Pawel Kaczmarczyk: Arbeitsmigration und der polnische Arbeitsmarkt

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1 Pawel Kaczmarczyk: Arbeitsmigration und der polnische Arbeitsmarkt Working Paper für die Studie Die Zukunft des Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodells

2 Arbeitsmigration und der polnische Arbeitsmarkt von Paweł Kaczmarczyk 2 Einführung Die Migrationsströme ins Ausland haben in der polnischen Öffentlichkeit lange Zeit keine Rolle gespielt. Erst mit dem Beitritt Polens in die Europäische Union ist das Thema auf die vordersten Seiten der Tagespresse gerückt. Immer wieder ist von der großen Flucht oder von der Wanderung der Massen zu lesen, von Millionen Polen, die ihr Heimatland auf der Suche nach einem besseren Leben verlassen. Aus der Sicht des Migrationsforschers entsprechen viele dieser Darstellungen jedoch nicht den Fakten. Denn erstens suggerieren die Berichte, Migration sei kein typisches Phänomen unserer Zeit. Zweitens wird häufig unterstellt, dass die Migranten ihr Heimatland für immer verlassen. In diesem Text sollen die in der Öffentlichkeit kursierenden Informationen verifiziert werden: das Ausmaß und die Struktur der Migration, aber auch die Folgen für das Auswanderungsland selbst. Dies ist auch deshalb wichtig, weil die veröffentlichte Meinung Einfluss auf politische Entscheidungsträger und damit auf die Migrationspolitik ausübt. 1. Der polnische Arbeitsmarkt während der Transformation Anfang der neunziger Jahre wandelte sich der polnische Arbeitsmarkt fundamental. Diese Zeit der Transformation kann in folgende Phasen unterteilt werden: Zu Beginn der Transformation (1989 bis 1994/1995) sank die Zahl der Beschäftigten drastisch, wodurch die Arbeitslosenquote stieg. Die Ursache dafür lag vor allem in der Offenlegung der Arbeitslosigkeit, die in den noch nicht restrukturierten staatlichen Betrieben versteckt worden war. 1 Paweł Kaczmarczyk ist Professor an der Universität Warschau/ Institut für Migrationsforschung. Der folgende Text basiert auf: Kaczmarczyk 2008, Kaczmarczyk und Okólski 2008a, Kaczmarczyk und Okólski 2008b, Fihel, Kaczmarczyk und Okólski

3 In den Jahren 1995 bis 1998 stieg die Zahl der Erwerbstätigen bei gleichzeitigem Absinken der Arbeitslosenquote (die Erwerbsquote sank allerdings ebenfalls), vor allem aufgrund der wachsenden Prosperität der kleinen und mittleren Unternehmen. In der Zeit von 1998 bis 1999 und erneut von 2001 bis 2002 brach der Arbeitsmarkt zusammen. Der erste Kollaps hatte mit der so genannten russischen Krise zu tun und betraf viele ost- und mitteleuropäische Länder; die stärksten Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt wurden jedoch in Polen registriert. Die zweite ökonomische Krise in den Jahren 2001 und 2002 betraf ausschließlich Polen, und zwar besonders das verarbeitende Gewerbe: In diesem Sektor sank die Zahl der Beschäftigten um 21 Prozent. Allerdings verlief die Krise regional deutlich unterschiedlich. Ab dem Jahr 2003 verbesserte sich die Lage auf dem Arbeitsmarkt langsam. Andererseits zeigten sich gerade in dieser Zeit viele Defizite des polnischen Arbeitsmarktes. Die großen Schwankungen bei der Zahl der Erwerbstätigen, die selbst in Zeiten wirtschaftlichen Aufschwungs zu beobachten sind, können nicht ausschließlich auf den Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage zurückgeführt werden. Vielmehr handelt es sich um strukturelle Probleme des Arbeitsmarktes. Abb Arbeitslosigkeit, Erwerbstätigkeit sowie die Erwerbsquote in den Jahren , IV. Quartal (Personen im Alter von 15 Jahren und älter) współczynnik aktywności zawodowej wskaźnik zatrudnienia stopa bezrobocia 0.0 Quelle: Kaczmarczyk und Napierała Die derzeit gute Situation auf dem Arbeitsmarkt hat ihre Ursache in der guten konjunkturellen Lage. Dennoch bleiben strukturelle Defizite sichtbar: So lag die Arbeitslosigkeit in Polen im April 2008 zwar nur noch bei um die 11 Prozent, jedoch erhöhte sich die Erwerbsquote nicht dementspre- 3

4 chend, was vor allem daran liegt, dass sehr viele Menschen zum Beispiel Frührentner dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen. Die strukturellen Probleme auf dem Arbeitsmarkt lassen sich wie folgt zusammenfassen: Polen hat eine der niedrigsten Erwerbsquoten in Europa. Das Land leidet allgemein unter einer vergleichsweise hohen Arbeitslosigkeit, die auch im Aufschwung auf einem relativ hohen Niveau bleibt. Unter den Arbeitslosen sind viele Langzeitarbeitslose. Die Jugendarbeitslosigkeit ist hoch, selbst wenn die Jugendlichen über Schul- und Hochschulabschlüsse verfügen (im Jahr 2005 betrug die Arbeitslosenquote der unter 24- Jährigen 34,6 Prozent). Ebenso sind überdurchschnittlich viele Ältere arbeitslos. Vor allem gering Qualifizierte sind von der Arbeitslosigkeit betroffen (im Jahr 2005 hatten 65 Prozent der Arbeitslosen eine geringe Qualifikation oder ein niedriges Bildungsniveau). Für die Position auf dem Arbeitsmarkt spielt das Geschlecht eine zentrale Rolle. Folgende Faktoren führen zu Ungleichheiten auf dem polnischen Arbeitsmarkt (Das Wirtschaftsministerium 2006, Liwiński und Sztanderska 2007): ein niedriges Humankapitalniveau vor allem bei Personen über 35 Jahren; ein mismatch zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt, speziell innerhalb einzelner Regionen; ein mismatch zwischen Angebot und Nachfrage im Bildungsbereich; ein niedrige Mobilität auf dem Arbeitsmarkt (siehe Abbildung 29); eine gering ausgeprägte aktive Arbeitsmarktpolitik. Nach dem Beitritt in die Europäische Union hat Polen die strukturellen Probleme des einheimischen Arbeitsmarktes exportiert, indem viele vor allem jüngere Arbeitskräfte ausgewandert sind. Paradoxerweise hat die Auswanderung die vielen Probleme des polnischen Arbeitsmarktes nicht gelöst, sondern erst offen gelegt und sogar vertieft. 4

5 2. Polen auf der Migrationslandkarte Europas die Migration aus Polen und nach Polen 2.1. Ausmaß und Struktur der Auswanderung Polen gehört zu den klassischen Auswanderungsländern. Bereits im 19. Jahrhundert wanderten aus Polen so viele Menschen aus wie aus keinem anderen europäischen Land. Diese Tendenz setzt sich bis heute fort: Die Auswanderung ist zu einer Dauerauswanderung geworden. Seit dem 19. und 20. Jahrhundert hat sie vor allem ökonomische Ursachen. Die Veränderungen nach 1989 hatten enorme Auswirkung auf die Mobilität der Menschen. Doch anders als viele westliche Forscher vorausgesagt hatten, führte die erhöhte Mobilität weniger zu einer dauerhaften Massenauswanderung, sondern eher zu einer Veränderung der Form und der Struktur der Migration. Beispielsweise hat die zeitlich begrenzte Arbeitsmigration, die mehrere Wochen oder Monate andauert, stark zugenommen. Nach den amtlichen Statistiken sind in den Jahren 1990 bis 2003 rund Menschen aus Polen ausgewandert. Diese Zahl ist jedoch statistisch zweifelhaft. 3 Sowohl bei der Volkszählung im Jahr 1988 als auch im Mikrozensus 1995 wurde die Zahl der zu dem jeweiligen Zeitpunkt ausgewanderten Polen auf rund geschätzt. Das waren rund zwei Prozent der Gesamtbevölkerung. Auch andere Statistiken bestätigen diese Schätzungen. 3 Personen werden dann offiziell als Auswanderer erfasst, wenn sie sich auf Dauer im Ausland niederlassen und sich dafür im Einwohnermeldeamt abmelden. 5

6 Abbildung 2.1. Gemeldete Polen, die sich mehr als zwei Monate im Ausland aufhalten (in Tausend), Arbeitskräfteerhebung (BAEL), Quelle: Kepinska 2007 auf der Basis der Arbeitskräfteerhebung (BAEL) Für die erste Phase der Transformation (1989 bis 1995) belegen die Daten der Arbeitskräfteerhebung (BAEL) einen stetigen Rückgang der Migration. Dies änderte sich bereits Ende der neunziger Jahre: Aus der Abbildung 2.1 geht hervor, dass die Massenmigration nicht erst nach dem EU-Beitritt im Jahr 2004 eingesetzt hat, sondern in den Jahren 1998 und Diese Entwicklung ging vor allem auf die oben erwähnte Verschlechterung der Situation auf dem polnischen Arbeitsmarkt zurück. Zweifellos hat sich der Trend zur Auswanderung jedoch mit dem Beitritt Polens in die EU noch verstärkt: Im Jahr 2004 befanden sich zu einem gegebenen Zeitpunkt durchschnittlich Polen für mehr als zwei Monate im Ausland rund 20 Prozent mehr als im Vorjahr und 50 Prozent mehr als noch im Jahr Keine Auskunft geben die Daten der Arbeitskräfteerhebung (BAEL) hingegen über Saisonarbeiter, die für weniger als zwei Monate im Ausland beschäftigt waren. Dabei war die Saisonarbeit der wichtigste Migrationsgrund, bis es nach dem 1. Mai 2004 zur Massenauswanderung nach Großbritannien und Irland kam. Doch aus Statistiken der Einwanderungsländer lässt sich ablesen, welche Staaten unmittelbar vor dem EU-Beitritt die größte Anziehung ausübten: die Vereinigten Staaten und Deutschland. Im Jahr 2000 hielten sich in den USA rund Polen auf, in Deutschland 6

7 etwa Es folgten Großbritannien (76.700), Italien (27.200), Spanien (25.300), sowie Österreich (22.500) (Fihel, Kaczmarczyk und Okólski 2007). Mit der Osterweiterung 2004 sind zehn neue Länder der EU beigetreten; im Jahr 2007 kamen Rumänien und Bulgarien hinzu. Obwohl die Freizügigkeit eines der Kernelemente des europäischen Binnenmarktes darstellt, wurde bereits während der Beitrittsverhandlungen deutlich, dass die alten Mitglieder ihre Arbeitsmärkte nur ungern vollständig öffnen wollten. Sie vertraten den Standpunkt, die Öffnung würde zusätzliche Konkurrenz für die einheimischen Beschäftigten bedeuten und könnte zu erhöhter Arbeitslosigkeit und Lohndumping führen (Kaczmarczyk 2006). Im Ergebnis haben mehr oder weniger alle Mitgliedsländer der EU-15 Einschränkungen der Freizügigkeit beschlossen. Es lassen sich drei Gruppen unterscheiden: Länder, die ihre Arbeitsmärkte von Beginn an geöffnet haben (Irland, Schweden und Großbritannien) 4 ; Länder, die sich zwar für die Regelung ausgesprochen haben, jedoch schon während der ersten 2 bis 4 Jahre auf die Einschränkung verzichtet haben; Länder, die vorhaben, ihre Arbeitsmärkte bis zum 1. Mai 2009 oder darüber hinaus abzuschotten (vor allem Deutschland und Österreich). Die nach dem 1. Mai 2004 eingesetzte Migrationsdynamik zeigt die Abbildung 2.1. Erst im zweiten und dritten Quartal 2007 nahm die Auswanderung wieder leicht ab. Die enorme Dynamik der polnischen Migration lässt sich auch anhand der Zahlen des polnischen Statistikamtes darstellen. Demnach befanden sich Ende 2006 rund Polen im Ausland rund mehr als noch ein Jahr zuvor. Diese Daten werden auch durch die Statistiken der Zielländer bestätigt. Das britische Workers Registration Scheme zeigt, dass die Polen im Zeitraum 2004 bis 2007 rund 66 Prozent der Einwanderer aus den neuen Mitgliedsländern in das Vereinigte Königreich ausmachten. Während dieser Zeit wurden polnische Antragsteller für die Arbeitsregistrierung verzeichnet. 4 Trotz der Öffnung der Arbeitsmärkte wurde der Zugang zu den sozialen Sicherungssystemen eingeschränkt. 7

8 Abb Antragsteller für die Arbeitsregistrierung, (III. Quartal) II 2004 III 2004 IV 2004 I 2005 II 2005 III 2005 IV 2005 I 2006 II 2006 III 2006 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 Czechy Estonia Węgry Łotwa Litwa Polska Słowacja Quelle: Home Office Großbritannien 2007 Auch die irischen Daten bestätigen diese Dynamik. Im Zeitraum zwischen dem 1. Mai 2004 und Ende März 2007 haben rund polnische Zuwanderer eine Versicherungsnummer erhalten. Zum Vergleich: Personen aus den Baltischen Staaten beantragten Versicherungsnummern (Grabowska-Lusińska 2007). Polnische Arbeitsmigranten stellen auch hier 56 Prozent aller Migranten aus den neuen Mitgliedsländern. Die deutschen Statistiken zeigen eine stabile Zahl polnischer Einwohner (vgl. Kaczmarczyk 2007). Dabei muss berücksichtigt werden, dass in Deutschland die Saisonarbeit eine zentrale Rolle spielt. Vor dem polnischen EU-Beitritt lag die Zahl der Saisonarbeiter bei rund Seither sinkt sie kontinuierlich: Im Jahr 2005 gab es , im Jahr 2006 nur noch Saisonarbeiter. Allerdings nahm die Zahl im Jahr 2007 wieder leicht zu. Diese Zahlen zeigen, dass die Arbeitsmigration aus Polen nach Deutschland trotz der beschränkten Arbeitnehmerfreizügigkeit unverändert hoch ist. 5 5 Deutschland führt unangefochten, wenn es um die Formulare E 101 zur Ausübung von Dienstleistungen im Ausland angeht. Allein im ersten Halbjahr 2006 wurden rund Arbeitserlaubnisse für Deutschland ausgestellt (in dem gesamten Zeitraum 2004 bis 2006 waren es fast ). Für Frankreich betrugen die entsprechenden Zahlen und

9 Sehr interessant ist die Situation in den skandinavischen Ländern und hier vor allem in Norwegen; Noch im Jahr 2003 wurde die Zahl polnischer Migranten auf etwa 2000 geschätzt. Anfang 2007 arbeiteten dort bereits polnische Migranten, und zum Ende des Jahres wuchs die Zahl sogar auf an. Im Falle Schwedens sind die Zahlen deutlich niedriger, wobei die Dynamik vergleichbar ist (Vgl. Kaczmarczyk und Okólski 2008). Insgesamt jedoch ist die genaue statistische Ermittlung der Migrationsbewegung unzureichend. Das liegt vor allem daran, dass die Migrationsströme zeitlich sehr variieren und von den Behörden daher nicht immer registriert werden. Aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, die Migrationsbewegungen aus struktureller Perspektive zu betrachten: 1) Charakter der Migration: Nach wie vor stellt die Arbeitsmigration also das Einreisen zur Erwerbszwecken das Hauptmotiv der Auswanderung dar. 2) Aufenthaltsdauer: Die Dauer der Auslandsaufenthalte ist einer der kontroversen Punkte in der Migrationsdebatte. Laut der Arbeitskräfteerhebung (BAEL) für das Jahr 2000 hatten damals 55 bis 65 Prozent der polnischen Migranten ihr Heimatland für weniger als 12 Monate verlassen. Seitdem hat sich die Zahl der kurzen Aufenthalte ungefähr verdoppelt. Nun scheint der Trend allerdings wieder in die andere Richtung zu gehen, ist die Zahl der längeren Auslandsaufenthalte doch in den Jahren 2004 und 2005 wieder angestiegen. Viele Untersuchungen zeigen, dass aus geplanten kürzeren Aufenthalten schnell ein längerer Verbleib werden kann (Garrapich und Osipovic 2007, Ryan 2008). Eine verlässliche Beurteilung der Situation bedarf eines längeren Untersuchungszeitraums und kann zu diesem Zeitpunkt noch nicht letztgültig beantwortet werden. Denn die ökonomische und soziale Situation in Heimat- und Zielland kann sowohl zu einer Verkürzung als auch zur Verlängerung des Auslandsaufenthaltes führen; die Stichworte lauten Lohnveränderungen, Währungsschwankungen und Situation auf den beiden Arbeitsmärkten. 3) Zielländer: Wie gezeigt hat die Mehrzahl der Länder der EU-15 ihre Arbeitsmärkte nur mit Einschränkungen geöffnet. Genau deshalb veränderte sich die Struktur der Zielländer nach 2004 kaum; die Veränderungen haben einen eher evolutionären Charakter, wie die Einwanderung nach Großbritannien und Irland zeigt. Ein Beleg dafür ist die nach wie vor hohe Zahl der Saisonarbeiter in Deutschland. Allerdings verschiebt sich das Gewicht der Zielländer allmählich. Deutschland verliert seine dominante Rolle zugunsten Großbritanniens und Irlands (allerdings nur relativ, weil neue Zielländer hinzugekommen sind, und nicht absolut). Auch gewinnen südeuropäische Länder an Bedeutung. 9

10 Abb Polnische Einwohner, die sich länger als zwei Monate im Ausland aufhalten (in Tausend). Nach Zielländern, , II. Quartal Quelle: Kepinska 2007, basierend auf der Arbeitskräfteerhebung (BAEL) Seit dem Ende der neunziger Jahre hat die Zahl der Zielländer stark zugenommen. Insgesamt wuchs der Anteil polnischer Migranten in Großbritannien, Irland und Schweden von 10 auf 47 Prozent. Dieser Zuwachs ist vor allem auf Kosten der drei klassischen Hauptzielländer Deutschland, USA und Italien verlaufen. Hier sank die Zahl von 63 auf 35 Prozent. Zudem kommen immer neue Länder hinzu (skandinavische und südeuropäische Länder sowie die Niederlande). Die polnischen Arbeitnehmer passen sich also problemlos auf dem europäischen Arbeitsmarkt an. Großbritannien ist zum Hauptzielland geworden. Die Abbildung 2.3 zeigt zwei wichtige Trends: Zum einen hat die Einwanderung sowohl nach Großbritannien als auch nach Irland nach dem 1. Mai 2004 eine enorme Dynamik erfahren; zum anderen hat allerdings die Zunahme der Arbeitsmigration nach Großbritannien nicht zwangläufig die Einwanderung in die klassischen Zielländer verringert. Im Gegenteil sind die Einwanderungszahlen nach Deutschland und in die Vereinigten Staaten konstant geblieben. Somit hat die Osterweiterung diese Migrationsströme nicht gebremst, sondern vielmehr neue Arbeitsmärkte eröffnet. 10

11 Über die Einwanderung nach Großbritannien gibt es verlässliche Daten: Laut dem international passenger survey sind im Jahr 2003 rund Polen eingereist, im nächsten Jahr lag sie schon bei und 2006 betrug sie In den Jahren 2002 und 2003 befand sich Polen nicht einmal unter den 10 wichtigsten Herkunftsländern aller Migranten in Großbritannien, in den Jahren 2004 und 2005 belegte das Land bereits den vordersten Platz. Von insgesamt zugeteilten Sozialversicherungsnummern wurden in dem Jahr 2006/2007 insgesamt an polnische Arbeitnehmer vergeben. Diese Daten belegen, wie stark in Großbritannien das Interesse an polnischen Arbeitskräften ist. Und sie zeigen, wie sehr sich die Migrantenstruktur in Großbritannien verändert hat. Britische Schätzungen gehen davon aus, dass sich 2007 insgesamt Polen in ihrem Land befanden (Kaczmarczyk und Okólski 2008). 4) Qualifikationsgrad der Migranten: Polnische Auswanderer sind üblicherweise jünger als 35 Jahre. Diese Faustregel gilt allerdings nicht für die erste Transformationsphase, in der vor allem Personen zu Arbeitszwecken ins Ausland gingen, die kurz vor dem Ende ihrer beruflichen Laufbahn standen. Erst nach dem EU-Beitritt wanderten verstärkt junge Menschen aus, die zum Teil erst den polnischen Arbeitsmarkt betreten. Eine weitere Faustregel traf für die Anfangsphase der Transformation nicht zu, dass nämlich überwiegend gut ausgebildete Polen ins Ausland gehen. Anfang der neunziger Jahre wanderten vor allem gering qualifizierte Menschen aus die so genannten Wendeverlierer. Dabei können Bildungsunterschiede auch nach Zielländern variieren: So lag der Anteil von Hochqualifizierten in Großbritannien in den Jahren 1997 bis 2002 bei 25 Prozent, während er in Deutschland bei nur 11 Prozent lag (NSP 2002). Seit dem 1. Mai 2004 sind die sehr gut ausgebildeten Arbeitsmigranten überrepräsentiert, vor allem in der Altersgruppe von 25 bis 29 Jahren. Interessante Ergebnisse liefert ein Vergleich zwischen Deutschland und Großbritannien. Dies sind die beiden Ländern, in denen die meisten polnischen Arbeitsmigranten leben (vgl. Abb. 2.5). 11

12 Abb 2.5. Bildungskoeffizient der polnischen Migranten in Deutschland und Großbritannien Niemcy Wielka Brytania ogółem kraj zachodniopomorskie wielkopolskie dolnośląskie 3,5 2,5 1,5 0,5 kujawsko-pomorskie lubelskie lubuskie ogółem kraj zachodniopomorskie wielkopolskie dolnośląskie 3,5 2,5 1,5 0,5 kujawsko-pomorskie lubelskie lubuskie warmińsko-mazurskie -0,5-1,5 łódzkie warmińsko-mazurskie -0,5-1,5 łódzkie świętokrzyskie małopolskie świętokrzyskie małopolskie śląskie mazowieckie śląskie mazowieckie pomorskie podlaskie opolskie podkarpackie pomorskie podlaskie opolskie podkarpackie Przed akcesją Po akcesji Przed akcesją Po akcesji Quelle: Kaczmarczyk ) Sektorale Verteilung in den Zielländern: Unabhängig von ihrem jeweiligen Qualifikationsniveau landen die polnischen Arbeitsmigranten vorwiegend in niedrigqualifizierten Arbeitsbereichen, die für Migranten überhaupt typisch sind: Bauwirtschaft, Landwirtschaft, Hotelwesen, haushaltsnahe Dienstleistungen (Kaczmarczyk 2001, Grzymała-Kazłowska 2001, Kaczmarczyk und Łukowski 2004). Dies liegt vor allem an der spezifischen Nachfrage in den hochentwickelten Ländern, in denen ein großer Teil der Migrantenbevölkerung traditionell über eine niedrige Qualifikation verfügt. Alle hier präsentierten Daten belegen die oben aufgestellte These, dass die Migration aus Polen sehr vielfältig geworden ist. Zurzeit kann man von zwei Hauptgruppen von Migranten sprechen: Die Angehörigen der einen Gruppe stammen aus den ärmlichen Regionen Polens, sie sind niedrig qualifiziert, verfügen bereits über mehrere Arbeitsaufenthalte im Ausland und wählen meistens klassische Zielländer wie Deutschland aus. Der zweiten Gruppe gehören jüngere Polen mit einer besseren Bildung an, die aus mittleren und großen Städten kommen. In den meisten Fällen verfügen sie über keinerlei berufliche Erfahrungen. Sie entscheiden sich zumeist für die neuen Zielländer wie Großbritannien Einwanderung nach Polen Obwohl Polen seit der Transformation eine führende Rolle in der Region spielt, konnte es für Arbeitskräfte aus den übrigen mittel-und osteuropäischen Ländern nie Anziehungskraft entwickeln. 12

13 Es ist schwierig, die Zahl der Migranten zu schätzen, die sich in Polen befinden. Laut der 2002 durchgeführten Volkszählung lebten in Polen offiziell etwa Ausländer, wovon eine zeitlich begrenzte Aufenthaltsgenehmigung hatten (NSP 2002). Auch andere Analysen belegen, dass die Einwanderung nach Polen eine eher geringe Rolle spielt. Untersuchungen über illegale Beschäftigung gehen allerdings von bis Personen aus. Auch die Einwanderer in Polen lassen sich in zwei Gruppen unterscheiden: Sie kommen einerseits aus Westeuropa und den Vereinigten Staaten, andererseits aus den ehemaligen Republiken der Sowjetunion. Aus den Melderegistern geht hervor, dass die meisten Zuwanderer aus Deutschland kommen (21 Prozent), gefolgt von der Ukraine (9 Prozent). Wenn man sich allerdings nur die zeitlich befristeten Aufenthalten anschaut, zeigt sich ein anderes Bild: Hier machen die Ukrainer die größte Gruppe aus (28 Prozent), gefolgt von den Deutschen (8 Prozent). Die meisten Arbeitsmigranten leben in den großen Städten vor allem in Warschau. 3. Wirtschaftliche Folgen der Migration 3.1. Folgen der Auswanderung Die Folgen der Auswanderung werden üblicherweise auf drei Ebenen analysiert: Demografie, Geldtransfers ins Heimatland und die Folgen für den Arbeitsmarkt. Wie erwähnt gehen die amtlichen Statistiken davon aus, dass seit dem 1.Mai 2004 rund zwei Millionen Menschen aus Polen ausgewandert sind. Dies macht einen Bevölkerungsanteil von 5,1 Prozent aus. Was die Geldtransfers ins Herkunftsland angeht, gehört Polen nicht zu den führenden Nationen. Erhebungen der Weltbank zeigen, dass die Transfers im Jahr 2004 bei 2,7 Milliarden Dollar lagen, im Jahr 2005 belief sich die Summe auf 3,5 Milliarden und 2006 auf 4,4 Milliarden Dollar. Damit erhöhte sich der jährliche Gesamtbetrag zwischen 2004 und 2006 um 60 Prozent. Volkswirtschaftlich betrachtet spielen diese Rücküberweisungen für ein verhältnismäßig großes Land wie Polen nur eine geringe Rolle. So betrug der Anteil der Transfers am polnischen Bruttoinlandsprodukt rund 1,5 Prozent. Dagegen spielen die Transfers für die Migranten selbst oder für ihre Familien natürlich eine wichtige Rolle (Kaczmarczyk 2004, Jonczy 2005). Nach Umfragen der Universität Warschau werden die Ersparnisse für die Renovierung beziehungsweise den Kauf von Immobilien ausgegeben (25 Prozent); viele Arbeitsmigranten kaufen sich davon ein Fahrzeug (40 Prozent); und ein großer Teil der Befragten gab an, die Ersparnisse hauptsächlich für die eigene Bildung oder die Bildung ihrer Kinder auszugeben (30 Prozent). 13

14 Die Arbeitsmigration wirkt sich vor allem auf den einheimischen Arbeitsmarkt aus. Abbildung 3.1 illustriert die am häufigsten genannte Hypothese über den Einfluss der Arbeitsmigration auf den Arbeitsmarkt. Abb Migrationsgrad und die Arbeitslosigkeitsquote, nach Arbeitskräfteerhebung (BAEL ) Quelle: Kaczmarczyk Die Abbildung zeigt, dass der Grad der Migration lange tendenziell parallel zur Arbeitslosenquote verlief. Diese Korrelation wurde nach dem EU-Beitritt jedoch schwächer; seither sinkt die Arbeitslosigkeit bei gleichzeitiger Zunahme der Abwanderung. Das könnte darauf hindeuten, dass die Arbeitslosigkeit aufgrund der Auswanderung sinkt - und würde die These vom Export der Arbeitslosigkeit stützen. Darüber hinaus hat die Arbeitsmigration weitere Folgen: Zum einen steigt die Zahl der unbesetzten Arbeitsstellen, was nicht nur in Polen, sondern in allen neuen Beitrittsländern zu beobachten war, besonders in den baltischen Staaten. Statistiken der polnischen Nationalbank belegen, dass im Jahr 2007 immerhin 35 Prozent der Unternehmen in der Baubranche einen akuten Arbeitskräftemangel geäußert haben. Umfragen bei Unternehmen zeigen zudem, dass der Arbeitskräftemangel in den vergangenen zwei Jahren das wichtigste Problem zahlreicher Firmen auch in anderen Branchen darstellte (vgl. NBP 2007, KPMG 2007, KPMG 2008). Bei nicht wenigen stand sogar die Existenz auf dem Spiel. 14

15 Dass der Arbeitskräftemangel sich auch auf die Erhöhung der Löhne auswirkt, konnte vor allem in den baltischen Staaten beobachtet werden. In Polen betraf dies in erster Linie die Baubranche sowie die Dienstleistungsunternehmen (Weltbank 2007, Kaczmarczyk und Okólski 2008). Zusammenfassend kann also festgehalten werden, dass die Arbeitsmigration zum einen zu einer Senkung der Arbeitslosigkeit und zum anderen zu einem Arbeitskräftemangel auf dem einheimischen Arbeitsmarkt geführt hat. Allerdings gibt es für die gegenwärtige Situation auf dem Arbeitsmarkt weitere Erklärungsvariablen: Erstens kann die gesunkene Arbeitslosigkeit auch auf die gute konjunkturelle Lage zurückgeführt werden. Länder wie Tschechien oder Ungarn haben ähnlich positive Entwicklungen verzeichnet, ohne dass sie von einer ähnlichen Massenemigration betroffen waren wie Polen. Zweitens geht ein Teil der positiven Entwicklungen auf das frühe Ausscheiden vieler Erwerbspersonen aus dem Arbeitsmarkt zurück. Und drittens stellt sich das Phänomen der Massenmigration im Verhältnis zu den Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt als relativ klein dar. Abb Migration und die Struktur auf dem polnischen Arbeitsmarkt, Migranci Bezrobotni Bezrobotni i migranci Pracujący Bierni zawodowo /Q2 1993/Q4 1994/Q2 1994/Q4 1995/Q2 1995/Q4 1996/Q2 1996/Q4 1997/Q2 1997/Q4 1998/Q2 1998/Q4 1999/Q2 1999/Q4 2000/Q2 2000/Q4 2001/Q2 2001/Q4 2002/Q2 2002/Q4 2003/Q2 2003/Q4 2004/Q2 2004/Q4 2005/Q2 2005/Q4 2006/Q2 2006/Q4 2007/Q2 Pracujący i bierni zawodowo Quelle: Eigene Bearbeitung, basierend auf Kaczmarczyk und Tyrowicz Die Abbildung 3.2 scheint diese These zu bestätigen. Seit Beginn der Transformation sinkt die Erwerbsquote kontinuierlich, sie ist mittlerweile sogar die niedrigste in der EU. Somit kann die ge- 15

16 sunkene Arbeitslosigkeit durchaus auch ein künstlicher Effekt sein, der durch das frühe Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt hervorgerufen wird. Eine weitere Erklärung für das Zurückgehen der Arbeitslosigkeit ist die schlechte Anpassung an die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes im demografischen und regionalen Kontext aber auch auf Grund der geforderten Qualifikationen. Beispielsweise kann der Arbeitskräftemangel in der Baubranche nicht ausschließlich auf die Auswanderung zurückgeführt werden, vielmehr muss auch die Bildungsreform des Jahres 1999 berücksichtigt werden, die zu einer deutlichen Reduzierung der Ausbildungsberufe geführt hat (Kaczmarczyk und Okólski 2008a). Auch wenn die These vom Export der Arbeitslosigkeit wegen ihrer Einfachheit sehr verlockend ist, gibt es Argumente, die dagegen sprechen, vor allem mit Blick auf die jüngste Migrationswelle. So zeigen Umfragen unter Menschen, die das Land zu Arbeitszwecken verlassen haben, dass 50 Prozent von ihnen zum Zeitpunkt der Ausreise einen Arbeitsplatz besaßen. Insgesamt kann festgehalten werden, dass heute Menschen das Land verlassen, die beruflich aktiv sind, aber Schwierigkeiten haben, in Polen eine gute Arbeit mit entsprechender Bezahlung zu finden. Eine tiefer gehende Analyse der Arbeitsmigration aus Polen zeigt, dass das Phänomen unabhängig von der medialen Darstellung sowohl positive wie auch negative Effekte hat. Die größten negativen Effekte: Arbeitsmigration kann zu einem Arbeitskräftemangel führen. Dieses Problem verstärkt sich vor allem dann, wenn ein strukturelles Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt es unmöglich macht, die Lücke schnell zu schließen. Die beschriebenen Effekte zeigen sich meistens in bestimmten Branchen oder regionalen Arbeitsmärkten. Der Druck, die Löhne zu erhöhen, kann zu einem Wettbewerbsnachteil für Unternehmen führen oder sogar zu Inflation. Neben höheren Löhnen müssen Unternehmen zunehmend auch andere Anreize für ihre Arbeitnehmer schaffen (Fortbildungen, verschiedene Formen der Rekrutierung, usw.), die mit zusätzlichen Kosten verbunden sind. Auf lange Sicht kann ein solches Vorgehen allerdings positive Auswirkungen haben sowohl für das Unternehmen, als auch für den Arbeitnehmer. Arbeitsmigration stellt vor allem für entwickelte Länder wie Polen eine Gefahr dar, weil zumeist die am besten qualifizierten Arbeitskräfte das Land verlassen. Dabei leidet Polen 16

17 nicht nur unter dem klassischen brain drain, sondern unter einem regelrechten brain waste (Kaczmarczyk und Okólski 2006). Die Migration hat aber auch viele positive Effekte: Die Arbeitslosigkeit im Lande sinkt; das Lohnniveau erhöht sich. Dadurch entwickelt sich der Arbeitsmarkt zunehmend von einem unternehmerfreundlichen Markt zu einem arbeitnehmerfreundlichen Markt, was zu einem gleichberechtigten System zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern führen und so die Effektivität des Arbeitsmarktes insgesamt erhöhen kann. Ein großer Teil der Arbeitsmigration ist zeitlich begrenzt und kann mittelfristig zu einer Erhöhung des Humankapitals in Polen führen: Die Arbeitsmigranten können im Herkunftsland nach ihrer Rückkehr oft mit Erfolg wieder eingesetzt werden. Ein Merkmal des polnischen Arbeitsmarktes ist die geringe Mobilität der Arbeitnehmer. Dies führt zu krassen regionalen Unterschieden bei der Arbeitslosigkeit. Vielleicht können die Erfahrungen der äußerst mobilen Migranten dazu beitragen, die Mobilität unter den Polen zu erhöhen. Wenn die Arbeitsmigration ein Problem für den polnischen Arbeitsmarkt darstellt, dann ist die Rückkehr der Migranten eine positive Entwicklung. Dabei muss berücksichtigt werden, dass eine Rückkehr nicht automatisch einen erfolgreichen Eintritt in den polnischen Arbeitsmarkt bedeutet. Außerdem können die Rückkehrer ein Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt auslösen. Die wohl wichtigste Folge ist jedoch, dass durch die Migrationsströme die Chancen auf notwendige Reformen am Arbeitsmarkt steigen ein Phänomen, das in vielen Ländern Südeuropas beobachtet werden konnte. Ist der Arbeitsmarkt von hoher Arbeitslosigkeit und strukturellen Defiziten betroffen, fällt es äußerst schwer, Reformen durchzusetzen. Ein entspannter Arbeitsmarkt kann Raum schaffen für notwendige Reformen. 4. Anforderungen an eine Migrations- und Arbeitsmarktpolitik Die Entwicklungen der vergangenen Jahre stellen Polen vor komplett neue Herausforderungen. Durch den Arbeitskräftemangel erhöht sich zunehmend der Druck, Arbeitskräfte aus dem Ausland zuzulassen. Auch wenn die Arbeitsmigration nach Polen immer noch eine geringe Rolle spielt die Tendenz ist steigend. 17

18 Die Situation in Polen kann nicht separat von der Entwicklung weltweit oder in anderen europäischen Staaten betrachtet werden. Zahlreiche Länder mit einer langen Migrationsgeschichte scheinen ihre ehemals liberale Doktrin mit Einschränkungen zu versehen (sogar urliberale Länder wie die Niederlande). Grundsätzlich wird die Einwanderung von Niedrigqualifizierten zugunsten von Hochqualifizierten eingeschränkt. Die polnische Migrationspolitik sollte zwei miteinander zusammenhängende Aspekte berücksichtigen: die Auswanderung und das Anwerben von Arbeitskräften aus dem Ausland. Weil zum jetzigen Zeitpunkt vor allem die Auswanderung eine große Rolle spielt, sollten Maßnahmen getroffen werden, die diesem Prozess entgegenwirken. Allerdings gibt es dafür nur wenige beispielhafte erfolgreiche Maßnahmen aus anderen Ländern. Jedoch weist Okólski (2008) darauf hin, dass es nicht darum geht, ob die Menschen zurückkommen, sondern wann und wie viele. Seine These lautet, dass im Vergleich zu den Auswanderungswellen in früheren Jahren ein geringer Prozentsatz der nach dem EU-Beitritt ausgewanderten Massen zurückkehren wird. Denn viele Migranten richten sich in dem neuen Land fest ein. Auch scheinen die familiären Bindungen nicht mehr so stark zu sein wie früher. Konkrete Aussagen über die Zahl der Rückkehrer sind jedoch schwer zu treffen, mit großer Wahrscheinlichkeit wird die sozioökonomische Situation in Polen und im Zielland dafür ausschlaggebend sein. Die polnische Regierung unternimmt bereits Maßnahmen, die Migranten zu einer Rückkehr bewegen sollen. Dazu gehören vor allem steuerliche Erleichterungen. Das Hauptproblem der polnischen Migrationspolitik besteht aber darin, dass keine grundsätzliche Strategie existiert. Viele der bereits vorhandenen Instrumente sind direkt aus anderen EU-Ländern übernommen oder werden ad hoc entwickelt. Die größte Herausforderung, vor der Polen derzeit steht, ist die Erarbeitung einer positiven Migrationsstrategie, der derzeit jedoch die EU im Wege steht. Das auf EU-Ebene vorherrschende, als kolonial und humanitaristisch zu bezeichnende Migrationsmodell (Duszczyk 2008) entspricht den Erfahrungen der EU-15, jedoch nicht den polnischen Gegebenheiten. Diese Länder haben die Phase der Masseneinwanderung bereits hinter sich, in ihren Gesellschaften gibt es bereits einen hohen Migrantenanteil. Das wiederum hat zu bestimmten sozialen Verwerfungen und der prinzipiellen Einschränkung der Einwanderung geführt. Die gegenwärtige Migrationspolitik der EU setzt stark auf Grenzüberwachung, die nicht unbedingt dem polnischen Interesse entspricht. Anders als die westlichen Mitgliedstaaten besitzt Polen keinen Zugang zu billigen Arbeitskräften (die billigen Arbeitskräfte für den Westen werden aus den Staaten Mittel- und Osteuropas rekrutiert). Diese Erscheinung birgt ein Problem. Die ökonomische Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zeigt, dass sich Polen durchaus zu einem Land mit einem positiven Einwanderungssaldo entwickeln 18

19 könnte. Wahrscheinlich müsste der zusätzliche Bedarf an Arbeitskräften durch die Angehörigen von Drittstaaten gedeckt werden. Dies wiederum würde zu einer Kollision mit der europäischen Migrationsdoktrin führen, die derzeit auf die Mittelmeer-Region beschränkt und damit für Polen eher irrelevant ist. Eine bedeutende Einschränkung der polnischen Migrationspolitik stellt das mangelnde Wissen über Migrations- und Arbeitsmarktprozesse dar. Notwendig ist deshalb ein Monitoringsystem, mit dem die Entwicklungen kontinuierlich begleitet werden. Ein solches Monitoring könnte helfen, adäquate Maßnahmen zu ergreifen. Viele Migrationsexperten haben darauf hingewiesen, dass die Migrationspolitik eng an die Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik gekoppelt werden muss. Zwar stellt der Arbeitsmarkt die wichtigste Komponente dar, eine effektive Migrationspolitik kann aber ohne geeignete Integrationsmaßnahmen nicht gelingen. Einen unerwünschten und schädlichen Effekt hat in diesem Zusammenhang die illegale Migration, gegen sie muss mit restriktiven Maßnahmen vorgegangen werden. Zudem bedarf es Instrumente, die einen Übergang in die Legalität ermöglichen. Die bisherigen Aktivitäten in diese Richtung offenbaren eine mangelnde Sachkenntnis über die Migrationsproblematik sowie die Lebenswirklichkeit vieler Migranten. Lokale Verwaltungen, die für Integrationsmaßnahmen zuständig sind, handeln häufig zu spät oder vollkommen an den tatsächlichen Problemen vorbei. Es wird noch Jahrzehnte dauern, bis sich diese Situation erkennbar verbessert. Die polnische Migrationspolitik befindet sich derzeit an einem Scheideweg: Gelingt es, ein kohärentes System mit effektiven Lösungsansätzen zu entwickeln, können die Kosten der Transformation in ein Einwanderungsland deutlich reduziert werden. Aus dem Polnischen von Katarina Niewiedzial 19

20 Bibliografie: Labor Migration from the New EU Member States, World Bank EU8 Quarterly Economic Report, World Bank, Warszawa Labor Markets in EU8+2: From the Shortage of Jobs to the Shortage of Skilled Workers, World Bank EU8+2 Regular Economic Report, World Bank, Warszawa Duszczyk M., Wyzwania polskiej polityki migracyjnej a doświadczenia międzynarodowe, in: Kaczmarczyk P. i M.Okólski (red.), Polityka migracyjna jako instrument promocji i ograniczania bezrobocia, Warszawa Eade J., Drinkwater S., Garapich M., Polscy migranci w Londynie klasa społeczna i etniczność, CRONEM, University of Surrey, Guildford Fihel A., Kaczmarczyk P. i M.Okólski, Migracje nowych Europejczyków, Warszawa Grabowska-Lusińska I. i A. śylicz (red.), Czy polski rynek pracy potrzebuje cudzoziemców?, Warszawa Raport z wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2002, Warszawa: Główny Urząd Statystyczny Accession Monitoring Report, Home Office and Department for Work and Pensions, Home Office London (verschiedene Jahre). Jaźwińska, E., Okólski, M. (red.), Ludzie na huśtawce. Migracje między peryferiami Polski i Zachodu, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa Jończy R., Wpływ procesów migracyjnych ludności autochtonicznej na rynek pracy (i dysharmonię rozwoju) w województwie opolskim, Wojewódzki Urząd Pracy, Opole Kaczmarczyk P., Future Westward Outflow from Candidate Countries the Case of Poland, w: Górny A., Ruspini P. (red.), East-West Revisited: Migration in the New Europe, London Kaczmarczyk P., Migracje zarobkowe Polaków w dobie przemian, Warszawa

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