INFOPORT Ausgabe 5/2013, 18. Dezember 2013

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1 INFOPORT Ausgabe 5/2013, 18. Dezember 2013 Staatsverschuldung der weltweite Blickwinkel Allgemeiner Verschuldungstrend Finanzpolitik im EURO- Raum Maßnahmen zur Eindämmung der aktuellen Krise Neue Stabilitätsregeln für die Währungsunion Politische Herausforderungen ABBAU DER STAATSVERSCHULDUNG IM IN- UND AUSLAND: Wirken die Maßnahmen zur Krisenbewältigung und Stabilitätssicherung? Deutschland der Musterknabe? Neue Stabilitätsregel: Schuldenbremse Politische Herausforderungen Fazit Die Verbandssicht kurz und bündig: Zu hohe Staatsschulden: kein rein europäisches Phänomen, sondern in vielen Industrie- und großen Schwellenländern problematisch; Ursachen: vielfach jahrzehntelanger Verschuldungstrend (stetiger Ausbau staatlicher Leistungen und Konjunkturpolitik ohne Defizitabbau in Aufschwungphasen). EURO-Staatsschuldenkrise: Aufweichung der Stabilitätskriterien auch durch Deutschland hat finanzielle und wirtschaftliche Ungleichgewichte ausgeweitet. Fiskalpakt, Änderung der Stabilitätsregeln etc.: richtiger Kurs auf langwierigem Weg. Deutschland: hat Schlüsselrolle bei der Stabilisierung der EURO-Zone, aber zugleich hohe strukturelle Haushaltsdefizite. Deshalb: Glaubwürdigkeit durch eigene solide Finanzpolitik auf Bund-, Länder- und Kommunalebene zu beweisen. Auch in Deutschland unverzichtbar: strikte Haushaltsdisziplin und Basis-Reformen!

2 Staatsverschuldung: weltweites Stabilitätsrisiko Die Staatsschuldenkrise in Europa hat gezeigt, dass zu hohe Staatsschulden erhebliche Risiken für die wirtschaftliche Stabilität mit sich bringen. Dabei ist das Schuldenproblem aber keineswegs auf die Krisenstaaten im EURO-Raum beschränkt: In den USA verhinderte mehrfach eine parteipolitische Blockade eine nachhaltige Lösung der auch dort gravierenden Haushaltsprobleme. Viele weitere Industrieländer sind ebenfalls hoch verschuldet. Auch in Deutschland ist die Finanzlage schwierig, nicht nur auf Ebene des Bundes, sondern ebenso in den Bundesländern und Kommunen. Fast überall besteht also Handlungsbedarf zum Abbau der Staatsverschuldung. Aber: Was gilt es, konkret zu tun? Hohe Schulden: kein rein europäisches Phänomen Staatsverschuldung der weltweite Blickwinkel In den Debatten zur Staatsverschuldung stand in den letzten Jahren zwar Europa im Fokus, da hier zugleich die Stabilität der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) betroffen ist lag die Schuldenstandsquote (die staatliche Gesamtverschuldung in Relation zum Bruttoinlandsprodukt) in den meisten EWWU-Ländern deutlich über der als stabilitätskonform geltenden Marke von 60% (s. Grafik 1), wobei Griechenland mit 157% den Höchstwert aufwies. Deutschland erreichte 81%. Hohe Schuldenstände sind indes nicht auf Mitglieder der EWWU beschränkt. Im Kreis der Industrieländer erreichten die Schuldenstandsquoten 2012 z.b. in Kanada 85%, in Großbritannien 89%, in den USA 103%, und in Japan sogar 238%. Unter den großen Schwellenländern weisen Brasilien und Indien Schuldenstände von über 60% des BIP auf. Zugleich ist der Schuldenabbau ein mühsamer und langwieriger Prozess. In den meisten hoch verschuldeten Staaten werden nach einer aktuellen Prognose des IWF bis 2018 nur kleine Konsolidierungsfortschritte erzielt, mancherorts dürfte die Verschuldung sogar noch ansteigen (s. nochmals Grafik 1). Ursachen: stetiger Ausbau der staatlichen Leistungen und kein Defizitabbau in wirtschaftlichen Aufschwungphasen Allgemeiner Verschuldungstrend Die hohe Staatsverschuldung hat in den Industrieländern meist ähnliche Ursachen. Zum einen haben die Staaten in den letzten Jahrzehnten im Interesse ihrer Bürger immer mehr staatliche Leistungen erbracht und für deren Finanzierung nicht selten neue Kredite aufgenommen. Zum anderen versuchten die meisten Industriestaaten seit den 1970er Jahren, wirtschaftliche Schwächephasen mit steigenden Staatsausgaben zu bekämpfen. Dabei erwiesen sich Konjunkturtiefs aber oft als hartnäckiger als erwartet, so dass aus zunächst temporären Mehrausgaben längerfristige Dauerausgaben wurden. In Aufschwungphasen erfolgte dann zudem kein Abbau der entstandenen Defizite. Die Kre- ditfinanzierung von Staatsausgaben und damit strukturelle Haushaltsdefizite wurden so mit der Zeit vielfach zum Normalfall. Zweifelsohne: Ab 2009 kam es wegen der von der Banken- und Finanzwelt weltweit mit verursachten Finanz- und Wirtschaftskrise in vielen Industriestaaten wie etwa den USA, Großbritannien, Deutschland, Frankreich oder den Niederlanden zu starken Sonderbelastungen, sowohl aus den speziell auf diese Krise ausgerichteten Konjunktur- als auch aus sog. Bankenrettungspaketen. In den heutigen Krisenländern Griechenland, Italien oder Portugal spielte eine Stützung von Banken indes eine nur relativ geringe 2 Ostdeutscher Bankenverband e.v. INFOPORT 5/2013

3 Rolle. Hier, aber letztlich auch für die genannten Industriestaaten gilt: Die Hauptursache des heutigen hohen Gesamtniveaus der Staatsschulden ist zumeist der inzwischen jahrzehntelang anhaltende allgemeine Verschuldungstrend (s. nochmals Grafik 1). Finanzpolitik im EURO-Raum In der EWWU kann die hohe Staatsverschuldung zu besonders gravierenden Konsequenzen führen, da ein u.u. nachhaltiger Verlust des Vertrauens in die finanzpolitische Solidität einzelner Mitgliedstaaten die Stabilität der gesamten Währungsunion gefährdet. Die Politik hatte dies vor Beginn der EWWU prinzipiell erkannt und sich deshalb über die sog. Konvergenzkriterien verständigt (s. Grafik 2). In der politischen Realität wurden diese Kriterien aber von Beginn an aufgeweicht. Gemäß Maastricht-Vertrag sollten Länder z.b. auch beitreten können, wenn die Staatsschulden- oder Neuverschuldungsquote erheblich und laufend zurückgegangen waren oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wurde. So startete die Währungsunion 1999 mit elf Staaten, obwohl der Schuldenstand nicht überall unter 60% des BIP und in Italien und Belgien, wie dann auch in Griechenland bei dessen Aufnahme 2001, über 100% lag. Als 2002/2003 die Neuverschuldung in Deutschland und Frankreich über 3% des BIP lag, verhinderten beide Länder die vorgesehene Sanktionierung nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und beschädigten damit dessen Glaubwürdigkeit ein fatales Signal an die übrigen EURO-Staaten, die Regeln ebenfalls nicht so genau zu nehmen. Auch die wirtschaftlichen Ungleichgewichte nahmen in den Jahren nach dem Start der EWWU nicht ab, sondern z.t. noch zu. Schon in der Frühphase der Währungsunion führten divergierende Inflationsraten in den Mitgliedsländern zu starken Unterschieden bei den Realzinsen (Differenz zwischen einheitlichem EZB-Notenbankzins und der länderspezifischen Inflationsrate). Dadurch kam es vor allem in den heutigen Krisenländern, die bis in die 90er Jahre relativ hohe Zinsniveaus aufwiesen, zu einem starken Rückgang der Realzinsen und somit zu erhöhten Verschuldungsanreizen. Dies führte dort zu einem durch Verschuldung getriebenen Boom (Effekte: steigende Reallöhne, aber z.t. auch Investitionen in unwirtschaftliche Projekte z.b. im Immobiliensektor). EWWU-Stabilitätskriterien wurden früh aufgeweicht Wirtschaftliche Ungleichgewichte nahmen zu Maßnahmen zur Eindämmung der aktuellen Krise Im Verlauf der Staatsschuldenkrise mussten Griechenland und Portugal durch die Rettungsschirme EFSF, EFSM und ESM gestützt werden; dasselbe gilt bedingt durch die dortigen Bankenkrisen für Irland, Spanien und Zypern, wobei insbesondere Irland einen international anerkannten, erfolgreichen Konsolidierungskurs verfolgt (zu den wichtigsten Kennziffern s. Grafik 3). Auch Italien sah lange wie ein Kandidat für Hilfsmaßnahmen aus. Auf Ebene der Europäischen Zentralbank wurden z.t. unkonventionelle Maßnahmen wie Aufkaufprogramme für Staatsanleihen ergriffen, die wegen der Gefahr ei- INFOPORT 5/2013 Ostdeutscher Bankenverband e.v. 3

4 Unverzichtbar: Strukturreformen in Krisenländern ner direkten Staatsfinanzierung durch die Notenbank aber nicht langfristig aufrechterhalten werden dürfen. Obwohl sich einige der Kennziffern weiter verbessern dürften, wird aber absehbar vor allem die Arbeits- marktlage in den Hauptkrisenländern sehr schwierig bleiben. Eine ursachengerechte Lösung kann insoweit nur die konsequente Umsetzung der notwendigen wirtschaftspolitischen Strukturreformen bringen. Neue Stabilitätsregeln für die Währungsunion Politische Herausforderungen Auf den EU-Krisengipfeln der letzten Jahre wurden angesichts der dargelegten Entwicklungen zahlreiche Maßnahmen für eine bessere finanz- und wirtschaftspolitische Koordination sowie eine effektivere Schuldenbegrenzung beschlossen (s. Grafik 4). Kernelement ist der 2012 von 25 EU-Staaten unterzeichnete Fiskalvertrag. Er verpflichtet die Teilnehmerländer, bis Anfang 2014 dauerhaft verbindliche Haushaltsregeln ( Schuldenbremsen ) in nationales Recht umzusetzen, vorzugsweise mit Verfassungsrang. Ergänzt wird er durch einen verschärften Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie durch Pflichten für die Mitgliedstaaten, im Rahmen des Europäischen Semesters regelmäßig über ihre Haushaltsentwicklung an die EU- Kommission zu berichten. Hinzu kommen Maßnahmen zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik. Neue Stabilitätsregeln konsequent anzuwenden Das angepasste Regelwerk für die EWWU bietet eine gute Grundlage, um die Staatsschuldenkrise in Europa sukzessive zu überwinden und langfristig mehr Stabilität in Europa zu gewährleisten. Hierzu sind zunächst die unverzichtbaren Strukturreformen in den Krisenländern und in weiteren Mitgliedstaaten mit wachstumshemmendem Reformstau von der nationalen Politik umzusetzen. Die nationalen Reformen müssen auf EU- Ebene durch eine wirksame Kontrolle und verbindliche Anwendung der neuen Stabilitätsregeln ergänzt werden. Koordinationsund Sanktionsmechanismen nützen nichts, wenn der politische Wille zu ihrer Durchsetzung fehlt. Gerade hier lag in der Vergangenheit das Kernproblem der EWWU. Jede Aufweichung der neuen Regeln würde weitere Fehlanreize setzen. Daher ist die EU- Kommission gefordert, u.a. bei Defizitverfahren gegen einzelne Mitgliedstaaten auf eine strikte Erfüllung konkreter Zeitziele für eine Wiedereinhaltung der 3%-Defizitgrenze zu achten. Deutschland keine Ausnahme vom internationalen Verschuldungstrend Deutschland der Musterknabe? Die kumulierte Gesamtverschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden lag in Deutschland bis Mitte der 1970er Jahre stets um 20% des BIP und ist seither steil auf mehr als 80% angewachsen (s. Grafik 5). Bei der Entwicklung der Staatsverschuldung ist Deutschland somit unter den Industrieländern keine Ausnahme, da auch hier immer mehr öffentliche Leistungen durch Kreditaufnahme finanziert wurden. Als problematisch erwies sich dabei die bis 2009 in der Finanzverfassung enthaltene Regelung, dass der 4 Ostdeutscher Bankenverband e.v. INFOPORT 5/2013

5 Staat Kredite außer zur Finanzierung öffentlicher Investitionen auch zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aufnehmen durfte (Art. 115 Grundgesetz alte Fassung). Dies wurde letztlich als Generalermächtigung interpretiert, Haushaltslücken fortlaufend durch Neuverschuldung zu schließen. Dabei hat eine steigende Staatsverschuldung grundsätzlich negative Folgen auch, wenn es nicht zu einer akuten Finanzierungskrise kommt: Wenn eine bereits hohe Verschuldung weiter steigt, wird das Wirtschaftswachstum immer stärker beeinträchtigt. Neue Stabilitätsregel: Schuldenbremse Angesichts des lange ungebrochenen Verschuldungstrends beschlossen Bundestag und Bundesrat 2009 im Rahmen der Föderalismuskommission II eine Schuldenbremse, die im Grundgesetz (Art. 109, 115) geregelt ist und somit Verfassungsrang hat. Demnach darf die Kreditaufnahme des Bundes ab 2016 nicht höher sein als 0,35% des BIP. Für die Bundesländer gilt ab dem Haushaltsjahr 2020 ein komplettes Verschuldungsverbot. Die Ausgaben zur Bedienung der Staatsschulden schränken die Gestaltungsmöglichkeiten bei Zukunftsinvestitionen wie Bildung, Infrastruktur etc. ein (s. Grafik 6). Nachwachsende Generationen werden benachteiligt, weil sie die Zahllast für heute erbrachte Leistungen zu tragen haben. In Deutschland kommt der Demografieeffekt hinzu. So wächst z.b. in den Sozialversicherungssystemen die Finanzierungslücke zwischen den zugesicherten Leistungen an Rentner sowie Kranke/Pflegebedürftige und den künftig zu erwartenden Beitragseinnahmen, die sog. implizite Staatsverschuldung, stetig. Damit liegen die deutschen Gesamtschulden schon heute weit über 100% des BIP. einen deutlichen Anstieg auf von 27% in Mecklenburg-Vorpommern bis zu 125% im Saarland. Angesichts dieser Ausgangslage Hohe Staatsschulden: stets negative Folgen Seit 2009: Schuldenbremse im Grundgesetz Bis 2020 müssen die Länder unterschiedlich intensive Konsolidierungsanstrengungen unternehmen, denn die Verschuldung je Einwohner variiert erheblich (s. Grafik 7, hier inkl. Gemeinden). Im Zeitraum war die Pro-Kopf-Verschuldung nur in Sachsen rückläufig. Alle anderen Länder wiesen INFOPORT 5/2013 Ostdeutscher Bankenverband e.v. 5

6 Verschuldung variiert im Ländervergleich stark Stabilitätsrat soll Schuldenbremse überwachen,... aber keine Sanktionen vorgesehen Ostdeutsche Länder stehen vor großen Herausforderungen erhalten die hoch verschuldeten Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein vom Bund und den übrigen Ländern bis 2020 Konsolidierungshilfen unter der Maßgabe, dass sie bis dahin ihr strukturelles Defizit auf Null reduzieren. Die Überwachung der Schuldenbremse obliegt dem Stabilitätsrat, in dem die Bundesminister für Finanzen und Wirtschaft sowie alle Länderfinanzminister vertreten sind. Bund und Länder müssen dem Stabilitätsrat jährlich Berichte zu ihrer derzeitigen und mittelfristig geplanten Finanzentwicklung vorlegen. Sofern der Rat bei seiner Überwachung der Länderhaushalte für ein Bundesland Warnzeichen für eine bevorstehende Haushaltsnotlage feststellt, vereinbart er mit diesem ein Sanierungsprogramm. Von vielen Finanzexperten wird indes kritisiert, dass der Stabilitätsrat bei einer Nichteinhaltung vereinbarter Sanierungsprogramme keine Sanktionen verhängen kann. Politische Herausforderungen Die Schuldenbremse und der Europäische Fiskalvertrag stellen für die ostdeutschen Bundesländer eine große Herausforderung dar, da die Verpflichtung zu ihrer Umsetzung mit weiteren maßgeblichen Veränderungen der finanzpolitischen Rahmenbedingungen zusammenfällt: dem Auslaufen des Solidarpakts II, aus dem die ostdeutschen Länder noch bis 2019 Mittel zum Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten erhalten, dem Auslaufen des derzeitigen Länderfinanzausgleichs Ende 2019 und dem Ende der EU-Strukturfondsförderung für ostdeutsche Regionen Aus der Kumulation dieser Effekte ergibt sich ein starker Konsolidierungsdruck, wenn die Schuldenbremse fristgerecht eingehalten werden soll. Allerdings gilt für Bund, Länder und Kommunen auch der Europäische Fiskalvertrag (s. nochmals Grafik 4), dessen Einhaltung in Deutschland ebenfalls durch den Stabilitätsrat überwacht wird. Hierbei ist noch zu klären, inwieweit die Schulden der Kommunen künftig ausdrücklich den Ländern zugerechnet werden, was im Rahmen der Schuldenbremse nicht vorgesehen ist. So können die Regeln der Schuldenbremse derzeit umgangen werden, etwa durch die Verlagerung von Schulden in Schattenhaushalte oder die Verschiebung von Finanzierungslasten auf die Kommunen die schon heute mit hohen Schuldenständen, steigenden Sozialausgaben und einem erheblichen Investitionsbedarf im Infrastrukturbereich konfrontiert sind. Andererseits haben einige Bundesländer in den letzten Jahren auch Entschuldungsprogramme aufgelegt, um die Finanzsituation ihrer Kommunen zu verbessern. Mit Blick auf die Durchsetzung der Schuldenbremse bleibt daher zu beobachten, ob es zu einer Lastenverlagerung auf die Kommunen kommt. Zudem wäre es sinnvoll, Sanktionsmechanismen für den Fall einer Nichteinhaltung des Kreditaufnahmeverbots einzuführen. Ein Verzicht auf eine wasserdichte Ausgestaltung der Schuldenbremse könnte zu einer Verfehlung des Konsolidierungsziels und damit auch dazu führen, dass Deutschland als Hauptinitiator des europäischen Fiskalvertrags kaum glaubwürdig von anderen EU-Staaten finanzpolitische Disziplin einfordern kann. Prinzipiell kann Konsolidierung über die Einnahmen- oder die Ausgabenseite erfolgen. Allerdings verfügen die Bundesländer mit Ausnahme der ab 2020 verbotenen Kreditaufnahme kaum über einnahmeseitige Handlungsspielräume. Ihre Einnahmen aus eigenen Ländersteuern machen z.b. nur einen Bruchteil der Steuereinnahmen aus (s. Grafik 8) und die Einnahmen aus den ihnen anteilig zustehenden Gemeinschaftssteuern können sie kaum beeinflussen. Die Konsolidierung muss daher fast ausschließlich über die Ausgabenseite erfolgen. Dabei setzt der bestehende Länderfinanzausgleich, der die Finanzkraft der Bundesländer stark nivelliert, jedoch kaum Anreize für eine konsequente Sparpolitik. Daher ist es erforderlich, das föderale Finanzsystem so zu reformieren, dass es diese Anreize für eine solide Finanzpolitik 6 Ostdeutscher Bankenverband e.v. INFOPORT 5/2013

7 auf allen staatlichen Ebenen schafft und somit zur Schuldenbremse passt. Die Notwendigkeit einer Neuregelung des Länderfinanzausgleichs bis Ende 2019 sollte daher genutzt werden, um im Rahmen einer Föderalismusreform III die mit den Föderalismusreformen I und II begonnene Modernisierung des deutschen Bundesstaates fortzuführen. Für die Reformagenda liegen zahlreiche, in den bisherigen Föderalismusreformen unvollendete oder nicht aufgegriffene Themen auf dem Tisch (s. Grafik 9). Länder: kaum Gestaltungsmöglichkeiten bei den Einnahmen Finanzausgleich muss zur Schuldenbremse passen Außerdem müssen die bundesstaatlichen Finanzbeziehungen so ausgestaltet werden, dass sie zusammen mit der grundgesetzlichen Schuldenbremse ein in sich schlüssiges Rahmenwerk bilden. Unabhängig vom Themenkatalog einer Föderalismusreform III muss bei der auf allen Ebenen weiter notwendigen Haushaltskonsolidierung die Struktur der Staatsausgaben immer wieder auf den Prüfstand gestellt werden. Staatsaufgaben und -ausgaben sind also regelmäßig darauf zu überprüfen, ob sie noch erforderlich sind bzw. wie effizient sie erbracht werden. Fazit Eine zu hohe Staatsverschuldung hat in der Geschichte wiederholt schwere Krisen ausgelöst. Daher ist in zahlreichen Industrieländern auch außerhalb Europas und einigen Schwellenländern ein nachhaltiger Schuldenabbau unverzichtbar. In der EU wurde als Lehre aus der Staatsschuldenkrise mit dem Fiskalvertrag und den ihn ergänzenden Regeln ein Ordnungsrahmen für künftige haushaltspolitische Stabilität geschaffen. Dieser muss nun konsequent angewendet werden, damit sich nach dem Start der Währungsunion gemachte Fehler nicht wiederholen. Deutschland war in den letzten Jahrzehnten kein Musterbeispiel finanzpolitischer Disziplin. Viele Aufgaben zur Haushaltskonsolidierung sind zu erledigen auch auf Länder- und Gemeindeebene. Die Einführung der Schuldenbremse, die bis 2016 vom Bund und bis 2020 von den Bundesländern einzuhalten ist, war daher richtig. Das bestehende föderale Finanzsystem insbesondere der Bund-Länder-Finanzausgleich passen derzeit noch nicht zur Schuldenbremse. Eine umfassende Reform ist daher unverzichtbar, um eine schlüssige und stabilitätsorientierte Gesamt-Finanzverfassung zu erhalten. Deutschland kommt bei der Stabilisierung der EURO-Zone eine Schlüsselrolle zu. Deshalb bedarf es strikter finanzpolitischer Disziplin, damit von den europäischen Partnern glaubwürdig die Einhaltung von Fiskalpakt und Stabilitätsregeln gefordert werden kann. INFOPORT 5/2013 Ostdeutscher Bankenverband e.v. 7

8 Ostdeutscher Bankenverband e.v. Der Ostdeutsche Bankenverband vertritt die privaten Banken in den ostdeutschen Flächenländern und Berlin. Zu seinen derzeit 39 Mitgliedsbanken zählen Großbanken, Regional- und Spezialbanken sowie Privatbankiers. Zu deren Kreditgeschäft in Ostdeutschland (ohne Berlin) im Überblick (Kreditbestände der ostdeutschen Filialen am 30. Juni 2013): Kredite an Unternehmen: private Banken 29,3 Mrd. (Marktführer mit 50% Marktanteil) über 1 Mrd. mehr als ein Jahr zuvor. Auch bei Sparkassen und Kreditgenossenschaften gewachsene Kreditbestände. Nach wie vor also keine Auswirkungen der Staatsschuldenkrise im EURO-Raum! Kredite an Selbstständige (Einzelkaufleute, Handwerker, Freiberufler und andere Gewerbetreibende): 32% Marktanteil, das entspricht 7,7 Mrd. (langfristige Stagnation des Gesamtmarkts hält an). Kredite an Privathaushalte: 24,4 Mrd. (mit 45%-Marktanteil auch hier marktführend) 130 Mio. mehr als vor einem Jahr. Auch bei Sparkassen und Kreditgenossenschaften gewachsene Kredite (starke Nachfrage nach Immobilienkrediten). IMPRESSUM Ostdeutscher Bankenverband e.v. Berliner Str Berlin Tel.: 030/ Fax: 030/ info@ostbv.de Internet: Bildquelle: Blickwinkel/ McPHOTO Verantwortlich: Klaus Wagner-Wieduwilt 8 INFOPORT 5/2013