Weiterentwicklung des Importsystems Schlachtvieh und Fleisch Bericht des Bundesrates

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1 6. Mai 2009 Weiterentwicklung des Importsystems Schlachtvieh und Fleisch Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Motion Büttiker vom 18. Dezember 2006 ( )

2 Inhaltsverzeichnis 1 Auftrag und Vorgehen Motion Büttiker Ausgangslage Vorgehen und Eingrenzung des Themas Aussenhandelspolitische Perspektiven WTO-Doha-Runde Auswirkungen auf die Landwirtschaft Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Volkswirtschaft Verhandlungen Schweiz-EG im Agrar-, Lebensmittel- und Gesundheitsbereich Auswirkungen auf die Landwirtschaft Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Volkswirtschaft Freihandelsabkommen mit weiteren Handelspartnern Auswirkungen auf die Landwirtschaft Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Gesamtwirtschaft Beschreibung von Instrumenten zur Importregelung Zollkontingentssystem Inlandleistung Versteigerung Inlandleistung als Voraussetzung zur Teilnahme an der Versteigerung Reihenfolge der Zollveranlagung (Windhund an der Grenze) Exporte Einzollsystem Übergangsmassnahmen vom Zollkontingents- zum Einzollsystem Autonome Massnahmen Gesetzliche Grundlagen Internationale Beurteilungen Bewertung von Entwicklungsszenarien Szenario 1: Abschluss der WTO-Doha-Runde Bewertung Szenario 2: Abkommen Schweiz-EG im Agrar-, Lebensmittel- und Gesundheitsbereich /28

3 4.2.1 Bewertung Szenario 3: Abschluss der WTO-Doha-Runde und Abkommen Schweiz-EG im Agrar- und Lebensmittelbereich (FHAL) sowie im Gesundheitsbereich Bewertung Szenario 4: Autonome Massnahmen, ohne Abschluss WTO und FHAL Bewertung Vorschläge zur Weiterentwicklung Anhang Abkürzungsverzeichnis AEV Agrareinfuhrverordnung vom 7. Dezember 1998 (SR ) AKZA Ausserkontingentszollansatz ART Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz-Tänikon AP 2011 Agrarpolitik 2011 BBl Bundesblatt BIP Bruttoinlandprodukt BLW Bundesamt für Landwirtschaft EFTA Europäische Freihandelsassoziation EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EZV Eidgenössische Zollverwaltung FHAL Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich mit der EG GATT Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 1947 (SR ) KZA Kontingentszollansatz LwG Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 (SR 910.1) SR Systematische Rechtssammlung SV Schlachtviehverordnung vom 26. November 2003 (SR ) TSG Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (SR ) WTO World Trade Organization ZTG Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (SR ) Literatur Abdulai, A. 2002: Using threshold cointegration to estimate asymmetric price transmission in the Swiss pork market, Zürich Bergsten C.F., Kimberley A.E., Jeffrey J.s. and Takacs W.E., 1987: Auction Quotas and the United States Trade Policy, Institute for International Economics, Washington D.C. Bhagwati J.N., 1965: On the Equivalence of Tariffs and Quotas, in: Baldwin R.E. et al. (eds.), Trade Growth and the Balance of Payments, Chicago McAfee R.P., Takacs W. and Vincent D.R., 1999: Tariffying Auctions, RAND Journal of Economics, Vol. 30, No. 1, pp Schluep Campo Isabelle und Jörin Robert, 2007: Auswirkungen eines Freihandelsabkommens Schweiz-EU auf den Fleischsektor, Studie im Auftrag des Bundesamtes für Landwirtschaft 3/28

4 Übersicht Am 18. Dezember 2006 reichte Ständerat Rolf Büttiker die Motion Agrarpolitische Marktordnungen. Weiterentwicklung ( ) ein. Mit der vom Parlament im Frühjahr 2008 überwiesenen Motion wird der Bundesrat beauftragt, innert Jahresfrist Vorschläge zu unterbreiten, welche das geltende Importsystem mit seiner Versteigerung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch weiterentwickeln. Die Auswirkungen der Versteigerung von Importkontingenten von Fleisch beschrieb der Bundesrat bereits im Bericht vom 28. Juni 2006 in Erfüllung des Postulats Walter ( ). Die in der Zwischenzeit weiter geführten Auswertungen der Versteigerungen der Jahre bestätigen die Ergebnisse dieses Berichts. Zurzeit laufen die WTO-Agrarverhandlungen und die Verhandlungen über ein Abkommen im Agrarund Lebensmittelbereich (FHAL) sowie im Gesundheitsbereich mit der EG. Auf Grund des vorliegenden Modalitätenentwurfs in der WTO muss mit einem substanziellen Zollabbau von bis zu 70 Prozent gerechnet werden. Mit dem FHAL ist eine gegenseitige Handelsliberalisierung für alle Produkte geplant. Unter anderem sollen alle Zölle im Laufe einer Übergangsperiode vollständig abgebaut werden. Ein FHAL eröffnet im Gegensatz zu einem WTO-Abschluss auch bedeutende Exportchancen für die schweizerischen Unternehmen. Unter Berücksichtigung der aussenhandelspolitischen Perspektiven kommen als Importsysteme das Zollkontingentssystem und das Einzollsystem in Frage. Studien zeigen, dass ein Einzollsystem gesamtwirtschaftliche Vorteile aufweist gegenüber einem Zollkontingentssystem, bei dem der Wettbewerb nicht funktioniert. Der Übergang von einem Zollkontingents- in ein Einzollsystem ist am besten mit einer schrittweisen Reduktion der Ausserkontingentszollansätze (AKZA) auf das Zielniveau des Einzolls zu realisieren. Wenn der Einzoll über dem WTO-notifizierten Kontingentszollansatz (KZA) liegen soll, ist aus heutiger Sicht ein Dekonsolidierungsverfahren gemäss GATT/WTO- Übereinkommen nötig. Ein FHAL erfüllt die gewünschte Weiterentwicklung des Importsystems für Schlachtvieh und Fleisch. Die gegenseitige Marktöffnung für alle Rohstoffe und verarbeiteten Produkte fördert den Wettbewerb in bisher geschützten Bereichen des Inlandes und schafft neue Exportmöglichkeiten. Für Fleischimporte aus der EU muss das heutige Zollkontingentssystem in den freien Handel ohne Zölle überführt werden. Dieser Übergang ist vorzugsweise mit einem mehrjährigen, schrittweisen Abbau der AKZA zu realisieren. Für Drittländer (Länder ausserhalb der EU) bleiben Zollkontingente für ihre bisherigen Einfuhrmengen bestehen. Diese Zollkontingentsmengen müssen ausgehandelt werden und sollen anschliessend weiter versteigert werden, solange sie vollständig ausgenützt werden. Sollte dies nicht mehr der Fall sein, ist die Verteilung nach der Reihenfolge der Zollveranlagung (Windhund an der Grenze) in Betracht zu ziehen. Auch falls die WTO-Doha-Runde abgeschlossen wird, ist ein FHAL sinnvoll. Es ist wesentlich, dass mit dem Beginn des Übergangs in ein FHAL nicht gewartet wird, bis die WTO-Übergangsphase abgeschlossen ist. Nur auf diese Weise können die Exportchancen auf den ausländischen Märkten wahrgenommen werden. Der Bundesrat zieht nicht in Betracht, während den laufenden Verhandlungen in der WTO und mit der EG das Importsystem für Schlachtvieh und Fleisch zu ändern. Die Inlandleistung ist keine zielführende Weiterentwicklung des Importsystems, sondern ein wettbewerbspolitischer Rückschritt, der die Wirkung eines Industrie- und Gewerbeschutzes hat. Nach einer Wiedereinführung bilden sich wieder zunehmend Importoligopole, welche die Bildung hoher Renten und Margen zu Lasten von Schlachtviehproduzenten und Konsumenten fördern. Auch die Einschränkung des Teilnehmerkreises bei den Versteigerungen und ein maximaler Zollkontingentsanteil pro Teilnehmer kommen aus wettbewerbspolitischer Sicht nicht in Frage. Für den Fall, dass die WTO-Doha-Runde abgeschlossen wird, jedoch kein FHAL zustande kommt, ist bis zur vollständigen Umsetzung der WTO das Beibehalten des heutigen Importsystems für Schlachtvieh und Fleisch zweckmässig. Der Bundesrat ist bereit, nach der Umsetzung der WTO-Ergebnisse ein Dekonsolidierungsverfahren zu prüfen, um einen Wechsel vom 4/28

5 Zollkontingents- in das Einzollsystem vorzunehmen. Eine Bedingung dazu ist, dass ein Zoll mit äquivalentem Agrarschutz ausgehandelt werden kann. Sofern weder ein FHAL noch ein Abkommen in der WTO abgeschlossen wird, wird der Bundesrat auch autonome Senkungen der AKZA prüfen. Voraussetzung dafür ist, dass die Fleischbranche (bestehend aus Produzenten, Verarbeitern, Handel und Konsumenten) einen solchen Schritt mehrheitlich unterstützt. Sowohl mit einem WTO-Abkommen wie auch mit einem FHAL werden die Zölle markant abgebaut, weshalb die Bedeutung und die von der Fleischbranche aufgeführten Probleme bei der Verteilung von Kontingenten deutlich entschärft werden. In der Zwischenzeit hält der Bundesrat an der Versteigerung fest: Sie fördert den Wettbewerb auf dem Fleischmarkt im Interesse von Produzenten und Konsumenten. 5/28

6 1 Auftrag und Vorgehen 1.1 Motion Büttiker Am 18. Dezember 2006 reichte Ständerat Rolf Büttiker die Motion Agrarpolitische Marktordnungen. Weiterentwicklung ( ) ein. Sie lautet wie folgt: Der Bundesrat wird beauftragt, innert Jahresfrist: 1. Vorschläge zu unterbreiten, welche das geltende Importsystem mit seiner Versteigerung der Zollkontingente bei Schlachtvieh und Fleisch weiterentwickeln; und 2. die Wertschöpfungskette der Vieh- und Fleischwirtschaft rasch und wirksam von den Kosten der aktuellen Marktordnung zu entlasten. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Der Ständerat prüfte die Motion am 20. März Vor der Abstimmung zog der Urheber Ziffer 2 seiner Motion zurück. Deshalb wurde nur Ziffer 1 vom Ständerat mit 21 zu 4 Stimmen angenommen. Der Nationalrat nahm am 3. März 2008 die vom Ständerat angenommene Motion mit 95 zu 58 Stimmen an. Die Weiterentwicklung des geltenden Importsystems ist in einem grösseren Zusammenhang zu stellen. Die weitere Entwicklung hängt stark mit der aussenwirtschaftspolitischen Entwicklung zusammen. In diesem Bereich hat der Bundesrat entsprechende Schritte unternommen (vgl. WTO- und FHAL- Verhandlungen). Da auf eine Vorlage zur Änderung des LwG verzichtet werden soll, wird dem Parlament in Form eines Berichts dargelegt, welche Massnahmen der Bundesrat in diesem Bereich vorsieht. 1.2 Ausgangslage Den aussenwirtschaftlichen Rahmen für die Importe bilden folgende WTO-Zollkontingente: Fleisch vorwiegend auf der Basis von Raufutter produziert (Rind-, Kalb-, Schaf-, Ziegen- und Pferdefleisch) von 22'500 t und Fleisch vorwiegend auf der Basis von Kraftfutter produziert (Geflügel- und Schweinefleisch) von 54'500 t. Es handelt sich um Mindestmengen, für die der Marktzugang in die Schweiz gewährt werden muss. Der Bundesrat teilte diese Zollkontingente in Anhang 4 der Agrareinfuhrverordnung weiter auf. Die Zollkontingentsmengen von Fleisch können mit einem verhältnismässig tiefen Zoll (zum KZA) eingeführt werden. Die Mengen ausserhalb des Zollkontingents werden mit einem in der Regel sehr hohen Zoll (dem AKZA) belastet. Die Import- und Exportmenge der wesentlichen Fleischkategorien sowie die Aufteilung in EU und Nicht-EU-Länder zeigt Tabelle 1. Für einige Produkte wurden in den letzten Jahren substanzielle Zollerleichterungen für bestimmte Verwendungszwecke eingeführt. Inländische Verarbeitungsbetriebe profitieren dadurch von tieferen Einstandspreisen für Importprodukte. 6/28

7 Tabelle 1: Schweizer Handelsbilanz Fleisch 2008 Fleischkategorie Importe innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente Importe innerhalb der Zollkontingente Importe ausserhalb Zollkontingente aus der EU Importe innerhalb der Zollkontingente Exporte in die EU Exporte t netto t netto t netto t netto t netto t netto Rindfleisch* Kalbfleisch* Schaffleisch* Ziegenfleisch* Pferdefleisch* Fleisch vorwiegend auf der Basis von Raufutter produziert Schweinefleisch* Geflügelfleisch Fleisch vorwiegend auf der Basis von Kraftfutter produziert Quelle: swissimpex Eidg. Zollverwaltung, prov. Jahresabschluss 2008, * ohne Schlachtnebenerzeugnisse und Innereien. Schweinefleisch ohne Fleisch von Wildschweinen Mit der Änderung des LwG 1 (Agrarpolitik 2007) beschloss das Parlament die schrittweise Einführung der Versteigerung der Zollkontingente Schlachtvieh und Fleisch. Gestützt auf Artikel 187b LwG begann im Jahre 2005 der Übergang von der Verteilung der Zollkontingente auf Grund einer Inlandleistung zur Versteigerung. Die Zollkontingente wurden im ersten Jahr zu 33 Prozent, im Jahr 2006 zu 66 Prozent und ab 2007 grundsätzlich zu 100 Prozent versteigert. Für Rindfleisch ohne zugeschnittene Binden (Teile des Rindstotzens) und Schaffleisch ist eine Sonderbestimmung in Kraft, nach der seit 2005 immer 10 Prozent der Zollkontingentsanteile nach der Zahl der ersteigerten Tiere ab öffentlichen Märkten (Inlandleistung) zugeteilt werden. Die Auswirkungen der Versteigerung von Importkontingenten von Fleisch beschrieb der Bundesrat im Bericht vom 28. Juni in Erfüllung des Postulats Walter ( ). Die in der Zwischenzeit weiter geführten Auswertungen der Versteigerungen der Jahre bestätigen die Ergebnisse im Bericht aus dem Jahre 2006: 1. Der Wettbewerb um Importanteile hat sich verstärkt. Der Anteil neuer Firmen, die an der Versteigerung teilnahmen, erhöhte sich von 2005 (28%) bis 2008 (45%) deutlich. 2. Die Bruttomargen Verarbeitung-Verteilung für Rind- und Schweinefleisch sind seit 2004 tendenziell gesunken, was ein Zeichen des funktionierenden Wettbewerbs ist. 3. Die Preise für eingeführtes Rind-, Schweine-, Geflügel- und Lammfleisch sind seit 2004 insgesamt gestiegen. Es gibt keine Anzeichen, dass mit der Versteigerung vermehrt billiges, qualitativ schlechteres Fleisch eingeführt wird. 4. Die Produzentenpreise folgen den Entwicklungen von Angebot und Nachfrage. Es konnte em- 1 AS Der Bericht ist auf publiziert. 7/28

8 pirisch nicht nachgewiesen werden, dass die Versteigerung die Produzentenpreise unter Druck bringt. Der Bundesrat legte die Verwendung der Versteigerungserlöse, welche in der Botschaft zur Agrarpolitik mit rund 150 Mio. Fr. pro Jahr geschätzt wurden, in der parlamentarischen Debatte dar: Einerseits wurden 100 Mio. Fr. pro Jahr im Rahmen der Schuldenbremse eingesetzt, um eine Reduktion des Zahlungsrahmens Landwirtschaft zu vermeiden. Diese 100 Mio. Fr. fliessen in den allgemeinen Bundeshaushalt. Andrerseits fliessen an die Kosten zur Entsorgung von tierischen Nebenprodukten rund 50 Mio. Fr. pro Jahr an die Fleischbranche und die Landwirtschaft zurück. Die realen Versteigerungserlöse in die Bundeskasse beliefen sich im Jahre 2005 auf 57,8 Mio. Fr., im Jahre 2006 auf 123 Mio. Fr., im Jahre 2007 auf 178,2 Mio. Fr. und im Jahre 2008 auf 195,3 Mio. Fr. Es handelt sich dabei um die Erlöse für sämtliche Fleisch-Zollkontingente, welche für das jeweilige Kalenderjahr zugeteilt wurden, und zwar inklusive den seit 1999 zu 100% versteigerten Wurstwaren und Fleischspezialitäten (Schinken, Trockenfleisch, Rindfleischkonserven). Die Versteigerungserlöse lagen in den letzten beiden Jahren über den ursprünglichen Schätzungen, weil unter anderem die Einfuhrmenge von Rindfleisch und Geflügelfleisch stark angestiegen ist. 1.3 Vorgehen und Eingrenzung des Themas Der vorliegende Bericht 4 beschreibt in Kapitel 2 die zentralen aussenhandelspolitischen Perspektiven, in Kapitel 3 die Funktion von verschiedenen Instrumenten bei der Weiterentwicklung des Importsystems und bewertet in Kapitel 4 verschiedene Szenarien. Die Vorschläge zur Weiterentwicklung zeigt Kapitel 5. Der Bericht basiert auf den vorhandenen Daten, Kenntnissen und Einschätzungen im März Die Vorschläge des Bundesrates sind spezifisch auf die Weiterentwicklung des Importsystems für Schlachtvieh und Fleisch ausgerichtet. Sie können daher nur bedingt direkt auf Marktordnungen anderer Produkte übertragen werden. 2 Aussenhandelspolitische Perspektiven Nachfolgend werden drei aussenhandelspolitische Perspektiven sowie deren Auswirkungen auf die Landwirtschaft sowie die vor- und nachgelagerten Sektoren beschrieben. 2.1 WTO-Doha-Runde Am 6. Dezember 2008 legte der Verhandlungsleiter der WTO-Agrarverhandlungen einen neuen Entwurf der Modalitäten im Landwirtschaftsbereich vor. Dieser Entwurf ist mehrheitlich bereinigt und enthält nur noch einige wenige offene Punkte. Auf Grund dieser Modalitäten muss bei einem Abschluss der laufenden WTO-Doha-Runde davon ausgegangen werden, dass im Bereich Marktzugang die Zölle während einer Übergangsphase von fünf Jahren substanziell abgebaut werden müssen. Weil sich die Zollabbauverpflichtung basierend auf der Höhe des Wertzolls (Zoll in % des Warenwertes) errechnet, muss eine Umrechnung der heute angewandten Gewichtszölle (Zoll in Fr. pro Kilogramm Ware) der Schweiz in Wertzölle vorgenommen werden. Für diesen Schritt wurde bereits ein Mechanismus verhandelt. Die Schweiz ist eines der wenigen Länder, welches bei der Einfuhr von landwirtschaftlichen Produkten weitgehend Gewichtszölle anwendet. Im Modalitätenentwurf ist für die Mehrheit der Tarifnummern vorgeschrieben, von Gewichts- auf Wertzölle zu wechseln. 3 BBl Der Bericht wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft vorbereitet und wissenschaftlich begleitet durch Dr. R. Jörin, ETH Zürich 8/28

9 Der Modalitätenentwurf sieht im Bereich des Marktzugangs vor: - vier Bandbreiten von Wertzöllen (vier Bänder) zu bilden 5. Zum obersten Band gehören Zolltarifnummern mit einem AKZA von mehr als 75% des Warenwertes. Diese Zölle müssen um 70% abgebaut werden. In den drei Bändern mit Zolltarifnummern, deren AKZA weniger als 75% des Warenwertes beträgt, sind die prozentualen Abbauverpflichtungen kleiner. - die AKZA von Tarifnummern, die durch ein Land als sensible Produkte bezeichnet werden, weniger stark abzubauen. Maximal 4 Prozent der Zolllinien dürfen als sensibel deklariert werden. Ein geringerer Zollabbau muss indes mit zusätzlichen Zollkontingentsmengen kompensiert werden 6. Länder mit über 30% der Zolllinien im obersten Band wie die Schweiz können zusätzlich maximal 2% der Zolllinien als sensibel deklarieren. Die Zollkontingente der sensiblen Produkte müssen aber in diesem Fall unabhängig von der gewählten Reduktion des Zollabbaus um weitere 0,5% ausgedehnt werden. - eine Zollobergrenze (Capping) von 100% des Warenwertes für alle Tarifnummern nach Ablauf der Übergangsphase festzulegen. Es sind voraussichtlich nur sehr wenige Ausnahmen davon möglich. Ausnahmen müssen aber wiederum mit zusätzlichen Zollkontingentsmengen für sensible Produkte oder zusätzlichem bzw. rascherem Zollabbau kompensiert werden. - Zolleskalationen nach Ablauf der Übergangsphase abzubauen. Wenn der Grenzschutz bei verarbeiteten Produkten höher ist als bei deren Rohstoffen, so wird dies als Zolleskalation bezeichnet. - die AKZA im Durchschnitt um mindestens 54% abzubauen. Dieser Abbau muss auch mit den Ausnahmen für sensible Produkte erreicht werden. Ein starker Abbau der Kontingentszollansätze (KZA) ist ebenfalls vorgesehen, wobei dies keine wesentliche Auswirkung auf den inländischen Schlachtvieh- und Fleischmarkt hat, weil die KZA schon tief sind. - dass die Agrarsonderschutzklausel nur noch befristet (sieben Jahre ab Beginn der Umsetzungsperiode) bei der Einfuhr für eine stark reduzierte Zahl von Tarifnummern (1%) anwendbar ist. Zudem erschweren weitere Kriterien die Anwendbarkeit der Schutzklausel. Die zulässigen Systeme zur Verteilung von Zollkontingenten bleiben gegenüber heute in den wesentlichen Teilen unverändert. Demnach kann jedes Land seine Art der Verteilung selber bestimmen. Längere Veröffentlichungsfristen vor der Verteilung der Kontingente und zusätzliche Bestimmungen zur Transparenz sind aber vorgesehen. Die Modalitäten enthalten zudem Mechanismen für den Fall, dass ein Zollkontingent nicht vollständig ausgenützt wird. Damit hat die Schweiz kaum Probleme, weil die Mengen der versteigerten Zollkontingente Fleisch meistens vollständig ausgenützt werden Auswirkungen auf die Landwirtschaft Die Auswirkungen der vollständigen Umsetzung der WTO-Ergebnisse auf die Schweizer Landwirtschaft wurden im Sommer 2008 mit einem Modell der Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz- Tänikon (ART) berechnet. Auf Grund der Zollsenkungen gehen die erzielbaren Produzentenpreise und auch einzelne Kostenpositionen (insb. Futtermittel) im Inland zurück. Beim Fleisch wird ein Druck 5 - Band 1 (0-20% Zoll): Zollabbau von 50% - Band 2 (20-50% Zoll): Zollabbau von 57% - Band 3 (50-75% Zoll): Zollabbau von 64% - Band 4 (> 75% Zoll): Zollabbau von 70% 6 - Reduktion des Zollabbaus um 2/3: Ausdehnung um 4 Prozent des Inlandkonsums - Reduktion des Zollabbaus um 1/2: Ausdehnung um 3,5 Prozent des Inlandkonsums - Reduktion des Zollabbaus um 1/3: Ausdehnung um 3 Prozent des Inlandkonsums 9/28

10 auf die Produzentenpreise in einer Bandbreite von ca. 15 bis 50% je nach Kategorie erwartet. Das Modell schätzt die Anpassung der Produktion bei den veränderten Preis- und Kostenannahmen und errechnet das daraus resultierende Sektoreinkommen. Der Rückgang des Einkommens im Sektor Landwirtschaft zwischen 2011 (nach Umsetzung der Agrarpolitik 2011) und 2015 (nach Umsetzung der WTO) wird zwischen 750 und 900 Mio. Fr. pro Jahr geschätzt. Diese Werte hängen stark von der Annahme der Entwicklung der Produzentenpreise und der Kosten ab. Auch die Schätzung der Wechselkurse, der Energie- und übrigen Betriebskosten ist mit grossen Unsicherheiten behaftet. Auf dem Markt wird auch die Positionierung nach Herkunft, Produktionsmethode und Qualität eine wesentliche Rolle spielen Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Volkswirtschaft Die vor- und nachgelagerten Sektoren der Landwirtschaft sind durch einen Abschluss der WTO-Doha- Runde weniger stark betroffen als die Landwirtschaft. Im Fleischbereich sind die verarbeiteten Produkte (z.b. Würste und Fleischspezialitäten) in der Regel verhältnismässig weniger stark geschützt als die Rohprodukte. Infolge des allgemein tieferen Grenzschutzes werden die Preise und Margen der Verarbeitungsbetriebe indessen auch unter Druck geraten. Zusätzliche Zollkontingente infolge der Bezeichnung von sensiblen Produkten oder von Ausnahmen vom Capping verursachen nicht bei allen Fleischkategorien gleich grosse Markanteilsverluste im Inland, weil in den letzten Jahren die WTO-Importverpflichtungen teils deutlich übertroffen wurden. Im Durchschnitt der Jahre wurden beim WTO-Zollkontingent Nr. 5 rotes Fleisch von t Rind-, Schaf-, Pferde- und Ziegenfleisch rund t zur Einfuhr frei gegeben und eingeführt. Dies sind 38% mehr als die WTO-Verpflichtung. Sofern wenige Prozente des totalen Inlandkonsums dieser Fleischkategorien von ca t als zusätzliche Kontingente gegeben werden müssten, sind in Jahren mit durchschnittlichem und kleinem Inlandangebot kaum wesentliche Effekte zu erwarten. Der Handlungsspielraum in Jahren mit grossem Inlandangebot wäre jedoch sehr stark eingeschränkt. Anders dürften die Effekte im WTO-Zollkontingent Nr. 6 weisses Fleisch von t Schweine- und Geflügelfleisch sein. Seit dem dieses Zollkontingent im Jahr 2000 auf t erhöht wurde, betrug die Einfuhrmenge im Durchschnitt rund t. Der Hauptgrund dafür ist die Verunsicherung der Konsumenten während des Auftretens der Vogelgrippe in den Jahren 2005 und 2006, wo die Einfuhren von Geflügelfleisch eingebrochen sind. Einige Prozente des Inlandkonsums von Geflügel- und Schweinefleisch von zusammen ca t als zusätzliche Zollkontingente würden direkt zu Marktanteilsverlusten der Produzenten und Unternehmen, zum Beispiel Schlachtbetriebe, führen. Die Auslastung der Unternehmen würde sinken, so dass ein verstärkter Strukturwandel zu erwarten ist. Eine kleine Abfederung des Effekts wäre höchstens bei Schweinefleisch möglich, weil seit Jahren einige Tausend Tonnen ausserhalb des Zollkontingents eingeführt werden. Diese Einfuhren könnten durch Einfuhren innerhalb des Zollkontingents abgelöst werden. 2.2 Verhandlungen Schweiz-EG im Agrar-, Lebensmittel- und Gesundheitsbereich Die EU ist bei weitem der wichtigste Handelspartner der Schweiz, wie folgende Zahlen unterstreichen: Im Jahre 2007 gingen 71% (4,6 Mrd. Fr.) der Schweizer Exporte im Agrar- und Lebensmittelbereich in die EU, während 76% der Einfuhren (8,6 Mrd. Fr.) aus der EU stammten. Die Importe der Schweiz stiegen von um durchschnittlich 6,4% pro Jahr und die Exporte in die EU nahmen um 16,5% pro Jahr zu. Wichtige Handelsprodukte mit der EU sind Käse und Fleisch: Schweizer Käse im Wert von über 440 Mio. Fr. und Fleischprodukte im Wert von rund 40 Mio. Fr. wurden in die EU exportiert. Der Wert der Käseimporte aus der EU erreichte rund 340 Mio. Fr. und derjenige der Fleischimporte rund 450 Mio. Fr. Um dem gesamten Ernährungssektor eine langfristige Perspektive zu geben und ihn wettbewerbsfähiger zu machen, verabschiedete der Bundesrat am 14. März 2008 ein gemeinsames Verhandlungsmandat für ein Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich (FHAL) sowie im Gesundheitsbereich mit der EG. Ein FHAL soll die Märkte für Landwirtschaftsprodukte und Lebensmittel ge- 10/28

11 genseitig öffnen. Abgebaut werden sollen sowohl alle tarifären Instrumente, wie Zölle und Kontingente, als auch alle nicht-tarifäre Hürden, wie Zulassungsbestimmungen. Das Abkommen soll landwirtschaftliche Rohstoffe (Milch, Fleisch, Gemüse etc.) und alle Produkte der vor- und der nachgelagerten Stufen (Saatgut, Dünger, Futtermittel, Joghurt, Teigwaren, Würste, etc.) umfassen. Ein FHAL würde insgesamt zu einer Senkung der Produktionskosten und der Produzentenpreise in der Landwirtschaft sowie zu sinkenden Konsumentenpreisen und einer damit verbundenen besseren Kaufkraft der schweizerischen Haushalte führen. Mit dem Abbau technischer Handelshemmnisse geht die Harmonisierung der Vermarktungsnormen von Produkten mit denjenigen der EU einher. Zurückgehen wird der Einkaufstourismus in grenznahen Regionen. Gemäss Schätzungen einer Studie von Coop aus dem Jahre 2005 wird zum Beispiel Fleisch im Wert von rund 600 Mio. Fr. pro Jahr im Ausland eingekauft, was 10% des Fleischkonsums Schweizer Haushalte entspricht Auswirkungen auf die Landwirtschaft Die Auswirkungen der vollständigen Umsetzung eines FHAL auf die Schweizer Landwirtschaft wurden im Sommer 2008 ebenfalls mit dem Modell der Forschungsanstalt Agroscope Reckenholz-Tänikon (ART) berechnet. Ein FHAL schafft im Gegensatz zum Zollabbau im WTO-Kontext nicht nur Druck auf Preise und Marktanteile im Inland, sondern bewirkt eine breitere Senkung der Produktionskosten und schafft dank gegenseitigem freien Marktzugang neue Absatzchancen für Schweizer Produkte auf den EU-Märkten. Deshalb ist die Schätzung der Auswirkungen mit dem Sektormodell der ART schwieriger. Gemäss diesen Berechnungen liegt der Rückgang des Einkommens im Sektor Landwirtschaft zwischen 2011 (nach Umsetzung der Agrarpolitik 2011) und 2015 in derselben Grössenordnung wie der Rückgang infolge eines WTO-Abschlusses. Allerdings muss auch hier unterstrichen werden, dass es sich um Schätzungen handelt, die stark von der angenommen Preis- und Kostenentwicklung abhängt. Weil die wettbewerbsfähigen Teile der Land- und Ernährungswirtschaft neue Exportchancen erhalten, ist damit zu rechnen, dass dies nach 2015 eine Zunahme des Einkommens in der Landwirtschaft bewirken könnte. Um den Übergang zur stärkeren Marktöffnung in Verbindung mit einem WTO-Abkommen oder mit einem FHAL sozialverträglich zu gestalten, sind angemessene Begleitmassnahmen nötig. Das EVD setzte dazu eine Arbeitsgruppe ein, in der wichtige Organisationen der Ernährungswirtschaft vertreten sind. Diese hat den Auftrag, einen Bericht über die möglichen Massnahmen auszuarbeiten. Für die Finanzierung der Begleitmassnahmen verabschiedete der Bundesrat am 25. Februar 2009 eine Botschaft zur Änderung des LwG Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Volkswirtschaft Die vor- und nachgelagerten Sektoren der Landwirtschaft werden durch ein FHAL ebenfalls stärker dem Wettbewerb ausgesetzt. In den vorgelagerten Sektoren wird mit Umsatzeinbussen gerechnet, weil die Landwirtschaft schätzungsweise rund 1,1 Mrd. Fr. weniger Beschaffungsausgaben tätigt. Zudem wird die Schweizer Landwirtschaft vermehrt auch im Ausland Produktionsmittel wie Maschinen, Dünger etc. einkaufen, was inländische Anbieter zusätzlich unter Druck setzt. Hauptsächlich in grenznahen Gebieten dürfte dies der Fall sein. In den nachgelagerten Sektoren wird der Wettbewerbsdruck vor allem im Bereich der Roh- und Massenprodukte steigen. Beispielsweise wird der Importdruck für Rohprodukte, wie Gemüse, frisches Schweinefleisch, Obst und für verarbeitete Produkte, wie Schweinswürste, Aufschnitt, Weisswürste, die in der EU produziert werden, steigen. Mit offenen Grenzen ist es aber auch denkbar, dass Schweizer Landwirte und Verarbeiter für ihre Produkte ausländische Abnehmer finden. Wenn in der Schweiz gleiche oder nur unwesentlich höhere Produzentenpreise als in der EU erzielt werden, können zum Beispiel Schlachttiere aus dem Tessin in Norditalien oder aus Schaffhausen in Süddeutschland geschlachtet und weiter verarbeitet werden. Die Transportwege 7 Die Volkswirtschaft 2006/06, S /28

12 können sogar kürzer sein, als dies teils heute in der Schweiz der Fall ist. Selbstverständlich ist auch der umgekehrte Handel denkbar, indem zum Beispiel ausländische Tiere in Schweizer Betrieben geschlachtet und weiter verarbeitet werden. Auch dank dem guten Ruf des Schweizer Fleisches auf Grund der Qualität, Sicherheit und Rückverfolgbarkeit sowie dank der vielen Fleisch- und Wurstspezialitäten bestehen Exportpotenziale für Schweizer Produkte, insbesondere in einem Gürtel von 150 bis 200 km um die Grenze, wo grosse Agglomerationen mit kaufkräftigen und anspruchsvollen Konsumenten zu Hause sind. Technologisch und organisatorisch sind viele Schweizer Betriebe des vor- und nachgelagerten Sektors zwar auf hohem europäischem Niveau. Auf Grund des Marktumfangs ist jedoch die Betriebsgrösse oft kleiner und die Spezialisierung geringer als im benachbarten Ausland. Unter Freihandelsbedingungen ist folglich ein temporär beschleunigter Strukturwandel zu erwarten. Standortvorteile gegenüber dem Ausland bestehen unter anderem auf Grund des flexiblen Arbeitsmarkts, der guten verkehrstechnischen Erschliessung, der hohen Arbeitsmoral sowie auf Grund der tiefen Zinsen und Steuern. Nachteile für die Exportwirtschaft bestehen insbesondere wegen der unterschiedlichen Produkt-, Bau-, Raumplanungs- und Umweltvorschriften zwischen der Schweiz und der EU. Gemäss den Ergebnissen der Exploration und der Analyse 8 sind die gesamtwirtschaftlichen Effekte längerfristig positiv und entsprechen einer dauerhaften Erhöhung des Bruttoinlandprodukts (BIP) um mindestens 0,5% oder um jährlich mehr als 2 Mrd. Fr. Diese Steigerung nach einer Anpassungsphase erklärt sich durch drei wesentliche Elemente: 1. Der erleichterte Zugang der Schweizer Erzeuger zu den europäischen Konsumenten schafft neue Exportmöglichkeiten für Produkte mit einem komparativen Vorteil; 2. die Einfuhren aus der EU wirken sich für die Schweizer Konsumenten positiv aus und fördern den Wettbewerb in bisher geschützten Bereichen; 3. die durch die internationale Öffnung gestärkte Wettbewerbsfähigkeit im Landwirtschafts- und Ernährungssektor bewirkt einen geringeren Bedarf an Arbeitskräften und Kapital. Die Verwendung dieser Ressourcen in anderen Sektoren trägt zur ausgewiesenen Steigerung des BIP bei. Der Bundesrat nahm im Rahmen der Beantwortung von mehreren parlamentarischen Vorstössen über die Auswirkungen eines FHAL Stellung. So unter anderem auch im Bericht in Erfüllung des Postulats Frick ( ) vom 14. März 2008: EU-Agrarfreihandel. Klarheit schaffen vor der Aufnahme von Verhandlungen. 2.3 Freihandelsabkommen mit weiteren Handelspartnern Die Schweiz verfügt gegenwärtig über ein Netz von 16 Freihandelsabkommen mit Ländern ausserhalb der EU 9. Die Abkommen werden normalerweise im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) abgeschlossen. Die Abkommen beinhalten insbesondere Bestimmungen zum Abbau von Zöllen von verarbeiteten und unverarbeiteten Landwirtschaftsprodukten sowie zum Abbau weiterer Handelsbeschränkungen. Dabei sind meist nur Produkte in die Abkommen integriert, für die beide Vertragsparteien spezifische Bedürfnisse haben. Zurzeit werden mit Ländern, z.b. Algerien und Indien, Verhandlungen geführt oder es sind Verhandlungen in Vorbereitung, z.b. mit Albanien, Serbien und Ukraine. Für die Schweiz liegen die Exportinte- 8 Der Bericht ist auf Themen, Agrarfreihandel Schweiz-EU publiziert. 9 / Themen / Freihandelsabkommen 12/28

13 ressen hauptsächlich im Bereich von Käse und von verarbeiteten Produkten (Trockenfleisch, Würste, Ravioli etc.), weshalb hauptsächlich bei diesen Produkten Konzessionen gefordert werden Auswirkungen auf die Landwirtschaft Für die Landwirtschaft haben die bisherigen Freihandelsabkommen grundsätzlich wenige negative Auswirkungen. Weil Konzessionen nur selektiv gewährt werden, geraten Produzentenpreise allenfalls punktuell bei bestimmten Produkten unter Druck. Zukünftig dürften die Auswirkungen stärker spürbar sein, weil potente Agrarexporteure in Frage kommen und ein Trend zu einer breiten Agrarmarktöffnung einsetzt Auswirkungen auf die vor- und nachgelagerten Sektoren und die Gesamtwirtschaft Die Freihandelsabkommen mit Staaten ausserhalb der EU decken heute 7% der Schweizer Gesamtexporte ab. Dies entspricht über einem Fünftel der Schweizer Exporte nach Destinationen ausserhalb der EU. Unter anderem fördern die Freihandelsabkommen Wachstum, Wertschöpfung und die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Schweiz. Dies zeigt sich an den jährlichen Zuwachsraten des Handels mit Freihandelspartnern, welche signifikant höher sind als mit anderen Ländern. Dank den Freihandelsabkommen werden mehrere Hundert Millionen Franken weniger Zölle auf exportierten Schweizer Waren durch andere Länder erhoben. 3 Beschreibung von Instrumenten zur Importregelung Um die Entwicklungsszenarien in Kapitel 4 bewerten zu können, müssen die verschiedenen Instrumente der Importregelungen und ihre Wirkungen bekannt sein. Dieses Kapitel dient dazu, das Verständnis für diese Instrumente zu vertiefen. Die Instrumente können in zwei Kategorien eingeteilt werden: Das Zollkontingentssystem in Kapitel 3.1 und das Einzollsystem in Kapitel 3.2. Zusätzlich werden Übergangsmassnahmen von einem Zollkontingents- in ein Einzollsystem in Kapitel 3.3 sowie autonome Massnahmen in Kapitel 3.4 beschrieben. Für die Instrumente wird anschliessend die gesetzliche Grundlage dargelegt, und es werden Beurteilungen seitens der WTO und der EU aufgeführt. 3.1 Zollkontingentssystem Beim Abschluss der GATT-Uruguay-Runde wurden bei den meisten landwirtschaftlichen Produkten Zollkontingente festgelegt. Zollkontingente sind begrenzte Importmengen, die in der Regel mit einem verhältnismässig tiefen Zoll, dem KZA, eingeführt werden können. Da der Importeur ausländisches Fleisch zum tiefen Zoll einführen und nachher zum höheren Preis im Inland verkaufen kann, entsteht eine Kontingentsrente. Über die Zollkontingentsmenge hinaus ist der Import mengenmässig unbegrenzt, wird aber mit einem hohen Zoll, dem AKZA, belastet. Die maximalen Zölle inner- und ausserhalb der Zollkontingente sind in der WTO hinterlegt (notifiziert). Die Schweiz darf autonom tiefere Zölle festlegen und umsetzen, was bei einigen Produkten auch der Fall ist. Für die Verteilung der Zollkontingente werden nachfolgend die wichtigsten Kriterien beschrieben, welche derzeit in Kraft sind oder im Rahmen einer Weiterentwicklung des Importsystems für Schlachtvieh und Fleisch geprüft werden Inlandleistung Als Inlandleistung gilt die Übernahme gleichartiger Erzeugnisse inländischer Herkunft und handelsüblicher Qualität während eines festgelegten Zeitraumes. Die Inlandleistung wird während einer Referenzperiode, üblicherweise einem Jahr, von einem Unternehmen erfasst und mittels Gesuch um Zollkontingentsanteile gemeldet. Anschliessend wird der relative Anteil (in Prozent) dieser Inlandleistung an allen gemeldeten Inlandleistungen ermittelt und für das folgende Kalenderjahr verfügt. Wenn Einfuhrmengen in diesem Kalenderjahr frei gegeben werden, so hat jedes Unternehmen Anrecht auf seinen verfügten Prozentanteil an der Gesamtmenge. Im Bereich Schlachtvieh und Fleisch galt die 13/28

14 Schlachtung inländischer Tiere bis Ende 2006 als die zentrale Inlandleistung. Immer noch in Kraft ist die Inlandleistung ersteigerte Tiere auf überwachten öffentlichen Schlachtviehmärkten bei der Verteilung von 10 Prozent der Zollkontingente für Fleisch von Tieren der Rindergattung ohne zugeschnittene Rindsbinden und von Tieren der Schafgattung (Art. 48 Abs. 2 LwG) Versteigerung Mit der Versteigerung werden Zollkontingente öffentlich ausgeschrieben und jede Person mit Sitz oder Wohnsitz in der Schweiz kann Gebote schriftlich einreichen. Die Gebote sind von anderen Teilnehmern nicht einsehbar. Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile erfolgt nach Ablauf der Einreichungsfrist, beginnend beim höchsten gebotenen Preis, in abnehmender Reihenfolge der gebotenen Preise. Jeder bezahlt bei erfolgter Zuteilung den Preis, den er geboten hat. Diese Versteigerungsart wird heute für alle versteigerten Agrarprodukte (Fleisch, Butter, Milchpulver etc.) angewendet. Andere Arten von Versteigerungen werden in diesem Bericht nicht behandelt. Gestützt auf den Artikel 17 Absatz 3 der Schlachtviehverordnung kann das BLW die zur Versteigerung ausgeschriebene Fleischmenge bei der Zuteilung auf Grund der eingegangenen Gebote um maximal 25 Prozent erhöhen oder verkleinern. Diese Option wurde bisher nicht angewendet, weil die betroffenen Kreise mehrheitlich gegen deren Einführung opponieren und die bisherige Mengenfestlegung als gut betrachtet wird Inlandleistung als Voraussetzung zur Teilnahme an der Versteigerung Nach diesem Kriterium wird zurzeit kein Zollkontingent verteilt. Die Zollkontingente würden in diesen Fall weiterhin versteigert, der Teilnehmerkreis jedoch beschränkt: Gebote dürften ausschliesslich Personen einreichen, welche in einer vorangegangenen Periode eine vorher definierte Inlandleistung erbracht hätten, wie etwa eine minimale Schlachtmenge Reihenfolge der Zollveranlagung (Windhund an der Grenze) Diese Verteilungsart gilt heute zum Beispiel für die Zollkontingente Brotweizen, Eier, Pferde und Wein. Zollkontingentsanteile werden entsprechend der Reihenfolge der Zollveranlagung bzw. automatisch mit der Verzollung zugeteilt. Jede Person mit Sitz oder Wohnsitz in der Schweiz kann Zollkontingentsanteile erhalten, solange das Zollkontingent nicht aufgebraucht ist Exporte Gemäss der Begründung in der Motion wird der Bundesrat aufgefordert, neue Lösungen zu entwickeln, welche Anreize beispielsweise zur Förderung des Exports von schweizerischen Agrarerzeugnissen schaffen. In diesem Sinne wäre eine Option, Zollkontingentsanteile aufgrund von Exportmengen zuzuteilen. Beispielsweise könnte die Exportmenge mit einem Faktor multipliziert werden und das Ergebnis würde als Zollkontingentsanteil zugeteilt. Dieses Kriterium wird bisher nicht angewendet. 3.2 Einzollsystem Für einige landwirtschaftliche Produkte, wie Zucker, Öle, Fette und Futtermittel, wurde beim Abschluss der GATT-Uruguay-Runde kein Zollkontingent für die Schweiz festgelegt, sondern ein einziger Zoll notifiziert. Mit diesem Zoll kann das entsprechende Produkt ohne Mengenbeschränkung eingeführt werden. Die Schweiz darf keinen höheren, als den WTO-notifizierten Zoll anwenden. Sie kann jedoch beschliessen, autonom einen tieferen anzuwenden. Im Grundsatz können zwei Einzollsysteme unterschieden werden: Wird ein Einzoll mehrmals pro Jahr geändert, entspricht dies einem Schwellenpreissystem mit variablem Zoll. Ein Schwellenpreissystem wird zurzeit bei den Futtermitteleinfuhren gebraucht. Bleibt der Einzoll hingegen während einer länge- 14/28

15 ren Zeit, zum Beispiel mehr als ein Jahr, unverändert, so kann er als fix bezeichnet werden. Ein Spezialfall eines fixen Einzolls ist der Nullzoll, das heisst es kann ohne Mengenbeschränkung zollfrei eingeführt werden. Gestützt auf Artikel 48 Absatz 3 LwG kann der Bundesrat für bestimmte Produkte im Schlachtviehund Fleischbereich auf eine Regelung zur Verteilung verzichten. Diese Bestimmung entspricht in der Umsetzung einem fixen Einzoll. Der Bundesrat setzte diesen Einzoll in Artikel 25 der Schlachtviehverordnung für Pâté, Terrinen und Fleischgranulat zur industriellen Herstellung von Fertigsuppen, Saucen, Mehl, Pulver und dergleichen um. Für diese Produkte war dieses Importsystem bereits vor der GATT-Uruguay-Runde in Kraft und musste nach dem Abschluss der Verhandlungsrunde so weitergeführt werden. 3.3 Übergangsmassnahmen vom Zollkontingents- zum Einzollsystem Beim Übergang von einem Zollkontingents- in ein Einzollsystem gibt es grundsätzlich zwei Wege, die durch die Höhe des Einzolls nach der Umwandlung bestimmt sind. 1. Wenn der beabsichtigte Einzoll kleiner oder gleich dem WTO-notifizierten KZA sein soll, kann der Übergang folgendermassen erfolgen: I. Das Zollkontingent wird in mehreren jährlichen Schritten vergrössert und schlussendlich ganz aufgehoben. Das Kriterium zur Verteilung des Zollkontingents bleibt grundsätzlich bis zu dessen Aufhebung unverändert und die Einfuhr erfolgt innerhalb des grösser werdenden Zollkontingents zum KZA (oder Nullzoll). Ausserhalb des Zollkontingents bleibt der AKZA stabil. Nach der Aufhebung des Zollkontingents kann mengenmässig unbegrenzt zum KZA (oder Nullzoll) eingeführt und der AKZA aufgehoben werden. II. Der AKZA wird in mehreren jährlichen Schritten bis zum Einzoll reduziert. Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile und die Einfuhr erfolgen weiterhin über ein bestehendes Zollkontingent mit dem KZA. Ausserhalb des Zollkontingents wird die Einfuhrmenge stetig grösser, weil der AKZA kontinuierlich bis zum KZA oder gegebenenfalls zum Nullzoll sinkt. Schlussendlich kann die Verteilung des Zollkontingents aufgehoben werden. Das Modell gemäss I. diente zur Liberalisierung eines Teils des Käsehandels Schweiz-EU in den Bilateralen I. Für einige Käsesorten wurden die Zölle direkt oder schrittweise nach II. abgebaut. 2. Wenn der angestrebte Einzoll über dem WTO-notifizierten KZA liegen soll, ist der Übergang wesentlich komplizierter. WTO-rechtlich ist der Übergang vom Zollkontingents- ins Einzollsystem für diesen Fall nirgends explizit festgelegt. Aus heutiger Sicht bedingt dieser Schritt ein Dekonsolidierungsverfahren gemäss Artikel XXVIII GATT. Artikel XXVIII GATT regelt das Vorgehen, wenn die in der WTO hinterlegten Listen der Zugeständnisse wie Zölle und Zollkontingente geändert werden. Der Übergang würde bedeuten, dass für ein landwirtschaftliches Produkt das Zollkontingent, der KZA und der AKZA aufgehoben und durch einen einzigen Zoll ersetzt werden muss. Der Wechsel vom Zollkontingents- zum Einzollsystem muss gemäss Artikel XXVIII Absatz 5 GATT notifiziert werden. Jedes WTO-Mitglied kann daraufhin Konsultationen verlangen. Die Hauptlieferländer, sogenannte principal suppliers, mit mehr als 10% Importanteil in den vergangenen drei Jahren, sind kompensationsberechtigt, wenn ihre Marktzugangsmöglichkeit gemindert wird. Eine mehrjährige Übergangsphase für den Wechsel vom Zollkontingents- ins Einzollsystem ist auf Grund eines solchen WTO-Prozesse nicht praktikabel. Der Wechsel müsste in einem Schritt erfolgen. Ein Dekonsolidierungsverfahren mit entsprechender Notifikation bei der WTO wurde vom EVD im Jahre 2003 für das WTO-Kontingent Nr. 1 lebende Pferde eingeleitet. Auf Grund des feh- 15/28

16 lenden Konsenses in der inländischen Pferdebranche sowie auf Grund der Forderung der EU nach einem tieferen Einzoll wurde die Einführung eines Einzollsystems jedoch sistiert. Auf Grund dieser Erfahrung darf davon ausgegangen werden, dass die principal suppliers den Einzoll beim KZA erwarten. Aus der wissenschaftlichen Literatur ergeben sich folgende Erkenntnisse: Bhagwati (1987) zeigte mit seinen Untersuchungen, dass bei suboptimal funktionierendem Wettbewerb im Zollkontingentssystem ein Wechsel in ein Einzollsystem mit äquivalentem Agrarschutz Vorteile bringt: Die Produzentenpreise bleiben stabil, jedoch wird gleichzeitig der Marktzugang erhöht und die Konsumentenpreise sinken. Die Akteure der Fleischbranche haben im Einzollsystem einen diskriminierungsfreien Zugang zum Importmarkt und die Konsumenten haben dank tieferer Preise ebenfalls Vorteile, ohne dass dadurch die Erlöse der inländischen Schlachtviehproduzenten sinken. Nach dem Wechsel in ein Einzollsystem folgt insgesamt ein Wohlfahrtsgewinn für die Gesellschaft. Ein erstes Konzept zur Bestimmung des Einzolls mit äquivalentem Agrarschutz stammt von Bergsten et al. (1987). Er schlug vor, die realisierten durchschnittlichen Versteigerungspreise zu verwenden, weil sie die Zahlungsbereitschaft der Importeure für ein Zollkontingent zeigen. Zu den realisierten Versteigerungspreisen muss ebenfalls der KZA addiert werden, um den Einzoll mit äquivalentem Agrarschutz zu erhalten. Im eingeleiteten Dekonsolidierungsverfahren für das WTO-Kontingent Nr. 1 lebende Pferde wurde der Einzoll basierend auf diesem Konzept ermittelt 10. McAfee et al. (1999) haben in einer Studie festgestellt, dass die Versteigerungspreise tendenziell etwas tiefer liegen als der erforderliche Einzoll mit äquivalentem Agrarschutz. Erkennbar wird dies bei den Versteigerungen von Produkten, die auch ausserhalb des Zollkontingents eingeführt werden, wie zum Beispiel Rohschinken und Trockenfleisch aus der EU. Die Versteigerungspreise liegen bei diesen Produkten 20-30% tiefer als der äquivalente Zoll, der bei diesen Produkten dem AKZA entspricht. 3.4 Autonome Massnahmen Ein Abbau des AKZA oder KZA ohne internationale oder bilaterale Verpflichtungen ist eine autonome Massnahme zur Weiterentwicklung. Dieser Abbau geht bis zu einem innenpolitisch gewünschten Zollniveau. Die Senkung der Schwellenpreise für Futtermittel gehört in diesen Bereich. Der Bundesrat senkte die Schwellenpreise bereits mehrmals, was zu einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit im tierischen Sektor beigetragen hat. 3.5 Gesetzliche Grundlagen Das LwG regelt die Verteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch in Artikel 48. Anders als in den übrigen Bereichen (siehe Art. 22 LwG) statuiert das Gesetz hier selber den Grundsatz der Versteigerung. Für Fleisch von Tieren der Rindergattung ohne zugeschnittene Rindsbinden und für Fleisch von Tieren der Schafgattung werden 10 Prozent des Zollkontingents nach der Zahl ab überwachten öffentlichen Schlachtviehmärkten ersteigerten Tiere zugeteilt; von dieser Bestimmung ausgenommen sind Koscher- und Halalfleisch. Weiter hat der Bundesrat gestützt auf Artikel 48 Absatz 3 LwG die Kompetenz, für bestimmte Produkte auf eine Regelung der Verteilung zur verzichten. Allfällige Änderungen müssten daher auf Gesetzesstufe erfolgen. So müsste für die Einführung der Inlandleistung als Voraussetzung zur Teilnahme an der Versteigerung, die Zuteilung von Zollkontingentsanteilen auf Grund von Exporten oder auf Grund der Reihenfolge der Zollveranlagung die geltende Gesetzesbestimmung angepasst werden. Im Gegensatz zur Öffnung der Märkte mit Hilfe von Zollkontingenten, die eine mengenmässige Einfuhrbeschränkung zu einem tiefen Zollansatz darstellt, ist im Einzollsystem der Zollansatz das be Franken (durchschnittlicher Versteigerungspreis Pferde ) Franken KZA = 520 Franken Einzoll. 16/28

17 stimmende Element. Die Festlegung der Zollansätze richtet sich nach dem Zolltarifgesetz. Grundsätzlich liegt die Kompetenz für die Festlegung der Zollansätze beim Parlament. Das Gesetz sieht für den Bundesrat gewisse Kompetenzen bei der Festlegung der Zollansätze vor (Art. 10 ZTG). Die Übergangsmassnahmen vom Zollkontingents- zum Einzollsystem könnten grundsätzliche gestützt auf die bestehenden gesetzlichen Grundlagen umgesetzt werden. 3.6 Internationale Beurteilungen Als Folge der GATT-Uruguay-Runde wurden Zollkontingente geschaffen. Regeln zur Verteilung dieser Zollkontingente wurde nicht vorgeschrieben, aber prozedurale Fragen wurden im GATT und im Übereinkommen zu den Importlizenzen 11 geregelt. Artikel XIII GATT präzisiert, dass eine Verteilung der Zollkontingente auf dem Prinzip der Nicht-Diskriminierung basieren muss. Das Übereinkommen zu den Importlizenzen erläutert zudem Regelungen, welche die Neutralität der Vergabe von Importlizenzen gewährleisten sollen. Das Grundprinzip besagt, dass diese Vergabe den Handelsfluss nicht behindern darf. Das Streitschlichtungsgremium der WTO präzisierte die Anforderungen an das Verteilsystem folgendermassen: die Zollkontingente müssen so verteilt werden, dass die Mitgliedstaaten ähnlich grosse Anteile erhalten, wie dies in der Abwesenheit einer solchen Begrenzung der Fall wäre. Art XIII GATT bevorzugt eine Aufteilung der Zollkontingente in Absprache mit den wesentlich interessierten Mitgliedsländern, erlaubt aber auch eine unilaterale Verteilung. Das WTO- Landwirtschaftsabkommen schreibt auch keine spezifische Verteilungsart für Zollkontingente vor. Die Verteilung von Zollkontingenten gab in der WTO verschiedentlich zu Diskussionen Anlass: Die Inlandleistung war bereits in der GATT-Uruguay-Runde umstritten und wurde seither oft kritisiert. Von vielen WTO-Mitgliedern wird die Inlandleistung als intransparentes Kriterium eingestuft und sie monieren eine Behinderung des Importmarktes, weil der Teilnehmerkreis beschränkt ist. Die letztmalige Durchführung des Trade Policy Review (TPR) 12 der Schweiz im Dezember 2008 zeigte erneut, dass die schweizerischen Verteilsysteme von Zollkontingenten als komplex beurteilt werden. Einige WTO- Mitglieder wandten sich auf Grund des Berichtes vor allem mit Fragen zur Inlandleistung und zur Versteigerung an die Schweiz. Die Versteigerung wurde in den letzten Jahren auch in den Beziehungen mit der EU thematisiert. Als negative Eigenschaft wird die finanzielle Belastung der Importeure eingebracht. Als positive Eigenschaft wird die vollständige Ausnützung der Zollkontingente attestiert. Für das Kriterium Inlandleistung als Voraussetzung zur Teilnahme an der Versteigerung sind keine internationalen Beurteilungen vorhanden. Es dürfte dessen ungeachtet kritischer beurteilt werden als die Inlandleistung und die Versteigerung je für sich alleine. Infolge der Beschränkung der Teilnehmer an der Versteigerung wird der Wettbewerb stark eingeschränkt und die Vorteile der Versteigerung werden untergraben. Die Akzeptanz für das Kriterium Reihenfolge der Zollveranlagung (Windhund an der Grenze) zur Verteilung von Zollkontingenten ist sicherlich am grössten. Zu diesem Kriterium sind bisher keine negativen Reaktionen auf internationaler Ebene erfolgt. Im Modalitätenentwurf vom 6. Dezember 2008 wird dieses Kriterium aus WTO-Sicht bevorzugt. Dieses Kriterium funktioniert aber nur bei im Verhältnis zum Bedarf sehr grossen Zollkontingenten. Sonst ist dieses Kriterium ungeeignet, weil es eine rasche Ausnützung des Zollkontingents mit entsprechenden Marktverwerfungen fördert. 11 Agreement on Import Licencing Procedures 12 Alle vier Jahre untersucht die WTO mittels einem TPR die Handelspolitik ihrer Mitgliedstaaten und erstellt dazu einen Bericht ( 17/28