Fall A: Thermalzentrum

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1 Musterlösung Fall A Internetveranstaltung Raumplanungsrecht Vorname, Name Adresse PLZ, Ort Prof. Dr. A. Ruch Matrikel-Nr. Fall A: Thermalzentrum Inhaltsverzeichnis: I. SACHVERHALT II II. FRAGEN II III. SACHVERHALTSDARSTELLUNG IV IV. FALLBEARBEITUNG 1 1. Raumplanerische Massnahmen der Gemeinden 1 2. Eigentumsbeschränkungen durch Zonenplan 2 a. Gesetzliche Grundlage 2 b. Schwere des Eingriffs 2 a.a. Variante 1 3 b.b. Variante 2 3 c. Unterschied zwischen schwerem und leichtem Eingriff 4 3. Teilgarantien der Eigentumsgarantie 5 4. Weiterer Grundrechtsaspekt 5 5. Vorgehen der Gemeinde bei Verweigerung 6 a. Vorgehen der Gemeinde 6 b. Voraussetzungen der formellen Enteignung 7 a.a Gesetzliche Grundlage 7 b.b Öffentliches Interesse 7 c.c Verhältnismässigkeit 7 6. Entschädigungsrechtliche Probleme 7 a. Bei Festsetzung von Kurzone und Überbauungsplan 7 b. Bei Weigerung in der Mitwirkung durch Betroffene 8 I

2 I. Sachverhalt Die Gemeinde X. will die neu entdeckten Thermalquellen erschliessen. Sie steht damit vor der Aufgabe, die bauliche Entwicklung auf die Bedürfnisse des im Entstehen begriffenen Kurzentrums abzustimmen. Die Gemeindeversammlung erliess eine Ergänzung zum Zonenplan, die von der kantonalen Behörde genehmigt wurde. Die neu geschaffene Kurzone wird in der Zonenordnung wie folgt geregelt: «Die Kurzone dient der Kurortentwicklung. Es sind nur Bauten zugelassen, die dem Bade- und Kurbetrieb dienen und diesen nicht stören, wobei an die Störfreiheit besonders strenge Anforderungen gestellt werden. Es soll nach einer einheitlichen städtebaulichen Konzeption überbaut werden. Als Grundlage für die Überbauung wird ein Überbauungsplan erlassen.» Der Überbauungsplan wurde von der Gemeindeversammlung und von der kantonalen Behörde gleichzeitig mit dem Zonenplan verabschiedet. Siegmund Berger ist Eigentümer der Grundstücke Nr. 716 und Nr. 945, die bisher in einer nicht erschlossenen Bauzone lagen und neu in die Kurzone eingewiesen wurden. Die erstgenannte Parzelle, die mehr als 10'000 m2 umfasst, ist nach dem Überbauungsplan dem Kurpark vorbehalten und soll dementsprechend nicht überbaut werden. Die Parzelle Nr. 945 liegt nordwestlich davon in der Nähe der Bodenwehrstrasse, die das Kurgebiet von der im Norden anschliessenden Gewerbe- und Wohnhauszone trennt; sie hat nach dem Überbauungsplan zusammen mit Nachbarparzellen ein grosses Hotel aufzunehmen. Berger beabsichtigt, auf dem Grundstück Nr. 716 einen Neubau mit Restaurant und Gästezimmern zu erstellen. Der Gemeinderat X. wies das Baugesuch ab, weil es dem Überbauungsplan widerspreche. Berger führt dagegen Beschwerde an den Regierungsrat. Er focht auch die Zonenordnung an und verlangte, es sei von der Ausscheidung einer Kurzone abzusehen, allenfalls seien seine Parzellen Nr. 716 und 945 der Gewerbe- und Wohnhauszone zuzuweisen. II. Fragen 1. Sind die Gemeinden im Kanton Y. befugt, derartige raumplanerische Massnahmen zu erlassen? Legen Sie Ihren Überlegungen die Rechtsordnung Ihres Wohnkantons (= «Y.») zu Grunde. (nennen Sie einleitend den Kanton) 2. Angenommen, die Gemeinden seien dazu befugt (Frage 1): a) Bildet der Zonenplan eine genügende gesetzliche Grundlage für Eigentumsbeschränkungen, wie die Kurzone sie enthält? b) Stellt die Zuweisung der Grundstücke von Siegmund Berger in die Kurzone einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie dar? c) Was bedeutet die Unterscheidung zwischen schweren und weniger schweren Eingriffen für die gesetzliche Grundlage? Untersuchen sie die Frage getrennt nach den beiden Parzellen Nr. 716 und Nr Welche Teilgarantien enthält die Eigentumsgarantie und was bedeuten sie im Einzelnen? 4. Berger will, dass seine Grundstücke wie die Nachbargrundstücke jenseits der Bodenwehrstrasse der Gewerbe- und Wohnhauszone zugewiesen werden. Er macht geltend, dass örtlich und damit planerisch kein Unterschied bestehe zwischen den Arealen diesseits und jenseits der Bodenwehrstrasse. Welches Grundrecht ruft er damit an und hat er Chancen, mit seiner Argumentation durchzudringen? 5. Angenommen, die Kurzone werde auf den Grundstücken von Berger rechtskräftig: Wie hat die Gemeinde vorzugehen, wenn Berger sich weigert, beim Bau des Hotels auf sei- II

3 ner Parzelle Nr. 945 mitzuwirken oder die Parzelle für den Bau des Hotels zur Verfügung zu stellen? Welche Voraussetzungen hat die Gemeinde dabei zu beachten? 6. Welche entschädigungsrechtlichen Fragen ergeben sich a) durch die rechtskräftige Festsetzung von Kurzone und Überbauungsplan? b) in dem Fall, der in Ziffer 5 beschrieben ist? III

4 III. Sachverhaltsdarstellung Gewerbeund Wohnzone Bodenwehrstrasse Parzelle Nr. 945 Kurpark Parzelle Nr. 716 Kurzone IV

5 IV. Fallbearbeitung 1. Raumplanerische Massnahmen der Gemeinden Frage: Sind die Gemeinden im Kanton Y. befugt, derartige raumplanerische Massnahmen zu erlassen? Legen Sie Ihren Überlegungen die Rechtsordnung Ihres Wohnkantons (= «Y.») zu Grunde. (nennen Sie einleitend den Kanton) Gemeinden sind in der Schweiz nach Art. 50 BV autonom. Der Umfang der Autonomie ist vom jeweiligen kantonalen Recht gegeben (Art. 50 BV). Mein Wohnkanton Y. ist Zürich, weshalb ich mich auf das Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz / PBG-ZH) [LS 700.1] stütze. Dieses Gesetz legt gemäss 1 Abs. 1 PBG-ZH für das Kantonsgebiet die Ziele und Zwecke der Raumplanung sowie die Planungsmittel fest und regelt die Zuständigkeiten im Bereich der Raumplanung. Die politischen Gemeinden im Kanton sind nach 2 lit. c PBG-ZH für die Festsetzung kommunaler Pläne zuständig bzw. unterstehen der Planungspflicht ( 8 PBG-ZH). Sie erlassen eine Bau- und Zonenordnung ( 45 Abs. 1 PBG-ZH). Diese regelt gemäss 46 Abs. 1 PBG-ZH unter Vorbehalt eidgenössischen und kantonalen Rechts sowie des kantonalen Richtplans (vgl. 32 Abs. 1 und 16 PBG-ZH) 1 die Überbaubarkeit und Nutzweise der Grundstücke. Die Bau- und Zonenordnung teilt das gesamte Gemeindegebiet durch einen Zonenplan rechtsverbindlich in Bau-, Erholungs-, Freihalte- und Reservezonen ein ( 46 Abs. 2 PBG-ZH). Der in 46 Abs. 2 PBG-ZH erwähnte Zonenplan ist ein Rahmennutzungsplan 2. Die Kurzone ist eine Bauzone, deren Festsetzung eine Massnahme auf Stufe des Zonenplans ist. Für den Kanton Zürich gilt, dass die Aufzählung der Unterteilung der Bauzone in 48 Abs. 2 PBG-ZH in Kernzonen; Quartiererhaltungszonen; Zentrumszonen; Wohnzonen; Industrie- und Gewerbezonen; Zonen für öffentliche Bauten abschliessend ist. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinden keine eigenen Zonentypen wie z.b. eine Kurzone schaffen dürfen. Die Gemeinde hat in einem Fall wie dem vorliegenden die Teilflächen der Kurzone den geeigneten und erlaubten Nutzungszonen zuzuweisen wie z.b. den Hotelbau der Zentrumszone und den Kurpark in die Freihalte- oder Erholungszone 3. Neben dem Erlass von Rahmennutzungsplänen steht es den Zürcher Gemeinden frei, auf einer zweiten Nutzungsplanstufe auch detaillierte Sondernutzungspläne zu erlassen. Der im vorliegenden Fall erwähnte Überbauungsplan ist ein Sondernutzungsplan, bei dem es sich nach der Terminologie des PBG-ZH entweder um eine Arealüberbauung ( 69 PBG-ZH) oder einen Gestaltungsplan ( 46 Abs. 3 und 83 ff. PBG-ZH) handelt. Ihnen ist gemein, dass sie den zugrundeliegenden Rahmennutzungsplan präzisieren oder abändern und je nachdem mit einer Baupflicht versehen sein können 4. Zur Anpassung bzw. Änderung der Pläne enthält 9 Abs. 2 PBG-ZH die folgende Aussage: Die Planungen sind neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen. Übergeordnet hält das Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) [SR 700] in Art. 21 Abs. 2 fest, dass Nutzungspläne 1 Vgl. zum Verhältnis des Nutzungsplans zum Richtplan: RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 90 f. 3 Vgl. BEZ 1994 Nr RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 104 ff. 1

6 überprüft und nötigenfalls angepasst werden können, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Kanton Zürich haben die Gemeinden die Befugnis Rahmen- und Sondernutzungspläne zu erlassen bzw. diese im Rahmen des übergeordneten Rechts abzuändern. 2. Eigentumsbeschränkungen durch Zonenplan a. Gesetzliche Grundlage Frage: Bildet der Zonenplan eine genügende gesetzliche Grundlage für Eigentumsbeschränkungen, wie die Kurzone sie enthält? Rahmen- und Sondernutzungspläne sind Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG. In ihnen wird festgelegt, wie der Boden effektiv genutzt werden kann (Art. 14 Abs. 1 RPG). Zweck, Ort und Ausmass der zugelassenen Bodennutzung werden parzellenscharf und für die Grundeigentümer unmittelbar verbindlich festgehalten (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG) 5. Nutzungspläne entstehen in einem gesetzlich vorgeschriebenen Rahmen. Das Verfahren der Ergänzung oder Änderung von Nutzungsplänen erfolgt auf die selbe Weise wie der erstmalige Erlass. Sie werden unter Information und Mitwirkung der Bevölkerung erarbeitet bzw. geändert (Art. 4 Abs. 2 RPG) 6 und werden öffentlich aufgelegt (Art. 33 Abs. 1 RPG). Vor dem Planentscheid wird der Bevölkerung Gelegenheit gegeben werden, sich zu äussern. Die öffentliche Planauflage dient also dem rechtlichen Gehör (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV). Der darauf folgende Planbeschluss erfolgt i.d.r. durch den Gemeindegesetzgeber (Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlament). Anschliessend muss der Nutzungsplan durch den Kanton genehmigt werden (Art. 26 Abs. 1 RPG) und erlangt mit dieser Genehmigung Gültigkeit (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigungspflicht soll sicherstellen, dass die raumplanungsrechtlichen Grundsätze und der kantonale Richtplan respektiert werden. (Art. 26 Abs. 2 RPG) 7. Das Verfahren zum Erlass von Nutzungsplänen ist demokratischer Art und weist Ähnlichkeit mit dem Gesetzgebungsverfahren auf 8. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Nutzungsplan ein Rechtsgebilde eigener Art, der jedoch einem generellen Erlass gleichgesetzt werden kann 9. Wenn das vorgeschriebene Verfahren zum Erlass bzw. der Änderung des Zonenplans eingehalten wurde, bildet dieser eine genügende gesetzliche Grundlage für die in Frage stehenden Eigentumsbeschränkungen. b. Schwere des Eingriffs 5 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 76 f. 7 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 107 ff. 8 Vgl. dazu: RUCH ALEXANDER, Einführung in das öffentliche Recht, Skript zur Vorlesung Grundzüge des Rechts Teil II, Aufl. 2008, S. 65 ff. 9 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 112 ff. m.h.a. BGE 108 Ib

7 Frage: Stellt die Zuweisung der Grundstücke von Siegmund Berger in die Kurzone einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie dar? Ein schwerer Eigentumseingriff liegt vor, wenn Eigentum zwangsweise entzogen wird oder der voraussehbare künftige Gebrauch des Eigentumsrechts untersagt, verunmöglicht oder in besonders gewichtiger Weise eingeschränkt wird 10. Um die Schwere des Eingriffs festzustellen, müssen Bergers Nutzungsmöglichkeiten vor und nach der Anpassung des Zonenplans verglichen werden. Seine beiden Parzellen lagen nach alter Ordnung in einer nicht erschlossenen Bauzone. Damit Land überbaut werden kann, muss es erschlossen sein. Land ist gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG erschlossen, wenn für die spezifische Nutzung eine hinreichende Zufahrt besteht und die nötigen Wasser-, Energie- und Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Nur wenn erschlossenes, d.h. baureifes Land vorliegt, hat man nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG Anspruch auf die Erteilung einer Baubewilligung 11. a.a. Variante 1 Wird nicht baureifes Land von einer Bau- in eine Nichtbauzone umgezont, geht die bundesgerichtliche Rechtsprechung tendenziell davon aus, dass kein schwerer Eigentumseingriff vorliegt. Folgt man dieser Tendenz, handelt es sich für beide Parzellen von Berger um leichte Eingriffe. Berger hätte nach alter Ordnung nicht bauen können, er kann es auch nach der Zuteilung seiner Parzellen nicht, bzw. hat sogar den Vorteil, dass er Parzelle Nr. 945 überbauen wird können, wenn auch nur im Rahmen des Überbauungsplanes 12. b.b. Variante 2 Es gibt auch die andere Tendenz, wonach es denkbar ist, dass Bergers Erwartungen in die Ü- berbaubarkeit seiner Grundstücke vor der Zonanplanänderung intakt waren. Seine Parzellen wurden ursprünglich der Bauzone zugeteilt, was Erwartungen in die Überbaubarkeit nach sich zieht. Der Planungshorizont für Bauzonen beträgt nach Art. 15 lit. b RPG 15 Jahre. Es ist nicht bekannt, wie viel Zeit seit Inkrafttreten des alten Zonenplans verstrichen ist. Die Möglichkeit besteht, dass Berger in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit seine Parzellen hätte überbauen können 13. In einem solchen Fall wirkt sich die Ergänzung des Zonenplans wie folgt aus: Die Parzelle Nr. 716 ist neu dem Kurpark vorbehalten, was für Berger faktisch ein Nutzungs- und Bauverbot bedeutet. Es ist nicht absehbar, ob Berger die Parzelle jemals wird nutzen können. Das zeitlich unbeschränkte Verbot erscheint als schwerer Eingriff. 14. Die Parzelle Nr. 945 kann unter dem Regime des neuen Zonenplans überbaut werden, jedoch schreibt der Gestaltungsplan ein Hotel vor. Es werden Berger demnach bestimmte Nutzungsarten wie z.b. der Bau eines Restaurants oder Wohnungen verwehrt, doch eine wirtschaftliche Nutzung ist möglich. Solche Vorschriften bestimmter Nutzungsarten werden nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht als schwere Eingriffe qualifiziert RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 195 ff. 12 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 55, 133 ff. 13 Vgl. BGE 131 II 728 S. 732 ff. E. 2.4 ff. (Wetzikon). 14 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 135; BGE 109 Ib 20 E. 4.a S. 22 f. 15 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 55 m.h.a. BGE 115 Ia 378 ff; 110 Ia 169; 110 Ib 139; 104 Ia

8 Die Wahl der Variante hängt vom Einzelfall ab. Folgt man der einen Tendenz, so liegt für beide Parzellen ein leichter Eingriff vor, weil vor der Revision des Zonenplans keine Baureife der betroffenen Grundstücke gegeben war. Geht man davon aus, dass Bergers Erwartungen in die Überbaubarkeit zu Recht intakt waren, liegt bezüglich Parzelle Nr. 716 ein schwerer Eingriff und bei Parzelle Nr. 945 lediglich ein leichter Eingriff vor. c. Unterschied zwischen schwerem und leichtem Eingriff Frage: Was bedeutet die Unterscheidung zwischen schweren und weniger schweren Eingriffen für die gesetzliche Grundlage? Untersuchen sie die Frage getrennt nach den beiden Parzellen Nr. 716 und Nr Art. 36 BV enthält die Voraussetzungen, die eingehalten werden müssen, wenn der Staat in Grundrechte eingreift. Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV erfordert, dass Einschränkungen von Grundrechten auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen. Das heisst, die Einschränkung muss in einem generell abstrakten Rechtssatz vorgesehen sein. Handelt es sich um einen schweren Eingriff, muss dies klar und eindeutig in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein (vgl. Art. 36 Abs.1 Satz 2 BV) 16. Für weniger schwerwiegende Eingriffe genügt eine Verordnung, die sich ihrerseits auf ein vom Gesetzgeber erlassenes Gesetz stützt 17. Eine Ausnahme bildet die polizeiliche Generalklausel. Bei Vorliegen einer unmittelbar drohenden schweren Gefährdung darf ohne gesetzliche Grundlage in Grundrechte eingegriffen werden (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV) 18. Wie dargestellt werden Nutzungspläne gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung generellen Erlassen gleichgesetzt 19. Die Zonenplanergänzung wurde gemäss Sachverhalt von der Gemeindeversammlung, also der Legislative der Gemeinde verabschiedet. Demnach liegt mit der vorgenommenen Zonenplanänderung ein generell abstrakter Rechtssatz im formellen Sinn vor, der als Grundlage für leichte Einschränkungen genügt. Bei Parzelle Nr. 716 liegt je nach Ansicht ein schwerer Eingriff vor 20. Gleichzeitig mit dem Zonenplan wurde gemäss Sachverhalt der Überbauungsplan erlassen. Ein Überbauungsplan enthält i.d.r. sehr detaillierte Vorschriften bezüglich Art und Zahl der Bauten. Für eine Arealüberbauung bestimmt z.b. 71 Abs. 2 PBG-ZH dass diese die Beziehung zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung zu enthalten hat; kubische Gliederung und architektonischer Ausdruck der Gebäude; Lage, Zweckbestimmung, Umfang und Gestaltung der Freiflächen; Wohnlichkeit und Wohnhygiene; Versorgungs- und Entsorgungslösung; Art und Grad der Ausrüstung. Ein Gestaltungsplan hat nach 83 Abs. 1 PBG-ZH für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festzulegen. Der Überbauungsplan enthält somit genügend bestimmte Vorschriften für einen schweren Eingriff in das Eigentumsrecht. 16 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 54 f. 18 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht,, Aufl. 2009, S Vgl.: 2. a. Gesetzliche Grundlagen 20 Vgl.: 2. b. Schwere des Eingriffs 4

9 Sowohl für den leichten wie für den schweren Eingriff bestehen genügende gesetzliche Grundlagen, sofern die Planänderung ohne Verfahrensfehler vorgenommen wurde. 3. Teilgarantien der Eigentumsgarantie Frage: Welche Teilgarantien enthält die Eigentumsgarantie und was bedeuten sie im Einzelnen? Bei der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) wird durch die Lehre und Praxis unterschieden zwischen der Instituts-, Bestandes- und Wertgarantie. Die Institutsgarantie ist an den Gesetzgeber gerichtet und stellt sicher, dass das Rechtsinstitut des Eigentums als solches nicht ausgehöhlt wird. Sie schützt den unantastbaren Wesensbereich oder Kerngehalt der Eigentumsgarantie (vgl. Art. 36 Abs. 4 BV). Jedermann hat das Recht, Eigentum zu erwerben, zu halten und zu veräussern 21. Die Bestandesgarantie schützt die konkreten, individuellen Vermögensrechte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen und Beschränkungen. Angesprochen sind der Gesetzgeber und die Rechtsanwender, also die Verwaltung und Gerichte. Geschützt sind nicht nur das Eigentum im sachenrechtlichen Sinn, sondern auch der Besitz, Immaterialgüterrechte und wohlerworbene Rechte 22. Die Wertgarantie sichert dem Grundrechtsträger bei öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen die volle Entschädigung zu, falls sich eine Enteignung bzw. eine schwere Eigentumsbeschränkung als rechtmässig erweisen 23. Die Eigentumsgarantie beinhaltet die Instituts-, Bestandes, und Wertgarantie, welche einen umfassenden Schutz vor ungerechtfertigten Eingriffen des Staats in das Eigentum bieten. 4. Weiterer Grundrechtsaspekt Frage: Berger will, dass seine Grundstücke wie die Nachbargrundstücke jenseits der Bodenwehrstrasse der Gewerbe- und Wohnhauszone zugewiesen werden. Er macht geltend, dass örtlich und damit planerisch kein Unterschied bestehe zwischen den beiden Arealen. Welches Grundrecht ruft er damit an und hat er Chancen, mit seiner Argumentation durchzudringen? Berger ist der Meinung, dass seine Grundstücke auch der Gewerbe- und Wohnhauszone zugeteilt werden sollen. Er fühlt sich gegenüber den Nachbarn ungleich behandelt. Art. 8 BV enthält den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Danach müssen gleiche Sachverhalte gleich behandelt werden, soweit die Gleichheit im betreffenden Bereich rechtlich von Bedeutung 21 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 50 f.; BGE 105 Ia 134 E. 3 S. 139 f. 22 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 51 ff.; BGE BGE 128 I 129 E S. 133 f.; 120 Ia 121 E. 1 b, 105 Ia 46 E. 1 c. 23 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S

10 ist. Umgekehrt müssen Differenzierungen getroffen werden, soweit die Ungleichbehandlung im betreffenden Bereich rechtlich von Bedeutung ist. Ein Erlass, der rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich kein sachlicher, vernünftiger Grund anführen lässt, verletzt demnach den Grundsatz der Rechtsgleichheit, das gleiche gilt für einen Erlass der keine Unterscheidungen trifft, wo solche angebracht sind 24. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV im Planungsbereich nur abgeschwächte Bedeutung. Ein Grundeigentümer hat keinen Anspruch darauf, aus Art. 8 BV beim Erlass oder der Änderung einer Zonenordnung gleich behandelt zu werden wie andere Grundeigentümer, die von einer Raumplanungsmassnahme berührt werden. Die Ortsplanung hat die Aufgabe, Zonen zu bilden und irgendwo abzugrenzen. Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art können bau- und zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden. Soweit die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist, entspricht sie Art. 8 BV 25. Vorliegend bestehen keine Hinweise, dass die Einteilung der Zonen willkürlich erfolgte (vgl. Art. 9 BV). Dies wäre nur der Fall, wenn die ungleiche Behandlung der betroffenen Parzellen jeder vernünftigen Planung widerspricht oder wenn dem Vorgehen der Behörde offensichtlich unzulässige sachfremde Überlegungen zugrunde liegen 26. Berger s Chancen, mit der Berufung auf Art. 8 BV durchzudringen, sind nicht gut. 5. Vorgehen der Gemeinde bei Verweigerung Frage: Angenommen, die Kurzone werde auf den Grundstücken von Berger rechtskräftig: Wie hat die Gemeinde vorzugehen, wenn Berger sich weigert, beim Bau des Hotels auf seiner Parzelle Nr. 945 mitzuwirken oder die Parzelle für den Bau des Hotels zur Verfügung zu stellen? Welche Voraussetzungen hat die Gemeinde dabei zu beachten? a. Vorgehen der Gemeinde Es steht der Gemeinde frei, die Parzelle Nr. 945 von Berger zu erwerben. Die Gemeinde und Berger können demnach einen privatrechtlichen Kaufvertrag (Art. 216 OR) abschliessen. Voraussetzung ist, dass sie sich über die Entschädigung und andere relevante Punkte einig werden. Das Eigentum an Parzelle Nr. 945 geht mit der Änderung im Grundbuch an die Gemeinde über (Art. 656 Abs. 1 ZGB). Werden sich die Parteien nicht einig und will die Gemeinde das Hotel errichten, kann sie zu den Mitteln der Landumlegung oder Enteignung greifen. Die Landumlegung (Art. 20 RPG) dient der Verwirklichung der Nutzungspläne. Hat die Gemeinde Parzellen, die im Wert der Parzelle Nr. 945 entsprechen, kann sie einen Zwangsabtausch vornehmen. Berger wird hierbei ein Grundstück gleichwertigen Landes zugeteilt Vgl. dazu: RUCH ALEXANDER, Einführung in das öffentliche Recht, Skript zur Vorlesung Grundzüge des Rechts Teil II, Aufl. 2008, S. 100 f. 25 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 62; BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen; 114 Ia 254 E. 4a S. 257; 107 Ib 339 E. 4a. 26 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 62; BGE 107 Ib 334 E. 4 S RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 103 f. 6

11 b. Voraussetzungen der formellen Enteignung Bei der formellen Enteignung geht das Eigentum vom bisherigen Eigentümer Berger unter der Voraussetzung der vollen Entschädigung (Art. 26 Abs. 2 BV) an die Gemeinde über. Eine formelle Enteignung ist an verschiedene Voraussetzungen gebunden: a.a Gesetzliche Grundlage Die Möglichkeit der formellen Enteignung muss, da sie ein schwerer Eingriff in die Eigentumsrechte ist, ausdrücklich in einem formellen Gesetz festgehalten sein. Der Bund und sämtliche Kantone verfügen über entsprechende Enteignungsgesetze 28. Im Kanton Zürich ist es das Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) [LS 781], womit die gesetzliche Grundlage vorliegend gegeben ist. b.b Öffentliches Interesse Das Enteignungsrecht kann nur geltend gemacht werden, wenn und soweit es zur Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks notwendig ist. Es ist durchaus denkbar, dass es sich bei der Kurzone gemäss Gemeindereglement um eine Zone im öffentlichen Interesse handelt und dass auch der Bau eines Hotels in der Kurzone im öffentlichen Interesse ist 29. Zu beachten ist jedoch, dass der Hotelbau per se nicht im öffentlichen Interesse liegt. c.c Verhältnismässigkeit Die Verhältnismässigkeit der formellen Enteignung verlangt die Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Massnahme. Die Enteignung ist an sich geeignet, um das im öffentlichen Interesse stehende Ziel, die Kurzone und den darin enthaltenen Bau des Hotels, zu erreichen 30. Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit muss geprüft werden, ob nicht mittels einer gleichermassen geeigneten aber milderen Anordnung das Ziel ebenso erreicht werden kann. Steht für den Hotelbau anderes gemeindeeigenes Land zur Verfügung, wäre die Enteignung nicht erforderlich. Zudem darf nur soviel Eigentum enteignet werden, wie für die Realisierung des Projektes nötig ist. Der Sachverhalt enthält keine Angaben darüber, dass die Gemeinde über weiteres Land verfügen würde oder sich der Bau anders realisieren lassen würde, womit davon ausgegangen werden kann, dass die Voraussetzung der Erforderlichkeit erfüllt ist. Die Zumutbarkeit verlangt, dass der Eingriff in die Rechtstellung des Privaten im Vergleich der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unangemessen schwer wiegt 31. Vorliegend rechtfertigt das öffentliche Interesse den Eingriff. Scheitert ein einvernehmlicher Kauf, kann die Gemeinde das Eigentum an Parzelle Nr. 945 auf dem Weg einer formellen Enteignung erwerben. 6. Entschädigungsrechtliche Probleme a. Bei Festsetzung von Kurzone und Überbauungsplan 28 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 54 ff.; RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 56 f.; RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 57 f.; 130 f. 31 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S

12 Frage: Welche entschädigungsrechtlichen Fragen ergeben sich durch die rechtskräftige Festsetzung von Kurzone und Überbauungsplan? Berger ist durch die Festsetzung der Kurzone eigentumsrechtlich (Art. 26 BV) berührt, auch wenn die beiden Parzellen nach wie vor in seinem Eigentum stehen, d.h. kein Eigentumsübergang an die Gemeinde stattgefunden hat. Ist die Zonenänderung rechtmässig unter Beachtung von Art. 36 BV erfolgt, liegt eine zulässige öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor 32. Je nachdem, ob es sich um einen leichten oder schweren Eingriff handelt, ziehen die Eigentumsbeschränkungen eine Entschädigungspflicht der Gemeinde nach sich 33. Wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird, liegt eine materielle Enteignung vor. Geht der Eingriff weniger weit, wird dennoch eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint. Es wäre mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar, wenn dafür keine Entschädigung geleistet würde 34. Für materielle Enteignungen ist auf Grundlage von Art. 5 Abs. 2 RPG die volle Entschädigung zu entrichten (vgl. auch Art. 26 Abs. 2 BV). Bezüglich Parzelle Nr. 716 liegt wie oben dargestellt im einem Fall ein schwerer Eingriff vor 35. Hier ist die volle Entschädigung geschuldet ist. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Entschädigung für die materielle Enteignung nach dem Verkehrswert festzulegen, den das belastete Grundstück im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung hat 36. Es ist demnach der Zeitpunkt, in dem die Zonenplanänderung in Kraft getreten ist, massgebend. Folgt man der Tendenz des Bundesgerichts oder geht man davon aus, dass Berger durch den ursprünglichen Nutzungsplan berechtigte Erwartungen betreffend Überbaubarkeit hatte, liegt entweder bei beiden Parzellen, im zweiten Fall nur bei Parzelle Nr. 945, ein leichter Eingriff vor 37. Die Beschränkung der aus dem Eigentum fliessenden Rechte ist nicht derart intensiv, dass sie einer Enteignung gleichkäme. Der Eingriff bleibt deshalb entschädigungslos. Je nachdem welche Variante man vertritt, erhält Berger für die Umzonung der Parzelle Nr. 716 eine Entschädigung. Für Parzelle Nr. 945 ist unabhängig der Varianten keine Entschädigung geschuldet. b. Bei Weigerung in der Mitwirkung durch Betroffene Frage: Welche entschädigungsrechtlichen Fragen ergeben sich in dem Fall, der in Ziffer 5 beschrieben ist? Kommt es, wie unter Ziffer 5 beschrieben, zu einer formellen Enteignung, wird das Eigentum von Parzelle Nr. 945 durch einen Hoheitsakt, in der Regel eine Verfügung, einseitig entzogen und auf den Enteigner, hier die Gemeinde, übertragen. Die formelle Enteignung darf nur gegen volle Entschädigung erfolgen (Art. 26 Abs. 2 BV). 32 Vgl. zu den Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1 3 BV: RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2007, S. 54 ff. 33 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S Vgl. BGE 123 II 481 E. 6a S. 487; 121 II 417 E. 4a S Vgl. oben: 2. b. b.b. Schwere des Eingriffs bei berechtigten Erwartungen 36 Vgl. BGE 114 Ib 111 E. 2a, 122 f., 283, 293 f. E. 5, je mit Hinweis auf weitere Urteile 37 Vgl. 2. b. S. 3. 8

13 Der Übergang des Eigentums wird in einem förmlichen Verfahren abgewickelt. Die Kantone kennen unterschiedliche Regelungen für das Verfahren der formellen Enteignung, jedoch sind diese in den meisten Fällen ähnlich denjenigen, die im Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) [SR 711] festgehalten sind, welches zur Anwendung kommt bei Enteignungen des Bundes 38. Es ist die volle Entschädigung geschuldet und Berger ist wirtschaftlich so zu stellen, als ob die Enteignung nicht stattgefunden hätte (Art. 19 EntG). Massgebend für die Entschädigung ist der durchschnittliche Verkehrswert (Art. 20 EntG) zum Zeitpunkt der Übernahme des Landes durch die Gemeinde 39. Kommt man zum Schluss, dass bei Parzelle Nr. 945 vorgängig durch die Umzonung ein schwerer Eingriff vorliegt, die einer materiellen Enteignung gleich kommt, erfolgt zuerst das Verfahren wegen materieller Enteignung mit Entschädigung des Verkehrswerts zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zonenplanänderung 40. Bezahlt wird hierbei die Differenz zwischen dem Verkehrswert der Parzelle in der Wohnzone und dem Verkehrswert der Parzelle in der Kurzone. Will die Gemeinde später das Hotel errichten, kann sie das Grundstück formell enteignen. Für die Entschädigung muss im Schätzungsverfahren der Restwert der in der Kurzone gelegenen Parzelle Nr. 945 ermittelt werden. Allfällige Preisschwankungen, die der Verkehrswert seit der materiellen Enteignung erfahren hat, werden dabei berücksichtigt. Vorname, Name Ort, Datum 38 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 131 f. 39 RUCH ALEXANDER, Raumplanungs- und Baurecht, Skript, Aufl. 2009, S. 131; BGE 114 IB 112 E. 7 c S Vgl. dazu oben 5.a. Ausführungen zu materieller Enteignung bei Parzelle Nr