I. Theorie der Wirtschaftspolitik 13

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1 7 Inhaltsverzeichnis Vorwort... 5 I. Theorie der Wirtschaftspolitik 13 1 Einleitung Grundlagen einer Theorie der Wirtschaftspolitik i. Definition und Abgrenzung ii. Werturteilsproblematik iii. Wirtschaft und Gesellschaft iv. Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik v. Wirtschaftspolitische Beratung vi. Ziele in der Wirtschaftspolitik Ansätze einer Theorie der Wirtschaftspolitik i. Kurze Geschichte einer Theorie der Wirtschaftspolitik ii. Ziele-Mittel-Träger-Ansatz iii. Quantitativer Ansatz iv. Neue Politische Ökonomie Gliederungen von Wirtschaftspolitik i. Gliederungen und deren Kriterien ii. Übersicht zur gewählten Zugangsweise in den Folgekapiteln Zusammenfassung Kontrollfragen und Übungen II. Wettbewerbspolitik 49 1 Einleitung Ziele Theoretische Grundlagen i. Funktionen des Wettbewerbs ii. Rahmenbedingungen für den perfekten Wettbewerb/ vollständige Konkurrenz...53 iii. Wettbewerbspolitische Leitbilder iv. Formen der Wettbewerbsbeschränkungen Institutionen/Verfahren i. Österreichische Ebene ii. Europäische Ebene Wirtschaftspolitische Diskussion Kontrollfragen und Übungen III. Handelspolitik 73 1 Einleitung Ziele... 75

2 8 Inhaltsverzeichnis 3 Theoretische Grundlagen i. Definition und Bedeutung der Leistungsbilanz ii. Handelstheorie Instrumente Institutionen i. Regelungsebenen ii. Entscheidungsfindung iii. Struktur der WTO Regelungsinhalte der WTO-Abkommen Struktur und Entwicklung des österreichischen Außenhandels Wirtschaftspolitische Diskussion Kontrollfragen und Übungen IV. Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik Einleitung i. Arbeitsmarktpolitische Ziele ii. Bildungspolitische Ziele Grundlagen der Arbeitsmarktpolitik i. Theoretische Erklärungen zum Arbeitsmarkt ii. Formen der Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarktindikatoren Arbeitsmarktpolitik in Österreich i. Der österreichische Arbeitsmarkt ii. Lohnbildung auf Österreichs Arbeitsmärkten iii. Instrumente der Arbeitsmarktpolitik iv. Institutionen zum Arbeitsmarkt Grundlagen der Bildungsökonomie i. Theoretische Grundlagen der Bildungsökonomie ii. Bildungsindikatoren Bildungspolitik in Österreich i. Das österreichische Bildungssystem ii. Instrumente der Bildungspolitik iii. Institutionen in der Bildungspolitik Wirtschaftspolitische Diskussion i. Demographie und Fachkräftemangel ii. Privatisierung von Bildung Kontrollfragen und Übungen V. Finanzmarktpolitik Einleitung Ziele Theoretische Anmerkungen zu Finanzmärkten i. Mikroökonomische Betrachtung von Finanzmärkten ii. Makroökonomische Effekte Entwicklungen auf den Finanzmärkten Institutionen Instrumente Verfahren...177

3 Inhaltsverzeichnis 9 6 Wirtschaftspolitische Diskussion i. Die Finanzkrise aus österreichischer Perspektive ii. Problembereiche der Finanzmärkte: Steueroasen Geldwäsche Terrorismusfinanzierung iii. Basel III Kontrollfragen und Übungen VI. Umweltpolitik Einleitung Ziele der Umweltpolitik Theoretische Grundlagen i. Nachhaltigkeit aus einer Systemperspektive ii. Marktperspektive Umwelt als öffentliches Gut und externe Effekte iii. Erfassung der Umwelt Institutionen Instrumente Verfahren i. Internationaler Rahmen: Akteure und Prozesse ii. Nationale Umweltpolitik Wirtschaftspolitische Diskussion i. Nachfolge Kyoto-Protokoll ii. Erneuerbare Energien Förderungen Kontrollfragen und Übungen VII. Wachstumspolitik Einleitung Ziele Theoretische Grundlagen i. Wachstumstheoretische Grundlagen ii. Messung des Wachstums iii. Wachstum und Wohlstand Entwicklung des Wirtschaftswachstums in Österreich Institutionen Instrumente Verfahren i. Die europäische Ebene ii. Die österreichische Ebene Wirtschaftspolitische Diskussion i. Wachstumspolitische Problemstellungen ii. Forschung und Innovationsaktivitäten als Wachstumskräfte iii. Wirtschaftskrise Zerstörung von Kapazitäten? Exkurs: Standortpolitik i. Einleitung ii. Theoretische Anmerkungen zur Standortpolitik iii. Messung der Wettbewerbsfähigkeit: Standortfaktoren und Rankings iv. Empirische Beobachtungen zur Standortqualität Österreichs Kontrollfragen und Übungen...250

4 10 Inhaltsverzeichnis VIII. Öffentliche Finanzen Einleitung Ziele i. Zielformulierungen im Bundeshaushaltsgesetz ii. Zielformulierungen im Österreichischen Stabilitätspakt iii. Zielformulierungen auf EU-Ebene (SWP) Theorie i. Begründungen für den Staatseingriff ii. Wie viel Staat? iii. Ökonomische Theorie des Föderalismus iv. Theoretischer Hintergrund zur staatlichen (Neu)Verschuldung Institutionen Instrumente Verfahren i. Institutionen des öffentlichen Sektors ii. Struktur der öffentlichen Ausgaben iii. Struktur der öffentlichen Einnahmen iv. Budgetkreislauf am Beispiel des Bundesbudgets v. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) vi. Der Europäische Finanzielle Stabilisierungsmechanismus vii. Finanzausgleich und österreichischer Stabilitätspakt Wirtschaftspolitische Diskussion i. Steuerreformen & einnahmenseitige Budgetkonsolidierung ii. Budget 2011 und Konsolidierung Kontrollfragen und Übungen IX. Verteilungs- und Sozialpolitik Einleitung Ziele der Sozialpolitik i. Das Ziel der gerechten Einkommensverteilung ii. Ziele im Zusammenhang mit der Absicherung von Lebensrisiken Theorie und Konzepte zur Einkommensverteilung i. Theorien der Gerechtigkeit ii. Maßstäbe und praktische Ziele der Verteilungspolitik iii. Konzepte und Indikatoren der Einkommensverteilung iv. Budgetäre Umverteilung v. Grenzen der Umverteilung Theorie der sozialen Sicherung i. Gestaltungsprinzipien für die Sozialversicherung ii. Grundsätzliches zur Sozialversicherung Sozial(ver)sicherung in Österreich i. Umfang und Struktur der sozialen Sicherung in Österreich ii. Träger der Sozialpolitik iii. Pensionsversicherung iv. Gesundheitssystem und Krankenversicherung Kontrollfragen und Übungen...336

5 Inhaltsverzeichnis 11 X. Stabilisierungspolitik Einleitung Ziele Theorie i. Stabilitätspolitische/Stabilisierungs-Konzeptionen ii. Probleme fiskalpolitischer Beeinflussung der Konjunktur Instrumente i. Fiskalpolitik ii. Geldpolitik iii. Einkommenspolitik iv. Konjunkturpakete in Österreich Institutionen Wirtschaftspolitische Diskussion der Konjunkturprogramme i. Österreichischer Kontext ii. Europäischer Kontext iii. Konjunkturelle Wirkung der finanzpolitischen Stabilitätsmaßnahmen Kontrollfragen und Übungen XI. Geldpolitik Einleitung Geldpolitische Ziele und Strategie i. Grundsätzliches zu geldpolitischen Zielen ii. Geldpolitische Strategie Die Transmission geldpolitischer Impulse Instrumente/Verfahren i. Grundsätzliches zu den geldpolitischen Instrumenten i. Liquiditätsoperationen und geldpolitische Reaktionen auf Finanzkrise Institutionen i. Aufgaben von EZSB und EZB ii. Organe Die Zukunft des Euro-Währungsgebietes Kontrollfragen und Übungen XII. Preisniveaustabilität Einleitung Ziele Inflationsmessung Effekte hoher Inflation Ursachen und Bekämpfung der Inflation i. Ursachen und Bekämpfung der Nachfrageinflation ii. Ursachen und Bekämpfung der Angebotsinflation Entwicklung der Inflation in Österreich Kontrollfragen und Übungen...407

6 12 Inhaltsverzeichnis Literatur Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Stichwortverzeichnis...435

7 386 Geldpolitik Der Erweiterte Rat kann als Übergangsgremium gesehen werden, da er jene Aufgaben wahrnimmt, die ursprünglich das Europäische Währungsinstitut innehatte. Seine Auflösung kann erfolgen, wenn alle EU-Mitgliedstaaten die gemeinsame Währung eingeführt haben. Aufgaben der Oesterreichischen Nationalbank Grundsätzlich sind die Funktionen der an der Währungsunion teilnehmenden nationalen Zentralbanken im EU-Vertrag festgelegt. Daraus leitet die OeNB folgende wesentliche Aufgabengebiete ab: Geldpolitischer Entscheidungsprozess: Teilnahme des OeNB-Gouverneurs im EZB-Rat Volkswirtschaftliche Analysen als Grundlage für österreichische geldpolitische Position (Veröffentlichung halbjährlicher Wirtschaftsprognosen über Österreich) Bereitstellung der österreichischen Geld- und Bankenstatistik, die Zahlungsbilanz, die Internationale Vermögensposition (IVP) und die Gesamtwirtschaftliche Finanzierungsrechnung Mitwirkung der OeNB im Rahmen und außerhalb des ESZB/Eurosystems in verschiedenen internationalen Organisationen sowie EU-Institutionen bzw. Komitees und Arbeitsgruppen (Komitees der EU, IWF, BIZ, OECD) Umsetzung der Geldpolitik: Liquiditätsversorgung österreichischer Banken durch Einsatz geldpolitischer Instrumente (Offenmarktinstrumente, ständige Fazilitäten, österreichisches Reservemanagement, Bargeldversorgung) Kommunikation der Geldpolitik Schnittstellenfunktion zu nationalen wirtschaftspolitischen Entscheidungsträgern Rechenschaftspflicht des ESZB auf nationaler Ebene: halbjährliche Berichterstattung von Gouverneur und Vizegouverneur im Finanzausschuss des österreichischen Nationalrats über erfolgte geld- und währungspolitische Maßnahmen Sicherung der Stabilität der Finanzmärkte Kooperation der OeNB mit der behördlichen Bankenaufsicht und Einbindung in die Vor-Ort-Inspektionen bei den heimischen Kreditinstituten für Gewährleistung der Finanzmarktstabilität (vgl. Kapitel Finanzmarktpolitik) Kraft des Finanzmarktaufsichtsgesetzes übt die OeNB die Aufsicht über die Zahlungsverkehrssysteme aus (Teilnahme am europäischen Zahlungsverkehrssystem TARGET2). Quelle: OeNB 6 Die Zukunft des Euro-Währungsgebietes Im Gefolge der Schuldenkrise im Euro-Währungsgebiet wurde die Optimalität der Europäischen Währungsunion in Frage gestellt. In der wirtschaftstheoretischen Literatur soll die Theorie der optimalen Währungsgebiete entsprechende Hinweise darauf

8 Die Zukunft des Euro-Währungsgebietes 387 geben. Es wurde aus dieser Theorie ein umfassendes Set an empirischen Kriterien abgeleitet, die darüber Auskunft geben sollen, ob ein Währungsraum hinsichtlich seiner Größe bzw. Mitglieder optimal ausgestaltet ist. Unter diesen Kriterien finden sich u.a. Grad der Lohn- und Preisflexibilität, Übereinstimmung der ökonomischen Struktur, Grad der fiskalen Integration und Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen. Aus der nachfolgenden Tabelle 71 ist leicht ablesbar, dass hinsichtlich einiger dieser Kriterien große Divergenzen innerhalb des Euro-Raums bestehen und dementsprechend schwerlich die Optimalität des Euro-Währungsgebietes als Währungsraum abgeleitet werden kann. Tabelle 71: Ausgewählte Kennzahlen zur Eurozone Kumuliertes öffentliches Defizit Kumulierte Leistungsbilanz Kumulierte Inflation Entwicklung relative Lohnstückkosten (2000:100) Österreich 11,8% 13,0% 16,2% 101,4 Belgien 2,7% 26,0% 18,0% 112,7 Finnland 32,4% 50,0% 13,4% 88,1 Frankreich 21,7% 4,0% 16,6% 106,6 Deutschland 17,7% 26,0% 14,3% 95,1 Griechenland 40,0% 67,0% 30,1% 116,8 Irland 11,9% 15,0% 31,6% 101,9 Italien 22,9% 10,0% 20,7% 134,6 Luxemburg 18,6% 83,0% 21,5% 127,5 Niederlande 4,7% 45,0% 21,3% 116,6 Portugal 28,9% 71,0% 27,0% 105,6 Spanien 2,3% 46,0% 29,0% 122,2 Quelle: Baldwin, Gros (2010), Hankel et al. (2010) Bleibt die Frage, ob die alten Ansätze der Theorie der optimalen Währungsgebiete mehr ein Beitrag zur akademischen Diskussion sind oder ob sich daraus vielleicht nutzbringende wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen ableiten lassen. Neuere Theorieansätze, die die Endogenität dieser Kriterien postulieren Kriterien, wenn sie noch nicht ausreichend ausgebildet sind, können sich über die Zeit auch nach Gründung der Währungsunion günstig entwickeln lassen einen gewissen Optimismus aufkommen, dass der Euro-Raum als Währungsunion funktionieren kann, auch wenn die Optimalitätskriterien jetzt noch nicht ausreichend herangebildet sind. Die Finanzmarktintegration kann sich vertiefen, Arbeitsmärkte können sich weiter flexibilisieren etc., mit dem Ergebnis, dass auftretende Störungen den gesamten Währungsraum gleich treffen und somit den Wechselkursmechanismus als Anpassungsinstrument entbehrlich machen. Empirisch ist bislang maximal in Ansätzen die

9 388 Geldpolitik Heranbildung eines Europäischen Konjunkturzyklus zu erkennen, idiosynkratische nationale Schocks dominieren nach wie vor. Ein interessanter Ansatz für die wirtschaftspolitische Diskussion über die Zukunft des Euro-Währungsgebietes kann sein, wenn man vom Counter Factual ausgeht. Eichengreen (2007) analysierte auf technischer, ökonomischer und politischer Ebene Implikationen eines Austrittes eines Währungsunionmitglieds aus dem Euro-Raum. Auf technischer und vertraglicher Ebene müsste das austretende Mitglied einen aufwändigen Prozess zur Währungsumstellung in Gang bringen. Würde beispielsweise ein Mitglied die Währungsunion verlassen, um mit einer souveränen Währungspolitik die Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen, müsste der Nutzen einer intendierten Abwertung hinterfragt werden. Dieser kann begrenzt sein, da die mögliche Abwertung durch Inflation bzw. Indexierung konterkariert werden kann. Länder mit vormals höherer Inflation werden wahrscheinlich mit höheren Zinsen konfrontiert. Der Schuldendienst wird ebenso problematischer. Die höchsten Kosten eines Währungsunionaustrittes würden sich jedoch auf politischer Ebene ergeben. Mongelli (2010) zeigt, wie sich die Integration innerhalb der Europäischen Union über 50 Jahre sukzessive vertieft hat. Die wechselseitigen politischen wie ökonomischen Abhängigkeiten sowohl durch die Heranbildung eines Binnenmarkts, einer Wirtschafts- als auch einer Währungsunion sind beträchtlich. Ein Austritt eines Währungsunionmitgliedes würde dem austretenden Mitglied selbst schaden, indem es sich aus diesem lange gewachsenen Integrationsprojekt rausnehmen würde. Der politische Schaden für das europäische Integrationsprojekt selbst wäre ebenso groß. In den Unionsverträgen ist beispielsweise nicht vorgesehen, dass ein Land lediglich aus der Währungsunion austritt und weiterhin Mitglied der Europäischen Union bleiben würde. Die Sensibilität der Finanzmärkte in Bezug auf geordnete öffentliche Finanzen wurde mit der Schuldenkrise in Griechenland eindrucksvoll demonstriert. Es besteht entsprechender Handlungsbedarf, die fiskale europäische Koordination zu vertiefen bzw. das vorhandene Regelwerk auch tatsächlich anzuwenden (vgl. dazu im Kapitel Öffentliche Finanzen die Abschnitte Stabilitäts- und Wachstumspakt und Europäischer Finanzieller Stabilisierungsmechanismus). Die Schaffung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus, in dem Mitglieder des Euro-Währungsgebietes für andere einspringen, ist als solidarischer Akt zu werten, entgegen dem Geist der No-Bail-Out-Klausel im AEUV. Die spannende Frage für die nächsten Jahre wird sein, inwieweit die politische Koordinierung fortschreitet oder gar weitere Schritte in Richtung politischer Union unternommen werden. Theurl (1992) hat sehr früh, schon sieben Jahre vor Inkrafttreten der Währungsunion, darauf hingewiesen, dass ein Ausbau der Koordinationsverpflichtungen für die Zukunft ebenso wenig ausgeschlossen werden (kann), wie eine Verlagerung aller wirtschaftspolitischen Agenden, inklusive der Makrosteuerung, auf die Gemeinschaft. Die jüngere Einschätzung von De Grauwe (2010) ist noch weitgehender: at some point, a monetary union forces its members to show solidarity, whether they like it or not. That s why setting up an explicit solidarity (insurance) mechanism is important. There can be little doubt that the survival of the Eurozone depends on its capacity to embed itself into a political union. The latter must imply some transfer of sovereignty in the conduct of macroeconomic policies other than monetary policies and the organisation of minimal forms of automatic solidarity between member states even when some of these misbehaved. Mindestens genauso spannend ist die Frage, welche Antworten auf das Auseinanderdriften der Wettbewerbsfähigkeit zwischen den Ländern des Euro-Raums und der noch ungenügenden Herausbildung eines Europäischen Konjunkturzyklus auf eu-

10 Kontrollfragen und Übungen 389 ropäischer Ebene gefunden werden (Breuss 2009). Die 2011 beschlossene EU-Verordnung zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte lässt zwar erkennen, dass sich die Entscheidungsträger auf nationaler und europäischer Ebene der Problematik auftretender makroökonomischer Ungleichgewichte (BMF 2011b) bewusst sind, konkrete Lösungsmöglichkeiten für die Beseitigung und allenfalls unterstützende Abfederung dieser makroökonomischen Gleichgewichte sind daraus aber nicht unmittelbar ablesbar. Schlüsselbegriffe Geldpolitisches (Zwischen)Ziel Geldpolitische Strategie Harmonisierter Verbraucherpreisindex (HVPI) Inflationsprognose/-projektion Geldmenge Oesterreichische Nationalbank Monetäre Analyse Geldmengeninflation Geldpolitischer Transmissionsmechanismus Zentralbankgeld Offenmarktgeschäfte Leitzins EONIA Mindestreserve Europäische Zentralbank (EZB) Europäisches System der Zentralbanken (EZSB) Rat der Zentralbankpräsidenten Unabhängigkeit (institutionell, personell, funktionell) Transparenz Optimales Währungsgebiet 7 Kontrollfragen und Übungen a. Stellen Sie die entscheidenden Größen einer geldpolitischen Strategie dar und erläutern Sie diese! b. Geben Sie eine kurze Darstellung der geldpolitischen Strategie der EZB! Welche Unsicherheiten bestehen hinsichtlich der Umsetzung der Strategie? c. Geben Sie einen kurzen Überblick, welche neuen geldpolitischen Instrumente und Anpassungen vorhandener Instrumente infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise entwickelt und vorgenommen wurden! Diskutieren Sie den Einsatz dieser Instrumente kritisch! d. Diskutieren Sie die Unabhängigkeit der EZB! e. Diskutieren Sie die Optimalität des Euro-Raumes und die Konsequenzen daraus für die wirtschaftspolitischen Institutionen! f. In welcher Form können Erwartungen Einfluss auf den Leitzins haben? g. Suchen Sie den Konsolidierten Wochenausweis der EZB für den letzten Dezembertermin 2011 und vergleichen Sie mit der Tabelle 69! Was können Sie erkennen?