AUSSCHREIBUNGEN FÜR WINDENERGIE AN LAND

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1 AUSSCHREIBUNGEN FÜR WINDENERGIE AN LAND Positionspapier der Denker & Wulf AG - aktualisierte Fassung vom Der Gesetzgeber hat in 2 Abs. 5 EEG 2014 festgelegt, die Höhe der finanziellen Förderung für Strom aus erneuerbaren Energien bis spätestens 2017 durch Ausschreibungen zu ermitteln. Die Denker & Wulf AG hält Ausschreibungen im Bereich der Windenergie an Land nicht für ein geeignetes Instrument, um eine Kostensenkung unter Beibehaltung der Akteursvielfalt und der postulierten Ausbauziele zu erreichen. Dennoch beteiligen wir uns an der Diskussion, wie das Ausschreibungsdesign der Freiflächenausschreibungsverordnung (FFAV), welche die vorgezogene Pilotausschreibung für einen Teilbereich der Solarstromerzeugung regelt, an die abweichenden Erfordernisse der Windenergie an Land angepasst werden kann. Bei der Ausgestaltung eines Ausschreibungsverfahrens für die Windenergie an Land sollte unter den benannten Absichten vorrangig die Erreichung des Mengenziels im Fokus stehen, denn der in 3 EEG 2014 definierte Ausbaupfad leitet sich aus den nationalen Energie- und Klimazielen ab, den Anteil Erneuerbarer Energien bis 2035 auf 55 bis 60 Prozent zu erhöhen und den CO 2 -Ausstoß bis 2020 im Vergleich zu 1990 um 40 Prozent zu senken. Eine Verfehlung des Mengenziels durch eine zu niedrige Realisationsquote würde laut der EU-Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien (EEAG) dementsprechend sogar den Verzicht auf ein Ausschreibungsverfahren rechtfertigen. D e n k e r & W u l f A G W i n d m ü h l e n b e r g D S e h e s t e d t T e l e f o n : / T e l e f a x : / V o r s t a n d : D i p l. - I n g. T o r s t e n L e v s e n ( V o r s i t z ) R a i n e r N e w e K a i P o r a t h A u f s i c h t s r a t : H u g o D e n k e r ( V o r s i t z ) S i t z : S e h e s t e d t R e g i s t e r g e r i c h t K i e l, H R B E C F A K i e l - N o r d S t - N r. : 1 5 / / UST-ID.: DE

2 Höhe der jährlich auszuschreibenden Leistung Die im EEG 2014 vollzogene Deckelung des Windenergieausbaus auf MW pro Jahr halten wir unverändert für völlig falsch. Wir befinden uns mit dem Ziel, die Erderwärmung auf +2 C zu begrenzen, längst im Wettlauf gegen die Zeit und liegen dabei weit hinten. Ambitionierte Klimaschutzbemühungen drohen neutralisiert zu werden, sofern die Abschaltung der letzten neun Atomkraftwerke bis 2022 über vermehrte Kohleverstromung kompensiert wird. Vor diesem Hintergrund sollte das Potenzial der Windenergie schnell und vollumfänglich genutzt werden, zumal die Kostendynamik in der EEG-Förderung bereits durchbrochen ist. Windenergie an Land war ohnehin nie Kostentreiber der Energiewende, vielmehr ist sie ein Kostensenker, denn bei einem Anteil von unter 20% an den EEG-Auszahlungen liefert Sie über 40% des EEG-geförderten Stroms. Eine Deckelung der mit Abstand kostengünstigsten EE-Technologie macht auch ökonomisch keinerlei Sinn. Natürlich liegt es im Wesen einer Auktion, dass das ausgeschriebene Gut knapper sein muss, als das vorhandene Angebot. Das Ausschreibungsvolumen sollte jedoch auf keinen Fall auf einem Niveau liegen, welches das Potenzial fertig entwickelter Windparkprojekte in Größenordnungen von vielen hundert Megawatt ungenutzt liegen lässt. Wir schlagen zu Beginn des Ausschreibungsverfahrens daher eine Jahresmenge von MW netto vor, die im späteren Verlauf weiter nach oben korrigiert werden sollte, sofern die ausgeschriebenen Mengen beständig und signifikant überzeichnet sind. Ab 2017 sollten daher zunächst MW zuzüglich der in einem vorgelagerten 12- monatigen Betrachtungszeitraum zurückgebauten Leistung ausgeschrieben werden. Als Betrachtungszeitraum könnten analog zum derzeit gültigen atmenden Deckel z.b. die Monate 17 bis 6 vor jeder Auktionsrunde gelten. In diesem Falle wäre die zurückgebaute Leistung erstmals ab August 2015 für das Auktionsvolumen maßgeblich, sofern das Ausschreibungsverfahren am startet. Zusätzlich ist jeder Auktionsrunde die in einer früheren Auktion bezuschlagte, aber nicht realisierte Leistung hinzuzurechnen. Da in den ersten 36 Monaten nach Beginn des Ausschreibungsverfahrens noch keine Informationen über die tatsächliche Realisierungsquote vorliegen, ist in dieser Zeit ein Sicherheitsaufschlag von 10% auf die auszuschreibende Menge angebracht. Von einem Nachrückverfahren sollte abgesehen werden, da dieses im Hinblick auf Uniform-Pricing-Auktionen (bis zur Evaluierung des 2 / 8

3 Ausschreibungsmodells sollte die Tür für dieses Verfahren offen gehalten werden) problematisch erscheint und eine trennscharfe Mengensteuerung verhindert. Pro Jahr sollten mindestens vier Ausschreibungstermine stattfinden, um den kontinuierlichen Ausbau der Windenergie sicherzustellen und nicht bezuschlagte Projekte möglichst zeitnah in eine neue Auktionsrunde einbringen zu können. Essentiell für Akteursvielfalt und Mengensteuerung: Größtmögliche materielle Präqualifikation Zur Teilnahme an einer Auktion sollte das Vorliegen eines Genehmigungsbescheids nach BImSchG erforderlich sein. Für nachträgliche Änderungen des Genehmigungsbescheids, wie z.b. einer Umgenehmigung auf einen neueren WEA-Typ mit abweichenden Leistungskennzahlen, sollten (Toleranz-)Regelungen definiert werden, die auch eine moderate Übererfüllung der bezuschlagten Leistung erlauben (bis 10%), damit Innovationspotenziale nicht ungenutzt bleiben müssen. Die Vorteile einer hohen materiellen Präqualifikation in Form einer BImSchG-Genehmigung liegen auf der Hand: Es werden ernsthafte Gebote mit dem Ziel einer Bezuschlagung abgegeben. Erst ab Genehmigungserhalt können unvorhersehbare planerische Risiken von z.t. erheblichem Ausmaß wie z.b. Artenschutz- und Radarkonflikte, Veränderungssperren in der Bauleitplanung etc. mit großer Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden. Nur eine solide Kalkulationsbasis führt zu belastbaren Geboten und einer hohen Realisationswahrscheinlichkeit. Ein bis zur Genehmigung vorangetriebenes Projekt erfordert Aufwendungen in sechsstelliger Höhe, weshalb die Hinterlegung von Sicherheiten auf einem relativ niedrigen Niveau ausreichend ist - wovon insbesondere kleinere Marktteilnehmer und Bürgerwindprojekte profitieren. Durch das kleinstmögliche Zeitfenster zwischen Bezuschlagung und Inbetriebnahme (30 Monate) ist eine Mengensteuerung im Hinblick auf den energie- und klimapolitisch erforderlichen Ausbaupfad durch reaktive Anpassungen des Ausschreibungsvolumens noch halbwegs praktikabel. 3 / 8

4 Eine Teilnahmebedingung unterhalb der Genehmigungsreife führt hingegen zu pekuniär und zeitlich spekulativen Geboten, da noch zahlreiche Unbekannte substanziellen Einfluss auf das Projekt nehmen können. Bei niedriger materieller Präqualifikation wären zur Vermeidung rein marktmanipulativer Gebote zudem sehr hohe Vertragsstrafen (Pönalen) und entsprechende finanzielle Sicherheiten ( Euro/MW) erforderlich. Für die überwiegende Mehrheit der heutigen Marktteilnehmer dürften Sicherheitsleistungen in dieser Größenordnung nicht regelmäßig zu erbringen sein. Überdies müsste das Zeitfenster zwischen Bezuschlagung und Inbetriebnahme der WEA bei fehlender materieller Präqualifikation etwa verdoppelt werden. Die Mengensteuerung zur Sicherstellung des Ausbaupfads würde dadurch ganz erheblich an Schärfe verlieren, da Anpassungen des Auktionsvolumens erst mit mehreren Jahren Verzug vorgenommen werden könnten. Sicherheitsleistungen und Strafzahlungen mit Augenmaß Die Hinterlegung von Sicherheiten und die Pönalisierung bei Überschreitung der Inbetriebnahmefrist oder bei Rückgabe der Förderberechtigung dürfen für kleinere Marktteilnehmer und Bürgerwindprojekte keine unüberwindlichen Teilnahmehürden darstellen. Bei hoher materieller Präqualifikation reicht nach unserer Auffassung bereits eine Sicherheitsleistung von Euro/MW aus, um die Ernsthaftigkeit der Gebote sicherzustellen. Die Sicherheitsleistung ist bei Gebotsabgabe zu hinterlegen und wird einbehalten, sofern die Inbetriebnahme des Projekts nicht innerhalb einer Frist von 30 Monaten ab Zuschlagserteilung erfolgt. Die Sicherheitsleistung wird ebenfalls einbehalten bei einer vorzeitigen Rückgabe der Förderberechtigung (60% innerhalb der ersten 12 Monate, danach 100%). Eine pönalisierte Rückgabe der Förderberechtigung sollte zu jedem Zeitpunkt möglich sein, um eine möglichst scharfe und zeitnahe Mengensteuerung der ausschreibenden Stelle zu ermöglichen. Andernfalls könnten Förderberechtigungen nur durch ein Überschreiten des Realisierungszeitraums freigegeben werden. Damit die Rückgabemöglichkeit auch bei einer Pönalisierung auf relativ niedrigem Niveau nicht für strategische Zwecke in Anspruch genommen wird, schlagen wir für den Fall der 4 / 8

5 vorzeitigen Rückgabe zusätzlich zum Einbehalt der Sicherheitsleistung einen Teilnahmeausschluss für die nächste Auktionsrunde oder eine angemessene Sperrfrist vor. So könnte rein strategischen Motiven wie z.b. der Erwartung eines höheren Zuschlagpreises in einer Folgeauktion auch ohne eine hohe Pönalisierung erfolgreich entgegengewirkt werden, da nicht nur finanzielle sondern auch zeitliche Belastungen (Gültigkeitsdauer Genehmigung) und ein erhöhtes Bieterrisiko (Entwicklung der Zuschlagspreise über längeren Zeitraum schwerer abschätzbar) mit einkalkuliert werden müssten. Förderberechtigungen müssen projektgebunden sein Um einen Schattenmarkt und strategisches/spekulatives Bieterverhalten zu verhindern, müssen Förderberechtigungen immer an ein konkretes Projekt gebunden sein. Eine personenbezogene Förderberechtigung mit der Möglichkeit der Übertragung auf andere Anlagen und Standorte würde einseitig große Bieter mit guten Möglichkeiten zur Risikostreuung bevorzugen. Unter der Voraussetzung einer strikten Projektbindung ist die Möglichkeit einer vollständigen oder anteiligen Übertragung der Förderberechtigung z.b. von einem Projektentwickler auf eine Betreibergesellschaft hingegen unproblematisch und sinnvoll. Häufig werden Projekte auch von mehreren Gesellschaften gemeinsam vorangetrieben, um Synergieeffekte (gemeinsame Infrastruktur) zu erzielen. Diese Gesellschaften treten als Auktionsteilnehmer zwar mit einem gemeinsamen Gebot auf, agieren nach Bezuschlagung unter Umständen jedoch selbständig als Betreiber. 30 Monate Zeitfenster zwischen Zuschlag und Inbetriebnahme Die Realisierungszeiträume von Windenergieanlagen sind individuell unterschiedlich und können durchaus zeitintensiv sein. Eine Verlagerung von Projektschritten hinter die Zuschlagserteilung wird die Realisierungsdauer tendenziell weiter verlängern. So kann z.b. die Vorhabenfinanzierung künftig erst nach verbindlicher Vergütungszusage abschließend geklärt werden. Auch anspruchsvolle Genehmigungsauflagen wie vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen nach 44 Abs. 5 BNatSchG können nicht mehr ohne erhebliches Risiko begleitend zum Genehmigungsverfahren durchgeführt werden. Ein Erfolgsnachweis 5 / 8

6 dieser sogenannten»cef-maßnahmen«zur Sicherung der kontinuierlichen Funktionsfähigkeit betroffener Lebensräume muss jedoch schon vor Beginn der Baumaßnahme erbracht werden. Für Windenergieprojekte an Land ist daher auch im Falle der größtmöglichen materiellen Präqualifikation (BImSchG-Genehmigung) ein Zeitfenster von 30 Monaten zwischen Zuschlagserhalt und Inbetriebnahme erforderlich, um die Realisierung artenschutzrechtlich anspruchsvoller Projekte nicht durch Strafzahlungen oder den Entzug der Förderberechtigung unverhältnismäßig stark zu gefährden. Nach Ablauf des Realisierungszeitraums wird zunächst die hinterlegte Sicherheitsleistung einbehalten, nach weiteren 6 Monaten erfolgt der Entzug der Förderberechtigung. Diese Regelung ist anteilig auch für nicht realisierte Teilmengen anzuwenden. Unter klar definierten Bedingungen, wie z.b. Klagen gegen die Genehmigung, sollte zudem eine Fristverlängerung möglich sein. Gebotsabgabe auf Basis des bestehenden Referenzertragsmodells Gebote werden auf den anzulegenden Anfangswert (ehemals erhöhte Anfangsvergütung) abgegeben. Hinsichtlich der Dauer des anzulegenden Anfangswerts sowie der Höhe des Grundwerts (ehemals Grundvergütung) verbleibt es bei den Regelungen des 49 EEG. Abgesehen von der wettbewerblichen Ermittlung der Vergütungshöhe sollte das EEG weitestgehend unangetastet bleiben, um die tatsächlichen Effekte des Ausschreibungsverfahrens hinsichtlich der Kosteneffizienz, der Erreichung der Mengenziele und der Akteursvielfalt sicher benennen zu können. Mindestens bis zu einer Evaluierung der ersten Auktionsrunden sollte auch das Referenzertragsmodell unangetastet bleiben. Dieses wurde erst vor wenigen Monaten zugunsten windschwächerer Standorte reformiert und gewährleistet eine ausreichende Wirtschaftlichkeit sinnvoller Windenergieprojekte auch in den südlichen Bundesländern. Der Wettbewerb wird nach unserer Auffassung in erster Linie von der Flächenverfügbarkeit bestimmt werden, da die zur Erreichung der Ausbauziele notwendigen Neuinstallationen keinesfalls nur in den nördlichen Bundesländern realisierbar sein werden. 6 / 8

7 Diskriminierungsfreies Ausschreibungsdesign statt Sonderregelungen Sofern das Ausschreibungsdesign für die Windenergie an Land dem Anspruch gerecht wird, einfach und diskriminierungsfrei zu sein, können auch kleinere Akteure und Bürgerwindprojekte ohne Sonderregelungen am Markt bestehen. Bei der Ausgestaltung des Auktionsmodells gilt es, diesen Anspruch vorrangig zu verfolgen, da probate Bedingungen z.b. für eine Befreiung von der Ausschreibungspflicht äußerst schwer zu definieren sind und eine missbräuchliche Inanspruchnahme von Sonderregelungen ausgeschlossen werden muss. Auch eine Obergrenze hinsichtlich der Projektgröße erscheint als nicht sinnvoll, da das emissions- und naturschutzrechtlich geeignete Flächenpotenzial über die Ausweisung von Konzentrationszonen hinaus nicht noch zusätzlich eingeschränkt werden sollte. Auktionsverfahren: Pay-as-Bid für maximale Transparenz Das Pay-as-Bid-Verfahren ermöglicht eine transparente Ermittlung des tatsächlichen Marktniveaus und erlaubt eine gute Evaluierung des vollzogenen Systemwechsels, weshalb dieses Verfahren zumindest in den ersten Auktionsrunden zur Anwendung kommen sollte. Ein Wechsel auf das Einheitspreisverfahren (Uniform Pricing) zu einem späteren Zeitpunkt sollte dabei offen gehalten werden. Mindestpreis sinnvoller als Höchstpreis Sollte die Einpreisung administrativer Kosten und Bieterrisiken den kostensenkenden Effekt einer wettbewerblichen Ermittlung neutralisieren oder sogar übertreffen, würde ein festgelegter Höchstpreis das tatsächliche Marktniveau verfälschen und damit einem zentralen Anliegen des Ausschreibungsverfahrens zuwiderlaufen. Ein höheres Vergütungsniveau als unter den Bedingungen des EEG 2014 droht insbesondere auch für den Fall, dass die ausgeschriebene Menge von den abgegebenen Geboten wiederholt nicht gedeckt werden kann. Bei einem diskriminierungsfreien 7 / 8

8 Ausschreibungsdesign ist dieses Szenario im Hinblick auf die jüngsten Ausbauzahlen jedoch nicht zu erwarten. Das Risiko fehlender Knappheit liegt daher allein in den Teilnahmemodalitäten des Ausschreibungsverfahrens, weshalb der Gefahr einer Kostensteigerung nicht in Form eines Höchstpreises, sondern durch die Sicherstellung eines ausreichend großen Wettbewerbs begegnet werden sollte. Gelingt dies nicht, träte als Folge eines preislich höheren Marktniveaus ein Befreiungstatbestand der EU- Beihilfeleitlinien (Rn. 126 EEAG) ein, welcher den Mitgliedstaaten erlaubt, zur Vermeidung von strategischem Bieterverhalten von Ausschreibungen abzusehen. Die Festlegung eines Mindestpreises wäre formal zwar ebenso wenig angezeigt, da auch dieser dem Ziel einer rein wettbewerblich ermittelten Förderhöhe widersprechen würde, ließe sich volkswirtschaftlich jedoch deutlich besser begründen als ein Höchstpreis, denn ein ruinöser Wettbewerb (Underbidding) gefährdet nicht nur die Erreichung der Mengenziele (Stichwort: Klimafolgekosten), sondern auch bedeutsame Wertschöpfungsund Beschäftigungseffekte in Milliardenhöhe, die untrennbar mit dem Ausbau der Windenergie an Land verbunden sind. Rechtssicherheit und Verlässlichkeit sind wesentliche Erfolgsfaktoren Die Windenergie an Land ist die mit Abstand effizienteste und kostengünstigste Technologie unter allen Erneuerbaren. Ihre zentrale Rolle im regenerativen Strommix darf nicht in Feldversuchen aufs Spiel gesetzt werden. Projektzeiträume von mehreren Jahren erfordern ein hohes Maß an Rechtssicherheit und Verlässlichkeit, weshalb Gesetzesänderungen zum Nachteil der Akteure mit großer Sorgfalt und angemessenem zeitlichem Vorlauf vorgenommen werden müssen. Denker & Wulf AG Stand: / 8