Block 5 ist am 4. Dezember 2009 abgeschlossen worden. Im Folgenden veröffentlichen wir unsere Kommentare.

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1 Prof. Dr. iur. Alexander Ruch ETH Zürich HS 2009 Raumentwicklungsrecht und Umwelt - Internet-Veranstaltung Block 5 - Kommentare Sehr geehrte Studierende Block 5 ist am 4. Dezember 2009 abgeschlossen worden. Im Folgenden veröffentlichen wir unsere Kommentare. Zu Aufgabe 5a Ein Grundstück (Wohn- und Gewerbezone) wird neu mit einer Baulinie belastet, die 3 Meter hinter der Strassenfront liegt. Zweck der Baulinie ist die Verbreiterung der Strasse: Strasse 11,7m 3m Baulinie 22m Die Wirkung der Baulinie besteht darin, dass für ein Gebäude nicht mehr die gleiche Ausnützungsmöglichkeit des Grundstücks zur Verfügung steht. Behandeln sie die folgenden Fragen: 1. Mit welchen Instrumenten kann von der Gemeinde die Baulinie festgesetzt werden? 2. Die Verbreiterung der Strasse soll durchgeführt werden: Wie geht die Gemeinde gegen den Grundeigentümer vor, wenn sie den 3 Meter breiten Streifen des Grundstücks erwerben will? 3. Welche Eigentumsbeschränkung liegt zu Grunde: die formelle Enteignung, die enteignungsgleiche öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung (allenfalls materielle Enteignung) oder beide?

2 4. Wie berechnet sich die Entschädigung an den Grundeigentümer? Woraus setzt sie sich zusammen? Ziehen Sie das Enteignungsgesetz des Bundes zu Rate. Ziffer 1.: Man kann zunächst die einzelnen Instrumente aufzählen: Baulinienplan, Werkplan, Erschliessungsplan, Gestaltungsplan, Quartierplan. Es handelt sich also um (Sonder-)Nutzungspläne. Das ist wichtig für die Frage der Kompetenzen und des Verfahrens beim Planerlass. Nicht zweckmässig wäre eine Summe von Einzelverfügungen. Dieser Vorschlag ist auch nicht gemacht worden. Eine blosse Änderung des Zonenplans reicht auf der andern Seite nicht aus, da der Zonenplan die Begrenzungen Privatareal Strassenareal nicht scharf enthält. Ziffer 2.: Das Vorgehen, das die Gemeinde gegenüber den betroffenen Eigentümern wählt, lässt sich so darstellen: Einerseits öffentliche Auflage, persönliche Benachrichtigung; andererseits die Angebote an Mitteln zum Landerwerb: freihändig, durch Landumlegung oder durch Enteignung (richtig auch: in dieser Abfolge vorgehen). Die Gemeinde kann das Enteignungsverfahren eröffnen und sich im Verlauf des Verfahrens mit dem Grundeigentümer über den Landeerwerb einigen, so dass das Enteignungsverfahren durch Vertrag, nicht durch Verfügung beendet wird. In diesem Fall ist es dennoch kein freihändiger Erwerb und ist der Vertrag ein öffentlichrechtlicher. Ziffer 3.: Es handelt sich um öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen wie auch um formelle Enteignungen. Solange die Baulinie von der Gemeinde nicht in Anspruch genommen wird, wirkt sie sich als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung aus; wenn die Gemeinde an die Realisierung der Strassenverbreiterung gehen will, muss sie das Land erwerben, handelt es sich also um eine formelle Enteignung (soweit das Land nicht freihändig erworben wird). Ziffer 4.: Wenn wir nur von einer öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung ausgehen, wird der Wert des verbliebenen privaten Grundstücks vom Wert des ursprünglich von keiner Baulinie belasteten Grundstücks abgezogen. Die Differenz ist der Wertverlust. In der Regel, also bei Fällen wie in unserem Beispiel, löst das keine Entschädigungspflicht der Gemeinde aus, liegt also keine materielle Enteignung vor. Wenn der Streifen enteignet wird, muss sein Wert ersetzt werden: Fläche in m2, in unserem Beispiel 3x11,7 = 35,1 m2, multipliziert mit dem m2-preis des Grundstücks ohne Baulinie, z.b. Fr , ergibt Fr als Entschädigung für den Streifen. Hinzu kommt der Wertverlust des Restgrundstücks (Verlust infolge Ausbau der Strasse) plus allfällige Inkonvenienzen (z.b. Aufwendungen, die der Eigentümer während des Strassenbaus hatte). Zu Aufgabe 5b 43a des PBG des Kantons Zürich lautet (Randtitel: «Zugrecht»): «Der Staat kann im Entschädigungsverfahren aus materieller Enteignung die Zusprechung des betreffenden Landes zu Eigentum verlangen, wenn die Entschädigungsforderung für die... Eigentumsbeschränkung mehr als zwei Drittel des Verkehrswerts beträgt...». Beschreiben Sie anhand des Textes der gesetzlichen Regelung das Verfahren des Eigentumsübergangs, wenn im Entschädigungsverfahren aus materieller Enteignung festgestellt worden ist, dass die Entschädigungsforderung mehr als zwei Drittel des

3 Verkehrswerts beträgt. Kritisieren Sie die gesetzliche Regelung von 43a PBG, wie Sie sie interpretiert haben. Zur Frage des Zugrechts im Kanton Zürich habe ich im Jahr 2000 eine Publikation verfasst. Ich erlaube mir, diese Darstellung im Folgenden wiederzugeben. Die recht umfangreichen Fussnoten sind weggelassen. «Das sogenannte Zugrecht a) Begriff und Abgrenzungen Das Zugrecht bedeutet die Ermächtigung des Staates, die Übertragung des betreffenden Landes zu Eigentum zu verlangen, wenn die Entschädigung aus materieller Enteignung ein bestimmtes, in der Regel auf den gesamten Verkehrswert bezogenes Ausmass erreicht. Dieses Recht des Gemeinwesens, die Umwandlung einer materiellen Enteignung in eine formelle zu verlangen, wird im Kanton Zürich als «Zugrecht» bezeichnet, in andern Kantonen ist es unter verschiedenen «Titeln» geregelt: unter «Umwandlung», Zusprechung des Eigentums, Übertragung oder Übernahme des Grundstücks, Abtretung des Landes, Ausdehnung der (materiellen) Enteignung, Geltendmachung der formellen Enteignung. Das Zugrecht unterscheidet sich von andern, ähnlich konzipierten Instituten des Raumplanungs- und Enteignungsrechts: erstens vom Enteignungsrecht des Gemeinwesens im Anschluss an die Festsetzung eines Werkplans, von Baulinien und von Zonen für öffentliche Bauten oder Anlagen, zweitens vom Recht des Enteigners auf Ausdehnung der formellen Teilenteignung, drittens vom Heimschlagsrecht als dem Recht des Grundeigentümers, vom Gemeinwesen die Übernahme seines Grundstücks gegen volle Entschädigung zu verlangen, wenn die Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkte (von der Auslösung her handelt es sich also um den dem Zugrecht entgegengesetzten Fall). Dieses Heimschlagsrecht ist verfassungsrechtlich nur haltbar, wenn der Grundeigentümer die Wahl hat, die Entschädigung aus materieller Enteignung zu beziehen oder das Grundstück gegen volle Entschädigung dem Staat zu übertragen. b) Voraussetzungen der Geltendmachung Die Höhe der Entschädigung aus materieller Enteignung, die für die Geltendmachung des Zugrechts erreicht sein muss, beträgt in einigen Kantonen zwei Drittel, in andern drei oder vier Fünftel oder gar nur die Hälfte des Verkehrswerts des Grundstücks. Die meisten Kantone stellen auf die «Entschädigung» für die materielle Enteignung oder für die Wertverminderung ab, womit offensichtlich der im Entschädigungsverfahren festgesetzte Betrag gemeint ist. Die Festsetzung ist freilich durch verschiedene Akte möglich: Gerichtsurteil, Verwaltungsbeschluss, Schiedsurteil, Vergleich oder Vereinbarung. Für die Stellung der Parteien, namentlich des Grundeigentümers, ist es aber nicht einerlei, wie die Entschädigungssumme zustande gekommen ist. Entschädigungsübereinkünfte und sogenannte akzeptierte Entschädigungsbeschlüsse der Verwaltung sind fragwürdig, wenn die Übernahme des Grundstücks durch den Staat durch Verzicht des Grundeigentümers auf einen Teil der Entschädigung aus materieller Enteignung abgewehrt oder umgekehrt mit einer zu hohen Entschädigung erzwungen werden wollte. Besonders augenfällig sind die Ungereimtheiten in den kantonalen Rechten, die nicht auf die (festgesetzte) Entschädigung, sondern auf die Entschädigungsforderung abstellen. Vom gesetzlichen Tatbestand her ist nicht gefordert, dass eine materielle Enteignung überhaupt vorliegt. Der Gesetzgeber ging aber offenbar davon aus, dass Entschädigungsforderungen wegen öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen gerichtlich beurteilt werden, wodurch das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer materiellen Enteignung hoheitlich festgestellt werden würde. Die Praxis jedenfalls scheint das Erfordernis einer materiellen Enteignung anzunehmen. c) Verfahren

4 Wie die «Umwandlung» der materiellen in die formelle Enteignung vor sich geht, ist in einer ersten Kategorie kantonaler Rechte nicht erkennbar. Nach dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen kann sich der Staat, wenn die Voraussetzungen (materielle Enteignung und Prozentschwelle) erfüllt sind, das Eigentum im Entschädigungsprozess, also wohl durch Gerichtsbeschluss, zusprechen lassen; die Praxis verfährt so. In eine andere Kategorie fallen kantonale Rechte, die dem Staat die Befugnis erteilen, die Übertragung des Eigentums zu verlangen. Damit ist nicht impliziert, dass über den Übertragungsanspruch des Staates im Verfahren der materiellen Enteignung bzw. im Entschädigungsverfahren wegen materieller Enteignung entschieden wird. Vielmehr scheint der Staat für die Geltendmachung des Übertragungsanspruchs auf ein separates Verfahren verwiesen zu werden. Eine weitere Kategorie bilden die Kantone, die das Verfahren der Übertragung «sinngemäss» nach den Bestimmungen über die Ausdehnung der Enteignung ausrichten. Schliesslich kann eine vierte Kategorie von kantonalen Rechten ausgemacht werden: Wenn die Voraussetzungen der materiellen Enteignung und der Entschädigungshöhe erfüllt sind, kann das Gemeinwesen die formelle Enteignung verlangen. Deutlich kommt zum Ausdruck, dass die Übertragung des Eigentumsrechts nur im Verfahren der formellen Enteignung zulässig ist. Ein Begehren des Staates kann nicht im Verfahren der Entschädigungsfestsetzung aus materieller Enteignung beurteilt werden. Die Übernahme des Grundstücks durch das Gemeinwesen ist zwar nur denkbar, wenn eine materielle Enteignung vorliegt, die den Staat zu einer bestimmten Entschädigungsleistung verpflichtet. Sie ist aber dennoch eine Eigentumsübertragung; eine solche kann per se nicht Gegenstand einer materiellen Enteignung sein. Es erscheint daher als verfassungsrechtlich geboten, für die Geltendmachung des Zugrechts, Übertragungs- oder Übernahmerechts usw. nur das Verfahren der formellen Enteignung zur Verfügung zu stellen. Die Kantone, deren Recht das nicht explizit vorsieht, sollten meines Erachtens die erforderlichen Gesetzesänderungen entweder zur Korrektur oder zur Klarstellung vorzunehmen. Vertretbar scheint es, wenn sie in verfassungskonformer Auslegung ihrer Vorschriften jedenfalls das Enteignungsverfahren als massgeblich erklärten; sie schliessen es im Grunde nicht aus. d) Materielle Enteignung und Übertragungsanspruch Zu Recht wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass das Zugrecht dadurch, dass es von einer bestimmten Höhe der Entschädigung aus materieller Enteignung im Vergleich zum Gesamtverkehrswert des Grundstücks abhängig gemacht wird, verfassungsrechtlich nicht unproblematisch ist, weil die für die Enteignung wesentliche Interessenabwägung durch einen rein quantitativen Massstab ersetzt wird. Was bereits erörtert worden ist, kommt bei diesem Argument nochmals ins Spiel: Öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen und formelle Enteignungen müssen je den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Die Bundesverfassung hält die beiden Typen von Eigentumseingriffen auch deshalb auseinander, weil bei Enteignungen und bei öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen die Zielrichtungen grundlegend verschieden sind und daher spezifisch geprüft werden muss, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen zulässiger Eigentumseingriffe erfüllt sind. Das einfache Zugrecht dagegen lässt aus der Entschädigung für enteignungsgleiche Eigentumsbeschränkungen eine Eigentumsübertragung gleiten, ohne dass deren verfassungsrechtliche Voraussetzungen als massgebend erklärt und geprüft würden. So ausgestaltet, mit dieser expansiven Kraft zu Gunsten der materiellen Enteignung, erweist sich das Zugrecht als verfassungswidrig. Die beiden in den kantonalen Rechtsordnungen enthaltenen Elemente: materielle Enteignung und Prozentschwelle, geben somit dem Gemeinwesen nur den Anspruch, dass das Verfahren der formellen Enteignung eingeleitet wird. Ob es zur Übertragung des Eigentums am Grundstück kommt, ist in diesem Verfahren nach dessen spezifischen Regeln abzuklären. Unter dem Gesichtspunkt des überwiegenden öffentlichen Interesses an der Enteignung kann es nicht genügen, dass der Staat «sich verpflichtet, das Land innert vier Jahren nach der Eigentumsübertragung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen»; mit dieser Verpflichtung wird das überwiegende öffentliche Interesse nicht erstellt. Fragwürdig ist aber auch, dass der Staat, um das Eigentum zu erwerben, sich soll verpflichten können, das Land «ei-

5 ner bisherigen besonderen Nutzung, derentwegen das Land der Freihaltezone zugewiesen worden ist, dauernd zu erhalten». Bei diesem zweiten Erfordernis einer Eigentumsübertragung kommt immerhin der Bezug zum öffentlichen Interesse an der öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung zum Ausdruck. Dieses muss sich aber nicht mit dem öffentlichen Interesse an der formellen Enteignung decken. Aus raumplanerischer Sicht kommt hinzu, dass sich das Gemeinwesen nicht verpflichten kann, ein bestimmtes Land dauernd einer bestimmten Nutzung zu erhalten; dies widerspricht den Planungsgrundsätzen des Bundes. In den Regelungen der Zugrechte aller untersuchten dreizehn Kantone fällt schliesslich der Bruch auf zwischen den Voraussetzungen der materiellen Enteignung und der Ausübung des Zugrechts. Zunächst ist erforderlich, dass die öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung eine materielle Enteignung bewirkt hat. Sodann aber nehmen die Gesetze keine Rücksicht mehr auf die Schwere des konkreten Eingriffs, die ja bestimmend für das Vorliegen einer materiellen Enteignung ist. Keines der Gesetze stellt also darauf ab, dass eine materielle Enteignung vorliegt, damit der Staat die Übertragung des Eigentums beantragen kann. Vielmehr wird verlangt, dass der Wertverlust ein bestimmtes Mass erreicht, von der Hälfte bis zu vier Fünfteln des Verkehrswerts des ganzen Grundstücks. Dieses zusätzliche Element erscheint als systemfremd; es ist offensichtlich dem Recht der formellen Enteignung entlehnt, das es bei der Ausdehnung der Teilenteignung kennt. Für die Frage aber, ob eine materielle Enteignung dem Gemeinwesen den Anspruch vermitteln soll, die Einleitung des Enteignungsverfahrens zu verlangen, sollte das Recht der materiellen Enteignung massgebend bleiben.» Zu Aufgabe 5c Lesen Sie BGE 122 II 326 durch und würdigen Sie das Urteil, indem Sie die einzelnen Erwägungen kommentieren und kritisieren, unter anderem auch die gegensätzlichen Auffassungen des zürcherischen Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts. In einem früheren Semester ist eine Arbeit eingereicht worden, die ich Ihnen vorstellen will. Die Ausgangslage: In Dietikon befinden sich zwei Grundstücke, die in spitzem Winkel zwischen Limmat und Bahngeleise eingeklemmt sind (wer von Basel oder Bern in Richtung Zürich mit der SBB unterwegs ist, sieht sie sofort linkerhand). Sie sind je mit einem Wohnhaus und weiteren Schopf- und Lagerbauten sowie Garagen überbaut. Sie sind mit dem übergeordneten Strassennetz verbunden, d.h. erschlossen. Gemäss Zonenordnung 1969 lagen sie in der Industriezone J1, mit der Zonenordnung 1987 wurden sie der kommunalen Freihaltezone zugewiesen. Die Grundeigentümer stellten Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung. Es geht zunächst m die Frage, ob es sich bei der Zonenmassnahme 1987 um eine Nichteinzonung oder um eine Auszonung handelte (vgl. Skript 19 II und III. 1. und 2., Seiten 131 ff.). Die Aufgabe der Bearbeiter war, die einzelnen Erwägungen des Bundesgerichts (BGE 122 II 326) zu kommentieren und zu kritisieren, unter anderem auch die gegensätzlichen Auffasssungen des Zürcher Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts. Jetzt der Text des Kommilitonen: «zu Erwägung 4: Dargelegt werden die bundesrechtlichen Grundsätze zur Nutzungsplanung, wie sie im RPG festgelegt sind:

6 Nutzungspläne müssen eine klare rechtsverbindliche Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen vornehmen. Die Nichtbauzonen sind zudem weiter zu unterteilen in Landwirtschafts- und Schutzzonen. Kommunale Nutzungspläne, die keine klare Trennung von Bau- und Nichtbauzonen vornehmen sind nicht bundesrechtskonform. Mit diesem Hintergrund ergibt sich die für die Entschädigungsfrage wichtige Unterscheidung bei der Umzonung einer Liegenschaft von der Bauzone in eine Nichtbauzone: Revision eines bisher nicht bundesrechtskonformen Nutzungsplans: Wird in diesem Fall eine Liegenschaft nicht mehr der Bauzone zugewiesen, so handelt es sich um eine Nichteinzonung. Revision eines bereits bundesrechtskonformen Zonenplans: Wird eine Liegenschaft in diesem Fall nicht mehr der Bauzone zugewiesen, so handelt es sich um eine Auszonung. Der wesentliche Gedanke in Erwägung 4 ergibt sich aus dieser Unterscheidung: Nur im Fall einer Auszonung oder falls generell bereits ein bundesrechtskonformer Nutzungsplan vorliegt, kann die öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung einer materiellen Enteignung ( Entschädigungspflicht) gleichkommen. zu Erwägung 5: Die Beschwerdeführer (Grundeigentümer) führen zwei Argumente an, weshalb im vorliegenden Fall eine klassische Auszonung vorliege und somit eine materielle Enteignung gegeben sei: Argument (1): Im Bezug auf die Industriezone seien die bundesrechtlichen Grundsätze in der alten Bau- und Zonenordnung der Stadt Dietikon aus dem Jahre 1969 bereits erfüllt gewesen. Argument (2): Zum Zeitpunkt der Zonenplanänderung lagen die Parzellen in weitgehend überbautem Gebiet und hätten so gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG zur vorläufigen Bauzone gehört. Das BGer antwortet auf die beiden Argumente: Zu (1): Die Zweckmässigkeit eines Nutzungsplans und die Uebereinstimmung mit Bundesrecht muss in seiner Gesamtheit überprüft werden und gewährleistet sein. Zu (2): Aus der Tatsache, dass die Parzellen vor der Zonenplanänderung in der vorläufigen Bauzone lagen, lässt sich nicht zwingend folgern, dass die Parzellen bei der Zonenplanänderung der definitiven Bauzone zuzuschlagen sind. Das BGer hält entsprechend fest: Mit den beiden Argumenten der Bescherdeführer kann die Beurteilung des Sachverhalts als Auszonung nicht gestützt werden. Im vorliegenden Fall handelt es sich rechtlich um eine Nichteinzonung. zu Erwägung 6: In den beiden vorangegangenen Erwägungen hat das BGer einerseits den Grundsatz festgehalten, dass eine materielle Enteignung mit entsprechender Entschädigungspflicht nur im Fall einer Auszonung gegeben sein könne (Erwägung 4). Andererseits hat das BGer ebenfalls

7 festgehalten, dass im vorliegenden Fall keine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung vorliege (Erwägung 5). In Erwägung 6 geht das BGer nun weiter und hält fest, dass die öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Ausnahmefall auch bei einer Nichteinzonung einer materiellen Enteignung geichkomme. Kumulativ müssen dazu folgende Bedingungen gegeben sein: Die Liegenschaft ist bereits an eine gewässerschutzrechtskonforme Kanalisation angeschlossen. Der Grundeigentümer hat bereits erhebliche Ausgaben für die Erschliessung und Bebauung des Grundstücks getätigt. Sind diese Bedingungen kumulativ gegeben und liegen die Grundstücke in weitgehend ü- berbautem Gebiet, so können die Grundeigentümer eine Einzonung mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarten. Das BGer spricht gar von einem Einzonungsgebot für die Planungsbehörden und bejaht somit im vorliegen Fall die materielle Enteignung. Für die Bemessung der Entschädigungssumme stellt sich nach BGer die Frage, welche Zonenzuordnung die Grundeigentümer erwarten konnten. D.h. konnten sie tatsächlich die Zuordnung zur Industriezone erwarten oder vielmehr nur die Zuordnung zur Wohn- und Gewerbezone, die so der bisherigen Nutzung entsprochen hätte? Die Bemessung der Entschädigungssumme nimmt das BGer aber selber nicht vor, sondern weist die Angelegenheit zur Klärung dieser Frage an das kantonale Verwaltungsgericht zurück. Persönlicher Kommentar: Diesen BGE finde ich in seiner rechtlichen Argumentation absolut logisch und nachvollziehbar. Er deckt sich vollauf mit meinem natürlichen Empfinden. Vor allem gefällt mir die grössere Differenziertheit des Urteils des Bundesgerichts: Denn das kantonale Verwaltungsgericht begnügt sich damit zu sagen, dass die Beschwerdeführer nicht mit einer Zuweisung ihrer Grundstücke zur Industriezone rechnen konnten. Das BGer teilt diese Meinung, fügt aber hinzu, dass die Beschwerdeführer sehr wohl gundsätzlich mit einer Zuweisung zur Bauzone (Wohn- und Gewerbezone?) rechnen konnten.»