Förderung der Biodiversitätsziele Nordrhein-Westfalens durch das Greening der Europäischen Union?

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1 Förderung der Biodiversitätsziele Nordrhein-Westfalens durch das Greening der Europäischen Union? Für ein ökologisch effizientes Greening und weniger Bürokratie Wolfgang Schumacher 315 Einleitung Seit rund 25 Jahren versucht die Europäische Union in Zusammenarbeit mit ihren Mitgliedsländern, die Biologische Vielfalt der Kulturlandschaften zu fördern, und stellt dafür erhebliche Finanzmittel zur Verfügung. Da, außer auf lokaler oder regionaler Ebene, die Erfolge eher spärlich geblieben sind, beschloss der Europäische Rat 2001 in Göteborg, den weiteren Rückgang der Biologischen Vielfalt in den Mitgliedsländern der EU bis 2010 dem Internationalen Jahr der Biodiversität zu stoppen. Schon im Vorfeld hatte sich die Frage gestellt, ob dieses 2010-Ziel wirklich realistisch oder eher utopisch war. Letzteres traf leider nicht nur auf Deutschland und die anderen Mitgliedsländer zu, sondern auch auf die Bundesländer. Diese ernüchternde Feststellung dürfte jedoch nicht generell für alle Naturräume oder Landkreise gelten. Das jedenfalls belegen Erfolgskontrollen und Auswertungen der letzten Jahre am Beispiel der Eifel (SCHU- MACHER 2007, 2008, 2012a). Danach ist im Bereich der nordrhein-westfälischen Eifel das 2010-Ziel der EU verglichen mit den 1970er/1980er Jahren im Hinblick auf Farn- und Blütenpflanzen, Pflanzengesellschaften, gefährdete Biotoptypen und wohl auch für viele davon abhängige Tierarten nicht nur erreicht, sondern deutlich übertroffen worden. Ähnliches dürfte vermutlich für das Siegerland und weitere Regionen Deutschlands zutreffen oder auch für Gebiete, in denen Großprojekte des Bundes erfolgreich umgesetzt wurden. Naturschutzbilanzen und Biodiversitätsstrategien Die bisherigen Naturschutzbilanzen der Biodiversitätsstrategien des Bundes und der Länder fallen überwiegend negativ aus (BMU 2010, 2014), obwohl seit 1985 die EU, der Bund, die Länder, Kreise und Kommunen sowie Stiftungen immerhin mehr als 10 Milliarden investierten (in NRW ca. 1 Mrd. ). Ein Grund für die durchweg nega _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:12

2 316 Wolfgang Schumacher tiven Bilanzen könnte sein, dass es sich bei dem bislang verwendeten Indikatorenset (ACKERMANN et al. 2013) ganz überwiegend um indirekte oder abgeleitete Indikatoren mit begrenzter Aussagekraft für den Zustand der Biologischen Vielfalt handelt. Genannt seien z. B. Flächeninanspruchnahme und Landschaftszerschneidung durch Siedlungen und Verkehr, Stickstoffüberschuss in der Landwirtschaft, Nachhaltige Forstwirtschaft, Flächenanteil des ökologischen Landbaus, eutrophierende atmosphärische Stickstoffeinträge, Fördermittel und Flächenanteil der Agrarumweltmaßnahmen. Als echter Biodiversitätsindikator ist lediglich der sogenannte Vogelindikator (auch dieser ist eher indirekt!) anzusehen, der Artenvielfalt und Landschaftsqualität der wichtigsten Landschaftstypen (z. B. Agrarland, Wälder, Binnengewässer und Siedlungen) als Schlüsselindikator bilanzieren und bewerten soll, und zwar anhand von 59 repräsentativen Vogelarten. Hinzu kommen Indikatoren wie die Gefährdung ausgewählter Artengruppen, der Erhaltungszustand der FFH-Lebensräume und FFH-Arten, der Flächenanteil streng geschützter Gebiete, der ökologische Gewässerzustand und der Zustand der Flussauen. Trotz der wissenschaftlich anspruchsvollen Indikatorenberichte 2010 und 2014 zur nationalen Biodiversitätsstrategie bestehen berechtigte Zweifel, ob mit dem derzeitigen Indikatorenset der Zustand der Biologischen Vielfalt in Deutschland hinreichend differenziert abgebildet werden kann. Denn in Ländern mit hoher Siedlungs- und Straßendichte, großen Industrie- und Gewerbeflächen sowie vorwiegend intensiver Landwirtschaft sind viele der sehr ehrgeizigen Ziele nicht oder nur mit sehr hohem finanziellem Aufwand zu erreichen. Selbst deutliche Erfolge auf regionaler und erst recht lokaler Ebene gehen praktisch im so genannten»grundrauschen«unter. So gibt es z. B. große Grünlandregionen in verschiedenen Bundesländern, in denen der angestrebte Zielwert des Stickstoffüberschusses von 80 kg/ ha/ Jahr erreicht oder sogar unterschritten ist. Ähnliches gilt für die atmosphärischen Stickstoffeinträge und die critical loads, wobei letztere einer kritischen Überprüfung bedürfen (SCHUMACHER 2012b, 2014). Auch bemerkenswerte Erfolge bei der Erhaltung und Förderung von Natur und Landschaft wie z. B. in der Eifel, im Siegerland und Teilen des Sauerlandes, Ostwestfalens, in der Westfälischen Bucht und dem Niederrheinischen Tiefland sowie anderen Großlandschaften Deutschlands sind anhand der Indikatorenberichte zwangsläufig nicht erkennbar. Und so kann leider auch nicht unterschieden werden zwischen Regionen, die sich ernsthaft für die Erhaltung der Biologischen Vielfalt einsetzen, und solchen, die dafür nichts oder nur Unvermeidbares tun. Daher empfiehlt sich im Hinblick auf die 2012 von der EU beschlossene Biodiversitätsstrategie 2020 sowie für die Strategien von Bund und Ländern eine differenziertere Vorgehensweise: Zusätzlich oder alternativ sollte vor allem in größeren, naturräumlich oder nutzungsbedingt heterogenen Flächenländern wie NRW ein»bottom-up«- Ansatz auf der Ebene von Landkreisen oder Naturräumen gewählt werden, bei dem _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:12

3 Förderung der Biodiversitätsziele Nordrhein-Westfalens durch das Greening der EU 317 vor allem aussagekräftige direkte Indikatoren Verwendung finden müssten. Diese sind auf regionaler Ebene weitgehend vorhanden bzw. eher erfassbar als auf Bundes- und Landesebene und vor allem operationalisierbar (vgl. SCHUMACHER 2012a, 2014). Umsetzung des Greenings in Nordrhein-Westfalen Kann das sogenannte Greening der EU, das seit 2015 für alle Mitgliedsländer bei der Agrarförderung verpflichtend ist, auch zu einem wichtigen Baustein für die neue nordrhein-westfälische Biodiversitätsstrategie werden? Wenn man die bisherigen Auswirkungen des Greenings in Ackerbauregionen der Mittelgebirge von NRW in einem ersten Überblick betrachtet, ist man von den»neuen«, teilweise landschaftsprägenden Strukturen des Hügel- und Berglandes (bis ca. 500 m ü. NN) durchaus positiv überrascht: Blühstreifen und ganze Blühflächen mit Nutzpflanzen wie Buchweizen, Phacelia, Sonnenblumen, Lein, Inkarnat-Klee und Alexandriner-Klee sowie Brachestreifen und Brachflächen mit der standorttypischen Segetalflora, ferner Flächen mit Zwischenfrüchten und Eiweißpflanzen. Die meisten dieser Strukturen sind zweifellos von Bedeutung als Habitate für Insekten und Spinnen sowie für Vögel und das Wild, teilweise auch für die Segetalflora und die davon abhängige Kleintierwelt. Sie sollten daher nicht gering eingeschätzt werden, auch wenn es sich bei den oben genannten Arten überwiegend um Nutzpflanzen handelt. Dagegen stellt sich die Situation in den Bördelandschaften anders dar. Dort ist nur wenig von landschaftsprägenden Strukturen des Greenings zu sehen, denn hier beschränken sich die Maßnahmen erwartungsgemäß häufig auf den Anbau von Eiweißpflanzen oder Zwischenfrüchten nach der Ernte. Diese sind unter Umweltaspekten zwar durchaus positiv zu sehen, jedoch nicht zur Förderung der Biodiversität geeignet und deshalb zu Recht auch geringer bewertet (aber immer noch zu hoch!). Daher gab und gibt es Kritik am Greening selbst oder manchen Bestimmungen, vor allem hinsichtlich der sogenannten ökologischen Vorrangflächen. Denn wenn diese vorrangig der Erhaltung und Steigerung der Biologischen Vielfalt dienen sollen, verbietet sich jeder Biozideinsatz. Derzeit sind beim Greening abgesehen von den genannten und anderen Mängeln meines Erachtens zwei entscheidende Defizite festzustellen: Vertragsnaturschutz und vergleichbare Maßnahmen werden im Unterschied zum Ökolandbau (nach EU»green by definition«) in der Regel nicht angerechnet. Außerdem sind für Wiesen, Weiden, Magerrasen und Heiden keinerlei Maßnahmen vorgesehen, obwohl diese immerhin 30 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche Deutschlands ausmachen und bei extensiver Nutzung mindestens dreimal mehr Arten beherbergen als die Ackerbegleitflora. Daher sollen im Folgenden einige Vorschläge präsentiert werden, welche die ökologische Effizienz des Greenings in NRW und den anderen Bundesländern deutlich steigern und zugleich den viel zu hohen Verwaltungsaufwand senken könnten _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:12

4 318 Wolfgang Schumacher Anrechnung von Vertragsnaturschutz und vergleichbaren Maßnahmen Es ist nur schwer nachvollziehbar, dass landwirtschaftliche Betriebe, die zum Teil seit Jahrzehnten auf 5 15 % ihrer Flächen Vertragsnaturschutz auf hohem Niveau umsetzen oder vergleichbare Maßnahmen durchführen bzw. die Grünlandextensivierung nach den Kritierien der»markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung«(MSL) praktizieren, dennoch zusätzliche Greeningmaßnahmen durchführen müssen. Es sollte eigentlich kein Problem sein, diese Maßnahmen ähnlich wie den ökologischen Landbau als Greeningäquivalent anzuerkennen. Da beim Vertragsnaturschutz ohnehin Kontrollen durchgeführt werden, würde zugleich der Verwaltungsaufwand reduziert. Beim künftigen Greening sollten daher auch Ackerrandstreifen oder ganze Äcker ohne Biozideinsatz (Ausnahmen wie bisher nur mit Genehmigung) einbezogen werden, ferner Vertragsnaturschutzprogramme im Grünland (s. u.). Da der Anbau von Zwischenfrüchten und Eiweißpflanzen zwar Umweltschutzbelangen dient, aber nur marginal zur Erhaltung der biologischen Vielfalt beiträgt, sollte der Gewichtungsfaktor deutlich abgesenkt werden. Einbeziehung des Grünlands für ein ökologisch effizientes Greening Gelegentlich wird in den Naturschutzverbänden und auch von der Naturschutzpolitik der Eindruck erweckt, dass Grünland selbst bei intensiver Nutzung im Hinblick auf Biologische Vielfalt höher zu bewerten sei als intensiv genutztes Ackerland. Dies ist objektiv falsch, denn Intensivgrünland (> 170 kg N/ ha) ist genauso artenarm wie intensiv genutztes Ackerland und kann ebenso Umweltbelastungen wie Stickstoffausträge zur Folge haben. Bekanntlich tragen aber nur extensiv bis allenfalls halbintensiv genutzte Wiesen, Weiden, Magerrasen und Heiden zu einer hohen Biodiversität bei (SCHUMACHER 2014). Wenn man also die Naturschutzbilanzen der Biodiversitätsstrategien in Bund und Ländern substanziell verbessern will, kommt man nicht umhin, Grasland generell in das Greening einzubeziehen. Hier haben sich im Rahmen des Vertragsnaturschutzes seit Jahren zahlreiche Maßnahmen bewährt, z. B. Mahd oder Beweidung ohne Stickstoffdünger und Herbizide, verbunden mit späteren Nutzungsterminen. Ferner sollte die Grünlandextensivierung nach den Kriterien der»markt- und standortangepassten Landbewirtschaftungen«(nur organische Düngung entsprechend dem Besatz von 1,4 1,7 GV/ ha) ähnlich wie beim ökologischen Landbau anerkannt werden. Die Kontrolle der Grünlandextensivierung nach MSL, die zur Zeit in NRW auf durchaus bemerkenswerten Flächenanteilen stattfindet, erfolgt ohnehin im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen. Mehr Vertragsnaturschutzmaßnahmen würden zwar zusätzlichen Aufwand erfordern, doch dieser dürfte sich in Grenzen halten _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:13

5 Förderung der Biodiversitätsziele Nordrhein-Westfalens durch das Greening der EU 319 Abb. 1: Äcker und Grünland prägen die Kulturlandschaft bei Mechernich-Berg im Übergang von der Eifel in die Zülpicher Börde. Hier werden unterschiedliche Greening-Maßnahmen zur Förderung der Biodiversität erfolgreich umgesetzt (Foto: Wolfgang Schumacher). Ausblick Wenn wie vorgeschlagen bei der Nachbesserung des Greenings Vertragsnaturschutzmaßnahmen als äquivalent anerkannt und Wiesen, Weiden, Magerrasen und Heiden als ökologische Vorrangflächen einbezogen werden, würde das zu einer substanziellen Verbesserung der Biologischen Vielfalt auch der nordrhein-westfälischen Agrarlandschaften führen. Damit dies auch in Bördelandschaften deutlich stärker als bisher zum Tragen kommt, sollte ferner der Anbau von Zwischenfrüchten und Eiweißpflanzen geringer gewichtet werden. Ein ökologisch effizientes Greening setzt aber auch eine größere Akzeptanz als bislang voraus nicht nur in der Landwirtschaft. Eine wichtige Voraussetzung wäre, dass der von Brüssel mehrfach angekündigte Bürokratieabbau endlich erfolgt. Denn die Kosten für den Kontrollaufwand etc. und die damit verbundenen Belastungen für landwirtschaftliche Betriebe und Verwaltungen auf allen Ebenen stehen in keinem Verhältnis zu dem gesellschaftlich geforderten Nutzen für Natur und Umwelt. Man könnte sogar den Eindruck gewinnen, dass die betroffenen Generaldirektionen Landwirtschaft und Umwelt sowie der Europäische Rechnungshof mitunter eher gegen- als miteinander arbeiten und dabei die von der EU beschlossenen Biodiversitätsstrategien und -ziele nicht selten aus den Augen verlieren, was im Übrigen auch auf manche Mitgliedsländer zutrifft _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:13

6 320 Wolfgang Schumacher Der zu Recht als unverhältnismäßig beklagte Bürokratieaufwand darf allerdings nicht nur Brüssel angelastet werden. Denn nicht wenige Bundesländer haben ihre Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme so differenziert (und kompliziert!) gestaltet, dass der notwendige Kontrollaufwand sich deutlich erhöht und damit auch das Anlastungsrisiko steigt. Literatur ACKERMANN, WERNER, SCHWEIGER, MANUEL, SUKOPP, ULRICH, FUCHS, DANIEL & SACHTELEBEN, JENS (2013): Indikatoren zur biologischen Vielfalt Entwicklung und Bilanzierung. Naturschutz und Biologische Vielfalt 132. Bonn. BMU (Hrsg) (2010): Indikatorenbericht zur Nationalen Biodiversitätsstrategie zur biologischen Vielfalt. Berlin. BMU (Hrsg) (2014): Indikatorenbericht zur Nationalen Biodiversitätsstrategie zur biologischen Vielfalt. Berlin. SCHUMACHER, WOLFGANG (2007): Bilanz 20 Jahre Naturschutz Vom Pilotprojekt zum Kulturlandschaftsprogramm NRW In: Naturschutzmitteilungen 1: SCHUMACHER, WOLFGANG (2008): Integrative Naturschutzkonzepte für Mittelgebirgsregionen in Deutschland. In: ERDMANN, KARL-HEINZ, LÖFFLER, JÖRG & ROSCHER, SABINE (Hrsg.): Naturschutz im Kontext einer nachhaltigen Entwicklung Ansätze, Konzepte, Strategien. Naturschutz und Biologische Vielfalt 67. Bonn: SCHUMACHER, WOLFGANG (2012a): Entwicklung, Erfolge und Perspektiven des Vertrags-Naturschutzes in Nordrhein-Westfalen. In: NUA-Seminarbericht 10: SCHUMACHER, WOLFGANG (2012b): Auswirkungen atmosphärischer Stickstoffeintrage auf die Biodiversität terrestrischer Ökosysteme. Erkenntnisse Hypothesen Fragen. In: Stoffeintrage in terrestrische Ökosysteme und ihre Bewertung. KRdL-Expertenforum Bonn: SCHUMACHER, WOLFGANG (2013): Ist das 2020-Ziel der Europäischen Union für Bund und Länder wirklich erreichbar oder eher utopisch wie bereits das Ziel? Pressemitteilung des Autors Mskr, 3 S. SCHUMACHER, WOLFGANG (2014): Biodiversität extensiv genutzter Grasländer und ihre Erhaltung durch Integration in landwirtschaftliche Betriebe Erfahrungen und Ergebnisse In: Agrobiodiversität 34: _Naturschutzgeschichte_Mensch-Kultur-Natur-2 2.indd :00:13