Evaluierung laufender Vorhaben 2007 Nepalesisch-deutsche integrierte Wirtschaftsförderung, Nepal

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1 Evaluierung laufender Vorhaben 2007 Nepalesisch-deutsche integrierte Wirtschaftsförderung, Nepal Kurzbericht

2 Erstellt durch: AFC Consultants International Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Internet: Eschborn, November 2007

3 Tabellarische Übersicht Zur Evaluierungsmission Evaluierungszeitraum Juli September 2007 Evaluierendes Institut/ Consulting-Firma Evaluierungsteam AFC Consultants International GmbH, Bonn Uwe Sturmann, Durga P. Ojha Zum Vorhaben Bezeichnung des Vorhabens gemäß Auftrag Nepalesisch-deutsche integrierte Wirtschaftsförderung Nummer des Vorhabens Gesamtlaufzeit nach Phasen Gesamtlaufzeit: 11/ /2007 Erste Phase: 11/ /2001 Zweite Phase: 01/ /2004 Dritte Phase: 01/ / 2007 Gesamtkosten EUR (laufende 3. Phase: EUR) Projekt/Programmziel Die Wettbewerbsfähigkeit von mindestens 5 Wirtschaftssektoren und mindestens 5 Regionen ist verbessert, Industrie- und Handelskammern sind gestärkt, und positive Einkommens- und Beschäftigungseffekte sind erzielt Politischer Träger Durchführungsorganisationen Andere beteiligte Entwicklungsorganisationen Zielgruppen Industrie- und Handelsministerium, Nepal Industrial Enterprise Development Institute (IEDI) Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) Stiftung für wirtschaftliche Entwicklung und berufliche Qualifizierung (SEQUA) Zielgruppen sind Unternehmer und Unternehmerinnen von Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen (KKMU) des formellen wie auch des informellen Sektors. Mittler sind Entscheidungsträger auf Ebene der Sektorund Regionalpolitik, Dienstleistungsinstitutionen sowie Organisationen der verfassten Wirtschaft 1

4 Zur Bewertung Gesamtbewertung Auf einer Skala von 1 (sehr gutes, deutlich über den Erwartungen liegendes Ergebnis) bis 6 (das Vorhaben ist nutzlos bzw. die Situation ist eher verschlechtert) 2 Einzelbewertung Relevanz: 2; Effektivität:2; Impact: 3; Effizienz: 2; Nachhaltigkeit: 3 Zusammenfassung Gegenstand dieser unabhängigen, externen Evaluierung ist das Vorhaben Nepalesischdeutsche integrierte Wirtschaftsförderung (PSP) in Nepal. Die Evaluierung wurde im Auftrag der GTZ von der AFC Consultants International, im Zeitraum von Juli bis September 2007 durchgeführt. Das Evaluierungsteam bestand aus Uwe Sturmann (internationale Fachkraft) sowie Herrn Durga Ojha (nationale Fachkraft). Der Evaluierungseinsatz in Nepal fand vom 23. Juli bis zum 11. August 2007 statt. Das PSP ist ein laufendes Projekt, das 1998 begann und sich in seiner dritten Phase befindet, die bis 12/2007 läuft. Die Gesamtkosten des deutschen Beitrags belaufen sich auf EUR, das Budget der laufenden Phase beträgt EUR. Das Gesamtziel des Vorhabens lautet: Die Wettbewerbsfähigkeit von mindestens 5 Wirtschaftssektoren und mindestens 5 Regionen ist verbessert, Industrie- und Handelskammern sind gestärkt, und positive Einkommens- und Beschäftigungseffekte sind erzielt. Die Mittler des Vorhabens sind die Entscheidungsträger auf der Ebene der Sektor- und Regionalpolitik, Dienstleistungsinstitutionen, private Dienstleister, Kammern und Verbände) sowie deren gewählte Vertreter. Die Zielgruppen sind sowohl Unternehmer(innen) und Beschäftigte von Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen (KKMU) des formellen und informellen Sektors, als auch von kommerziellen Agrarbetrieben. Der politische Träger ist das Industrie- und Handelsministerium, der durchführende Projektpartner ist das Industrial Enterprise Development Institute (IEDI). Der gegenwärtige Förderungsansatz basiert auf einer Problemanalyse, welche die nepalesische Wirtschaft durch schwache vertikale Integration von Wirtschaftssektoren, sowie die mangelnde Bereitstellung von Dienstleistungen und Interessenvertretung durch Kammern und Verbände charakterisiert. Das Projektkonzept zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit in ausgewählten Wirtschaftssektoren und Regionen gründet sich daher 2

5 auf die Förderung von a) relevanten Wertschöpfungsketten, b) Initiativen für lokale Wirtschaftsförderung (LED), c) Kammern und Verbänden, sowie komplementären Aktivitäten in den Bereichen d) Public-Private-Partnership (PPP), und e) Konfliktbearbeitung und Friedensentwicklung. Förderung von Wertschöpfungsketten: Um die Wettbewerbsfähigkeit der nepalesischen Wirtschaft zu stärken, wurden sieben Branchen identifiziert: Teppiche, Tee, handgeschöpftes Papier, Honig, Bambus, heilende und aromatische Kräuter, sowie Mandarinen. Im Rahmen der Wertschöpfungskettenanalyse wurden zunächst mit den jeweiligen Branchen- und Sektorakteuren Wachstumspotentiale und -hindernisse identifiziert, gemeinsame Visionen entwickelt, Ziele, Interventionsstrategien und maßnahmen für jeden Sektor definiert, sowie Sektorallianzen mit allen relevanten Akteuren und EZ-Agenturen initiiert. In vielen Fällen wurden Verhaltenskodizes formuliert, um Produktions-, Qualitäts-, Sozial- und Umweltstandards einzuführen bzw. zu garantieren. Der Fokus der PSP-Interventionen liegt meist auf dem oberen Ende der Wertschöpfungskette, d.h. auf den Vermarktungs- und Exportebenen, wobei andere Sektor- Akteure und EZ-Agenturen die Basisarbeit mit Bauern und Primärproduzenten durchführen. Während die Akteure auf den Verarbeitungs- und Vermarktungsstufen mit dem PSP Wertschöpfungskettenansatz zufrieden sind, ist die Erfahrung der Bauern nicht immer positiv (temporärer Einkommensverlust bei Teebauern). Verhaltenskodizes müssen daher auch auf Basisebene umgesetzt und überwacht werden, sonst droht der Verlust der durch aufwendige Vermarktungsaktionen gewonnenen Reputation, z.b. bei der Vermarktung von organischem Nepal Tee in Europa. LED: Um Maßnahmen zur lokalen Wirtschaftsentwicklung zu stimulieren, hat das PSP eine gemeinsame LED-Initiative mit dem GTZ-Stadtentwicklungsprogramm udle, dem Deutschen Entwicklungsdienst (DED) und der Stiftung für wirtschaftliche Entwicklung und berufliche Qualifizierung (SEQUA) ins Leben gerufen. Diese Initiative unterstützt lokale Industrie- und Handelskammern bei der partizipativen Identifikation von wettbewerbsfähigen Wirtschaftssektoren, Entwicklungshindernissen sowie Pilotprojekten zur Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit. LED-Maßnahmen werden seit 2005 als Pilotprojekt in nur einer Stadt durchgeführt. In zwei Städten sind sie in Vorbereitung; in drei weiteren in der Planung. Im Gegensatz zu seinen konzeptionellen Grundlagen wird LED in den Pilotprojekten von PSP oft als konventionelle Gewerbeförderung in ausgewählten Wirtschaftssektoren verstanden und weniger als integrierter territorialer Ansatz zur Wirtschaftsförderung. 3

6 Viele Interventionen finden auf der Unternehmensebene (Mikro-Level) statt, gemeinsam mit Maßnahmen zur Kammerförderung (Meso-Level), aber kaum Aktivitäten auf Politikebene (Makro Level). Die Grundüberlegung zur Einführung des LED-Konzepts (die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit einer Region, nicht nur einiger Branchen) ist in der PSP-Praxis verloren gegangen. Die SEQUA-Komponente zur Kammerförderung- und Verbandsförderung arbeitet direkt mit fünfzehn Industrie- und Handelskammern und deren nationalen Verband FNCCI zusammen. Weitere zwölf Schwesterkammern profitieren von der Patenschaft mit direkten PSP- Partnerkammern. Die Fördermaßnahmen umfassen Kammerentwicklung (Managementkompetenz, Strategieentwicklung, Jahresplanung), lokale Wirtschaftsförderung und Interessenvertretung. Als Ergebnis der langjährigen Kooperation mit PSP-SEQUA konnte die Kompetenz zahlreicher Distriktkammern erheblich gesteigert werden. PSP vermittelt Public-Private-Partnerships zwischen Geschäftspartnern in Nepal und Deutschland, die bei Vorliegen bestimmter entwicklungspolitischer Kriterien öffentliche Ko- Finanzierungen für ihr neues Geschäftsvorhaben bzw. partnerschaftliches Unternehmen beantragen können. Weiterhin fördert das PSP die National Business Initiative (NBI) von Spitzenverbänden der Privatwirtschaft und Großunternehmen, die darauf abzielt, den Privatsektor als konstruktiven Partner im politischen Friedensprozess des Landes darzustellen. In der Bewertung kann konstatiert werden, dass der Wertschöpfungskettenansatz über ein hohes Potential zur Stärkung überwiegend agrarbasierter Wirtschaftssektoren verfügt. Der LED-Ansatz kann sich nicht allein auf kompetente Kammern stützen, sondern bedarf für seine Wirksamkeit funktionierender Stadtverwaltungen. In der gegenwärtigen politischen Situation ist dies auf absehbare Zeit jedoch nicht der Fall. Das Konzept zur Kammerförderung hat sich als effektiv erwiesen. Die drei Hauptkomponenten des Projekts bieten viele Ansatzpunkte für die Nutzung von Synergieeffekten und können durch komplementäre Maßnahmen wie PPP und Friedensförderung zusätzlich gestärkt werden. Daher sind das Projektkonzept und sein methodischer Ansatz plausibel und geeignet, die im Angebot formulierte Zielsetzung zu erreichen. Allerdings ist die Finanzausstattung des PSP eher unzureichend, um signifikante Breitenwirkung in allen Wirkungsbereichen zu erzielen. Grundsätzlich folgt das PSP mit seinen Interventionen dem Mehrebenenansatz. Während das Hauptaugenmerk auf den Interventionen auf Meso-Ebene (Kammern, Verbände, Sektorstrategien) liegt, hat das Projekt auch die Leistungsfähigkeit von KKMUs (Mikro- Ebene) gefördert, und in sehr begrenztem Maß (bedingt durch die politische Instabilität), 4

7 auch die Makro-Politik der Regierung hinsichtlich der Privatwirtschaftsförderung. Aktivitäten auf Mikro-Ebene (handwerkliche Fortbildung, Marketing) ergänzen die Interventionen auf Meso-Ebene, welche beide zur Wettbewerbsfähigkeit von Sektoren / Regionen sowie von Unternehmen, die in der Verarbeitung und dem Export tätig sind, beitragen. Primärerzeuger hingegen haben nicht in gleichem Maße von den Projektleistungen profitiert wie ihre Downstream -Kollegen. Außer der vertikalen Integration des Mehrebenenansatzes hat das PSP die Branchenakteure auch darin unterstützt, ihre Aktivitäten in den jeweiligen Sektorallianzen zu koordinieren (horizontale Dimension der Privatwirtschaftsentwicklung). Der Privatsektor spielt in allen Projektkomponenten eine bedeutende Rolle durch die Beteiligung der Sektorverbände sowie der Industrie- und Handelskammern. Die Zusammenarbeit mit allen Akteuren in den sektorspezifischen Allianzen hat sich als sehr erfolgreich erwiesen. Diese bilden ein besonderes Charakteristikum des Projektes und stellen einen komparativen Vorteil der deutschen TZ in Nepal dar. Die Rolle der staatlichen Akteure bei der Implementierung der PSP- Wirtschaftsförderaktivitäten ist hingegen eher passiv, bedingt durch die andauernde politische Unsicherheit und Instabilität. So ist die herausragende Rolle des Privatsektors im PSP weniger bedingt durch eine wirtschaftsfreundliche Politik der Regierung, als durch die faktische Abwesenheit staatlicher Wirtschaftspolitik und Privatsektorstrategie. Relevanz (2): Im Gegensatz zu einigen Vorbehalten in nepalesischen Regierungskreisen schätzt die Privatwirtschaft, insbesondere die Vertreter von Distriktkammern, Sektorverbänden und des Verbands nepalesischer Industrie- und Handelskammern (FNCCI) die Arbeit des Projektes als förderlich für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit. Wertschätzung erhält PSP auch von EZ-Akteuren in den verschiedenen Sektorallianzen. Das Gutachterteam bewertet die Relevanz des Vorhabens als gut (Note: 2), wobei die Wertschöpfungsketten- und Kammerförderungs-Komponenten überdurchschnittlich gut abschneiden (sehr relevant) und die LED Komponente nur eine unterdurchschnittliche Bewertung erhält. Effektivität (2): Die Projektinterventionen tragen nach vorliegenden Evaluierungsergebnissen zu größerer Wettbewerbsfähigkeit in den ausgewählten Wirtschaftssektoren bei. Auch zeigen vorhandene Auswertungen, dass sich die gesteigerte Leistungsfähigkeit der unterstützten Kammern und Verbände auf die Projektunterstützung zurückführen lässt. Die Gesamtbewertung der Effektivität des Vorhabens ist gut (Note: 2). Während die Wertschöpfungskettenförderung als gut, und die Kammerförderung sogar als sehr effektiv beurteilt wird (u.a. bedingt durch seine siebzehn Jahre andauernde Implementationsdauer), ist der LED-Ansatz in seiner gegenwärtigen Form weniger zufriedenstellend. 5

8 Impact (3): Übergeordnete entwicklungspolitische Wirkungen in Hinblick auf die Situation der Zielgruppe (KKMU) sind nur in begrenztem Umfang zu konstatieren und auch in naher Zukunft kaum zu erwarten. Das Projekt mag langfristige strukturbildende Wirkungen zeigen, jedoch zeichnet sich nur ein bescheidener Beitrag zur Beschäftigungsförderung und Armutsbekämpfung ab. Demgegenüber mögen die Mitgliedsfirmen der Kammern von der langfristigen Förderung indirekt profitiert haben (Umsatzsteigerung durch Messebeteiligungen etc). Die Förderung von Wertschöpfungsketten- und LED-Inititativen hat bislang keine Breitenwirkung. Die entwicklungspolitische Gesamtwirkung kann daher nur mit zufriedenstellend beurteilt werden (Note: 3). Die Effizienz (2): des Projektes ist aufgrund der eher unklaren konzeptionellen Fokussierung fragwürdig. PSP ist in eine Vielzahl von Aktivitäten involviert bei gleichzeitig sehr geringem Budget. Die Gesamteffizienz des Projektes wird weiter eingeschränkt durch die mangelnde Integration der drei Hauptkomponenten. Trotz dieser offensichtlichen Schwächen beurteilen die Gutachter die Effizienz des Projektes als gut (Note: 2). Die insgesamt positive Bewertung erscheint gerechtfertigt aufgrund der kosteneffektiven Durchführung der Wertschöpfungsund Kammeraktivitäten sowie der Kooperation mit anderen Akteuren in den Sektorallianzen. Die Effizienz des LED-Ansatzes hingegen ist nicht zufriedenstellend. Nachhaltigkeit (3): Die Projektaktivitäten werden durch das PSP selbst bzw. in direkter Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern der Privatwirtschaft durchgeführt, da die Leistungsfähigkeit des IEDI nur bedingt gegeben ist. Dieses Vorgehen verhindert jedoch die Ownership und den Know-How-Transfer bei IEDI und gefährdet daher die Nachhaltigkeit. Die Dynamik in den Sektorallianzen lässt allerdings hoffen, dass die positiven Veränderungen auf Sektorebene Bestand haben werden. Auch die Kammerförderung kann zunehmend auf die Kompetenzzentren in zwei Muster-Kammern bauen und hat eine begründete Aussicht auf Nachhaltigkeit. Nur der LED-Ansatz hat gegenwärtig geringe Chancen, nachhaltige Wirkungen zu erzeugen. Die Nachhaltigkeit des PSP wird als zufriedenstellend (Note: 3) beurteilt Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das PSP angesichts des Konfliktumfelds und der politischen Instabilität in Nepal eine gute Arbeit leistet. Das Vorhaben erhält eine Gesamtbewertung von 2 (gut), ohne wesentliche Mängel mit Ausnahme der LED- Komponente. Empfehlungen: Unter der Annahme, dass die Höhe des Projektbudgets beibehalten wird, sollte das PSP seine Maßnahmen auf eine geringere Anzahl von Wirtschaftssektoren, weniger LED- 6

9 Pilotprojekte (dafür aber mit umfassenderem Ansatz) mit ergänzender Verbandsförderung, sowie Schaffung von Synergieeffekten durch PPP und RUFIN- Aktivitäten (Mikrofinanz- und Kooperativenförderung) konzentrieren. Das Projekt sollte alle kritischen Hindernisse in den Wertschöpfungsketten und in der LED-Förderung in einem ganzheitlichen Ansatz (nicht nur Gewerbeförderung) bearbeiten. Die Interventionen sollten eine kritische Größe nicht unterschreiten, um sichtbare Wirkungen zu erzielen. PSP sollte ein noch aktiverer Partner in den diversen Sektorallianzen werden und sich nicht mit Vermarktungsaktionen begnügen (Beispiel: Teesektor). PSP sollte seine Aktivitäten durch eine nationale Partnerorganisation implementieren, um so die Nachhaltigkeit der Privatwirtschaftsförderung nach Projektende zu gewährleisten. GTZ sollte dafür die Kernkompetenzen des IEDI zur Bearbeitung der Probleme von Primärproduzenten auf den unteren Stufen der Wertschöpfungsketten nutzen. Diese Zusammenarbeit mit dem Partner sollte angemessene Personalentwicklung und Organisationsförderung für das IEDI beinhalten. Das Vorhaben sollte in einer vierten Projekt- bzw. Programmphase fortgesetzt werden, zur Konsolidierung der Förderung von Wertschöpfungsketten und LED-Maßnahmen, da beide Komponenten erst in der dritten Phase begonnen haben. Das Projektteam sollte verstärkt die potentiellen Synergien mit SEQUA, RUFIN und anderen GTZ-Projekten nutzen. Das PSP sollte gegenüber seiner Partnerstruktur mehr Transparenz über Art, Umfang und Zeitraum der Fördermaßnahmen schaffen, was zur Planungssicherheit der Partner beitragen würde. Schließlich sollte PSP seine Armutsorientierung verstärken, das Qualitätsmanagement in Bezug auf die Einhaltung von Verhaltenskodizes in den Sektorallianzen, und die Arbeit an privatwirtschaftsfreundlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen verstärken. Außerdem sollte die Konfliktbearbeitung in alle Projektaktivitäten integriert werden. 7