreten Fragestellungen, die durch begründete Standards und Kriterien gebildet werden. Mit transparenten, diskursiven und methodisch nachvollziehbaren Verfahren Controlling = keine Kontrolle sondern leiten, steuern, regeln Strategisch: Prozesse gestalten und in die richtige Richtung lenken Prozessbegleitend Operativ: innerhalb des gegebenen Ziel-, Ressourcen- und Handlungsrahmens Maßnahmen und Projekte im Sinne des integrierten Handlungsansatzes zu lenken 25

26 Ziele der Selbstevaluation Gemeinsames Ziel: Optimale Effektivität der Programmumsetzung Kommunale Ebene: Reflektion eigenen Handelns, Optimierung lokaler Prozesse, Legitimation vor den kommunalen Räten Landesebene: Rückschlüsse auf Wirkungen des Landesprogramms, Optimierung des Landesprogramms, Legitimation des Landesprogramms 26

27 Bewertung der Selbstevaluation Besonderheiten keine neutrale Bewertung durch einen externen Evaluator Wenig strikte Vorgaben, es wird nur ein Rahmen im Hinblick auf eine spätere Querauswertung vorgegeben Untersuchung von qualitativen Prozessen hat große Bedeutung Vorteile Würdigung unterschiedlicher Ausgangsbedingungen Art, Umfang und Maß der Selbstevaluation kann durch die Akteure der Stadterneuerung selbst festgelegt werden Hohes Maß an Nutzbarkeit der Ergebnisse zur Steuerung der Stadterneuerungsprozesse vor Ort in den Stadtteilen Nachteil Vergleichbarkeit eingeschränkt 27

28 Rücklauf Kontextindikatoren (von insgesamt 74 Indikatoren) Quelle: Strohmeier & Kersting 28

29 Rücklauf Kontextindikatoren (von insgesamt 74 Indikatoren) Quelle: Strohmeier & Kersting 29

30 Evaluation der Sozialen Stadt durch das Bundesbauministerium 2001: Programmbegleitung vor Ort (Fallstudien) 2003/2004: Zwischenevaluierung Soziale Stadt 2008: Statusbericht zum Programm Soziale Stadt 2014/2015: Grundlagen zur Evaluierung des Städtebauförderprogramms Soziale Stadt/ Investitionen im Quartier 2016 (geplant): Gesamtevaluation der Städtebauförderung 30

31 Das Konzept der programmübergreifenden Evaluation der Städtebauförderung von Bund und Ländern 31

32 Evaluierungskonzept wird erarbeitet von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden Gemeinsames programm- und länderübergreifenden Evaluierungskonzept (Dezember 2009 bis Oktober 2010) Einigung auf fünf Module Erarbeitung eines programm- und länderübergreifenden Indikatorensets (Begleitinformationen) (Oktober 2010 bis Mai 2011) Testphase für Indikatorenset mit 20 Kommunen bundesweit (Oktober 2011bis April 2012) Kommunen aus NRW: Solingen und Bad Driburg 32

33 Ziele der Gesamtevaluation der Städtebauförderung Länderübergreifende Vereinheitlichung der Evaluationsverfahren um Doppelbelastungen/ parallele Erhebungen zu ähnlichen Themen zu vermeiden Ergebnisse vergleichbar zu machen übergreifende Aussagen zu ermöglichen den Nutzen der Städtebauförderung besser legitimieren zu können 33

34 Gesamtevaluation der Städtebauförderung Evaluierungsfragen 1. Relevanz: Wird das Richtige getan? 2. Programmvollzug: Wie ist der Sachstand? 3. Prozess: Wie läuft die Umsetzung? 4. Ergebnis: Welche Ergebnisse und Wirkungen werden erzielt? 5. Effizienz: Welcher Aufwand steht den Ergebnissen und Wirkungen gegenüber? 6. Nachhaltigkeit: Wie langfristig wirken die Stadterneuerungsstrategien? 34

35 Evaluierungsstandards (1) Transparente Vorgehensweise Evaluierbarkeit der Programme schon bei der Programmgestaltung berücksichtigen Evaluierbarkeit der Gesamtmaßnahmen schon bei der Konzepterstellung berücksichtigen Regionale und lokale Vielfalt berücksichtigen Kooperative Vorgehensweise zw. Kommunen, Ländern und Bund Kommunikation im Rahmen der Evaluierung Indikatorengestütztes Monitoring als Grundlage der Evaluation 35

36 Evaluierungsstandards (2) Methodenmix Mehrperspektivenansatz Lern- und Reflexionsprozesse ermöglichen Entwicklung von Anreizsystemen Kompatibilität mit anderen Untersuchungen, Evaluationen Verfassen von Evaluierungsberichten Offener und transparenter Umgang mit Evaluationsergebnissen Partizipative Programmweiterentwicklung auf der Grundlage der Evaluationsergebnisse 36

37 Module der Evaluation 1. Grundlagen der Evaluierung - programmübergreifendes indikatorengestützten Monitoringsystem (Begleitinformationen) 2. Selbstevaluation (Gesamtmaßnahmeebene) Reflexion und Bewertung der Stadterneuerungsfortschritte, Fortschreibung IHKs 3. Begleitforschung (je Programm) - laufende Beobachtung auf Programmebene und Wissenstransfer 4. Zwischenevaluationen - Überprüfung der Städtebauförderprogramme auf ihre Wirksamkeit und Angemessenheit 5. Programmübergreifende Querschnittsevaluationen Beantwortung von Fragestellungen, die programmübergreifend beantwortet werden müssen 37

38 1. Modul: Grundlagen Durchführung: Bund und Länder Turnus: permanent Ziel: Erhebung von Daten zum Fördergeschehen und zum Kontext der Förderung Weiterentwicklung der Begleitinformationen I.) Eckdaten der Gesamtmaßnahme (Programmgebiet) II.) Umsetzung der Förderung im Vorjahr (Rückblick) III. ) Kontextdaten für für das das Programmgebiet IV.) Einschätzungen und Hinweise 38

39 Kontextdaten zum Programmgebiet Daten zur Altersstruktur Daten zu Gebäuden und Wohneinheiten Wegen schwieriger Datenlage Einschätzungsfragen (Skala von -3 bis +3): Anteil Bevölkerung mit Migrationshintergrund Anteil ausländischer Bevölkerung Fluktuation wirtschaftliche Dynamik Anteil der Arbeitslosen Anteil der Personen mit SGB II-Leistungen Leerstand Hochbautätigkeit 39

40 2. Modul: Selbstevaluation Durchführung: Kommunen Turnus: jährliche Berichte Ziel: Reflexion/ Controlling eigenen Handelns im Rahmen der Umsetzung der Gesamtmaßnahme Durchführung von jährlichen Reflexionsterminen/ Workshops Ziel: Optimierung des kommunalen Vorgehens Ergebniskurzprotokoll an Länder, Bund, Transferstellen 40

41 3. Modul: Begleitforschung Durchführung: Bundestransferstellen Turnus: kontinuierlich, Bericht alle zwei Jahre Ziel: laufende Beobachtung auf Programmebene, Wissenstransfer Auswertung der Begleitinformationen Ortsbegehungen/ Analyse von Fallstudien Regelmäßige Gespräch mit Bund, Ländern, Kommunen Entwicklung von Handlungsempfehlungen zur Weiterentwicklung der Programme 41

42 4. Modul: Externe Zwischenevaluation Durchführung: Externe Gutachter im Auftrag des Bundes Turnus: alle 4-6 Jahre (½ Programmlaufzeit), mindestens 3 Jahre vor Programmende Ziel: Überprüfung der Städtebauförderprogramme auf ihre Wirksamkeit und Angemessenheit, Aufzeigen von Programmoptimierungen Auswertungen, Befragungen, Ortsbegehungen, Analysen Erfassung von Stärken und Schwächen Korrekturen und Anpassungen am laufenden Förderprogramm 42

43 5. Modul: Programmübergreifende Querschnittsevaluationen Durchführung: externe Gutachter im Auftrag des Bundes Turnus: nach Bedarf, alle 4 bis 8 Jahre Ziel: Überprüfung des Gesamtsystems der Städtebauförderung hinsichtlich Aktualität und Weiterentwicklung Programmübergreifende Fragestellungen Auswertungen, Befragungen, Ortsbegehungen, Analysen Korrekturen und Anpassungen an den Programmen/ der Programmstrategie der Städtebauförderung 43

44 Schlussfolgerungen Die Evaluation der Städtebauförderung sollte sich immer an den im BauGB, in den Programmstrategien und den Förderrichtlinien definierten Zielen orientieren. Darüber hinausgehende Ansprüche (wie z.b. Armutsbekämpfung) überfordern den Politikbereich. Die Ergebnisse von Städtebauförderung sind für den Kernbereich (investive Maßnahmen) darstellbar, die erzielten Wirkungen sind aber immer auch abhängig von externen Rahmenbedingungen. Evaluationen haben immer selbst einen eigenen Kontext, der von Interessen von Auftraggebern, Evaluatoren, Evaluierten und weiteren Institutionen geprägt wird. 44

45 Schlussfolgerungen Die Interpretation von Indikatoren muss immer im Kontext der Gesamtmaßnahme erfolgen. Ein hoher Ausländeranteil in Stadtteilen von München, Düsseldorf oder Bonn sagt etwas anderes aus als in Wuppertal oder Dortmund. Die Komplexität des Untersuchungsgegenstandes, Kausalitätsprobleme, unzureichend verfügbare Daten etc. machen bei der Evaluation der Städtebauförderung ein mehrstufiges Untersuchungsdesign notwendig. Quantitative Daten sind ein wichtiger Bestandteil der Evaluation der Städtebauförderung. Sie bedürfen aber immer der Ergänzung um qualitative Daten insbesondere dann, wenn es um die Abschätzung von Wirkungen geht. 45

46 Schlussfolgerungen Die Evaluation der Städtebauförderung kann aufgrund der Flexibilität des Politikansatzes, der Verschiedenartigkeit der lokalen Probleme und der Unterschiedlichkeit der Handlungsansätze nicht ausschließlich mit einem Top Down Ansatz erfolgen. Entscheidend is auf m Platz : Der Erfolg von Stadtteilerneuerung ist im Quartier meßbar. Insofern kann eine letztendliche Beurteilung der Erfolge der Stadterneuerungspolitik nur in Bezug auf die für den Stadtteil definierten Ziele des integrierten Handlungskonzept erfolgen. Der kommunalen Selbstevaluation kommt eine Schlüsselrolle zu. 46

47 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt Christian Meyer Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen Referat V.2 "Integrierte Stadterneuerung und Demografischer Wandel, Soziale Stadt, Stadtumbau" Düsseldorf Telefon: (02 11) Telefax: (02 11)